La tutela y los derechos a la
salud y a la seguridad social
2019
La Tutela y los Derechos a la
Salud y la Seguridad Social 2019
Delegada para el Derecho a la Salud y la Seguridad
Social
Carlos Alfonso Negret Mosquera
Defensor del Pueblo
Jorge Enrique Calero Chacón
Vicedefensor del Pueblo
Juan Manuel Quiñones Pinzón
Secretario General
Carmen Eugenia Dávila
Defensora Delegada para el Derecho a la Salud y a la Seguridad Social
Equipo investigador
Lyda Mariana González Lizarazo
Édgar Alirio Pinilla Robayo
Hilario Pardo Ariza
Santiago Tarazona Cortes
Edwin Julián Angulo
Investigadora de apoyo
María Carolina Barrios Forero
Revisión técnica
Carmen Eugenia Dávila Guerrero
Mery Concepción Bolívar Vargas
Diseño de carátula
Leonardo Parra Puentes
Diagramación e impresión
Sonia Patricia Villalba Orjuela
Corrección de estilo
Bogotá, D.C.
Defensoría del Pueblo
El presente texto se puede reproducir, fotocopiar y replicar, total o parcialmente, citando la fuente.
Defensoría del Pueblo
14.a edición
2020
Agradecimientos
A los doctores Alberto Rojas Ríos y Gloria Stella Ortiz Delgado, presidente y expresidenta de
la Honorable Corte Constitucional de Colombia, a la doctora Martha Victoria Sáchica,
Secretaria General, y al ingeniero Isaac Sáenz Cruz, quienes facilitaron la base de datos de
tutelas de la Corte Constitucional correspondiente al año 2019, lo cual permitió la elaboración
del presente estudio.
Contenido
Presentación .................................................................................................................... 12 1. El derecho a la salud en Colombia (año 2019)............................................................. 14
1.1. Políticas públicas en salud ......................................................................................................................... 14
1.1.1. Plan Nacional de Desarrollo (PND) ................................................................................................ 14
1.1.1.1. Cobertura universal en salud ................................................................................................................ 18
1.1.1.2. Acuerdo de Punto final ............................................................................................................................. 18
1.1.1.3. Presupuestos máximos o techos .............................................................................................................. 19
1.1.2. Modelo de Acción de la Política de Atención Integral en Salud .................................................. 20
1.1.2.1. Modelo de Acción Integral Territorial (MAITE) ................................................................................... 20
1.1.3. Salud pública ........................................................................................................................................ 21
1.1.3.1. Salud, estilos de vida saludables y medio ambiente ............................................................................... 21
1.1.3.2. Seguridad vial y la salud pública ............................................................................................................... 24
1.1.4. Aseguramiento en salud ...................................................................................................................... 26
1.1.4.1. Plan de Beneficios en Salud (PBS) ........................................................................................................... 26
1.1.4.2. Protección al derecho fundamental a la salud de poblaciones vulnerables ........................................ 30
1.1.5. Financiamiento del sector salud ........................................................................................................ 33
1.1.5.1. Control de precios de medicamentos ...................................................................................................... 33
1.1.5.2. Valores máximos de recobro .................................................................................................................... 34
1.1.6. Inspección, vigilancia y control del sistema de salud ..................................................................... 35
1.1.6.1. Fortalecimiento institucional de la Superintendencia Nacional de Salud (SNS) ................................ 35
1.1.6.2. Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el Sector Salud ..................................... 37
1.1.7. Coronavirus (COVID-19) .................................................................................................................. 37
1.2. Criterios jurisprudenciales en salud .......................................................................................................... 39
1.2.1. Cobertura universal en salud ............................................................................................................. 39
1.2.2. Plan de Beneficios en Salud (PBS) .................................................................................................... 41
1.2.3. Integralidad en la atención ................................................................................................................. 43
1.2.4.
Servicios no PBS - Suministro y pago de terapias especializadas .......................................... 44
1.2.5. Gastos de transporte, alojamiento y alimentación para el paciente y un acompañante ........... 46
1.2.6. Cuotas moderadoras y copagos ......................................................................................................... 48
1.2.7. Del cuidador en salud ......................................................................................................................... 49
1.2.8. Régimen especial de seguridad social de los docentes afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) ....................................................................................... 51
1.2.9. Régimen Especial de Seguridad Social en Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional
........................................................................................................................................................................... 52
1.2.10. Derecho a la salud de los migrantes ............................................................................................... 54
1.2.11. Infertilidad .......................................................................................................................................... 55
2. Aspectos metodológicos .............................................................................................. 57
2.1. Objetivos ...................................................................................................................................................... 57
2.1.1. Objetivo general ................................................................................................................................... 57
2.1.2. Objetivos específicos .......................................................................................................................... 57
2.2. Metodología ................................................................................................................................................. 58
2.2.1. Descripción de la muestra .................................................................................................................. 61
2.2.1.1. Muestra de las tutelas que invocaron el derecho a la seguridad social ................................................ 61
2.2.1.2. Muestra de las tutelas que invocaron el derecho a la salud................................................................... 61
3. Resultados ................................................................................................................... 62
3.1. La tutela en Colombia durante 2019 ........................................................................................................ 62
3.1.1.
Los derechos invocados en las tutelas ........................................................................................ 64
3.1.1.1. Derecho de petición ................................................................................................................................... 70
3.1.1.2. Debido proceso .......................................................................................................................................... 71
3.1.1.3. Mínimo vital ................................................................................................................................................ 72
3.1.1.4. Ayuda humanitaria ..................................................................................................................................... 73
3.1.2. Despachos judiciales y decisión en primera instancia .................................................................... 74
3.1.3. Lugar de origen de las tutelas ............................................................................................................ 76
3.1.3.1. Tutelas en Bogotá....................................................................................................................................... 78
3.1.3.2. Tutelas en Antioquia .................................................................................................................................. 78
3.1.3.3. Tutelas en Valle del Cauca ........................................................................................................................ 79
3.1.3.4. Tutelas en Santander .................................................................................................................................. 80
3.1.3.5. Tutelas en Norte de Santander ................................................................................................................. 80
3.1.3.6. Tutelas en Atlántico ................................................................................................................................... 81
3.1.3.7. Tutelas en Bolívar ...................................................................................................................................... 81
3.1.3.8. Tutelas en Tolima ....................................................................................................................................... 82
3.1.4.
Entidades con el mayor número de tutelas ............................................................................... 84
3.1.4.1. Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) ........................................... 84
3.1.4.2. Oficinas de tránsito y similares ................................................................................................................. 87
3.1.4.3. Centros judiciales, juzgados, cortes y tribunales .................................................................................... 88
3.1.4.4. Tutelas contra Medimás EPS ................................................................................................................... 89
3.1.4.5. Tutelas contra Coomeva EPS ................................................................................................................... 90
3.1.4.6. Tutelas contra alcaldías municipales y distritales ................................................................................... 90
3.1.4.7. Tutelas contra Nueva EPS ........................................................................................................................ 91
3.1.3.8. Tutelas contra Colpensiones ..................................................................................................................... 91
3.2. La tutela y el derecho a la seguridad social ............................................................................................. 92
3.2.1. El derecho a la seguridad social y su relación con otros derechos .............................................. 95
3.2.2. Despachos judiciales y decisión en primera instancia .................................................................... 96
3.2.3. Lugar de origen de las tutelas de seguridad social .......................................................................... 98
3.2.3.1. Tutelas de seguridad social a nivel departamental ................................................................................. 98
3.2.3.1.1 Tutelas de seguridad social en Bogotá ............................................................................................ 100
3.2.3.1.2. Tutelas de seguridad social en Antioquia ...................................................................................... 100
3.2.3.1.3. Tutelas de seguridad social en Valle del Cauca ............................................................................. 100
3.2.3.1.4. Tutelas de seguridad social en Bolívar ........................................................................................... 101
3.2.3.1.5. Tutelas de seguridad social en Meta ............................................................................................... 101
3.2.3.2. Tutelas en seguridad social a nivel municipal ....................................................................................... 101
3.2.4. Entidades con el mayor número de tutelas del derecho a la seguridad social ........................ 104
3.2.4.1 Tutelas de seguridad social contra Colpensiones .................................................................................. 105
3.2.4.2 Tutelas de seguridad social contra Seguros del Estado ........................................................................ 106
3.2.4.3 Tutelas de seguridad social contra el Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir ............................. 106
3.2.4.4 Tutelas de seguridad social contra Juntas de Calificación de Invalidez (JCI) .................................... 106
3.2.4.5 Tutelas de seguridad social contra los ministerios ................................................................................ 107
3.2.5. Tipos de entidades demandadas en las tutelas que invocan el derecho a la seguridad social 108
3.2.5.1. Tutelas contra Administradoras de Fondos de Pensiones .................................................................. 109
3.2.5.2. Tutelas contra Administradoras de Riesgos Laborales y compañías de seguros ............................. 109
3.2.5.3. Tutelas contra entidades del Estado ...................................................................................................... 110
3.2.5.4. Tutelas contra EPS .................................................................................................................................. 111
3.2.5.5. Tutelas contra Regímenes de excepción ............................................................................................... 113
3.2.5.6. Tutelas de seguridad social contra otras entidades .............................................................................. 114
3.2.6. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de seguridad social .................................................... 114
3.3. La tutela y el derecho a la salud ............................................................................................................. 117
3.3.1. El derecho a la salud y su relación con otros derechos .............................................................. 121
3.3.2. Despachos judiciales y decisión en primera instancia ................................................................. 122
3.3.3.
Lugar de origen de las tutelas de salud .................................................................................... 124
3.3.3.1. Tutelas de salud a nivel departamental .................................................................................................. 124
3.3.3.1.1. Tutelas de salud en Antioquia ......................................................................................................... 126
3.3.3.1.2. Tutelas de salud en Valle del Cauca ............................................................................................... 126
3.3.3.1.3. Tutelas de salud en Bogotá .............................................................................................................. 127
3.3.3.1.4. Tutelas de salud en Norte de Santander ........................................................................................ 127
3.3.3.1.5. Tutelas de salud en Santander ......................................................................................................... 127
3.3.3.2. Tutelas de salud a nivel departamental (ajustadas por habitantes) .................................................... 128
3.3.3.3. Tutelas de salud a nivel municipal.......................................................................................................... 130
3.3.4.
Entidades con el mayor número de tutelas de salud ............................................................. 137
3.3.4.1. Tutelas contra Medimás EPS ................................................................................................................. 140
3.3.4.2. Tutelas contra Nueva EPS ...................................................................................................................... 141
3.3.4.3. Tutelas contra Coomeva ......................................................................................................................... 141
3.3.4.4. Tutelas contra el grupo Savia Salud EPS/Alianza Medellín ............................................................... 142
3.3.4.5. Tutelas contra la Asociación Mutual La Esperanza «Asmet Salud» EPS ......................................... 143
3.3.5. Tipos de entidades demandadas ..................................................................................................... 143
3.3.5.1. Tutelas contra las Entidades Promotoras de Salud (EPS) .................................................................. 145
3.3.5.2. Tutelas de salud en regímenes de excepción ........................................................................................ 151
3.3.5.3. Tutelas contra entidades territoriales ..................................................................................................... 153
3.3.5.4. Tutelas contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), penitenciarías y la Unidad
de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) .......................................................................................... 155
3.3.5.5. Tutelas contra Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) ............................................... 156
3.3.5.6. Tutelas contra Administradoras de Riesgos Laborales (ARL) y compañías de seguros ................. 157
3.3.5.7. Tutelas contra Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) ...................................................... 158
3.3.5.8. Tutelas contra otras entidades ................................................................................................................ 159
3.3.6. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud ....................................................................... 159
3.3.6.1. Contenidos más frecuentes en las tutelas de salud en general ........................................................... 160
3.3.6.1.1. Especialidades en las tutelas de salud............................................................................................. 164
3.6.6.1.2. Diagnósticos en las tutelas de salud ............................................................................................... 166
3.3.6.2. Tutelas para exigir contenidos del Plan de Beneficios en Salud (PBS) en los regímenes contributivo
y subsidiado ............................................................................................................................................................ 173
3.3.6.2.1. Contenidos más frecuentes en los regímenes contributivo y subsidiado .................................. 180
3.3.6.2.2. Contenidos en servicios ................................................................................................................... 186
3.3.6.2.3. Contenidos en medicamentos ......................................................................................................... 189
3.3.6.2.4. Contenidos en suplementos dietarios ............................................................................................ 192
3.3.6.2.5. Contenidos en productos cosméticos y de aseo ........................................................................... 195
3.3.6.2.6. Contenidos en dispositivos médico-quirúrgicos e insumos ........................................................ 197
3.3.6.2.7. Contenidos en aseguramiento en salud ......................................................................................... 199
3.3.6.2.8. Contenidos en elementos que no son asistenciales ...................................................................... 201
3.3.6.3. Tutelas interpuestas por pacientes con diagnóstico de cáncer ........................................................... 203
3.3.6.3.1. Contexto general ............................................................................................................................... 204
3.3.6.3.2. Caracterización de las tutelas interpuestas por los pacientes con cáncer .................................. 205
3.3.6.3.3. Las tutelas relacionadas con leucemias en menores de 18 años y cáncer de mama en adultos
............................................................................................................................................................................. 209
4. Conclusiones .............................................................................................................. 212
4.1. Tutelas en general .................................................................................................................................... 212
4.2. Tutelas en seguridad social ..................................................................................................................... 212
4.3. Tutelas en salud ........................................................................................................................................ 213
5. Recomendaciones ...................................................................................................... 223 Referencias .................................................................................................................... 231 Anexos ........................................................................................................................... 244
Tablas
Tabla 1. Registro de tutelas en Colombia (Periodo 1992-2019) ......................................................... 63
Tabla 2. Derechos invocados en las tutelas (Periodo 2018-2019) ...................................................... 65
Tabla 3. Despachos judiciales y decisión en primera instancia (Periodo 2018-2019) ...................... 75
Tabla 4. Número de tutelas en Colombia discriminadas por departamento (Periodo 2018-2019) . 77
Tabla 5. Número de tutelas en Colombia por cada 10.000 habitantes, discriminadas por
departamento (Periodo 2018-2019) ....................................................................................................... 83
Tabla 6. Entidades con más tutelas en el país (Periodo 2018-2019) .................................................. 85
Tabla 7. Participación de las tutelas en seguridad social (Periodo 2018-2019) ................................. 94
Tabla 8. El derecho a la seguridad social en asocio con otros derechos (Periodo 2018 -2019) ....... 96
Tabla 9. Despachos judiciales y decisión en primera instancia. Tutelas en seguridad social (Periodo
2018-2019) ............................................................................................................................................... 97
Tabla 10. Tutelas de seguridad social por departamento (Periodo 2018-2019) ................................ 99
Tabla 11. Entidades más tuteladas por el derecho a la seguridad social (Periodo 2018-2019) ...... 104
Tabla 12. Tutelas en seguridad social según tipo de entidad demandada (Periodo 2018-2019) .... 108
Tabla 13. Tutelas en seguridad social contra Administradoras de Fondos de Pensiones (Periodo
2018-2019) ............................................................................................................................................. 109
Tabla 14. Tutelas en seguridad social contra Administradoras de Riesgos Laborales y compañías de
seguros (Periodo 2018-2019) ............................................................................................................... 110
Tabla 15. Tutelas en seguridad social contra entidades del Estado (Periodo 2018-2019) ............. 111
Tabla 16. Tutelas en seguridad social contra EPS (Periodo 2018-2019) ......................................... 113
Tabla 17. Tutelas en seguridad social contra regímenes de excepción (Periodo 2018-2019) ........ 113
Tabla 18. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de seguridad social (Periodo 2018-2019) ...... 116
Tabla 19. Participación de las tutelas de salud (Periodo 1999-2019) ............................................... 119
Tabla 20. El derecho a la salud asociado con otros derechos (Periodo 2018-2019) ...................... 121
Tabla 21. Despachos judiciales y decisión en primera instancia de las tutelas en salud (Periodo 2018-
2019) ....................................................................................................................................................... 123
Tabla 22. Tutelas de salud por departamento (Periodo 2018-2019) ................................................ 125
Tabla 23. Número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes, según departamento (Periodo
2018-2019) ............................................................................................................................................. 129
Tabla 24. Número de municipios según el número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes
(Periodo 2018-2019) ............................................................................................................................. 132
Tabla 25. Municipios con más de 50 tutelas en salud por cada 10.000 habitantes (Periodo 2018 -
2019) ....................................................................................................................................................... 133
Tabla 26. Entidades más tuteladas por el derecho a la salud (Periodo 2018-2019) ........................ 138
Tabla 27. Tutelas en salud según el tipo de entidad demandada (Periodo 2018-2019) .................. 144
Tabla 28. Número de afiliados según EPS (Periodo 2018- 2019) .................................................... 146
Tabla 29. Tutelas en salud en cada EPS (Periodo 2018-2019) ......................................................... 148
Tabla 30. Número de tutelas por cada 10.000 afiliados en cada EPS (Periodo 2018-2019) .......... 150
Tabla 31. Tutelas en salud contra entidades de régimen especial (Periodo 2018-2019) ................ 152
Tabla 32. Tutelas en salud contra entidades territoriales (Periodo 2018-2019) .............................. 153
Tabla 33. Tutelas en salud contra el INPEC y la USPEC (Periodo 2018-2019) ............................. 156
Tabla 34. Tutelas en salud contra IPS (Periodo 2018-2019) ............................................................. 157
Tabla 35. Tutelas en salud contra ARL y compañías de seguros (Periodo 2018-2019) ................. 158
Tabla 36. Tutelas en salud contra Administradoras de Fondos de Pensiones (Periodo 2018-2019)
................................................................................................................................................................ 158
Tabla 37. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud (Periodo 2018-2019) ........................ 160
Tabla 38. Clasificación de las solicitudes en las tutelas (Año 2019) ................................................. 162
Tabla 39. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud por régimen (Año 2019) .................. 164
Tabla 40. Especialidades más frecuentes en las tutelas (Periodo 2018-2019) ................................. 165
Tabla 41. Diagnósticos en las tutelas (Periodo 2018-2019) .............................................................. 168
Tabla 42. Diagnósticos en las tutelas según régimen (Año 2019) .................................................... 169
Tabla 43. Tutelas por diagnóstico de tumores (Año 2019) ............................................................... 171
Tabla 44. Tutelas por diagnósticos del sistema genitourinario (Año 2019) .................................... 172
Tabla 45. Tutelas por diagnósticos de enfermedades del sistema circulatorio (Año 2019) ........... 173
Tabla 46. Porcentaje de solicitudes de servicios en salud PBS en cada régimen (Periodo 2003-2019)
................................................................................................................................................................ 177
Tabla 47. Solicitudes más frecuentes en las tutelas interpuestas en los regímenes contributivo y
subsidiado (Periodo 2018-2019) .......................................................................................................... 180
Tabla 48. Distribución de los contenidos en PBS y no PBS (Año 2019) ........................................ 182
Tabla 49. Solicitudes más frecuentes de las tutelas interpuestas en el régimen contributivo (Periodo
2018-2019) ............................................................................................................................................. 183
Tabla 50. Distribución de los contenidos en PBS y no PBS en el régimen contributivo (Año 2019)
................................................................................................................................................................ 184
Tabla 51. Solicitudes más frecuentes en las tutelas interpuestas en el régimen subsidiado (Periodo
2018-2019) ............................................................................................................................................. 185
Tabla 52. Distribución de los contenidos en PBS y no PBS en el régimen subsidiado (Año 2019)
................................................................................................................................................................ 186
Tabla 53. Distribución de los servicios en PBS y no PBS (Periodo 2018-2019) ............................ 187
Tabla 54. Distribución de los servicios según régimen (Año 2019) ................................................. 189
Tabla 55. Distribución de los medicamentos (Periodo 2018 - 2019) ............................................... 190
Tabla 56. Distribución de los medicamentos según régimen (Año 2019) ....................................... 191
Tabla 57. Distribución de los suplementos dietarios PBS y no PBS (Periodo 2018-2019) ........... 193
Tabla 58. Distribución de los suplementos dietarios según régimen (Año 2019) .......................... 195
Tabla 59. Distribución de los productos cosméticos y de aseo en PBS y no PBS (Periodo 2018 -
2019) ....................................................................................................................................................... 196
Tabla 60. Distribución de los productos cosméticos y de aseo según régimen (Año 2019) .......... 197
Tabla 61. Distribución de los dispositivos médico-quirúrgicos e insumos en PBS y no PBS (Periodo
2018-2019) ............................................................................................................................................. 198
Tabla 62. Distribución de los dispositivos médico-quirúrgicos e insumos según régimen (Año 2019)
................................................................................................................................................................ 199
Tabla 63. Distribución de las solicitudes en aseguramiento en salud (Periodo 2018-2019) .......... 200
Tabla 64. Distribución aseguramiento en salud según régimen (Año 2019) ................................... 201
Tabla 65. Distribución de elementos que no son asistenciales (Periodo 2018-2019) ..................... 202
Tabla 66. Distribución de los elementos que no son asistenciales según régimen (Año 2019) ..... 203
Tabla 67. Contenidos en las tutelas con diagnóstico de cáncer (Periodo 2018-2019).................... 206
Tabla 68. Tutelas en cáncer. Distribución por grupos de edad y régimen (Año 2019) .................. 207
Tabla 69. Tutelas en cáncer. Distribución por grupo de edad y género (Año 2019) ...................... 208
Tabla 70. Distribución de tipo de cáncer por género (Años 2019) .................................................. 209
Gráficas
Gráfica 1. Derechos más invocados en las tutelas (Periodo 2006-2019) ........................................... 66
Gráfica 2. Evolución de las tutelas y tutelas en seguridad social en Colombia (Periodo 2006 -2019)
.................................................................................................................................................................. 95
Gráfica 3. Evolución de las tutelas y tutelas en salud en Colombia (Periodo 1999-2019) ............. 119
Gráfica 4. Participación de las entidades más tuteladas por el derecho a la salud (Periodo 2018 -
2019) ....................................................................................................................................................... 139
Gráfica 5. Número de tutelas e indicador por cada 10.000 afiliados según EPS (Año 2019) ....... 149
Gráfica 6. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud (Periodo 2018-2019) ....................... 161
Gráfica 7. Evolución de las solicitudes de servicios en salud PBS en las tutelas (Periodo 2003-2019)
................................................................................................................................................................ 178
Gráfica 8. Evolución de las solicitudes de servicios en salud PBS en las tutelas del régimen
contributivo (Periodo 2003-2019) ....................................................................................................... 178
Gráfica 9. Evolución de las solicitudes de servicios en salud PBS en las tutelas del régimen
subsidiado (Periodo 2003-2019) .......................................................................................................... 179
Gráfica 10. Contenidos de servicios en salud PBS en las tutelas (Periodo 2018-2019) ................. 179
Gráfica 11. Contenido PBS y no PBS en cada servicio de salud (Año 2019) ................................. 181
Gráfica 12. Contenidos PBS y no PBS en cada servicio de salud del régimen contributivo (Año
2019) ....................................................................................................................................................... 183
Gráfica 13. Contenidos PBS y no PBS en cada servicio de salud en el régimen subsidiado (Año
2019) ....................................................................................................................................................... 185
Gráfica 14. Contenido PBS en servicios (Periodo 2018-2019) ......................................................... 188
Gráfica 15. Contenido PBS en medicamentos (Periodo 2018-2019) ............................................... 190
Gráfica 16. Contenido PBS en suplementos dietarios (Periodo 2018-2019) .................................. 194
Gráfica 17. Contenido PBS en productos cosméticos y de aseo (Periodo 2018-2019) .................. 196
Gráfica 18. Contenido PBS en dispositivos médico-quirúrgicos e insumos (Periodo 2018-2019)
................................................................................................................................................................ 198
Gráfica 19. Contenido PBS en aseguramiento en salud (Periodo 2018-2019) ................................ 200
Gráfica 20. Contenido PBS en elementos no asistenciales (Periodo 2018-2019) ........................... 202
Mapas
Mapa 1. Derechos más invocados en cada municipio (Año 2018) .................................................... 68
Mapa 2. Derechos más invocados en cada municipio (Año 2019) ..................................................... 69
Mapa 3. Municipios con tutelas en seguridad social (año 2018) ....................................................... 102
Mapa 4. Municipios con tutelas en seguridad social (año 2019) ....................................................... 103
Mapa 5. Municipios con tutelas en salud (Año 2018) ........................................................................ 130
Mapa 6. Municipios con tutelas en salud (Año 2019) ........................................................................ 131
Mapa 7. Número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes, en cada municipio (Año 2018)
................................................................................................................................................................ 135
Mapa 8. Número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes, en cada municipio (Año 2019)
................................................................................................................................................................ 136
Presentación
En cumplimiento de la misión constitucional de defender y promover los derechos humanos, la
Defensoría del Pueblo realiza seguimiento al respeto y garantía del derecho fundamental a la salud a través
de las acciones de tutela interpuestas por los ciudadanos, como mecanismo que evidencia la no
materialización de los derechos; por dicha razón, hace entrega de la decimocuarta edición del estudio,
con resultados correspondientes al año 2019.
La acción de tutela continúa siendo el mecanismo más utilizado por los ciudadanos para proteger
sus derechos fundamentales. Durante 2019 se interpusieron 620.257 acciones por presuntas violaciones
a un derecho fundamental, con un incremento del 2,1 % con relación a 2018, siendo la cifra más alta
desde 1991, año cuando se creó este mecanismo de protección en la Constitución Política1.
Respecto al derecho fundamental a la salud, las cifras halladas en el estudio demuestran la
violación sistemática y reiterativa por parte de las distintas entidades encargadas de garantizarlo, quienes
interponen barreras de acceso a los servicios y niegan tecnologías en salud que se encuentran incluidas
en el Plan de Beneficios en Salud (PBS).
En este sentido, durante el año en estudio, se interpusieron un total de 207.368 acciones que
buscan la protección al derecho fundamental a la salud, con una participación del 33,43 % del total de las
tutelas, lo que significa que cada 34 segundos un ciudadano interpone una acción en búsqueda de la
garantía de este derecho. Las solicitudes de servicios de salud incluidos en el PBS presentaron un
incremento del 85,32 %.
Estas cifras siguen evidenciando la baja capacidad del Estado en el ejercicio de inspección,
vigilancia y control de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y de los
regímenes especiales. Dicha situación, aunada a la falta de efectividad estatal para hacer cumplir los
mandatos constitucionales y legales que garantizan el goce efectivo del derecho fundamental a la salud,
ha hecho más evidente la necesidad que tienen los usuarios de acudir a esta acción constitucional.
La Ley Estatutaria en Salud (LES), que cumplió 5 años de sancionada en febrero 2020, no ha
logrado satisfacer las expectativas ni de las sociedades científicas, ni de los ciudadanos en general, quienes
plasmaron en ella su esperanza de lograr un sistema de salud que cumpliera con sus principios y, por
consiguiente, fuera más garantista en relación con el derecho fundamental a la salud.
El presente informe, adicionalmente, compara brevemente los resultados presentados por la
Defensoría del Pueblo a través de la serie de estos estudios, desde el año 2015, fecha en que entró en
1
Tutelas registradas en la base de datos de la Corte Constitucional de Colombia durante 2019.
12
vigencia la LES, con el fin de identificar su impacto y eficacia en el sistema de salud colombiano (general
y regímenes especiales).
Entre tanto, la acción de tutela seguirá garantizando los derechos de miles de ciudadanos que la
consideran como el mecanismo más efectivo para restablecer sus derechos y permitir su materialización.
Lo que se impone frente a los resultados del presente informe es actuar con determinación y
certeza, ya que la defensa y el reconocimiento de los derechos humanos, en especial del derecho
fundamental a la salud, así lo amerita. La salud es un derecho que debe ocupar un importante lugar en las
políticas de gobierno, con el fin de mejorar los aspectos que permitan el acceso efectivo a los servicios,
eliminar barreras geográficas, administrativas y económicas, superar las fallas en la regulación y lograr el
compromiso de todos los actores del sector.
Cada año la Defensoría ha realizado recomendaciones encaminadas a subsanar las falencias que
se revelan a partir de este estudio. En algunos tópicos se ha avanzado, pero hay oportunidad de mejora
en otros aspectos, como la política de financiamiento y el flujo de recursos que afectan de manera
significativa el goce efectivo del derecho a la salud.
Finalmente, en relación con la situación que se vive en el momento en que la Defensoría del
Pueblo culmina esta investigación, derivada de la emergencia sanitaria para hacer frente a la enfermedad
por coronavirus (COVID-19), manifestamos la necesidad de revisar aspectos relativos a la operación de
la salud pública en el país, que va mucho más allá del aseguramiento en salud y que hace perentorio
repensar las competencias, generar capacidades y disponer de mayores recursos para atender situaciones
como las que se derivan de una pandemia.
Carlos Alfonso Negret Mosquera
Defensor del Pueblo
13
1. El derecho a la salud en Colombia (año 2019)
En este capítulo se relacionarán, en primera instancia, las principales políticas públicas que en materia de
salud tuvieron relevancia durante la vigencia 2019, dada su importancia para la superación de algunas de
las problemáticas en salud. Así mismo, se realizará una breve reseña de la actuación del Gobierno y el
comportamiento de Colombia ante la pandemia de la COVID-19. Posteriormente, se presentarán los
principales criterios emitidos por la Corte Constitucional en relación con el derecho fundamental a la
salud.
1.1. Políticas públicas en salud
El programa de gobierno presentado por el entonces candidato y hoy presidente de la República,
el doctor Iván Duque Márquez, contenía 203 propuestas, 11 de ellas explícitas sobre el tema de
salud. Estas fueron la base para el actual
Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2018 – 2022 «Pacto por
Colombia, pacto por la equidad», adoptado mediante la Ley 1955 de 2019.
En este marco, a finales del año 2018, el entonces Ministro de Salud y Protección Social
(MSPS), además de realizar un balance de lo sucedido en 2018, relacionó como retos para el
2019, entre otros, el fortalecimiento de la Superintendencia Nacional de Salud (SNS), el Acuerdo
de Punto Final, la liquidez en el sector salud, el suministro de servicios en salud oportunos y de
calidad, la implementación de estilos saludables y el gran pacto por la salud de todos los
colombianos2.
Tomando en cuenta lo anterior y en virtud de que las políticas públicas y lo temas que se
llevaron a la agenda pública buscan garantizar el acceso de las personas a bienes y servicios en
salud y dando respuesta a las necesidades de los usuarios, a continuación, se relacionarán, como
se mencionó, aquellas que en materia de salud fueron tendencia en 2019.
1.1.1. Plan Nacional de Desarrollo (PND)
El PND tiene como objetivo sentar las bases de legalidad, emprendimiento y equidad que
permitan lograr la igualdad de oportunidades para todos los colombianos, en concordancia con
2
Ministerio de Salud y Protección Social.
Boletín de prensa N.° 211 de 2018.
14
un proyecto de largo plazo para que Colombia alcance los Objetivos de Desarrollo Sostenible al
2030.
En materia de salud, el PND trajo cambios importantes, entre los cuales se destacan la
modificación de competencias relacionadas con la atención de lo no cubierto con subsidios a la
demanda, el Acuerdo de Punto Final, la centralización de los pagos de servicios no incluidos en
el PBS (no PBS), los techos máximos para atenciones no incluidas en el PBS, redistribución de
los recursos de salud pública y subsidio a la oferta y ajustes al programa de saneamiento fiscal y
financiero de las Empresas Sociales del Estado (ESE), entre otros.
En la redefinición de competencias entre la nación y el territorio, la norma dice que le
corresponde a la nación financiar, verificar, controlar y pagar servicios y tecnologías no PBS; y,
a los departamentos, en lo relacionado con la prestación de servicios de salud, les concierne
garantizar la contratación y el seguimiento del subsidio a la oferta, cofinanciando su operación
en zonas alejadas o de difícil acceso; y en la atención a la población migrante, les compete ejecutar
los recursos asignados por el Gobierno Nacional y destinar recursos propios si es necesario.
El PND esboza la salud, por un lado, en el pacto por la legalidad para la protección
social, al hacer específico el origen de los fondos que servirán para mantener el funcionamiento
de la SNS y creando una contribución de vigilancia a favor de esta; y, por otro, en la obligación
del saneamiento fiscal y financiero de las entidades del sector, para lo cual determina el uso de
los recursos necesarios para cumplir con las obligaciones que se prestan de la actividad.
En el pacto por la equidad en salud, el PND redefine las competencias relacionadas con
la financiación de las prestaciones no financiadas con cargo a la Unidad de Pago por Capitación
(UPC)3. Establece que la verificación, control y pago de las cuentas que soportan los servicios y
tecnologías de salud no financiados con la UPC de los afiliados al régimen subsidiado, prestados
a partir del 1 de enero de 2020 y siguientes, estarán a cargo de la Administradora de los Recursos
del Sistema de Seguridad Social en Salud (ADRES).
Respecto a la destinación y distribución de los recursos del Sistema General de
Participaciones (SGP) a los entes territoriales departamentales, el PND establece la siguiente
distribución:
3
Ley 1955 de 2019, art. 231.
15
1. El 87 % para el componente de aseguramiento en salud del régimen subsidiado.
2. El 10 % para el componente de salud pública.
3. El 3 % para el subsidio a la oferta.
Con relación al subsidio a la oferta, desde la Ley 1797 de 2016 se estableció la existencia de este
tipo de subsidios —que se mantienen en la ley del Plan— para zonas dispersas y de difícil acceso,
incluidas las islas de San Andrés y Providencia. En estas zonas se hace necesario garantizar la
existencia de un subsidio que permita asegurar la viabilidad financiera de las ESE o de la
infraestructura pública, dado que no serían viables con la sola venta de servicios; por lo tanto, se
concluye que el Estado debe subsidiarla para garantizar su presencia. Se eliminan del PND la
financiación de los aportes patronales de los hospitales públicos con cargo al SGP, que a la postre
terminó siendo un subsidio a la oferta, pues muy pocas entidades territoriales pudieron hacer
cruce de cuentas con servicios prestados por la ESE beneficiaria de los mencionados aportes
patronales.
Para la sostenibilidad del sistema de salud, el Plan fija como meta el saneamiento de las
cuentas de recobro del régimen contributivo de todas aquellas tecnologías y servicios prestados
que no son sujeto de financiación a través de la UPC. Para ello, se establecen una serie de
requisitos que deberán surtirse y que, en últimas, llevarán a que se realice el pago con recursos
de la ADRES. En el caso de las entidades territoriales, también se fija un proceso de saneamiento
financiero de las deudas de los afiliados al régimen subsidiado por servicios no incluidos en el
PBS que se deben a las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y a las Instituciones Prestadoras
de Servicios de Salud (IPS). Consiste en la exigencia de una auditoría a las cuentas presentadas y
surtir los procesos necesarios de apropiación presupuestal y validación de requisitos, para
finalmente llegar a un pago teniendo en cuenta los requisitos correspondientes. Es importante
mencionar que, en algunos de los casos, se puede recibir cofinanciación por parte de la nación.
A este saneamiento, que se estima en aproximadamente 7 billones de pesos, se le ha denominado
«Punto Final».
El PND también destaca que los servicios y tecnologías en salud no financiados con
cargo a los recursos de la UPC serán gestionados por las EPS, entidades que se encargarán de
financiarlos con cargo al techo o presupuesto máximo que les transfiera, para tal efecto, la
ADRES.
16
Este nuevo mecanismo puede generar barreras de acceso y, en consecuencia, incremento
de las acciones de tutelas. La población que se puede ver afectada, principalmente, será aquella
que se encuentre en estado de vulnerabilidad, debido a sus condiciones de salud y a los cortos
tiempos de reacción que se deben manejar en algunas enfermedades. En general, las tecnologías
que se financiarán con estos recursos corresponden a tratamientos para las personas más
enfermas. Así que cualquier barrera de acceso o cualquier incentivo que permita esas barreras
debe ser de análisis prioritario para la adopción inmediata de medidas que eviten las conductas
vulneratorias. Frente a los recobros también se han dado abusos que han sido denunciados por
los órganos de control y por el mismo Gobierno Nacional. No obstante, la preocupación de la
Defensoría del Pueblo radica, sobre todo, en los medicamentos y tratamientos que son
necesarios para mantener la vida, contribuir a la calidad de esta y evitar padecimientos al paciente
a quien se le debe respetar su dignidad.
Los procesos de saneamiento financiero, los Acuerdos de Punto Final y los acuerdos de
pago fueron reglamentados recientemente y se describen en el numeral 1.1.1.2. Sin embargo, la
deuda con el sistema sigue aumentando, y sin la auditoría correspondiente, se ve un horizonte
complejo que deja en suspenso la actualización del PBS, que es el camino correcto dado el arreglo
institucional que rige hoy y las normas aplicables; además, fundamenta varias de las órdenes de
la Sentencia T-760 de 2008 y de los postulados de la LES.
El PND también fija incentivos a la calidad de la salud, delegando en el MSPS la
responsabilidad del diseño e implementación del mecanismo de pago por resultados en salud, el
cual tendrá como mínimo un sistema de información, seguimiento y monitoreo basado en
indicadores trazadores. También se fijarán incentivos de reconocimiento social y empresarial.
Se mencionan, asimismo, los modelos diferenciales de atención a los que hizo referencia
el PND anterior, y hace unos años viene operando un modelo piloto en el departamento de
Guainía que debe ser evaluado y extendido con los ajustes necesarios que reconozcan la
diversidad de regiones y las dificultades para adaptar un modelo de aseguramiento. Esto último
ha quedado evidenciado en la emergencia sanitaria declarada para atender las situaciones
derivadas de la pandemia por COVID-19.
17
1.1.1.1. Cobertura universal en salud
El PND también contempla una cobertura del 100 % de la población; por esta razón, fija los
mecanismos mediante los cuales las personas que no están afiliadas al sistema deberán hacerlo y
la manera en la que será asumido su costo. Esta disposición y los mecanismos han sido
contemplados desde la Ley 100 de 1993 hasta la Ley 1438 de 2011, que incluso llegó a plantear
un mecanismo para lograr la afiliación inmediata.
La cobertura universal es una meta que siempre se contempló para el SGSSS desde 1993
y la LES reafirmó este propósito. Así que lo que resta es hacerlo posible para fortalecer la
vinculación inmediata de cualquier ciudadano al SGSSS y establecer los mecanismos para definir
si existe la capacidad de pago.
1.1.1.2. Acuerdo de Punto final
En los términos que fue definido por el MSPS, el Acuerdo de Punto Final es un paquete de
medidas que busca hacer más eficiente el gasto en salud y sanear diferencias y deudas históricas
entre los actores del sector. Con esto, se garantizaría el financiamiento del sistema de salud y se
generaría mayor liquidez, sin que ello represente una restricción al derecho a la salud de los
colombianos. Además, implica la ejecución de medidas para evitar que estas deudas se vuelvan
a generar con el paso del tiempo4.
Este acuerdo surge como desarrollo de los artículos 237 y 238 de la Ley 1955 de 2019 y
genera la posibilidad de pagar las deudas por tecnologías no PBS, tanto de la nación como de los
departamentos y distritos, con recursos de deuda pública. Para ello, se define, entre otros
requisitos, la firma de un acuerdo de transacción entre el deudor y el acreedor. Cabe precisar que
en la práctica no se generan soluciones específicas para todas las carteras pendientes. Se plantean
los recursos nuevos para la asunción de las deudas estatales correspondientes a los recobros.
Para hacer posible el Acuerdo de Punto Final, el Gobierno Nacional reglamentó el
artículo 238 de la Ley 1955 de 2019. En consecuencia, expidió dos normativas: el Decreto 2154
de 2019, el cual estableció los términos y las condiciones de evaluación del esfuerzo fiscal de las
4
Presidencia de la República. (s. f.).
ABC del Acuerdo de Punto Final.
18
entidades territoriales, y la Resolución 3315 de 2019, que define los términos y las condiciones
del reporte de información para el seguimiento al cumplimiento de las reglas establecidas para el
saneamiento de los cobros/recobros de servicios no financiados con cargo a la UPC. Al respecto,
lo primero que debe hacerse es determinar el monto exacto de lo adeudado entre proveedores,
prestadores y aseguradores del sistema.
1.1.1.3. Presupuestos máximos o techos
A partir del año 2020, las tecnologías y los servicios no financiados por la UPC del régimen
subsidiado son asumidos por la nación. Esto se realizará a través de los denominados
presupuestos máximos o techos, que son valores asignados a cada EPS y con los cuales se
financiará lo que sea necesario respecto a estas tecnologías, teniendo en cuenta los gastos
históricos en materia de salud y su eventual crecimiento.
En cuanto a este mecanismo, si bien resuelve algunos problemas y otros procedimientos
complejos, puede generar inconvenientes como los que se enuncian a continuación:
1. Barreras de acceso a los tratamientos de las personas más enfermas. El incentivo de
la EPS tenderá a restringir la prestación de los servicios.
2. Incertidumbre en el momento en que estos presupuestos no sean suficientes para
alguna EPS y que sea necesario financiar tratamientos de los cuales depende la vida
de las personas.
3. Riesgos de entregar estos recursos por anticipado, debido a la situación financiera de
las EPS y a la debilidad de la estructura de vigilancia y control existente hoy para
inspeccionar estos gastos.
Es por esta razón que la Defensoría del Pueblo ha insistido en el mecanismo de actualización
del PBS, que además de evitar el fraccionamiento de los tratamientos, posibilita un mejor control
y la reducción de trámites innecesarios, así como una rendición de cuentas de los recursos
parafiscales transparente. El camino lo traza no solamente la LES, sino también la Sentencia de
la honorable Corte Constitucional T-760 de 2008 y otras.
19
Considerando que varias de las medidas adoptadas en el PND son de gran importancia,
la demora en la implementación y el procedimiento complejo que se deberá llevar a cabo no
permiten pensar en un alivio para los prestadores de servicios de salud y demás proveedores en
el corto plazo por cuenta de estas medidas, a menos que se innove en las formas de pago.
Para el año 2020 quedan varios puntos por desarrollar, los cuales, sin duda, serán de gran
aporte para el sistema de salud colombiano, sobre todo, en el ámbito de la calidad de los servicios
de salud y los incentivos en las formas de reconocimiento y pago. Aunque se reconocen avances
importantes por parte de algunos sectores, aún se requiere de esfuerzos adicionales para que el
sistema sea eficaz, sostenible y que responda a los intereses de la población, lo que se verá
reflejado en la disminución de la tasa de quejas y de tutelas.
1.1.2. Modelo de Acción de la Política de Atención Integral en Salud
1.1.2.1. Modelo de Acción Integral Territorial (MAITE)
Con la Resolución 2626 de 2019 se adopta el Modelo de Acción Integral Territorial (MAITE),
que modifica la Política de Atención Integral en Salud (PAIS) en lo relacionado con la
organización operativa y la prestación de los servicios de salud, e involucra más la participación
de los territorios.
En efecto, con el MAITE se busca el fortalecimiento de la autoridad sanitaria territorial
y la priorización conjunta nación-territorio, a partir de las necesidades particulares, del trabajo
colaborativo y de la cercanía a los territorios.
El modelo cuenta con ocho (8) líneas de acción: aseguramiento, salud pública, prestación
de servicios, financiamiento, talento humano, enfoque diferencial, articulación intersectorial y
gobernanza. Lo que se busca es garantizar el acceso de las personas a los servicios en salud,
mejorar sus condiciones de salud, optimizar recursos, mejorar oferta, garantizar red de
prestadores, reducir inequidades, articular acciones y resolver problemas para contribuir al goce
del derecho a la salud.
Con este modelo, el Gobierno Nacional pretende atacar los problemas de coordinación
y dispersión que existe entre los actores de la salud, los actores de otros sistemas y las
comunidades, con acciones coordinadas y con el liderazgo del departamento o del distrito. De
igual manera, busca orientarlos para responder a las prioridades de salud de la población y
20
contribuir al mejoramiento de este sector. Lo anterior, a través de tres fases: planeación,
ejecución y monitoreo, seguimiento y ajustes.
En la planeación se busca que los departamentos y los distritos, con el acompañamiento
del MSPS, formulen y adopten el Plan de Acción e Implementación del MAITE (PAIM). En la
fase de ejecución, se busca que el PAIM se implemente, para lo cual es necesario el trabajo
conjunto entre el departamento y el distrito. En la fase de monitoreo, es importante realizar un
seguimiento trimestral en el avance de los compromisos establecidos en el PAIM, lo cual debe
reportar al MSPS. Con posterioridad, se pueden hacer ajustes en los aspectos identificados.
Por último, incorpora los desarrollos del Modelo Integral de Atención en Salud (MIAS),
por lo que las obligaciones de orden contractual, los compromisos y las demás actuaciones
adelantadas en el marco de dicho modelo continuarán con su ejecución y serán complementarios
del MAITE.
Para la Defensoría del Pueblo, el modelo de atención tiene que ver con el cómo prestar
los servicios de salud y, en este sentido, debe ser más concreto en la manera de señalar las
diferencias regionales y los problemas estructurales de varios territorios. Con ello, se garantizará
una atención digna y cercana a los ciudadanos y habitantes de los territorios.
1.1.3. Salud pública
1.1.3.1. Salud, estilos de vida saludable y medio ambiente
Durante el año 2019, se promulgaron una serie de normas dirigidas a promover estilos de vida
saludables en todos los sectores de la población. Algunas de las más relevantes son: Resolución
089 del 16 de enero de 2019, por medio de la cual se adoptó la Política Integral para la Prevención
y Atención del Consumo de Sustancias Psicoactivas; Ley 1968 de 2019, que prohibió el uso del
asbesto en el territorio nacional; Ley 1972 de 2019, que estableció medidas tendientes a la
reducción de emisiones contaminantes de fuentes móviles que circulen por el territorio nacional;
y la Ley 1977 de 2019, que establece que los distritos y municipios en el uso y ejecución de los
recursos del SGP para agua potable y saneamiento básico serán objeto de monitoreo,
seguimiento y control.
La Resolución 089 de 2019 fue el resultado de la encuesta de salud y tabaquismo en
jóvenes presentada por el MSPS. Dicho instrumento expone una vez más problemas como la
21
obesidad, el sedentarismo, la falta de alimentación saludable y el consumo de sustancias
psicoactivas, los cuales imponen importantes retos para la atención. Esta resolución adopta la
Política Integral para la Prevención y Atención del Consumo de Sustancias Psicoactivas, que
tiene como objetivo el fortalecimiento de los factores de prevención, tratamiento, rehabilitación
e inclusión social y busca reducir el consumo, abuso, adicción a sustancias psicoactivas y/o
bebidas alcohólicas en los niños, las niñas y los adolescentes. El enfoque se basa en la atención
integral de las personas, familias y comunidades en riesgo de consumo o con consumo
problemático de sustancias psicoactivas, mediante respuestas programáticas, continuas y
efectivas.
El Estudio Nacional de Consumo de Sustancias Psicoactivas, realizado en el año 2013,
identificó que las sustancias de mayor consumo son el alcohol (58,7 %), seguido de la marihuana
(3,3 %) y la cocaína (0,17%.). Se destacó, además, el hecho de que alrededor de 2.5 millones de
personas presentaron un consumo riesgoso o perjudicial de bebidas alcohólicas5, siendo evidente
la necesidad de fortalecer factores protectores para prevenir el consumo de sustancias
psicoactivas y reducir la probabilidad de desarrollar afectaciones en la salud.
Igualmente, los resultados de distintos estudios nacionales han evidenciado que el
consumo de alcohol es utilizado con múltiples finalidades, como en eventos sociales, por estrés
y por soledad. Se estima, por ende, que el 42,5 % de la población consume alcohol y alrededor
de 25 millones de personas en Colombia presentan un consumo riesgoso o perjudicial de bebidas
alcohólicas6.
La Política Integral para la Prevención y Atención del consumo de sustancias
psicoactivas, según la Resolución 089 de 2019, parte de: (i) el fortalecimiento de los factores
protectores en los entornos frente al consumo de sustancias psicoactivas; (ii) la prevención de
los factores de riesgo frente al consumo de sustancias psicoactivas; (iii) el tratamiento integral;
(iv) la rehabilitación integral e inclusión social, y (v) la gestión, articulación y coordinación
sectorial e intersectorial. Estos ejes orientan estratégicamente las condiciones intersectoriales,
sociales y comunitarias, con el fin de garantizar el ejercicio pleno del derecho a la salud, la
convivencia y la inclusión social.
5
Ministerio de Justicia y del Derecho. MSPS y Observatorio de Drogas de Colombia (ODC), 2014.
https://www.unodc.org/documents/colombia/2014/Julio/Estudio_de_Consumo_UNODC.pdf. Pág. 14
6 Ministerio de Salud y Protección Social. Política Integral para la Prevención y Atención del Consumo de Sustancias Psicoactivas.
Pág. 14.
https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VS/PP/politica-prevencion-atencion-spa.pdf
22
Es llamativo el aumento del contacto e inicio del consumo en edades cada vez más
tempranas y el impacto a nivel individual, familiar y social. Por lo tanto, para enfrentar el
fenómeno del consumo de sustancias psicoactivas, Colombia asume el modelo de los
determinantes sociales de la salud desde el enfoque de salud pública. Este modelo considera de
manera especial los determinantes estructurales (modelos socioeconómicos, gobernabilidad,
cultura y valoración social, género, etnia) que, junto con los determinantes intermedios y
proximales, afectan los entornos de la vida cotidiana (condiciones materiales, psicológicas y
sociales), generando vulnerabilidades o potencialidades en las personas, familias y comunidades.
La Ley 1968 del 11 de julio de 2019, por su parte, prohíbe el uso de asbesto en el territorio
nacional y establece garantías de protección de la salud de los colombianos. En términos
generales, a partir del primero (1) de enero de 2021 dicha disposición veda la explotación,
producción, comercialización, importación, distribución o exportación de cualquier variedad de
asbesto y de los productos elaborados con él, en el territorio nacional.
Además, le ordena al Gobierno crear el plan de adaptación para que los trabajadores de
esta industria puedan tener una alternativa laboral, establece un periodo de cinco años para
formular la política para la sustitución del asbesto instalado e instituye la prohibición a partir de
la ley, para otorgar concesiones, licencias, permisos o prórrogas para la explotación y exploración
de asbesto en el territorio colombiano. Así mismo, crea la ruta de atención integral para personas
expuestas a ese mineral, con lo cual se busca ofrecer información y orientación acerca de los
derechos, medidas y recursos con los que cuentan los afectados, así como los exámenes médicos
y legales para su diagnóstico y tratamiento a través de las EPS y de las Administradoras de
Riesgos Laborales (ARL) correspondientes.
Esta Ley garantiza la identificación y la reconversión productiva de los trabajadores
expuestos y relacionados con la cadena de extracción, procesamiento, almacenamiento,
distribución y comercialización del asbesto. De igual manera, establece las medidas de
identificación y monitoreo de la salud de estos trabajadores por un periodo umbral de 20 años.
Dada la cantidad de empleos generados en los procesos relacionados con el asbesto, se crea un
plan de adaptación productiva para los trabajadores que se desempeñen en este campo.
Para la protección de los derechos a la salud y al medio ambiente sano, el 18 de julio de
2019 se promulgó la Ley 1972, que estableció medidas tendientes a la reducción de emisiones
contaminantes de fuentes móviles que circulan por el territorio nacional, haciendo énfasis en el
23
material particulado. En relación con esto último, la normativa fijó parámetros de partes por
millón de contenido de azufre, con una meta para el 2025 de 10 ppm y limitó, a partir del 2023,
la importación de vehículos diésel que no cumplan con la norma Euro VI.
La Ley establece que el Ministerio de Minas y Energía está en la obligación de
implementar medidas orientadas a garantizar el cumplimiento de los estándares de emisión en
los procesos de producción, importación, almacenamiento, adición y calidad en la distribución
de combustibles. Así mismo, determina que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
debe reglamentar e implementar un mecanismo que vigile el cumplimiento efectivo de los límites
máximos permitidos en los agentes contaminantes y el Ministerio de Transporte, en conjunto
con el Ministerio de Ambiente, deben reglamentar el uso e inspección de los sistemas de
autodiagnóstico para los vehículos diésel.
1.1.3.2. Seguridad vial y la salud pública
Siendo los accidentes de tránsito una de las principales causas de mortalidad en varias ciudades
del país, el MSPS, en el año 2018, realizó el lanzamiento de la
Semana Nacional por la Movilidad
Saludable, Segura y Sostenible, con el objetivo de reducir la mortalidad en accidentes de tránsito, que
en el primer semestre de 2019 cobró la vida de más de 3.000 colombianos7.
Durante el primer semestre de 2019, los motociclistas aportaron el mayor número de
fallecidos (51,2 %), seguidos por los peatones. El 55 % de las víctimas fatales se concentran en
la edad más productiva de la vida, es decir, entre los 20 y 50 años8. Los departamentos en donde
se presentaron las mayores reducciones en el número de fatalidades fueron Cesar, Bogotá,
Tolima, La Guajira y Atlántico; mientras que en los que más aumentaron fueron Norte de
Santander, Nariño, Arauca y Bolívar. El 41 % de las muertes ocurren los sábados y domingos en
el horario comprendido entre las 6 de la tarde y las 9 de la noche.
Respecto a comparendos impuestos por la Policía de tránsito, se encontró que, en el
primer semestre de 2019, 71.992 fueron interpuestos a conductores que no contaban con el
Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT)9.
7
Dinero, 2019.
Disminuyeron las muertes por accidentes de tránsito.
8
Ibidem.
9
Ibidem.
24
Dado que el 30 % de los fallecimientos se presentan en los días posteriores al siniestro10,
la atención en salud de estos accidentes genera costos que afectan al sistema de salud, con cifras
superiores a 230.000 millones de pesos al año, lo cual tiene una tendencia creciente importante.
Lo anterior, sin contar con las consecuencias que esto genera en los hogares (incapacidades,
desempleo, pobreza). La situación descrita ocasiona un problema de salud pública, por lo que el
MSPS puso en marcha un plan de choque para desarrollar una estrategia de movilidad basada en
tres ejes: saludable, segura y sostenible11.
El
eje saludable implica una transformación cultural, que incluye la estimulación del
ejercicio físico, las caminatas y la reducción de la dependencia de medios motorizados de
desplazamiento. El
eje de movilidad segura implica que las personas se movilicen sin generar riesgos,
para lo cual es primordial la intervención de la Policía y el fortalecimiento de las redes de calidad
en la atención primaria de los lesionados. Por último, el
eje sostenible involucra la articulación de
actores y sectores, de manera racional, equitativa y funcional, para la preservación de la calidad
del aire, entre otras acciones ambientales, económicas, políticas y sociales12.
A través del Decreto Ley 2106 de 2019 —Ley Antitrámites—, el Gobierno adoptó
medidas para los procesos de reconocimiento y pago de servicios de salud, en los casos de
accidentes en los que los propietarios no tienen SOAT o corresponden a vehículos fantasmas.
Para ello, consideró el pago de una prima a través del aseguramiento. Con la norma, se buscó
contrarrestar los problemas en la atención integral del accidentado, así como la alta dispersión
de los montos a reconocer por regiones, lo que hacía que un mismo procedimiento tuviera un
valor distinto de una región a otra (justificada, en ocasiones, por disparidad geográfica). Así
mismo, buscó hacer frente a casos en que la afectación del paciente se presentaba
específicamente en algún lugar del cuerpo, por ejemplo, en una pierna, pero se facturaban otros
servicios adicionales, como imágenes diagnósticas de cabeza y cuello, entre otros casos.
En este sentido y de acuerdo con la Ley Antitrámites, las IPS deben realizar el cobro
directamente a las EPS del régimen contributivo y subsidiado, y la ADRES continuará
reconociendo las indemnizaciones por incapacidad permanente, muerte y gastos funerarios de
los accidentes de tránsito para el caso de vehículos no asegurados por el SOAT o fantasmas, así
10
Ibidem.
11
Ministerio de Salud y Protección Social, 2018.
Boletín de prensa N.° 129 de 2018.
12
Ibidem.
25
como los servicios de salud y el transporte de las víctimas no afiliadas al SGSSS o afiliadas a los
regímenes especial y de excepción13.
El MSPS reconoce que la accidentalidad vial se convirtió en un problema de salud pública
que genera 7.000 muertos al año. Sin duda alguna, que el Gobierno establezca este fenómeno
como prioritario en términos de salud pública es necesario y requerirá mayor desarrollo y
presencia de la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV).
1.1.4. Aseguramiento en salud
1.1.4.1. Plan de Beneficios en Salud (PBS)
El PBS es el conjunto de servicios y tecnologías en salud al que tienen derecho los afiliados al
SGSSS de los regímenes contributivo y subsidiado, cubiertos por la UPC14. Es el mecanismo de
protección del derecho fundamental a la salud para que las EPS, o las entidades que hagan sus
veces, garanticen el acceso a los servicios y tecnologías en salud bajo las condiciones establecidas
en la Ley 1751 de 2015.
En el año 2019 comenzó a regir la Resolución 5857 del 26 de diciembre de 2018, que
actualizó de manera integral el PBS y que permite el acceso a las tecnologías en salud
(medicamentos, servicios, procedimientos, cirugías, entre otros) que requieren los usuarios.
El PBS está estructurado sobre una concepción integral de la salud, que incluye la
promoción de la salud, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación de la
enfermedad. La UPC y el PBS constituyen la base del sistema de aseguramiento en salud, pues
son el mecanismo de protección colectiva y de sostenibilidad financiera de las EPS y, como se
mencionó, son también la garantía del derecho a la salud de los afiliados al sistema.
En este sentido, la Resolución 5857 de 2018 establece la obligación de las EPS de
identificar los riesgos de salud de sus afiliados, con el fin de adelantar acciones eficientes y
efectivas de promoción de la salud y prevención de la enfermedad de acuerdo con la estrategia
de Atención Primaria en Salud (APS), la PAIS, el MIAS, el MAITE y las Rutas Integrales de
Atención en Salud (RIAS).
13
Artículo 106 del
Decreto Ley 2106 de 2019. .
14 Valor anual que se reconoce por cada uno de los afiliados a los regímenes contributivo y subsidiado.
26
Respecto a la cobertura en promoción y prevención, las EPS, o las entidades que hagan
sus veces, tienen la obligación de identificar los riesgos de salud de sus afiliados para que, de
conformidad con la estrategia de APS, la PAIS, el MIAS, el MAITE y las RIAS, establezcan
acciones eficientes y efectivas de promoción de la salud y prevención de la enfermedad. En
promoción de la salud busca inducir a los afiliados a estilos de vida saludables, a promover
factores protectores y al control de enfermedades crónicas no transmisibles, preferencialmente
para la población infantil y adolescente, la población de mujeres gestantes y lactantes, la
población en edad reproductiva y los adultos mayores.
En la prevención de la enfermedad, el PBS financia todas las tecnologías en salud
contenidas en la Resolución 5857 de 2018, incluidas las encaminadas a la prevención de
Infecciones de Transmisión Sexual (ITS), de planificación familiar y del Programa Ampliado de
Inmunizaciones (PAI).
En cuanto a las acciones de recuperación de la salud, el PBS financia las tecnologías
establecidas para el diagnóstico, tratamiento y rehabilitación de todas las enfermedades,
condiciones clínicas y problemas relacionados con la salud de los afiliados de cualquier edad o
género. En el mismo sentido, se incluyen las tecnologías requeridas en los servicios de urgencias,
en atención ambulatoria, en internación con habitación compartida, en atención con internación
cuando sea prescrito por el profesional tratante, en internación en las unidades de cuidados
intensivos, intermedios y de quemados, así como la atención en la modalidad domiciliaria como
alternativa a la atención hospitalaria institucional, entre otras.
La Resolución contiene tres anexos que hacen parte integral de la misma, cuya aplicación
es de carácter obligatorio. El anexo 1 establece el listado de medicamentos; el anexo 2, el listado
de procedimientos en salud y el anexo 3, el listado de procedimientos de laboratorio clínico. Los
procedimientos y servicios establecidos se encuentran descritos según la clasificación única de
procedimientos en salud. Además, financia la telemedicina cuando hay disponibilidad de esta,
garantizando la oportunidad en la atención en aquellos casos en que es limitada por barreras de
acceso geográfico o por baja disponibilidad de oferta.
El PBS financia los medicamentos de acuerdo con el principio activo, concentración,
forma farmacéutica y uso específico, cualquiera que sea el origen, forma de fabricación o
mecanismo de producción del principio activo, incluyendo la unión a otras moléculas que tengan
como propósito aumentar su afinidad o mejorar sus características, sin modificar la indicación
27
autorizada. En los casos en que no se indique un uso específico, están financiadas todas las
indicaciones autorizadas por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos
(INVIMA) en el registro sanitario para todos los medicamentos de un mismo principio activo y
forma farmacéutica, así como las preparaciones derivadas del ajuste y adecuación de
concentraciones o de la adecuación de estos en preparaciones extemporáneas o formulaciones
magistrales. Lo anterior es independiente del nombre comercial del medicamento, de su
financiación y de la forma de comercialización (empaque, envase o presentación comercial), por
lo que las EPS deben garantizar su acceso de forma ininterrumpida y continua, tanto al paciente
hospitalizado, como al ambulatorio. Los medicamentos con Usos No Incluidos en Registro
Sanitario (UNIRS) no se consideran financiados.
Respecto a los procedimientos, el PBS financia, entre otros, la analgesia, anestesia y
sedación, las combinaciones de tecnologías en salud cuando sean simultáneas o
complementarias, la realización de trasplantes, injertos y procedimientos odontológicos en
pacientes con condiciones especiales que ameriten anestesia general o sedación asistida y los
tratamientos reconstructivos cuando tienen finalidad funcional de conformidad al criterio del
profesional tratante. También deben ser financiados por el PBS, los procedimientos descritos en
el anexo 3 en aquellos casos en los que, para su realización, requieren un medicamento que actúe
como estímulo
in vivo o
in vitro, necesario e insustituible, ya que se considera inherente al
procedimiento.
El PBS, entre otros, financia: (i) dispositivos médicos (insumos, suministros y materiales,
incluyendo el material de sutura, osteosíntesis y de curación); (ii) cuidados paliativos en la
modalidad ambulatoria, con internación o atención domiciliaria en fase terminal; (iii) traslado
acuático, aéreo y terrestre (en ambulancia básica o medicalizada) en los términos establecidos
por la normatividad y la jurisprudencia; y (iv) eventos y servicios de alto costo para efectos del
no cobro de copago.
La Resolución 5857 de 2018 incluyó, entre otros: (i) tecnologías en salud para patologías
priorizadas y de interés en salud pública (salud mental, hipertensión arterial, diabetes mellitus,
osteoporosis); (ii) tecnologías en salud para el manejo de patologías que no contaban con
alternativa de tratamiento en el PBS (incontinencia urinaria e hiperplasia prostática benigna); y
(iii) medicamentos de primera y segunda línea para la atención de patologías de salud mental
(trastorno de pánico, trastorno de fobia social, trastorno de ansiedad generalizada);
28
medicamentos para el manejo de la osteoporosis postmenopáusica, primaria y secundaria;
medicamentos para el manejo de la incontinencia urinaria y la hiperplasia prostática benigna;
medicamentos para el manejo de las náuseas y el vómito; medicamentos para el manejo de la
hipertensión y la diabetes mellitus tipo II; y medicamentos de segunda línea para el manejo del
estreñimiento en adultos, así como un medicamento para la atención de la hemorragia posparto
y atonía uterina15.
Con la Resolución 244 del 31 de diciembre de 2019 del MSPS, se adoptó el listado de 57
servicios y tecnologías que fueron excluidos de la financiación con recursos públicos asignados
a la salud. Este acto administrativo entró a regir a partir del 31 de enero de 2019.
Estas tecnologías agotaron el procedimiento técnico-científico establecido en la
Resolución 330 de 2017, que debía evaluar y considerar el criterio de expertos independientes de
alto nivel, pertenecientes a las asociaciones profesionales de la especialidad correspondiente y de
los pacientes que serían potencialmente afectados con la decisión de exclusión.
Para la determinación de los servicios o tratamientos a excluir (fase de análisis técnico-
científica), se contó con la participación de 135 expertos de 42 asociaciones de profesionales del
área de la salud, quienes realizaron los análisis correspondientes y emitieron concepto y
recomendación de exclusión para cada una de las tecnologías o servicios analizados. En
desarrollo de la fase de consulta a los pacientes potencialmente afectados y a la ciudadanía, se
adelantaron eventos en varias ciudades del país, en los cuales se contó con una participación de
4.359 personas.
Como resultado de la aplicación y del desarrollo del procedimiento técnico-científico
adelantado, se evidenció que, de las 41 nominaciones presentadas por los diferentes actores del
sistema, 14 contaban con concepto y recomendación de exclusión tanto por parte del Instituto
de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), como del Grupo de Análisis Técnico-Científico y
de los pacientes potencialmente afectados.
Por tal motivo, se definió un listado de 57 servicios y tecnologías excluidos de la
financiación con recursos públicos, el cual incluye estas 14 exclusiones y las 43 establecidas en
la Resolución 5267 de 2017.
15
Ministerio de Salud y Protección Social. Respuesta al Seguimiento Sentencia T-760 de 2008. Comunicación recibida por correo
electrónico el día 23 de abril de 2020.
29
1.1.4.2. Protección al derecho fundamental a la salud de poblaciones vulnerables
Para la protección del derecho a la salud de los habitantes del territorio nacional con situaciones
de especial vulnerabilidad, durante el año 2019 se emitieron normas específicas para: (i)
población migrante; (ii) personas atacadas con ácido; (iii) recién nacidos, y (iv) mujeres víctimas
de violencia.
Respecto a la población migrante, la cual goza de protección internacional, es importante
mencionar que todos los países están obligados a evitar políticas que deriven en actos de
discriminación en relación con el derecho a la salud. Para el caso de Colombia, se les garantiza
la atención de urgencias como contenido mínimo del derecho a la salud, siempre que no cuenten
con medios económicos y sin importar si están o no documentados.
La población migrante de Venezuela, según la Circular 025 de 2017 del MSPS, también
tiene derecho a ser incluida en acciones de salud pública, a saber: vacunación (PAI), control
prenatal para mujeres gestantes, acciones de promoción y prevención definidas en el Plan
Sectorial de respuesta al fenómeno migratorio y a las intervenciones colectivas que desarrollan
las entidades territoriales.
Así mismo, se emitió el documento CONPES 3950 de 2018 «Estrategia para la Atención
de la Migración desde Venezuela», el cual abordó varias líneas de acción de forma multisectorial.
Dicho documento priorizó el sector salud y fortaleció su institucionalidad con el fin de brindar
atención oportuna a la población migrante venezolana. Para ello, es necesario identificar las
necesidades de oferta para la prestación de los servicios y aumentar la capacidad instalada en
infraestructura, talento humano y dotación biomédica.
Como se observa, el fenómeno migratorio ha impuesto retos importantes en cuanto a
salud pública y aseguramiento; sin embargo, el Gobierno Nacional los ha enfrentado a través de
los planes de vacunación y a partir de la destinación de montos de dinero, especialmente, a los
hospitales fronterizos que son los que han asumido la mayor carga.
Con la Ley 1997 de 2019, el Congreso de la República estableció un régimen especial y
excepcional para que los migrantes (reglares o irregulares) y solicitantes de refugio adquirieran la
nacionalidad colombiana por nacimiento, con el fin de prevenir la apatridia16.
16 ACNUR. Una persona es considerada como apatridia, cuando ningún Estado la considera destinataria de la aplicación de su
legislación..
30
No obstante, a pesar del esfuerzo del Gobierno, las medidas resultarían insuficientes.
Los determinantes de salud de esta población, sus condiciones de pobreza y las comorbilidades
que padecen hacen difícil su manejo. De igual manera, se requieren mayores recursos, debido al
número importante de personas que migró en 2019, lo cual ha colapsado el servicio de urgencias,
que es la puerta de acceso a los servicios para esta población.
Por otro lado, el fenómeno que se ha evidenciado entre los meses de marzo a junio de
2020 es el de retorno de migrantes, dada la situación derivada de las medidas para atender la
emergencia sanitaria. Esta problemática impone al Gobierno Nacional un gran reto que implica
brindar apoyo a la población que se encuentra en tránsito pese a las dificultades o en la frontera
esperando la autorización para entrar a su país.
Otro grupo vulnerable protegido durante la vigencia de 2019 fue el de víctimas de delitos
con sustancias corrosivas para la piel. Mediante la Ley 1971 del 12 de julio se le dio prioridad a
esta población en la atención de su salud cuando las lesiones personales sean causadas por el
«uso de cualquier tipo de ácidos o sustancia similar o corrosiva, o por cualquier elemento que
genere daño o destrucción al entrar o tener contacto con el tejido humano y genere algún tipo
de deformidad o disfuncionalidad». En otras palabras, podrán acceder a los servicios,
tratamientos médicos y psicológicos, procedimientos e intervenciones necesarias para restituir la
fisionomía y funcionalidad de las zonas afectadas, lo cual no tendrá costo alguno y será asumido
por el Estado.
La normativa mencionada complementa la Ley 1773 de 2016 o Ley Natalia Ponce de
León, que tipifica como delito autónomo esta conducta, endurece las sanciones a los agresores
y elimina beneficios, como la suspensión condicional de la ejecución de la pena. De esta manera,
las víctimas quedan más protegidas y los victimarios enfrentados a penas más fuertes.
Por otra parte, con la Ley 1980 de 2019 se reguló y amplió la práctica del tamizaje
neonatal en Colombia mediante la detección temprana de ceguera y sordera congénitas, así como
la utilización, almacenamiento y disposición de la muestra de sangre del recién nacido. Según el
artículo 1 de la mencionada ley, su objetivo es
[…] detectar tempranamente los errores congénitos del metabolismo y [las] enfermedades que
puedan deteriorar la calidad de vida de las personas y otras alteraciones congénitas objeto de
31
tamizaje que generan enfermedades cuyo diagnóstico temprano permite evitar su progresión,
secuelas y discapacidad o modificar la calidad o expectativa de vida.
Dicha norma incluye la aplicación de siete pruebas que se realizan para identificar de
manera temprana patologías severamente discapacitantes, las cuales se realizan a partir del
análisis de sangre. Estas permiten detectar, entre otras, hipotiroidismo congénito, trastorno de
hiperplasia suprarrenal congénita, fenilcetonuria, galactosemia, fibrosis quística,
hemoglobinopatías y déficit de biotinidasa. En el mismo sentido, garantiza que a todo recién
nacido vivo se le realice un tamizaje neonatal básico, auditivo y visual, para lo cual se creará un
programa especial que deberá ser aplicado en todo el territorio nacional a través de laboratorios
registrados ante el Instituto Nacional de Salud (INS). En el procedimiento, se debe garantizar
reserva en la información y generar estadísticas e indicadores, a los cuales, tanto aseguradores
como prestadores, además de realizar seguimiento, deberán dar tratamiento a los hallazgos del
tamizaje.
Por último, con la expedición del Decreto 1630 de 2019 se fortaleció la atención a las
mujeres víctimas de la violencia y se aplicaron sanciones administrativas, adicionales a las
existentes, en contra de las personas responsables de comportamientos violentos. Este decreto
define las acciones necesarias para atender integralmente a las mujeres víctimas de violencia y
establece los criterios y procedimientos para el otorgamiento, la implementación y la prestación
de las medidas de atención que requieran.
También determina la responsabilidad del Estado de brindar atención física y mental a
las mujeres víctimas de la violencia y a los hijos menores de 25 años que dependen de ellas, o
mayores en condición de discapacidad. Así mismo, establece la obligación de la autoridad para
evaluar los factores de riesgo y seguridad de la mujer víctima de violencia, con el objetivo de
emitir la medida de atención respectiva, que puede ser una de las siguientes: (i) casas de acogida,
albergues, refugios o servicios hoteleros, o ii) subsidio monetario, cuando la mujer víctima decida
no permanecer en la casa de acogida, albergue o refugio o que el municipio o distrito no cuente
con ellas. Es de anotar que el decreto también contempla que, en el caso de que el responsable
de la vulneración sea condenado, se le ordenará el reembolso de estos costos.
32
1.1.5. Financiamiento del sector salud
1.1.5.1. Control de precios de medicamentos
El control de los precios de medicamentos, así como el de libertad regulada y libertad vigilada,
permiten la regulación de precios de los medicamentos. Este mecanismo de regulación exige a
quienes los venden respetar los precios máximos de venta fijados por la Comisión Nacional de
Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos (CNPMDM)17 en uno o más niveles de la
cadena de comercialización. En términos generales, incluye medicamentos de mercado relevante
altamente concentrados cuyo precio de venta en el mercado nacional sea superior al precio de
referencia internacional calculado por la CNPMDM18.
Durante el año 2018, la CNPMDM expidió la Circular 07 del MSPS, en la que se
incorporaron a control directo de precios 902 nuevas presentaciones comerciales, la cual entró
en vigor a partir del 1° de enero de 2019, con un ahorro esperado de 360.000 millones de pesos
al año. El Gobierno Nacional ratificó que la política de control de precios continuaría e indicó
que, para 2019, se trazó una ruta que incluía una revisión de la metodología de control de
medicamentos y un monitoreo de mercado, con el fin de determinar cuáles medicamentos iban
a requerir posteriores ejercicios de control de precios.
Para la fijación de los precios máximos, la CNPMDM cuenta con tres metodologías: la
primera es de referenciación internacional; la segunda corresponde a una distinta a la de
referenciación internacional y la tercera es especial para recobro de servicios y tecnologías no
financiadas por la UPC (únicamente aplicable para recobros a la ADRES)19.
De acuerdo con lo anterior, el MSPS, a través de la CNPMDM, realizó la referenciación
internacional en mercados relevantes, lo que permitió incorporar en la Circular 10 de 202020, una
directriz que unifica y adiciona el listado de los medicamentos sujetos al régimen de control
directo de precios; actualiza con base en el Índice de Precios al Consumidor (IPC) los precios de
los medicamentos que ya venían siendo regulados; y establece un margen adicional para las IPS,
17
Entidad encargada de la formulación y la regulación de la política de precios de medicamentos y dispositivos médicos (artículo
87, Ley 1438 de 2011).
18
Olarte Moure & Asociados. (s. f.). Régimen de control de precios de medicamentos.
19
Ibidem.
20
Ministerio de Salud y Protección Social.
Circular 10 del 27 de enero de 2020.
33
reconociendo así, el valor que dichas instituciones agregan a la cadena de distribución de los
medicamentos.
1.1.5.2. Valores máximos de recobro
El MSPS expidió la Resolución 1019 con la que definió el listado de grupos relevantes con sus
valores máximos de recobro/cobro para el reconocimiento y pago de servicios y tecnologías no
financiados con la UPC. Esta disposición es considerada por el Ministerio como un logro, ya
que «por primera vez en la historia, un Gobierno les pone techo a los valores que las entidades
le cobran a la Nación por suministrar tecnologías y procedimientos a los colombianos que no se
financian a través de la UPC»21. Según esta cartera, con esta resolución se facilita el acceso de los
ciudadanos a un mayor número de medicamentos y se hace más eficiente el gasto público.
Estos servicios no PBS son ordenados a través de la plataforma MIPRES y cobrados
posteriormente a la ADRES; por dicha razón, el Gobierno espera que las EPS, los operadores
logísticos y los laboratorios cobren el mismo precio por un medicamento, lo que generaría
ahorros y permitiría que un mayor número de usuarios pueda acceder a más tecnologías en salud.
No obstante, ya se había intentado aplicar esta metodología en el año 2011, lo cual fue declarado
inexequible por la Corte Constitucional. Por consiguiente, el control de precios se dio en el
marco de la política farmacéutica, a través de la metodología implementada mediante las circulares
04, 05, 06 y 07 de 2013 y la 01 de 2014, lo que permitió el control de cerca de 864 medicamentos.
Sin embargo, desde el año 2017, las leyes de presupuesto incluyeron en las disposiciones
generales el mandato de establecer los valores máximos. La diferencia entre los valores máximos
de recobro y el control de precios radica en la competencia y en el campo de aplicación, ya que
la primera está a cargo del MSPS y regula el precio al que pagará la ADRES y la segunda está a
cargo de la CNPMDM, que hace frente a toda la cadena y obliga a todos los actores. Los valores
máximos son útiles mientras se surte el proceso de regulación de precios ante la CNPMDM, el
cual puede llegar a ser más dispendioso y no puede reaccionar con inmediatez frente a las
innovaciones tecnológicas, hasta tanto no se ponga en marcha las reglas relacionadas con la
puerta de entrada de nuevas tecnologías.
21
Ministerio de Salud y Protección Social, 2019.
Boletín de prensa N.° 082 de 2019.
34
1.1.6. Inspección, vigilancia y control del sistema de salud
1.1.6.1. Fortalecimiento institucional de la Superintendencia Nacional de Salud
(SNS)
El fortalecimiento institucional de la SNS fue un tema prioritario del actual Gobierno. Es así
como, el 8 de enero de 2019, mediante la Ley 1949, se robusteció a dicho organismo en aspectos
sancionatorios, en la modificación de términos procesales para el ejercicio de la función
jurisdiccional y de conciliación, así como en la redefinición de algunas de sus competencias. De
igual manera, fueron ampliadas sus herramientas para ejercer funciones de vigilancia y control,
permitiendo, incluso, sanciones a los representantes legales.
De acuerdo con lo anterior, esta ley permite el inicio de procesos sancionatorios contra
las personas que manejan recursos públicos del sistema de salud, entre los cuales se encuentran,
además de los representantes legales, los empleados que tengan incidencia directa en la afectación
de los usuarios e incumplan la ley, entre ellos, los revisores fiscales, tesoreros y jefes de
presupuesto, a quienes, adicionalmente, se les pueden aplicar inhabilidades hasta por 15 años,
remoción del cargo e inicio de procesos fiscales y penales, tomando como base la gravedad de
la falta.
La Ley 1949 de 2019 complementa la Ley 1438 de 2011, dado que enumera todas las
conductas causantes de sanción administrativa por parte de la SNS, así como los factores
agravantes y atenuantes, quitándole a la SNS cualquier competencia en la evaluación de la praxis
de la medicina. Así mismo, establece la competencia preferente de la SNS respecto a otras
entidades, de tal manera que asumirá las investigaciones respectivas que versen sobre el mismo
tema y, cuando una entidad vigilada comete una falta por culpa de otra, esta puede ser incluida
dentro de la investigación.
La SNS fallará en derecho y con las facultades de un juez en los siguientes casos:
Cuando exista negación a la cobertura de servicios, tecnologías o procedimientos
incluidos en el PBS.
35
Cuando deba existir reconocimiento económico de los costos incurridos por el afiliado
en caso de una atención de urgencias o en caso de existir una autorización previa por
parte del asegurador.
En los eventos de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia
demostrada de la EPS o del ente territorial para cubrir las obligaciones para con sus
usuarios.
Cuando existan conflictos por multiafiliación.
En los conflictos relacionados con la libre escogencia de EPS, IPS o de movilidad dentro
del SGSSS.
Por conflictos entre las EPS y los usuarios, ocasionados por la garantía de la prestación
del no PBS.
En el caso de conflictos por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del
SGSSS.
En caso de que se presenten algunos de los conflictos descritos anteriormente, las demandas
podrán ser hechas por los mismos afectados sin que medie un apoderado ni autenticación alguna.
Para la contestación de este tipo de solicitudes, se fijan límites muy estrictos.
Esta ley también contempla la obligación de devolver los recursos apropiados por los
actores del sistema que, por errores voluntarios o involuntarios, hayan sido girados por la
ADRES. Para tal fin, habrá una indexación al IPC y, en caso de no disponer de estos, la ADRES
podrá efectuar el cruce con flujos futuros. Es relevante mencionar que lo anterior será objeto de
investigación por parte de la SNS.
En el caso de los procesos de reorganización institucional, se fijarán límites específicos y
sus activos no transferidos serán usados como garantía para el pago de acreencias.
Entre las infracciones administrativas sujetas a sanción por parte de la SNS, se resaltan:
aplicación de preexistencias a los afiliados por parte de las EPS, obstaculizar o impedir la
atención de urgencias e impedir o atentar contra la selección de organismos e instituciones del
SGSSS. Cabe anotar que uno de los agravantes de las sanciones es que la infracción recaiga sobre
personas en debilidad manifiesta o en sujetos de especial protección.
36
1.1.6.2. Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el Sector
Salud
La Ley 1949 de 2019 también crea el Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para
el Sector Salud, a partir de la acción especializada y coordinada entre la Superintendencia
Financiera, la Superintendencia de Sociedades, la Superintendencia de Industria y Comercio y la
Superintendencia Nacional de Salud. Dicha disposición le atribuye funciones específicas sobre
los diferentes actores del sistema, pero coordinados por un único organismo que es la SNS, lo
cual evita que entre estas entidades supervisoras existan investigaciones repetidas.
Con esta ley, el Gobierno Nacional busca la unificación de los sistemas de información
financiera y asistencial y la publicación de información esencial, incluyendo la factura electrónica,
un mecanismo obligatorio para el cobro de los servicios y tecnologías en salud que deberá ser
reportado a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), a fin de mejorar la
transparencia, vigilancia y control del uso de los recursos del SGSSS. También introduce
mecanismos de asignación de recursos para el aseguramiento por desempeño y decisiones de
operación de la prestación de servicios, lo que promueve la alineación entre agentes del sector.
1.1.7. Coronavirus (COVID-19)
Finalizando el año 2019, la agencia de noticias China dio a conocer el surgimiento de un nuevo
virus capaz de atacar al ser humano y de causarle, incluso, la muerte por ahogamiento pulmonar.
Su característica principal es su forma de corona, lo cual le dio su nombre: coronavirus.
Según las autoridades chinas, el brote tuvo su epicentro en un mercado de animales vivos
de Wuhan, la ciudad más poblada de la región central de la República Popular China. De hecho,
la mayoría de los primeros infectados vivían en Wuhan o habían viajado recientemente allí. Así
mismo, muchos de los primeros fallecidos eran personas de edad avanzada y con problemas
crónicos de salud y preexistentes, como diabetes o hipertensión.
La COVID ‑ 19 es una enfermedad infecciosa causada por el coronavirus. En la
actualidad ya es catalogada como una pandemia que afecta a muchos países de todo el mundo.
La situación epidemiológica causada por el nuevo coronavirus (2019-nCoV) fue
declarada emergencia en salud pública de importancia internacional por la Organización Mundial
de la Salud (OMS), el día 30 de enero de 2020. Dicha situación le ha exigido a Colombia adoptar
37
distintas medidas, entre otras, para la vigilancia, prevención y contención de la propagación, el
fortalecimiento en la atención y prestación de servicios, acciones relacionadas con la exposición
por riesgo laboral, acciones para la articulación intersectorial y gestión del riesgo.
En este sentido, el MSPS expidió la Resolución 385 del 12 de marzo del año en curso,
por la cual se declara la emergencia sanitaria en Colombia hasta el 30 de mayo de 2020, que luego
fue prorrogada hasta el 31 de agosto del mismo año. A partir de su expedición, se implementaron
una serie de medidas sanitarias con el objetivo de prevenir y controlar la propagación de la
COVID-19 y mitigar sus efectos.
El mundo entró en una cuarentena casi generalizada, dado que varios países estaban muy
afectados, entre ellos, China, Italia, España, Estados Unidos e Irán. Colombia no fue la
excepción; por ello, desde el 19 de marzo se declararon diferentes niveles de cuarentenas locales
y una cuarentena general a partir del 25 de marzo, que fue justificada por la necesidad de un
aislamiento social para evitar los contactos y el crecimiento exponencial, que pondría en jaque al
sistema de salud. La causa de la crisis que se generaría estaría dada por la cantidad de afectados
que, sumado a las características de la patología, se necesitaría la disponibilidad de respiradores
mecánicos en unidades de cuidados intensivos, las cuales, en Colombia, eran de 11,2 por cada
100.000 habitantes, una cifra bastante baja si se compara con Estados Unidos (34,7), Alemania
(29,2), Italia (12,5) y Francia (11,6)22.
Las normas, circulares y comunicaciones que ha emitido el Gobierno Nacional están
enfocadas en manejar los problemas ocasionados por la COVID-19. Estas se resumen en
diferentes decretos, enfocados en cada uno de los aspectos de la economía y de la vida diaria en
general, que han sido afectados de una u otra forma con la parálisis de la economía. El gran reto
está en crear disciplina social para que se respeten las cuarentenas, cumplir con los auxilios
anunciados, generar cultura de lavado de manos, efectuar procesos de desinfección más
rigurosos y cumplir el distanciamiento social.
Así mismo, es importante entender que, mientras no haya una cura o vacuna, el país
depende de su compromiso y del talento humano en salud, por lo que se debe tener especial
cuidado con este grupo de profesionales, a quienes además de garantizarles la protección
adecuada, se les debe recompensar su esfuerzo con salarios justos, oportunos y con la
22
Statista.
Las camas de cuidados intensivos por países
38
disponibilidad de equipos necesarios para cumplir con su función. También es primordial
fortalecer el INS, el sistema de pruebas, los servicios y ampliar la capacidad institucional,
mediante el aumento de las UCI y las camas para pacientes críticos y severos. Por último, se debe
coordinar con los diferentes entes territoriales el alcance de las normas, unificar criterios y hacer
que las órdenes del nivel central sean acatadas para alcanzar el fin que se pretende.
En el caso colombiano, la epidemia deja por ahora las siguientes reflexiones:
1. La capacidad de respuesta frente a emergencias de salud pública ha sido limitada.
Particularmente, la oferta pareciera insuficiente, así como la dotación.
2. Normas o arreglos institucionales para lograr mayor protección para el personal
sanitario, con responsabilidades claras de empleadores, ARL y del Gobierno Nacional
frente a estas situaciones sobrevinientes que superan cualquier capacidad de respuesta.
3. Necesidad de fortalecer la salud pública a cargo del Estado y la existencia de verdaderos
canales de interacción entre EPS e IPS. Incluso, este punto genera la necesidad de una
reflexión sobre ajustes de tipo legal.
1.2. Criterios jurisprudenciales en salud
En este acápite se relacionan los principales criterios emitidos por la Corte Constitucional
durante los últimos 5 años (periodo en el que entró en vigencia la LES), en temas que, a pesar
de estar regulados en normas, siguen generando vulneración del derecho fundamental a la salud,
motivo que lleva a los usuarios a solicitar su garantía a través de la acción de tutela.
1.2.1. Cobertura universal en salud
En respuesta a los reiterados pronunciamientos de la Corte23 sobre la necesidad de garantizar la
cobertura universal del sistema de salud, en el año 2011 se expidió la Ley 1438, la cual dispuso
que el Gobierno Nacional debía garantizar la afiliación de todos los residentes del país al SGSSS.
23
Corte Constitucional. Sentencias T- 760 de 2008, T- 880 de 2009, 152 de 2019 y T-611 de 2014, entre otras
39
Para tal fin, la ley, en su artículo 32, reguló el trámite de afiliación al régimen subsidiado para
aquellas personas no aseguradas y sin capacidad de pago.
Según la norma, una persona que acude al servicio de urgencias con una complicación
de salud debe ser atendida de manera obligatoria y, también, afiliada a una EPS subsidiada de
forma preventiva, usando un mecanismo simplificado, con el fin de garantizar la atención
requerida. Con posterioridad, dicha aseguradora deberá verificar si la persona es elegible o no al
subsidio en salud, es decir, si cumple o no los requisitos de afiliación al SGSSS y, si no es el caso,
puede cobrar por los servicios prestados.
Ahora, con relación a los incumplimientos de las EPS en su obligación de realizar
afiliaciones en los casos en que se cumplen los requisitos, la Corte Constitucional24 en reiteradas
sentencias ha protegido a los usuarios a quienes se le ha vulnerado su derecho a la salud, debido
a la negativa de las aseguradoras de cumplir con lo establecido en el artículo 32 de la Ley 1438
de 2011. Dichas entidades se niegan a realizar las gestiones correspondientes para afiliar al
usuario, pese a que cumplen con los requisitos contemplados en el Decreto 780 de 2016 y en el
Decreto 2228 de 2017.
En los casos de las personas que cumplen con los requisitos para afiliarse al régimen
subsidiado, pero se rehúsan a hacerlo, se debe realizar la afiliación oficiosa establecida por el
MSPS en la Resolución 1268 de 2017, la cual opera incluso en contra de la voluntad de la persona.
Con la entrada en vigencia del Decreto 2353 de 2015 —que contempla el Sistema de
Afiliación Transaccional y el formulario electrónico, el cual no ha entrado en completa
operación, pero se ha ido implementando de manera gradual y busca terminar con esta
vulneración— se estableció que los afiliados accederán a los servicios del PBS desde la fecha de
radicación del formulario de afiliación y de novedades en la respectiva EPS. Así mismo, los
afiliados cuentan con el deber de informar las actualizaciones de sus datos, como el cambio de
residencia, el fallecimiento de familiares, entre otros.
Por su parte, la Ley 1751 de 2015 reiteró la necesidad de mantener la universalidad como
principio dentro del sistema y señaló que «los residentes en el territorio colombiano gozarán
efectivamente del derecho fundamental a la salud en todas las etapas de la vida».
24
Corte Constitucional. Sentencias T- 611 de 2014, T- 152 de 2019 y T-192 de 2019, entre otras..
40
En salud, se utiliza el Sisbén25 como instrumento de focalización del régimen subsidiado.
Respecto a la información recogida en las encuestas, la Corte Constitucional ha establecido que
la misma guarda especial relación con el derecho fundamental al
habeas data, motivo por el cual ha
ordenado que, si se presentan omisiones o inconsistencia en los datos, estos deben ser corregidos o
actualizados26.
1.2.2. Plan de Beneficios en Salud (PBS)
En aplicación del principio de integralidad, el artículo 15 de la Ley 1751 de 2015 otorga a los
afiliados al sistema la garantía de acceder al contenido del PBS en todas las fases de la enfermedad
y procura cubrir los servicios y tecnologías necesarios para la protección efectiva del derecho.
En la Sentencia T-117 de 2019, la Corte Constitucional relaciona, en virtud de la nueva
normatividad que elimina los términos POS y no POS, tres tipos de cobertura, así27: (i) inclusión
explicita de medicamentos, insumos o procedimientos (Resolución 5857 de 2018), financiados
con cargo a la UPC; (ii) inclusión implícita, que recoge medicamentos, insumos o procedimientos
no mencionados dentro del PBS, pero que tampoco han sido excluidos expresamente y, por lo
tanto, están a cargo de la ADRES, antes que de la entidad territorial respectiva (no PBS); y iii)
las expresamente excluidas, hoy Resolución 244 de 2019.
El PBS es el compendio de los servicios y tecnologías a los que tienen derecho los
usuarios del sistema de salud, cuya financiación está a cargo de la UPC. Es por ello que la salud
como derecho fundamental autónomo y como servicio público esencial debe ser garantizada por
el sistema y, por ende, es primordial permitir el acceso a las tecnologías en salud (medicamentos,
servicios, procedimientos, cirugías, entre otros) que estén cubiertos por el PBS28.
El segundo grupo de tecnologías y medicamentos en salud son los que no se encuentran
contemplados ni en el PBS ni en las exclusiones, pero que, al ser requeridos por los usuarios,
según el concepto de su médico tratante, deben ser formulados por este a través de MIPRES.
25
Es una encuesta de clasificación socioeconómica diseñada por el DNP, donde se identifican las necesidades de la población
más pobre y vulnerable del país
26
Corte Constitucional.
Sentencia T- 192 de 2019
27
Corte Constitucional.
Sentencia T- 117 de 2019
28
Corte Constitucional.
Sentencia T-124 de 2019.
41
En este sentido, la Corte Constitucional ha establecido la protección del derecho
fundamental a la salud y el elemento de «requerir con necesidad» (que no puede proveerse por sí
mismo)29, en cuyo caso es el juez de tutela a quien le corresponde identificar la eventual afectación a
partir de la verificación de lo que el tutelante requiere (tecnología en salud) para salvaguardar sus
derechos, en atención a que carece de la capacidad económica para acceder por sí mismo. Para ejercer
esta función, el juez debe acudir al concepto técnico, que en el sistema de salud corresponde al
médico tratante, por ser quien está capacitado para decidir con base en criterios científicos y,
además, es quien conoce al paciente.
El tercer grupo está contemplado en el inciso segundo del artículo 15 de la Ley 1751 de
2015, que establece los criterios de exclusión del PBS30. Sin embargo, la Corte Constitucional
también ha dejado claro que existe la posibilidad de inaplicar las normas que regulan las
exclusiones a la prestación del servicio siempre que:
[…] i) la ausencia del medicamento o procedimiento amenace o vulnere los derechos a la vida e
integridad física del paciente; ii) no exista dentro del plan de beneficios otro medicamento o
tratamiento que supla el excluido; iii) el paciente carezca de recursos económicos para sufragar
los gastos del medicamento o procedimiento; y iv) el medicamento o tratamiento haya sido
ordenado por el médico tratante adscrito a la EPS.
En este sentido, la Sentencia C-313 de 2014 señaló que las exclusiones eran congruentes
con el concepto del servicio de salud, pues la inclusión de todas las tecnologías en salud era la
regla y las exclusiones, la excepción. Por tal motivo, se entiende que en caso de que un servicio
no se encuentre expresamente excluido del PBS, deberá entenderse incluido, de manera que
cuando se ordena una tecnología que no está excluida, para su trámite solo se requiere la
prescripción del médico tratante31.
Según la Corte Constitucional32, aquellas tecnologías en salud que no son financiadas por
la UPC no necesariamente significa que estén excluidas y, en consecuencia, que deban ser
29 Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2019.
30 Cuando: «[…] (i) los servicios y tecnologías tengan un fin “cosmético o suntuario”; (ii) los servicios y tecnologías estén en fase
de “experimentación”; (iii) se presten en el exterior o no estén aceptadas por la “autoridad sanitaria” -INVIMA-; y, (iv) no
demuestren “evidencia científico-técnica” sobre su “seguridad y eficacia clínica” y sobre su “efectividad clínica”».
31 Corte Constitucional.
Sentencia C-313 de 2014.
32 Corte Constitucional.
Sentencia T-485 de 2019.
42
negadas por las EPS. En este sentido, cuando se reclamen por vía tutela servicios asistenciales o
elementos no contemplados en las inclusiones del PBS, el juez de tutela debe verificar, para
determinar si procede o no, lo siguientes aspectos: si la falta de dichos servicios amenaza el
derecho a la vida y a la integridad personal de quien lo solicita; si el servicio o medicamento no
puede ser sustituido por otro incluido; si el usuario puede costearlo, y si lo solicitado ha sido
ordenado por el profesional tratante adscrito a la aseguradora33.
1.2.3. Integralidad en la atención
La Ley 100 de 1993 en su artículo 2 señala que la integralidad, en el marco de la seguridad social,
debe entenderse como «la cobertura de todas las contingencias que afectan la salud, la capacidad
económica y en general las condiciones de vida de toda la población», para lo cual, cada persona,
según su capacidad de pago, contribuiría.
La Ley 1751 de 2015 (artículo 8) establece que el derecho fundamental se rige por el
principio de integralidad, según el cual los servicios de salud deben ser suministrados de manera
completa y con «independencia del origen de la enfermedad o condición de salud», por lo cual,
no puede «fragmentarse la responsabilidad en la prestación de un servicio de salud específico en
desmedro de la salud del usuario». Igualmente, dicho artículo instituye que, ante la duda sobre el
alcance de un servicio o tecnología de salud a cargo del Estado, se debe entender que este
comprende «todos los elementos esenciales para lograr su objetivo médico respecto de la
necesidad específica de salud diagnosticada».
En el mismo sentido, la Sentencia C-313 de 2014 aclaró que el artículo 8 implica que, en
caso de duda sobre el alcance de una tecnología en salud cubierta por el Estado, se debe resolver
a favor del derecho, esto es, a favor de quien lo solicita.
La Corte Constitucional, en la Sentencia T-259 de 2019, reitera que el tratamiento integral
implica garantizar el acceso efectivo al servicio de salud, proporcionando todas las tecnologías
que se necesiten con el fin de lograr la recuperación e integración social del paciente, sin importar
si estas se encuentran o no en el PBS, siendo un componente esencial la continuidad en la
atención.
33
Ibidem.
43
En la Sentencia T-010 de 2019 precisó, además, que este principio no solo opera para
garantizar la prestación de las tecnologías necesarias, sino para que la persona pueda sobrellevar
la enfermedad manteniendo su integridad y dignidad personal.
Respecto a las condiciones para acceder al tratamiento integral, la Corte es clara al
enunciar que solo puede ser consecuencia de la orden de un juez constitucional y con el fin de
garantizar la continuidad en la prestación del servicio de salud y evitar la interposición de
acciones de tutela por cada servicio que el médico tratante prescriba. En este sentido, el juez
actúa: (i) cuando la aseguradora ha sido negligente en el ejercicio de sus funciones, lo que pone
en riesgo la salud del paciente; (ii) cuando el sujeto es de especial protección constitucional y,
(iii) cuando son personas con condiciones de salud extremadamente precaria e indigna34. Es
importante resaltar que el juez debe precisar el diagnóstico que el médico tratante estableció, ya
que es frente a este concepto que recae la orden del tratamiento integral y no resulta posible
dictar órdenes indeterminadas ni reconocer prestaciones futuras e inciertas.
De igual manera, en los tratamientos de salud mental, a través de la Ley 1616 de 2013,
en su artículo 6, el legislador estableció el derecho a recibir atención integral e integrada en salud
mental. Dicha normativa impone obligaciones claras en materia de cubrimiento, atención y
política pública dispuesta para la atención en salud mental. Así mismo, la jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha reiterado que los servicios prestados por las EPS se deben otorgar de
manera integral con relación al tratamiento en salud mental y enfatiza el derecho que tienen las
personas a acceder a servicios que les permitan gozar del mejor estado, dentro de lo posible, y
que procure su rehabilitación y recuperación funcional; por tanto, es obligación de las EPS, de
ambos regímenes, asumir su costo35.
1.2.4. Servicios no PBS - Suministro y pago de terapias especializadas
La Sentencia T-563 de 2019 reitera las líneas jurisprudenciales, entendidas como reglas
exceptivas, para la provisión de terapias especializadas para niños diagnosticados con alguna
alteración física, sensorial o cognitiva prescritas por médicos particulares.
34 Corte Constitucional.
Sentencia T-259 de 2019.
35 Corte Constitucional.
Sentencia T-050 de 2019.
44
La primera línea tiene que ver con el derecho que tienen las personas a acceder a
tecnologías en salud no PBS, cuando: (i) su ausencia se convierta en barrera de acceso a los
servicios en salud, amenaza los derechos a la vida, salud e integridad; (ii) no pueda ser sustituido
por otro que sí está incluido en el PBS; (iii) sea ordenado por el médico tratante y, (iv) cuando el
usuario o su familia no cuentan con los recursos económicos para costearlo.
La segunda línea tiene que ver, de manera excepcional, con que la orden médica provenga
de médicos particulares y esta no haya sido controvertida por la aseguradora con criterios
técnicos ni científicos. Aplica también cuando se evidencia una atención inadecuada por los
profesionales de la EPS, cuando el paciente no tiene acceso a los profesionales o cuando la EPS
acepta y reconoce dicho concepto.
La tercera línea, también excepcional, se presenta cuando los usuarios exigen la
prestación de los servicios en una IPS determinada, a raíz de que la EPS cuenta con oferta
limitada de prestadores por razones geográficas, o no cuentan con prestadores para
determinados servicios por ser no PBS o cuando se cuestiona la calidad de la prestadora.
La última línea se refiere a la exoneración de los pagos moderadores, cuando su
aplicación se convierte en una carga económica que desborda las posibilidades reales de los
usuarios del sistema de salud.
Sin embargo, la Sentencia T-563 de 2019 inicia una serie de investigaciones disciplinarias,
administrativas, fiscales y penales, debido a conductas repetitivas encontradas por la Corte
Constitucional, que permitían grandes cobros por costos de salud no PBS justificados en terapias
especializadas suministradas por prestadores privados.
Son diversas las conductas encontradas por dicha corporación. Por un lado, se usaba un
mismo mecanismo para acceder a tecnologías en salud y servicios complementarios no PBS
suministrados por un número reducido de IPS particulares, con exoneración de copagos y cuotas
moderadoras. Muchos de los casos se concentran en la Costa Caribe. Por el otro, se accedía a
dichas tecnologías mediante prescripciones de profesionales médicos no adscritos a las
aseguradoras, en ocasiones a cargo del mismo médico tratante y del juez. Este modelo se
expandió de manera rápida, dado los beneficios que proporcionaba: primero, los menores
accedían de manera expedita a una amplia gama de tecnologías en salud, incluso a servicios
complementarios, sin ningún tipo de restricción o pago; segundo, las IPS las promovían y así se
45
convertían en proveedores sin someterse a condiciones y requisitos que las EPS pudieran
establecer.
Al respecto y atendiendo al diagnóstico de los menores, la Corte estableció que al ser
patologías cuyas tecnologías no eran requeridas con urgencia para atender alguna contingencia
que comprometiera la vida de los menores, sino que versaban sobre tratamientos que buscaban
la rehabilitación de los niños, estas podían haber sido resueltas a través de los mecanismos
establecidos por la SNS36. Asimismo, respecto a las prescripciones de médicos particulares,
determinó que estas solo se deben tener en cuenta cuando las mismas «llenan los vacíos técnicos,
administrativos u operativos de las EPS» y se verifique la idoneidad del profesional, para lo cual
es necesario revisar que lo ordenado esté dentro de su especialidad o experticia y que no cuente
con conflictos de interés. Respecto a los servicios requeridos, se debe tener en cuenta su
naturaleza, así como la calificación dada a estos por el sistema de salud, en el sentido de que
cumplan con los criterios de seguridad, eficacia y costo-efectividad.
Además, precisó que las acciones de tutelas revisadas se sustraían de los principios y
reglas del sistema de salud, el cual busca racionalizar el acceso a la respectiva tecnología; así
mismo, no responden al interés superior de los menores, sino a intereses particulares, esto es, a
actores que buscaban extraer recursos del sistema.
1.2.5. Gastos de transporte, alojamiento y alimentación para el paciente y un
acompañante
El artículo 6 de la Ley 1751 de 2015 establece que todos los servicios y tecnologías de salud
deben ser accesibles para cualquier persona. A pesar de que el transporte y los viáticos
indispensables para acudir a los servicios de salud ordenados por los profesionales tratantes no
constituyen servicios médicos, sí son considerados como elementos de acceso efectivo37. Por
dicha razón, son exigibles cuando, de no contarse con ellos, se impide la materialización del
derecho38.
36 Mecanismo de naturaleza jurisdiccional. Ley 1122 de 2007 y Ley 1438 de 2011.
37 Corte Constitucional.
Sentencia T-259 de 2019.
38 Corte Constitucional.
Sentencia T-010 de 2019.
46
En este sentido, la Resolución 5857 de 2018 «Por la cual se actualiza integralmente el
Plan de Beneficios en Salud con cargo a la Unidad de Pago por Capitación (UPC)», emitida por
el MSPS, establece que el transporte en ambulancia, por medio acuático, aéreo o terrestre está
incluido en el PBS cuando se presenten situaciones de urgencia o el servicio no pueda ofrecerse
en la IPS donde el paciente está siendo atendido (artículo 120); de igual forma, aplica cuando el
paciente debe trasladarse a un municipio diferente al de su residencia para acceder a una atención
autorizada previamente por la aseguradora (artículo 121).
En aquellos casos en los que se requiera acceder a servicios PBS no disponibles en el lugar
de residencia del afiliado (artículo 121) y el servicio de transporte tenga que realizarse en un medio
distinto a la ambulancia, este debe ser cubierto por los municipios o corregimientos con la prima
adicional para zona especial por dispersión geográfica, la cual está establecida sobre la unidad de
pago por capitación para algunos territorios. Sin embargo, la Corte Constitucional39 determinó
que en aquellas zonas donde no existe dicha prima adicional, tanto los gastos de transporte como
los viáticos están a cargo de la UPC.
En el mismo sentido, se entiende que lo no establecido en la resolución debe ser cubierto
con recursos propios de los afiliados, por lo que la jurisprudencia constitucional40 ha reiterado
que, cuando el traslado se requiere con necesidad y los usuarios no cuentan con los recursos para
asumirlo, estos costos no pueden convertirse en barreras para acceder a los servicios prescritos
y, por consiguiente, las EPS están obligadas a suministrarlo.
Al respecto y con el fin de que esta opción no sea obstaculizada por las aseguradoras o
manejada de manera abusiva por los usuarios, la Corte Constitucional ha establecido las
siguientes subreglas para su cubrimiento: (i) que el servicio haya sido autorizado directamente
por la EPS; es decir, que sean esas entidades las que hayan remitido al paciente a un prestador
de un municipio distinto al de su residencia; (ii) que ni el paciente ni sus familiares cercanos
tengan los recursos económicos suficientes para pagar el valor del traslado, y (iii) que de no
efectuarse la remisión se ponga en riesgo la vida, la integridad física o el estado de salud del
usuario41. Respecto a los gastos por alojamiento, se debe comprobar, además, que la atención
médica en el lugar de remisión exige más de un día de duración.
39 Corte Constitucional.
Sentencia T-259 de 2019.
40 Corte Constitucional.
Sentencia T-081 de 2019.
41 Corte Constitucional.
Sentencia T-010 de 2019.
47
En relación con el cubrimiento del transporte en el mismo municipio, dicha corporación
ha aclarado que este servicio no se encuentra incluido expresamente en el PBS. Por consiguiente,
cuando el médico tratante advierte su necesidad y el paciente cumple con los requisitos antes
señalados, deberá tramitarlo a través del procedimiento de recobro correspondiente.
Respecto al transporte, alimentación y alojamiento para un acompañante, en los casos en
que el paciente lo requiera, la Corte Constitucional ha determinado que las EPS deben costear
estos gastos cuando42: (i) se constate que el usuario es «totalmente dependiente de un tercero
para su desplazamiento»; (ii) el paciente requiere atención «permanente» para garantizar su
integridad física y el ejercicio adecuado de sus labores cotidianas, y (iii) ni él ni su núcleo familiar
tengan la capacidad económica para asumir los costos y financiar su traslado.
En todo caso, le corresponde al juez constitucional, por cada situación particular,
determinar si se debe imponer o no a la aseguradora la obligación de cubrir dichos gastos, para
eliminar las barreras u obstáculos a la garantía efectiva y oportuna del derecho fundamental a la
salud43.
1.2.6. Cuotas moderadoras y copagos
A pesar de que el artículo 187 de la Ley 100 de 1993 establece los pagos moderadores con la
finalidad de racionalizar y sostener el uso del sistema de salud y consagra que deben establecerse
de acuerdo con la situación socioeconómica de los usuarios, la Corte Constitucional en reiteradas
jurisprudencias ha mencionado que estos pagos no pueden convertirse en barreras para que los
usuarios accedan a los servicios de salud que requieren. Al respecto, dicha corporación ha
reconocido que estos valores atienden al propósito de racionalizar el acceso al sistema, evitando
así usos innecesarios. Respecto a los copagos aplicables a los beneficiarios, estos buscan que,
con la orden de realizar algún servicio médico, se realice una contribución en un porcentaje
previamente establecido y acorde con la capacidad económica del usuario44.
Por su parte, el Acuerdo 260 de 2004, artículo 5, relaciona los principios que deben regir
cuando se fijan los montos a cancelar por concepto de cuotas moderadoras y copagos. Al
42 Corte Constitucional.
Sentencia T-081 de 2019.
43 Corte Constitucional
. Sentencia T-010 de 2019.
44 Corte Constitucional.
Sentencias T-402 de 2018.
48
respecto señala: (i) equidad, en el sentido de que la falta de estos pagos no puede convertirse en
barrera de acceso a los servicios; (ii) información al usuario, esto es, que es obligación de las EPS
informar sobre el monto y los mecanismos de aplicación; (iii) aplicación general, es decir, que es
para todos los usuarios; (iv) no simultaneidad, es decir, que no podrán aplicarse para un mismo
servicio ambos cobros, y (v) la aplicación debe ser acorde al ingreso base de cotización del
afiliado.
En este sentido, la Corte Constitucional, además, ha ordenado la exoneración de pagos
moderadores cuando se advierte que el paciente padece de una enfermedad grave (diabetes,
obesidad mórbida, entre otras) que le impide trabajar, cuando es independiente y no tiene un
ingreso fijo y cuando su calificación en el Sisbén ha variado durante el tiempo45. Así mismo, la
exoneración procede para los afiliados al régimen contributivo, en los casos en que una persona
alega su imposibilidad para asumir estos pagos y las aseguradoras no controvierten dicha
afirmación (prueba a cargo de las EPS46 cuando los pagos son por tratamientos de patologías
crónicas con atenciones permanentes, por hipertensión arterial, diabetes y cirrosis, entre otras)47.
De igual manera, aplica cuando, a pesar de contar con ingresos altos, el afiliado demuestra que
estos se destinan a pago de deudas y sostenimiento de terceras personas48, entre otras.
Teniendo en cuenta lo anterior, le corresponde al juez constitucional, al examinar cada
caso en concreto, ordenar o no la exoneración del pago de cuotas moderadoras y copagos.
1.2.7. Del cuidador en salud
La jurisprudencia constitucional ha diferenciado la figura de cuidador con el de enfermería
domiciliaria. En este sentido, se entiende que el cuidador es aquella persona que brinda apoyo
físico para que el paciente pueda actuar en sociedad y realizar actividades básicas para asegurar
una vida digna, mientras que con la enfermería domiciliaria se busca asegurar las condiciones
necesarias para la atención especializada del paciente constitucional49.
45 Corte Constitucional.
Sentencia T-081 de 2019.
46 Corte Constitucional.
Sentencia T-062 de 2017.
47 Corte Constitucional.
Sentencia T-676 de 2014.
48 Corte Constitucional.
Sentencia T-178 de 2017.
49 Corte Constitucional.
Sentencia T-423 de 2019.
49
En el mismo orden de ideas, la Sentencia T-154 de 2014 aclaró los contenidos del servicio
de cuidador y señaló que es el prestado por personas no profesionales en salud, personas
cercanas, familiares o amigos. De igual forma, mencionó que este debe ser suministrado de
manera prioritaria y permanente para brindar apoyo físico, y que, asimismo, representa un apoyo
emocional para quien lo recibe50. En este sentido, la Corte Constitucional determinó que, aunque
el servicio de cuidador no es una prestación calificada para restablecer la salud, sí es necesaria
para garantizar la calidad de vida del paciente. Por ende, en virtud del principio de solidaridad,
este debe ser prestado inicialmente por sus familiares o cercanos, siempre y cuando no se
convierta en una carga desproporcionada en la garantía del mínimo vital de quienes ejerzan esta
función, en cuyo caso y en virtud del principio de solidaridad, esta carga será trasladada al
Estado51.
En la Sentencia T-414 de 2016,
la Corte Constitucional estableció que las EPS deben
cubrir este servicio solamente en circunstancias excepcionales, las cuales, la misma corporación
estableció. Primero, aplica si los requerimientos del paciente sobrepasan el apoyo físico y
emocional de los familiares; segundo, si se presenta menoscabo en los derechos fundamentales
del cuidador, ocasionado por la atención al paciente, y tercero, aplica ante la imposibilidad de
brindar un entrenamiento adecuado a los parientes encargados. Así mismo, con la Sentencia T-
065 de 2018, que además de reiterar dicha posición, reconoce la existencia de eventos
excepcionales cuando es evidente que el paciente necesita cuidados especiales y cuando el
principal obligado, que es la familia, está imposibilitado materialmente para ejercer esta función.
Al respecto, la Corte enunció como «imposibilidad material» el hecho de que el familiar
no tenga la capacidad física para atender al paciente, no cuente con aptitud a raíz de una
enfermedad o por la edad, que deba cumplir con obligaciones básicas para consigo mismo como
el tener que trabajar, que no esté capacitado para atenderlo o que carezca de recursos económicos
para contratar la prestación de este servicio52.
Siguiendo estos lineamientos, el MSPS emitió la Resolución 3951 de 2016, que establece,
en su artículo 3, que los servicios o tecnologías complementarias corresponden a aquel servicio
«que si bien no pertenece al ámbito de la salud, su uso incide en el goce efectivo del derecho a la
50
Ibidem.
51 Corte Constitucional.
Sentencia T-096 de 2016.
52 Corte Constitucional.
Sentencia T-065 de 2018.
50
salud, a promover su mejoramiento o a prevenir la enfermedad».
Este pronunciamiento hace
alusión al servicio de cuidador, así no lo exprese de manera precisa.
Sin embargo, en el artículo
3, numeral 3, de la Resolución 1885 de 2018, quedó claro que la figura de cuidador hacía parte
de los servicios complementarios, situación que reitera el artículo 39 de la misma disposición
legal, cuando detalla los requisitos que deben cumplir las EPS, a raíz de los fallos de tutela, entre
ellos, asumir el costo de este servicio.
1.2.8. Régimen especial de seguridad social de los docentes afiliados al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)
La Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG),
con la función de atender las prestaciones sociales de todos los docentes. Sin embargo, estableció
que los recursos de este fondo deberían ser administrados por una fiducia, que contrataría los
servicios de una IPS para la prestación de los servicios de salud, en todos los departamentos.
La Ley 100 de 1993, en el artículo 279, por su parte, estableció como excepción a la
aplicación del Sistema Integral de Seguridad Social, entre otros, a los afiliados al FOMAG, el
cual conserva su régimen especial de seguridad social.
En este sentido, el régimen especial de salud del Magisterio cuenta con un plan integral.
La prestación de los servicios médico-asistenciales de dicho plan está a cargo de entidades de
salud sometidas a procesos de selección que se rigen por lineamentos previamente establecidos
por el Consejo Directivo del FOMAG. Así mismo, su contratación debe ser regional y está a
cargo de su administradora, es decir, la Fiduprevisora S. A. Esta última entidad contrata los
servicios de diferentes IPS en todos los departamentos del país, atendiendo los presupuestos
establecidos por el régimen de contratación.
Para el desarrollo del régimen se expidió el Acuerdo 04 de 2004, a través del cual fue
aprobado un nuevo modelo de prestación de servicios de salud para el Magisterio, el cual regula
la cobertura, la estructura financiera y el plan de beneficios de su régimen de salud.
Como ya se mencionó, el plan de salud es integral, por ello, ofrece atención y tratamiento
de todo tipo de patologías sin restricción, tanto a afiliados como a beneficiarios. Las patologías
consideradas de alto costo o catastróficas (cáncer, VIH, ERC, etc.) no cuentan con exclusiones,
preexistencias, ni periodos mínimos de cotización. En su régimen, aplican el criterio de que
51
aquello que no esté explícitamente calificado como excluido, para lo cual cuentan con un listado,
es entendido como incluido dentro de su plan de beneficios.
No obstante, la Corte Constitucional ha aclarado que, pese a tratarse de un régimen
especial, no son ajenos a los principios y valores que en materia de salud establece la
Constitución53.
En relación con la anterior, dicha corporación ha garantizado el derecho a la salud de
aquellos beneficiarios del sistema a quienes se les niega la atención de ciertas patologías con el
argumento de estar dentro de las exclusiones del plan de beneficios del Magisterio. Para tal fin,
ha adoptado la línea jurisprudencial aplicada en el régimen de seguridad social en salud para
inaplicar dichas exclusiones, bajo el criterio de que esas tecnologías deben ser suministradas
cuando su negativa amenaza derechos constitucionales, como la vida, salud, dignidad humana e
integridad personal54.
1.2.9. Régimen Especial de Seguridad Social en Salud de las Fuerzas Militares y la
Policía Nacional
Tal como sucedió con el régimen del Magisterio, la Constitución Política, en sus artículos 216 y
217, excluyó del Sistema Integral de Seguridad Social a los miembros de las Fuerzas Militares y
de la Policía Nacional. Al respecto, se expidió la Ley 352 de 1997 y, posteriormente, el sistema
fue estructurado mediante el Decreto 1795 de 2000. Este régimen está compuesto por el
Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares y el Subsistema de Salud de la Policía Nacional, los
cuales son administrados por la dirección de sanidad de cada institución.
Respecto a la protección del derecho fundamental a la salud de los afiliados a este
régimen, la Corte Constitucional55 ha sido clara en establecer que tanto los regímenes especiales
como el Sistema de Seguridad Social en salud están orientados por los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, ya que buscan que todos los colombianos tengan acceso a los
servicios de salud en condiciones dignas.
Si bien la regla general en estos regímenes especiales es que solo sean vinculados al
sistema de salud los miembros que prestan el servicio a la institución y sus beneficiarios, la Corte
53 Corte Constitucional.
Sentencia T-003 de 2019.
54 Corte Constitucional.
Sentencia T-248 de 2016.
55 Corte Constitucional.
Sentencia T-258 de 2019.
52
Constitucional ha sido enfática en señalar que existen excepciones que prolongan dicha
obligación a exmiembros de estas fuerzas, lo cual está enmarcado en el principio de continuidad.
Algunas de estas excepciones son56: (i) cuando la persona tiene una enfermedad desde antes de
la incorporación y esta no fue detectada en los exámenes psicofísicos de ingreso; (ii) cuando la
enfermedad es consecuencia de la prestación del servicio, y (iii) cuando la enfermedad requiere
la realización de exámenes especializados para establecer el nivel de incapacidad laboral o el
momento de su adquisición.
En el mismo orden de ideas, dicha corporación ha precisado que la continuidad del
servicio de salud es otro de los principios que deben garantizar. Este principio está supeditado a
que se preste durante el tiempo que se requiera, según el concepto de los profesionales y los
servicios que se requieran, con el fin de no vulnerar los derechos fundamentales a la vida, la
integridad física y la dignidad humana57.
Así, la Corte ha sostenido que este tipo de afiliación extendida por el principio de
continuidad se supera cuando el usuario se haya afiliado a otro régimen de salud. Al respecto, la
Sentencia T-452 de 2018 estableció que se permite la suspensión cuando el servicio requerido
haya sido asumido por otra entidad o cuando el usuario haya superado la enfermedad que se
estaba tratando. Por lo tanto, le corresponde al sistema de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional proteger el derecho fundamental a la salud, garantizar la continuidad en los
tratamientos y proteger a aquellas personas
que se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta58.
Por lo anterior, se entiende que son beneficiarios del sistema de salud de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional el personal activo, el retirado que goce de asignación de retiro
o pensión, los afiliados en calidad de beneficiarios y, de forma excepcional, las personas que,
pese a haber sido desvinculadas de la institución, sufrieron una afectación en la salud y necesitan
continuar con la atención médica59.
56 Corte Constitucional. Sentencias
T-452 de 2018,
T-470 de 2010, T-218 de 2016, T-296 de 2016 y T-507 de 2015, entre otras.
57 Corte Constitucional.
Sentencia T-299 de 2019.
58
Ibidem.
59
Ibidem.
53
1.2.10. Derecho a la salud de los migrantes
La Corte Constitucional ha protegido de manera reiterativa el derecho fundamental a la salud de
los extranjeros en Colombia. Al respecto, ha establecido, para el caso de menores de edad, el
derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud, así se encuentren en condición irregular.
El único requisito para garantizar y lograr la efectividad de este derecho es la de ser humano y
no la nacionalidad, y mucho menos la permanencia regular en el país60. Además, considera que,
al adoptarse dicha protección, no solo se cumple con los fines del Estado contemplados en la
Constitución, especialmente, el de no discriminación y prevalencia superior del menor, sino con
las obligaciones adquiridas por Colombia en el marco del derecho internacional.
En este sentido, dicha corporación considera que el desconocimiento del derecho
fundamental de los menores de un año al disfrute del más alto nivel posible de salud también va
en contravía a lo dispuesto por el Comité de los Derechos del Niño en su Observación General
N.º 15 de 2013, específicamente, en lo relacionado con la indivisibilidad e interdependencia de
los derechos, ya que la realización de este derecho es indispensable para el disfrute de los demás
derechos contemplados en la convención61.
Respecto a la atención en salud de los demás migrantes en Colombia, la Corte
Constitucional, en la Sentencia SU-677 de 2017, reiteró las reglas jurisprudenciales a aplicar: (i)
el deber del Estado de garantizar algunos derechos fundamentales a extranjeros irregulares es
limitado; (ii) todos los extranjeros están obligados a cumplir con la Constitución y las leyes
establecidas para todos los residentes, y (iii) los extranjeros irregulares
tienen derecho a recibir
atención básica y de urgencias en virtud de la protección a los derechos a la vida digna y a la
integridad humana, con cargo al régimen subsidiado, siempre que no cuenten con recursos
económicos para suplirla.
En lo relacionado con la atención básica, todos los extranjeros, regularizados o no, tienen
derecho a la atención básica de urgencias, sin que sea admisible imponer barreras de acceso. No
obstante, si requieren una atención médica integral, es decir, más que la urgencia, deben afiliarse
al Sistema de Seguridad Social en Salud y cumplir con las normas allí impuestas, lo que incluye
la regularización de su situación migratoria. Igualmente, ha determinado que el concepto de
60 Corte Constitucional.
Sentencia T-565 de 2019.
61
Ibidem.
54
‘urgencias’ es aplicable solo cuando se acredite que está en riesgo la vida y salud del paciente;
esto puede incluir, procedimientos o intervenciones médicas62.
Así, garantizar como mínimo la atención de urgencias busca asegurar que todas las
personas, incluidos los extranjeros, reciban una atención mínima en casos de necesidad y
urgencia; una atención que cubra sus necesidades básicas y permita el respeto por su dignidad
humana63.
1.2.11. Infertilidad64
La Corte Constitucional, en fallo aún no publicado, amparó los derechos fundamentales a la
dignidad humana, a la igualdad, a la salud y los derechos reproductivos de mujeres diagnosticadas
con infertilidad. Así mismo, en virtud del principio de progresividad de la garantía del derecho a
la salud, ordenó la práctica de tratamientos de fertilización
in vitro.
Además, la Corte advirtió que la Ley 1953 de 2019 —la cual estableció la política pública
de prevención de la infertilidad y salud reproductiva— había ordenado al MSPS regular el acceso
a los tratamientos de infertilidad con técnicas de reproducción asistida, tomando en
consideración los lineamientos que garanticen el derecho con recursos públicos. Sin embargo,
para dicha corporación también es claro que no se pueden financiar dichos tratamientos de
manera completa ni en todos los casos, ya que esto podría atentar contra la sostenibilidad
financiera del sistema.
Por tal motivo, mientras el MSPS realiza la respectiva reglamentación, la Corte estableció
los parámetros provisionales que se deben tener en cuenta para la financiación pública de estos
tratamientos, los cuales son excepcionales65: (i) cumplir con el requisito de edad para que el
tratamiento sea viable; (ii) el procedimiento debe ser prescrito, en principio, por el médico
adscrito a la EPS; (iii) se deben haber agotado todos los procedimientos y alternativas de
tratamiento previstas; (iv) el médico tratante debe señalar el número de ciclos, sin que sea
superior a tres intentos; (v) los interesados no deben contar con recursos económicos para
costear el tratamiento; (vi) no pueden tener hijos o haber realizado tratamiento previo, de
62 Corte Constitucional.
Sentencia T-074 de 2019, que recopila lo establecido en la
Sentencia T-348 de 2018. 63 Corte Constitucional.
Sentencia T-025 de 2019.
64 Corte Constitucional.
Boletín N.° 13 del 21 de febrero de 2020.
65
Ibidem.
55
fertilización
in vitro, y (vii) se debe demostrar que la no realización de dicho procedimiento
vulnera o pone en inminente riesgo los derechos fundamentales de las solicitantes.
A pesar de lo anterior, dicha corporación también dejó en claro que, en todos los casos,
la financiación de estos procedimientos con recursos públicos debe ser parcial, ya que se requiere
un aporte de los interesados; y que, asimismo, es excepcional, debido a que se debe cumplir con
las condiciones establecidas por la Ley 1953 de 2019 y por esta sentencia.
56
2. Aspectos metodológicos
2.1. Objetivos
2.1.1. Objetivo general
Formular recomendaciones a partir del análisis del comportamiento de las tutelas
interpuestas en Colombia durante el año 2019, con el fin de incidir en la garantía del goce
efectivo de los derechos a la salud y a la seguridad social.
2.1.2. Objetivos específicos
Cuantificar las tutelas interpuestas y los derechos más invocados, y la relación de estos
con los derechos a la seguridad social y a la salud, así como su tendencia.
Señalar la orientación judicial de las decisiones en primera instancia, tanto de las tutelas
en general como por violaciones de los derechos a la seguridad social y a la salud.
Identificar las entidades territoriales del país donde se interponen las tutelas en general y
por violaciones de los derechos a la seguridad social y la salud.
Determinar las entidades contra las cuales se interpone el mayor número de tutelas en
general y por violaciones a los derechos a la seguridad social y la salud.
Determinar el tipo de entidades contra las cuales se interpone el mayor número de tutelas
por violaciones a los derechos a la seguridad social y la salud.
Identificar los contenidos más frecuentes de las tutelas que invocan los derechos a la
salud y a la seguridad social, lo que incluye las variables de mayor relevancia como
diagnósticos, contenidos del PBS, entre otras.
Caracterizar las solicitudes más frecuentes en las tutelas interpuestas por los pacientes
con diagnóstico de cáncer (tumores y neoplasias), que involucran el derecho a la salud.
57
2.2. Metodología
El análisis de la información comprende las acciones de tutela radicadas en la Corte
Constitucional de Colombia en el año 2019, las cuales usualmente se demoran 21 días desde la
fecha del fallo en el respectivo juzgado de origen66 hasta la llegada a la Corte Constitucional de
los expedientes de tutela enviados67.
Las principales características del estudio de las tutelas en Colombia se describen a
continuación:
Tipo de estudio: es de tipo descriptivo y de corte longitudinal, dado que se toman de manera
mensual la totalidad de las tutelas que llegan Corte Constitucional de Colombia.
Periodo de análisis: es el año calendario (de enero a diciembre) inmediatamente anterior a la
publicación del estudio, que para esta oportunidad corresponde al año 2019.
Unidad de observación: son las tutelas clasificadas por el derecho que es invocado por el
tutelante.
Universo: lo constituyen la totalidad de las tutelas radicadas en la Corte durante el año
inmediatamente anterior a la publicación de los datos.
El estudio de las tutelas se compone para su análisis de tres partes que se describen a
continuación:
a) La primera parte comprende el análisis comparativo de las tutelas interpuestas en el país
durante 2019 frente a las tutelas interpuestas en 2018. En este análisis se determina el
comportamiento, los derechos invocados, las entidades accionadas y los lugares donde se
interponen las mismas, entre otras variables.
66 Ministerio de Salud y Protección Social, 2018.
Informe orden trigésima - Sentencia T-760 de 2008.
67 El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de
los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual
comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado al derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días
siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual
revisión.
58
b) La segunda parte se centra en el universo de tutelas que invocaron el derecho a la salud y
a la seguridad social en los últimos dos años; además, se efectúa un análisis de las variables
de la primera fase, se verifican aspectos relacionados con la orientación de las decisiones
de los jueces y se identifican las entidades demandadas.
c) La última parte comprende un análisis específico de los hechos narrados por los
accionantes en las tutelas que contienen los derechos a la salud y a la seguridad social.
Dicho análisis está basado en muestras independientes representativas, que fueron
seleccionadas mediante muestreo aleatorio estratificado por departamento e identificando
los servicios solicitados en las tutelas.
En lo que respecta al derecho a la seguridad social, el análisis se realizó sobre las tutelas que
contenían este derecho, pero no contenían el derecho a la salud. Inicialmente, se hizo un análisis
descriptivo y, posteriormente, se clasificaron las solicitudes con base en una muestra
representativa seleccionada a través de muestreo aleatorio estratificado.
En el caso del derecho a la salud, inicialmente se hace un análisis sobre el universo de las
tutelas que invocaron este derecho. Posteriormente, sobre una muestra representativa, se realiza
un análisis de los hechos narrados por los tutelantes, lo cual permitió determinar los servicios y
tecnologías de salud y de apoyo solicitados a través de una clasificación de los servicios.
Por una parte, se clasificaron, según las coberturas del PBS, en servicios y tecnologías de
salud incluida en el PBS, servicios y tecnologías de salud no PBS y exclusiones. Para dicha
clasificación se tuvo en cuenta la normatividad vigente a diciembre de 2019, entre las que
podemos mencionar la Resolución 5857 de diciembre de 2018, la Circular Externa 017 de 2019
del MSPS, que actualiza integralmente el PBS con cargo a la UPC, y la Resolución 244 de 2019,
que incluye el listado de exclusiones.
Por otra parte, según el tipo, se clasificaron los servicios y las tecnologías de salud en
servicios, medicamentos y fitoterapéuticos, alimentos y suplementos dietarios, cosméticos y
productos de aseo, dispositivos e insumos, aseguramiento en salud, elementos que no son
asistenciales, pero se tutelan y otros. Para la clasificación se tuvo en cuenta la normatividad
vigente a diciembre de 2019 (ver anexo D):
59
a) Para el caso de los
servicios, se tomó la Resolución 3100 de 2019, que define los
procedimientos y condiciones de inscripción de los prestadores de servicios de salud y de
habilitación de los servicios de salud y adopta el
Manual de Inscripción de Prestadores y
Habilitación de Servicios de Salud.
b) Para las categorías
medicamentos y fitoterapéuticos, alimentos y suplementos dietarios, cosméticos y
productos de aseo, dispositivos e insumos se tomaron las definiciones del Instituto Nacional de
Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima).
c) En el caso del
aseguramiento en salud se tomaron en cuenta los principales procesos
tutelados.
d) En el caso* de los
elementos que no son asistenciales, pero se tutelan, se incluyen viáticos de
alojamiento, transporte y cuidadores.
e) En
otros se ubican servicios no incluidos en las anteriores categorías.
La recolección de la información se hizo directamente sobre los expedientes físicos que
reposaban en la Corte Constitucional de Colombia, para lo cual se elaboraron dos (2) fichas de
recolección (Anexos A y B). La información fue registrada tal como aparece en los hechos
narrados por los accionantes en las tutelas. Se incluyó marca o principio activo, gramaje,
concentración y presentación para el caso de los medicamentos y especificaciones especiales en
las otras solicitudes de servicios, de tal manera que se identificaran claramente si era PBS, no
PBS o excluida.
La cuantificación de las solicitudes en cada una de las tutelas incluye la totalidad de las
realizadas, debido a que en una misma acción de tutela se puede presentar más de una solicitud
con requerimientos diferentes del derecho invocado u otros, ponderadas de acuerdo con la
variable de estratificación (Departamento).
60
2.2.1. Descripción de la muestra
2.2.1.1. Muestra de las tutelas que invocaron el derecho a la seguridad social
Marco muestral: tutelas registradas en la base de datos de la Corte Constitucional de Colombia
durante 2019.
Población objetivo: tutelas que contienen vulneraciones al derecho a la seguridad social y no
contienen el derecho a la salud.
Modelo de muestreo: tipo aleatorio estratificado por departamento con asignación
proporcional, con un nivel de confianza del 95 % y un margen de error del 2,3 %.
Tamaño de la muestra: 1.499 tutelas.
Unidad de análisis: tutela en la cual el accionante invocó como derecho vulnerado el derecho
a la seguridad social y no invocó el derecho fundamental a la salud.
Resultados: se presentan utilizando un factor de expansión en función de la misma variable de
estratificación.
2.2.1.2. Muestra de las tutelas que invocaron el derecho a la salud
Marco muestral: tutelas registradas en la base de datos de la Corte Constitucional de Colombia
durante 2019.
Población objetivo: tutelas interpuestas en 2019, en las cuales los colombianos invocaron el
derecho fundamental a la salud.
Modelo de muestreo: tipo aleatorio estratificado por departamento con asignación
proporcional, con un nivel de confianza del 95 % y un margen de error del 1,42 %.
Tamaño de la muestra: 3.006 tutelas.
Unidad de análisis: tutela en la cual el accionante invocó como derecho vulnerado el derecho
fundamental a la salud, solo o en conjunto con otros derechos.
Resultados: se presentan utilizando un factor de expansión en función de la misma variable de
estratificación.
61
3. Resultados
3.1. La tutela en Colombia durante 2019
La acción de tutela continúa siendo el mecanismo más utilizado por los ciudadanos para
proteger sus derechos fundamentales.
Durante 2019 se interpusieron 620.257 acciones por presuntas violaciones a un
derecho fundamental (Tabla 1). Dicha cifra presenta un incremento del 2,1 % con relación a
2018 y se constituye como la más alta desde el año 1992 cuando se interpusieron las primeras
tutelas en el país. Lo anterior indica que, en 2019, cada 11 segundos68 se interpuso una tutela
en Colombia si se tienen en cuenta solo los días laborables, o 51 segundos 69 según lo
establecido en el artículo 1 del Decreto 2591 de 1991, lo que refleja un aumento en su
frecuencia de uso. La información que fundamenta este estudio fue obtenida de los
expedientes que fueron remitidos a la Corte Constitucional de Colombia durante el periodo,
para la posible revisión señalada en el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991. De las 620.257
acciones interpuestas, el 24,9 %, es decir, 154.220, fueron impugnadas, especialmente por las
EPS y los juzgados.
Es de anotar que el Decreto 2951 de 1991 reglamentó la acción de tutela y estableció,
en su artículo 31, que los fallos que no sean impugnados deben ser enviados a la Corte
Constitucional para su revisión. Con este procedimiento se busca revocar o modificar el fallo,
así como unificar la jurisprudencia constitucional o aclarar el alcance de las normas, en cuyos
dos últimos casos, deben ser motivadas.
La impugnación de las sentencias judiciales es el medio por el cual una de las partes
manifiesta su inconformidad respecto al fallo, pues considera que se cometió un error que le
produce un agravio. De modo que constituye una garantía procesal a la buena administración de
justicia.
68 (días hábiles en 2019*8 horas*60 minutos*60 segundos)/número de tutelas en Colombia 2019.
69 365 días por 24 horas.
62
Tabla 1. Registro de tutelas en Colombia (Periodo 1992-2019)
Año
N.° de
Crecimiento
N.° de tutelas por cada
Crecimiento
tutelas
anual %
10.000 habitantes
anual %
1992
10.732
3,02
1993
20.181
88,05
5,57
84,48
1994
26.715
32,38
7,25
30,03
1995
29.950
12,11
7,99
10,28
1996
31.248
4,33
8,21
2,70
1997
33.663
7,73
8,71
6,15
1998
38.248
13,62
9,76
12,03
1999
86.313
125,67
21,72
122,56
2000
131.764
52,66
32,70
50,52
2001
133.272
1,14
32,65
-0,14
2002
143.887
7,96
34,82
6,62
2003
149.439
3,86
35,71
2,57
2004
198.125
32,58
46,76
30,95
2005
224.270
13,20
52,29
11,82
2006
256.166
14,22
59,02
12,86
2007
283.637
10,72
64,57
9,41
2008
344.468
21,45
77,50
20,01
2009
370.640
7,60
82,41
6,34
2010
403.380
8,83
88,64
7,56
2011
405.359
0,49
88,04
-0,68
2012
424.400
4,70
91,13
3,51
2013
454.500
7,09
96,45
5,84
2014
498.240
9,62
104,54
8,38
2015
614.520
23,34
127,49
21,95
2016
617.071
0,42
126,58
-0,71
2017
607.499
-1,55
123,25
-2,64
2018
607.308
-0,03
125,84
2,11
2019
620.257
2,10
125,57
-0,22
Fuente: Corte Constitucional / Proyecciones de población del DANE y Censo 2018.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
63
El indicador de número de tutelas por cada 10.000 habitantes se ubicó en 125,57 acciones, frente
a 125,84 de 2018. Esto representa una disminución del 0,22 %, ocasionado, especialmente, por
el descenso en el número de acciones en contra de la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas (UARIV).
3.1.1. Los derechos invocados en las tutelas
Al igual que en años anteriores, el derecho de petición fue el más invocado en Colombia, pues
sumó 244.553 acciones; es decir que fue recurrido en el 39,43 % de las tutelas, para un
incremento del 4,97 %. Estas cifras rompen la tendencia a disminuir que se venía observando
desde 2015. Los primeros diez derechos se mantienen en las mismas posiciones del año anterior,
aunque hay que destacar la disminución en la interposición de tutelas para los derechos al mínimo
vital, ayuda humanitaria y vida, así como el incremento en la petición, el debido proceso y la
seguridad social. Con relación al derecho a la salud, se mantuvo en los mismos niveles de 2018
(Tabla 2 y Gráfica 1).
64
Tabla 2. Derechos invocados en las tutelas (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Derechos invocados
Variación
N.° de
Part. en
N.° de
Part. en
%
tutelas
tutelas %
tutelas
tutelas %
Petición
232.974
38,36
244.553
39,43
4,97
Salud
207.734
34,21
207.368
33,43
-0,18
Debido proceso
69.544
11,45
76.447
12,33
9,93
Mínimo vital
40.909
6,74
39.284
6,33
-3,97
Ayuda humanitaria
25.322
4,17
23.154
3,73
-8,56
Seguridad social
19.886
3,27
21.887
3,53
10,06
Vida
17.565
2,89
15.325
2,47
-12,75
Estabilidad laboral reforzada
10.749
1,77
10.938
1,76
1,76
Trabajo
6.990
1,15
8.472
1,37
21,20
Reparación a población víctima de desplazamiento
5.434
0,89
7.107
1,15
30,79
Habeas data
4.709
0,78
5.832
0,94
23,85
Acceso a la administración de justicia
5.501
0,91
5.400
0,87
-1,84
Educación
5.359
0,88
5.309
0,86
-0,93
Vivienda digna
3.536
0,58
3.618
0,58
2,32
Igualdad
3.902
0,64
3.574
0,58
-8,41
Reconocimiento de persona en condición de
desplazamiento mediante el RUV
2.918
0,48
1.914
0,31
-34,41
Familia
1.482
0,24
1.572
0,25
6,07
Buen nombre
1.347
0,22
1.458
0,24
8,24
Personalidad jurídica
1.126
0,19
1.353
0,22
20,16
Dignidad humana
1.241
0,20
1.188
0,19
-4,27
Agua potable
1.041
0,17
1.097
0,18
5,38
Libertad
1.328
0,22
1.082
0,17
-18,52
Otros (menos de 1.000 tutelas)
6.367
1,05
6.442
1,04
1,18
Total tutelas interpuestas
607.308
620.257
2,13
Nota: En una tutela puede invocarse más de un derecho.
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Como se observa en la siguiente gráfica, en los tres últimos años ha habido una tendencia de
crecimiento en las tutelas que invocaron los derechos al debido proceso, a la seguridad social y
65
a la salud, aunque en este último se observaron cifras similares a 2018. Las tutelas por ayuda
humanitaria continuaron en descenso en atención al proceso de paz, pues este ha disminuido las
solicitudes de intervención ante el Gobierno Nacional, lo que ha permitido emitir respuestas de
manera más ágil.
En cuanto al derecho de petición, en 2019 se rompió la tendencia de disminución que se
había observado desde 2015 y en este periodo se presentó un incremento del 4,97 %, por lo que
es necesario insistir a las entidades sobre la importancia de dar respuesta oportuna y con claridad
a los ciudadanos.
El derecho de petición está contemplado en el artículo 23 de la Constitución Política de
Colombia y les permite a los ciudadanos presentar solicitudes y peticiones a las diferentes
autoridades, con el fin de obtener información de carácter particular o general.
Durante los últimos 5 años, los derechos más tutelados, en general, continúan siendo los
mismos: derecho de petición, derecho a la salud y debido proceso, con un incremento
significativo durante los primeros dos años (2015 y 2016) y una disminución en 2017, la cual se
mantuvo en 2018 y 2019, con excepción del derecho a la salud, el cual, presenta aumentos de
manera anual, con tendencia a estabilizarse en el último año (2019).
Gráfica 1. Derechos más invocados en las tutelas (Periodo 2006-2019)
66
Las vulneraciones del derecho fundamental a la salud se ubicaron en segundo lugar, con 207.368
acciones, es decir, el 33,43 % del total de tutelas; esto significó una disminución con relación a
2018. Este derecho, aunque en un principio fue catalogado como derecho económico, social y
cultural, establecido en el artículo 49 de la Constitución Política, ha avanzado en su desarrollo
jurisprudencial y normativo, hasta lograr su declaratoria como derecho fundamental, primero a
través de la Sentencia T-760 de 2008 y, luego, a través de la Ley 1751 de 2015 (LES).
En el tercer lugar se ubicó la solicitud de protección al debido proceso, el cual apareció
en 76.447 acciones para un 12,32 % de participación y un incremento del 9,92 % con relación
a 2018. Este derecho está contemplado en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia
y busca garantizarles a las personas un mínimo de garantías ante un proceso judicial para que
este sea equitativo y justo, por lo cual, tienen derecho a su defensa, a un abogado (de confianza
o de oficio), a un juicio público y sin dilaciones, y a debatir y presentar pruebas. En Colombia,
se establece la presunción de inocencia, hasta que una persona no sea declarada culpable en
juicio.
El derecho al mínimo vital se situó en el cuarto lugar con 29.284 acciones y una
participación del 6,33 %, disminuyendo su frecuencia en 3,97 % con respecto al año anterior.
Este derecho ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional como un aspecto de
naturaleza fundamental relacionado con la dignidad humana, especialmente para las personas de
la tercera edad. Es considerado de manera extendida como un derecho que se deriva de los
principios de Estado social de derecho, dignidad humana y solidaridad.
En quinto lugar estuvo la solicitud de ayuda humanitaria con 23.153 acciones, la cual
disminuyó un 8,56 %. Este derecho fue reconocido como fundamental por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-066 de 2017, en cabeza de las víctimas del desplazamiento, ya
que busca socorrer, asistir y proteger a esta población, debido a la situación de vulnerabilidad en
que se encuentra; así mismo, está enfocada en brindar un apoyo de carácter integral.
Como en todos los años, los derechos predominantes en cada municipio fueron los
derechos de petición y salud. En efecto, en 718 municipios el derecho a la salud fue el más
tutelado, mientras que el derecho de petición lo fue en 335 municipios. Los demás derechos se
distribuyeron de la siguiente manera: debido proceso, en 20 municipios; educación y estabilidad
laboral en 3; mínimo vital, identidad, libertad de locomoción y seguridad social, en 1 municipio.
Esta situación es similar a la presentada en los dos últimos años (Mapas 1 y 2).
67
El derecho a la salud fue el más reiterativo en los municipios, debido a los problemas de
acceso oportuno y efectivo a los servicios de este sector. Este comportamiento es el resultado
de la distancia y la centralización de los hospitales de III y IV nivel en las capitales de
departamento, lo que en la mayoría de los casos implicó demoras en la atención y gastos
adicionales, que, para la generalidad de los usuarios, son imposibles de asumir.
Mapa 1. Derechos más invocados en cada municipio (Año 2018)
68
Mapa 2. Derechos más invocados en cada municipio (Año 2019)
69
A continuación, se analizan los derechos que, en 2019, obtuvieron más de 20.000 tutelas, a
excepción de los derechos a la salud y a la seguridad social que, por ser los ejes centrales de este
estudio, se analizarán más adelante.
3.1.1.1. Derecho de petición
El derecho de petición, regulado por la Ley 1755 de 2015, determina que toda solicitud elevada
ante las autoridades públicas y privadas que ejerzan funciones públicas debe ser considerada
como una petición, aun si no se ha invocado como tal. La misma norma estipula los términos
de respuesta según el tipo de petición (información, consulta, solicitud de documentos, etc.),
resalta la importancia de que las peticiones sean respetuosas y aclara las reglas de presentación
ante particulares que cumplen funciones públicas.
En cuanto al contenido de las respuestas, la Corte Constitucional en reiteradas
sentencias70 ha estipulado que deben ser oportunas, responder de fondo y ser claras, precisas y
congruentes.
En los últimos diez años, el derecho de petición ha sido el más invocado en Colombia y,
aunque en el periodo 2015-2018 presentó un descenso en su frecuencia, en 2019 nuevamente se
observó un aumento del 4,97 %. La UARIV fue la entidad contra la cual se interpuso el 21,34
% de las 244.553 acciones que invocaron este derecho, con un favorecimiento a los accionantes
del 49 %, menor en 4 puntos porcentuales con relación a 2018.
Por vulneraciones a este derecho, en segundo lugar, se ubicaron las oficinas de tránsito
y similares con el 10,7 %, incrementando su participación en 1,6 puntos porcentuales con
relación a 2018; el nivel de aprobación en primera instancia por parte de los jueces fue del 41,4
%. En orden y en una menor proporción, le siguieron las alcaldías municipales (7,7 %),
Colpensiones (6,5 %) e Inpec/Uspec (3,8 %). En general, el derecho de petición fue concedido
en primera instancia en el 48,3 % de los casos, aunque se presentaron casos con niveles de
aprobación superiores, por ejemplo: La Equidad Seguros (83,7 %), Medimás (83,1 %), Coomeva
(79,4 %) y Colpensiones (67,2 %), entre otros.
70 Corte Constitucional.
Sentencias T-077 de 2018,
T-430 de 2017 y
C-818 de 2011, entre otras.
70
Con relación a las zonas donde se interpuso el mayor número de tutelas que invocaron
el derecho de petición, se encuentran: Bogotá (25 %), Antioquia (19,5 %), Valle del Cauca (7,9
%), Santander (4,3 %) y Atlántico (3,9 %). En 1.053 municipios se interpuso al menos una tutela
que invocó este derecho, y las ciudades de Bogotá (25 %), Medellín (14,8 %), Cali (5,4 %),
Florencia (3,3 %) y Barranquilla (3,1 %) fueron las entidades territoriales con el mayor número
de ellas.
3.1.1.2. Debido proceso
En virtud de este derecho y tal como lo estipula el artículo 29 de la Constitución Política, se
busca garantizar el debido proceso administrativo y judicial, el cual pretende, para el caso del
primero, que todos los usuarios conozcan las actuaciones de la administración, que puedan pedir
y controvertir pruebas, que logren ejercer su derecho de defensa e impugnar actos
administrativos, entre otros. Implica todo ejercicio de la administración pública (creación y
ejecución de actos, peticiones y procesos) con el fin de garantizar la defensa de los ciudadanos.
Respecto al debido proceso judicial, este involucra la presunción de inocencia, el derecho
a tener un abogado, la garantía de presentar pruebas y controvertirlas y a que se respeten los
términos judiciales, entre otros.
En 2019, la solicitud de protección de este derecho se invocó en 76.447 tutelas,
equivalente al 12,3 % del total de acciones interpuestas en Colombia, que representó un
incremento del 9,9 % con respecto a 2018. La favorabilidad en primera instancia fue del 17,5
%, una de las más bajas debido a que la mayoría de ellas fueron interpuestas por personas
privadas de la libertad contra los juzgados, para apelar a todas las medidas legales posibles con
el fin de obtener un beneficio (reducción de penas, visitas conyugales, traslado de centro
penitenciario, etc.).
Al igual que los años anteriores, el mayor número de tutelas estuvo dirigido contra los
centros de servicios judiciales, juzgados, cortes y tribunales (37,2 %), seguidos por las oficinas
de tránsito y similares (19,7 %), las alcaldías municipales (7,1 %), la Comisión Nacional del
Servicio Civil (3,3 %) y las Fuerzas Militares y de Policía (3,2 %).
71
En Bogotá se concentró el mayor número de tutelas que invocaron este derecho (33,6
%), seguido de Antioquia (14,9 %), Valle del Cauca (7,8 %), Santander (5 %) y Atlántico (4,6
%)
En 852 municipios se interpuso al menos una tutela que invocó este derecho y las
ciudades de Bogotá (33,6 %), Medellín (10,1 %), Cali (5,1 %), Barranquilla (3,9 %) y
Bucaramanga (3,2 %) concentraron el mayor número de ellas.
3.1.1.3. Mínimo vital
El derecho al mínimo vital, declarado como fundamental por la jurisprudencia constitucional en
lo relacionado con la dignidad humana, busca garantizar las condiciones materiales necesarias
que le permitan subsistir a una persona. En este sentido y a pesar de que la Constitución Política
establece que el derecho es aplicable a todos los ciudadanos en condición de igualdad, existen
grupos que requieren de una protección especial por parte del Estado atendiendo a su
vulnerabilidad. Entre estos están las personas de la tercera edad, las personas en condición de
discapacidad y las mujeres embarazadas.
Por lo anterior, el concepto de mínimo vital debe ser evaluado desde la satisfacción de
las necesidades mínimas de la persona (alimentación, salud, educación, vivienda, vestuario y
recreación); por esto, es necesario analizar cada caso para verificar que quien alega su vulneración
pueda tener acceso a dichos servicios y que, de esa manera, su derecho a la dignidad humana se
materialice.
Las tutelas que invocaron vulneraciones a este derecho disminuyeron en 3,97 % con
respecto al año 2018. La decisión de los jueces en primera instancia favoreció a los tutelantes en
el 64,4 % de los casos.
Coomeva fue la entidad contra la cual se interpuso el mayor número de tutelas por
violación a este derecho (16,7 %), le siguieron Nueva EPS (8,1 %), Medimás/Cafesalud (6,7 %),
Colpensiones (6,7 %) y Servicio Occidental de Salud (6,3 %). Es de anotar que el 56 % de las
tutelas en las que se invocó este derecho se dirigió contra las EPS, en gran parte, por negación e
inoportunidad en el pago de licencias de maternidad e incapacidades por enfermedad general a
que tienen derecho los afiliados cotizantes, entre otras, afectando de esta manera su mínimo
vital.
72
Las regiones que se constituyeron en las cinco entidades territoriales con las frecuencias
más altas de tutelas fueron Valle del Cauca (25,2 %), Antioquia (14,6 %), Bogotá (13,3 %),
Santander (6,4 %) y Norte de Santander (5,1 %). En 662 municipios se interpuso al menos una
tutela que invocaba este derecho y las ciudades de Cali (16,5 %), Bogotá (13,3 %), Medellín (9,6
%), Bucaramanga (4,8 %) y Cúcuta (4,6 %) fueron las que concentraron el mayor número de
ellas.
3.1.1.4. Ayuda humanitaria
La ayuda humanitaria se relaciona de manera muy estrecha con otros derechos como el de la
vida, la salud y el mínimo vital, ya que su propósito es garantizar un mínimo de subsistencia a
personas que, por su condición, no pueden asumirlas por sí mismos. Respecto a las víctimas del
conflicto armado, la Corte Constitucional ha considerado que se les debe garantizar unos
mínimos y, en efecto, en la Sentencia T-025 de 2004, determinó que a través de la provisión de
la asistencia humanitaria es que las autoridades podían satisfacerlos.
La ayuda humanitaria también se predica para aquellas personas que han sufrido otras
violaciones graves de derechos humanos (crímenes de guerra, secuestros, etc.), que las han
puesto en una situación que amenaza su subsistencia, su salud o su integridad.
De acuerdo con los resultados, la solicitud de protección de este derecho disminuyó
en un 8,56 % en las tutelas interpuestas con relación a 2018, alcanzando la cifra de 23.154
acciones, de las cuales, el 51 % favorecieron a los accionantes en primera instancia.
El 95,2 % de estas tutelas fueron dirigidas contra la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas. En el 50,2 % de los casos se obtuvo decisión favorable
para el accionante. Es de anotar que en Colombia, esta entidad, creada mediante la Ley 1448 de
2012, es la encargada de coordinar medidas de asistencia, atención y reparación a favor de las
víctimas del conflicto armado, por lo que debe coordinar entre las distintas instituciones las
acciones efectivas para su cumplimiento.
A nivel territorial, Antioquia concentró el 45,3 %, seguido de Bogotá (20,5 %), Caquetá
(11,8 %), Putumayo (3,6 %) y Meta (3,3 %). En 249 municipios se interpuso al menos una
tutela que contenía este derecho. Medellín (38,1 %), Bogotá (20,5 %), Florencia (10,8 %),
73
Villavicencio (2,8 %) y Santa Marta (2,8 %) constituyen las ciudades con el mayor número de
tutelas.
3.1.2. Despachos judiciales y decisión en primera instancia
En el 2019, el porcentaje de favorecimiento a los ciudadanos en primera instancia fue del 54,9
%, cifra inferior en 4,21 puntos porcentuales a la observada en 2018 (Tabla 3). Según decisión
en primera instancia, los juzgados promiscuos municipales fueron los que más favorecieron a
los accionantes (66,54 %), le siguieron los juzgados civiles municipales (60,07 %), juzgados de
pequeñas causas (57,95 %), juzgados penales municipales (57,48 %) y juzgados de familia del
circuito (55 %). Los porcentajes más bajos de favorecimiento se observaron en las tutelas
tramitadas ante los Consejos Seccionales de la Judicatura (8,82 %), Corte Suprema de Justicia
(10,2 %), Consejo de Estado (12,54 %) y Tribunales Superiores (20,4 %).
Para que los fallos de tutela se cumplan, los jueces constitucionales cuentan con dos vías:
el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato. Este último es utilizado por la mayoría de
los usuarios para buscar la protección de su derecho cuando los tutelados se niegan a cumplir
con lo ordenado. Las principales diferencias radican en la forma como se interponen, pues
mientras que el trámite de cumplimiento se inicia de oficio, es decir, por el mismo juez cuando
el Ministerio Público o el interesado se lo solicitan, el de desacato se inicia solo a petición del
interesado; así mismo, la responsabilidad del cumplimiento es objetiva (el que produce un daño
debe repararlo), pero la del desacato es subjetiva, lo que implica demostrar la negligencia de la
autoridad o del particular obligado.
En conclusión, ambas medidas les permiten a los jueces de tutela materializar las órdenes
de protección dictadas en sus fallos y garantizar, de esa manera, los derechos fundamentales de
quienes intervienen en el trámite incidental.
74
Tabla 3. Despachos judiciales y decisión en primera instancia (Periodo 2018-2019)
2018
2019
N.° de
Part. Decisión favorable
N.° de
Part. Decisión favorable
Despachos judiciales
tutelas
%
en primera
en primera
instancia %
tutelas
%
instancia %
Juzgado Promiscuo Municipal
74.384
12,25
67,05
80.584
12,99
66,54
Juzgado Civil Municipal
119.179
19,62
61,62
120.661
19,45
60,07
Juzgado de Pequeñas Causas
24.440
4,02
63,63
35.528
5,73
57,95
Juzgado Penal Municipal
107.141
17,64
59,54
134.259
21,65
57,48
Juzgado de Familia del Circuito
3.663
0,60
56,65
3.260
0,53
55,00
Juzgados Administrativos
46.108
7,59
56,97
43.480
7,01
54,27
Juzgado de Menores
166
0,03
59,64
122
0,02
53,28
Juzgado Promiscuo de Familia
10.243
1,69
57,77
8.777
1,42
53,21
Juzgado Civil del Circuito
3.658
0,60
52,57
3.371
0,54
52,68
Especializado
Juzgado Promiscuo del Circuito
4.896
0,81
54,35
4.161
0,67
52,56
Juzgado Penal del Circuito
7.032
1,16
53,07
6.498
1,05
52,51
Especializado
Juzgado Laboral del Circuito
28.948
4,77
55,39
27.035
4,36
51,66
Juzgado Penal del Circuito
41.047
6,76
54,14
42.228
6,81
51,48
Juzgado de Familia
16.189
2,67
51,49
16.716
2,70
50,42
Juzgado Civil del Circuito
40.184
6,62
52,17
41.151
6,63
49,61
Juzgado Penal para Adolescentes
26.335
4,34
60,03
3.393
0,55
47,54
Juzgado de Ejecución de Penas
15.951
2,63
46,95
17.595
2,84
43,29
Tribunal Administrativo
4.543
0,75
43,17
1.551
0,25
24,82
Tribunal Superior
22.547
3,71
27,48
19.713
3,18
20,40
Consejo de Estado
3.618
0,60
17,03
3.070
0,49
12,54
Corte Suprema de Justicia
5.852
0,96
8,22
6.924
1,12
10,20
Consejo Seccional de la Judicatura
1.184
0,19
31,76
170
0,03
8,82
Sin identificar
0
0,00
0,00
10
0,00
10,00
Total
607.308 100,00
59,11
620.257 100,00
54,90
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
75
Las tutelas con mayor favorecimiento en primera instancia fueron las que invocaron el derecho
a la salud (79,9 %), seguidas por las que incluyeron el derecho a la vida (73,7 %) y el mínimo vital
(62,4 %). Los derechos menos favorecidos en primera instancia fueron propiedad (9,4 %),
participación (16,8 %), libertad (17 %) y debido proceso (17,5 %).
A nivel de entidad demandada (mayores a 1.000 tutelas), Barrios Unidos de Quibdó
presentó el porcentaje más alto de fallos en contra en primera instancia, con el 90,1 %, seguida
de Comfaoriente (88,3 %), Comfacor (88,3 %), Comparta (87,8 %) y Mutual Ser (87,3 %), todas
ellas EPS del régimen subsidiado.
3.1.3. Lugar de origen de las tutelas
En 1.080 municipios, es decir en el 96,3 % de los 1.122 que existen en el país, se interpuso al
menos una tutela por violación a uno o más derechos fundamentales, seis municipios más que
en 2018.
Bogotá, con 117.315 tutelas (18,91 %), fue la entidad territorial con el uso más
frecuente de esta acción constitucional. Le siguieron Antioquia (116.389), Valle del Cauca
(62.581), Santander (32.120) y Norte de Santander (28.328). Los mayores incrementos
porcentuales se observaron en Sucre, San Andrés, Arauca, Vaupés y Magdalena, mientras que
se presentaron disminuciones significativas en Putumayo, Guaviare, Antioquia, Cauca y Huila.
Cabe desatacar la disminución de las tutelas en Antioquia, que por años fue la región con más
tutelas en el país (Tabla 4).
76
Tabla 4. Número de tutelas en Colombia discriminadas por departamento (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Departamento
Variación %
N.° de tutelas
Part. %
N.° de
tutelas
Part. %
Bogotá D. C.
106.686
17,57
117.315
18,91
9,96
Antioquia
129.467
21,32
116.389
18,76
-10,10
Valle del Cauca
60.969
10,04
62.581
10,09
2,64
Santander
30.857
5,08
32.120
5,18
4,09
Norte de Santander
26.162
4,31
28.328
4,57
8,28
Atlántico
20.256
3,34
20.572
3,32
1,56
Bolívar
19.394
3,19
20.086
3,24
3,57
Tolima
17.564
2,89
20.035
3,23
14,07
Caldas
18.890
3,11
19.394
3,13
2,67
Risaralda
18.712
3,08
19.198
3,10
2,60
Meta
14.941
2,46
15.670
2,53
4,88
Cundinamarca
14.055
2,31
15.474
2,49
10,10
Cesar
13.796
2,27
13.934
2,25
1,00
Córdoba
12.181
2,01
13.121
2,12
7,72
Magdalena
11.210
1,85
13.060
2,11
16,50
Caquetá
13.476
2,22
12.867
2,07
-4,52
Huila
13.595
2,24
12.623
2,04
-7,15
Boyacá
10.914
1,80
12.026
1,94
10,19
Nariño
10.445
1,72
10.292
1,66
-1,46
Cauca
10.969
1,81
9.868
1,59
-10,04
Quindío
8.369
1,38
8.697
1,40
3,92
Sucre
3.805
0,63
5.827
0,94
53,14
Putumayo
6.117
1,01
4.634
0,75
-24,24
Arauca
3.294
0,54
4.240
0,68
28,72
La Guajira
2.990
0,49
3.260
0,53
9,03
Casanare
3.060
0,50
3.187
0,51
4,15
Chocó
2.492
0,41
2.576
0,42
3,37
San Andrés
854
0,14
1.139
0,18
33,37
Amazonas
523
0,09
532
0,09
1,72
Guaviare
510
0,08
397
0,06
-22,16
Guainía
350
0,06
355
0,06
1,43
Vichada
233
0,04
251
0,04
7,73
Vaupés
172
0,03
209
0,03
21,51
Total
607.308
100,00
620.257
100,00
2,13
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
En los 5 últimos años, los departamentos con el mayor número de estas acciones de protección
fueron Antioquia, Bogotá, Valle del Cauca, Santander y Norte de Santander. Se observaron
disminuciones en Antioquia, pero aumentos anuales en los demás departamentos.
77
A continuación, se hace un análisis de las entidades territoriales en donde se
interpusieron más de 20.000 tutelas en el 2019.
3.1.3.1. Tutelas en Bogotá
Con 117.315 acciones, Bogotá pasó a ser la región donde se presentó el mayor número de
tutelas en Colombia, desplazando a Antioquia que por años se mantuvo en primer lugar. Su
frecuencia se incrementó en 9,96 % con relación a 2018. El derecho de petición, con un 52
%, fue el más invocado, seguido de debido proceso (21,9 %), salud (12,9 %), mínimo vital
(4,5 %) y ayuda humanitaria (4 %).
Las entidades con el mayor número de acciones en la capital fueron: el centro de
servicios judiciales, juzgados y cortes (15,2 %), la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas (12,7 %), las oficinas de tránsito y similares (12,6 %), Colpensiones (4,6
%) y los ministerios (3,3 %). En primera instancia, los jueces favorecieron a los bogotanos en
el 39,7 % de los casos.
Como se observa, se presenta una coincidencia entre los motivos y las entidades contra
las cuales se invoca la tutela, pues, como se mencionó, el derecho de petición sobresale en las
acciones interpuestas ante la UARIV, Colpensiones y las oficinas de tránsito, en tanto que el
debido proceso es reiterativo en las acciones ante el centro de servicios judiciales, juzgados y
cortes.
3.1.3.2. Tutelas en Antioquia
El departamento de Antioquia fue la segunda región con más tutelas en el país (116.389), pero
presentó una disminución del 10,1 % con relación a 2018. El derecho más invocado fue el de
petición, con el 40,9 % de las tutelas, seguido de los derechos a la salud (35,7 %), debido
proceso (9,8 %), ayuda humanitaria (9 %) y mínimo vital (4,9 %). Los motivos que ocasionaron
la disminución de acciones en este departamento son diversos y, según la Personería de
Medellín71, la reducción es multifactorial, ocasionada, entre otros, por la Ley de Punto Final, la
71 Ramírez Carrasquilla, J. P., 2019. Aunque bajaron, tutelas a EPS en Medellín preocupan.
El Colombiano.
78
gestión territorial municipal y las decisiones de ámbito nacional, como los pronunciamientos de
la Corte Constitucional.
En este sentido, la Ley de Punto Final, al darle solvencia económica a la EPS Savia Salud,
entidad con más tutelas en 2018, ocasionó una notable disminución de las tutelas en salud, lo
que jalonó la baja en las tutelas del departamento.
En 122 municipios se interpuso al menos una tutela por violación a uno o más
derechos fundamentales. Medellín, con el 63,8 %, fue la ciudad con el mayor número, seguida
de Bello (4,5 %), Itagüí (3,5 %), Apartadó (3,1 %) y Envigado (2,7 %).
Las entidades con más tutelas durante 2019 fueron: La Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas (22,9 %), Savia Salud/Alianza Medellín (12,3 %), Coomeva
(7,2 %), oficinas de tránsito y similares (6,9 %) y Colpensiones (4,8 %). En el 58,2 % de los
casos, los jueces favorecieron a los antioqueños en la decisión de primera instancia.
3.1.3.3. Tutelas en Valle del Cauca
El departamento del Valle del Cauca fue el tercero con el mayor número de tutelas en el país,
pues allí fueron interpuestas 62.581 acciones. Esta cifra reflejó un incremento del 2,64 % con
relación al año 2018. El derecho más invocado fue el de la salud con el 37 %, seguido de los
derechos de petición (30,9 %), mínimo vital (15,8 %), debido proceso (9,5 %) y seguridad
social (3,6 %).
En 42 municipios se presentó al menos una tutela. Cali acumuló el 59,1 % de estas, le
siguieron Palmira (8,5 %), Tuluá (7 %), Buga (5 %) y Cartago (4,4 %).
La entidad más demandada fue la EPS Coomeva (10,8 % de los casos), seguida de
Servicio Occidental de Salud (8,1 %), Emssanar (7,1 %), Colpensiones (5,3 %) y las oficinas
de tránsito y similares (5 %). En el 61,3 % de los casos, los jueces favorecieron a los
vallecaucanos en primera instancia.
Como se observa, las EPS son las que ocasionan el mayor número de acciones en este
departamento, lo cual es resultado de la falta de garantía de la atención en salud, sobre todo, por
los problemas en los procesos de acceso a servicios, traslados, entrega de medicamentos, entre
otros.
79
3.1.3.4. Tutelas en Santander
Con 32.120 tutelas, Santander se constituyó como la cuarta entidad territorial con más
acciones en el país. Tuvo un incremento del 4,09 % con respecto al año 2018.
En 84 municipios del departamento se interpuso al menos una tutela. Bucaramanga
fue la ciudad que concentró el mayor número de ellas (61,3 %), seguida de Barrancabermeja
(11,7 %), Floridablanca (3,8 %), San Gil (3,8 %) y Girón (2,5 %).
El derecho más tutelado fue el de la salud con el 39,4 % de las acciones, seguido de
los derechos de petición (32,8 %), debido proceso (11,8 %), mínimo vital (7,8 %) y seguridad
social (3,5 %).
Con relación a las entidades más tuteladas en el departamento, Nueva EPS fue la que
sumó más acciones (7,9 %), seguida de Medimás/Cafesalud (7,5 %), Coomeva (6,7 %), el
centro de servicios judiciales, juzgados, cortes y tribunales (6,3 %) y Comparta (5,1 %). En
fallo de primera instancia, los jueces favorecieron a los santandereanos en el 56,1 % de los
casos.
3.1.3.5. Tutelas en Norte de Santander
Con 28.328 acciones, este departamento ocupó el quinto lugar por número de tutelas
interpuestas. Esta cifra mostró un incremento de 8,28 % con respecto al año 2018.
En 40 municipios se interpuso al menos una tutela. Cúcuta, con el 75 %, fue la ciudad
con el mayor número de ellas, le siguieron Ocaña (11,9 %), Pamplona (3,6 %), Los Patios (2
%) y Villa del Rosario (1,9 %).
El derecho a la salud fue el más invocado (52,2 %), seguido por los derechos de
petición (27,5 %), mínimo vital (7 %), debido proceso (7 %) y vida (3,1 %). El 65,5 % de los
fallos de primera instancia favorecieron a los nortesantandereanos.
Las entidades con el mayor número de tutelas fueron: Medimás/Cafesalud (11,7 %),
Coomeva (8,1 %), Nueva EPS (6,6 %), Comparta (51 %) y Saludvida (4,8 %).
En este departamento, los problemas de acceso a los servicios en salud son ocasionados,
entre otros motivos, por la migración venezolana, cuya población busca atención especialmente
en patologías de alto costo y prenatal. En este sentido y con el fin de evitar la mortalidad materna,
80
el Instituto Departamental de Salud se encuentra diseñando el modelo de atención integral para
la migrante gestante, con el fin de brindar control prenatal en condiciones de calidad,
oportunidad y continuidad. En el mismo sentido, el departamento implementó un plan de
respuesta en salud al fenómeno migratorio, que incluye promover el aseguramiento, la prestación
de servicios individuales y acciones en salud pública.
Según el Instituto Departamental de Salud72, de enero a agosto de 2019 se realizaron
99.269 atenciones de consulta externa por la cooperación internacional, 60.064 atenciones de
urgencias por las ESE, se administraron 177.640 dosis de vacunas, se atendieron 4.321 partos y
se realizaron, por parte del CRUE, 3.225 procesos de referencia a ciudadanos venezolanos.
3.1.3.6. Tutelas en Atlántico
Este departamento, con 20.572 acciones, ocupó el sexto lugar por número de tutelas y
presentó un incremento del 1,56 % con respecto a 2018.
En 23 municipios se interpuso al menos una tutela. Barranquilla, con el 82,9 %, fue la
ciudad con el mayor número de ellas, seguida de Soledad (6,9 %), Sabanalarga (2 %), Malambo
(1,3 %) y Puerto Colombia (1 %).
El derecho de petición fue el más invocado (46 %), seguido de los derechos de la salud
(20,2 %), debido proceso (17,2 %), mínimo vital (6,5 %) y seguridad social (5,8 %). El 46,2 %
de los fallos de primera instancia favorecieron a los atlanticenses.
Las entidades con el mayor número de tutelas fueron: oficinas de tránsito y similares
(9,4 %), alcaldías (9,1 %), el centro de servicios judiciales, juzgados, cortes y tribunales (5,8
%), Colpensiones (5,5 %) y Empresas de servicios públicos (4,6 %).
3.1.3.7. Tutelas en Bolívar
Este departamento, con 20.086 acciones, ocupó la séptima posición y presentó un aumento
del 3,57 % con respecto a 2018.
72 Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander, 2019.
Respuesta de salud ante migración fue analizado por el Puesto de Mando
Unificado PMU – Frontera Respuesta de salud ante migración fue analizado por el Puesto de Mando Unificado PMU – Frontera.
81
En 44 municipios se interpuso al menos una tutela. Cartagena, con el 78,2 %, fue la
ciudad con el mayor número de ellas, seguida de Carmen de Bolívar (4 %), Magangué (3 %),
Turbaco (2,9 %) y Mompox (2,2 %).
El derecho de petición fue el más invocado (44 %), seguido de los derechos de la salud
(28,7 %), debido proceso (10,2 %), seguridad social (6,9 %) y mínimo vital (6,5 %). El 58,2 %
de los fallos de primera instancia favorecieron a los bolivarenses.
Las entidades con el mayor número de tutelas fueron: alcaldías (10,3 %), Coomeva
(4,7 %), Nueva EPS (4,5 %), oficinas de tránsito y similares (4,3 %) y Mutual Ser (4 %).
3.1.3.8. Tutelas en Tolima
Con 20.035 acciones, el departamento del Tolima fue la última región con más de 20.000
acciones en el año 2019. Presentó un incremento del 14,07 % con respecto a 2018.
En 47 municipios se interpuso al menos una tutela. Ibagué, con el 69,6 %, fue la ciudad
con el mayor número de ellas, seguida de El Espinal (5,5 %), Fresno (2,9 %), Honda (2,5 %)
y Prado (2,5 %).
El derecho a la salud fue el más invocado (40,9 %), seguido de los derechos de petición
(36,7 %), debido proceso (10,5 %), mínimo vital (4,7 %) y vida (3 %). El 54,7 % de los fallos
de primera instancia favorecieron a los tolimenses.
Las entidades con el mayor número de tutelas fueron: Medimás (9,6 %), Nueva EPS
(8,6 %), Inpec/Uspec (6,9 %), centro de servicios judiciales, juzgados, cortes y tribunales (6,8
%) y alcaldías (6,5 %).
De acuerdo con el indicador de número de tutelas por habitantes73, en Colombia se
interponen 126 tutelas por cada 10.000 habitantes, cifra igual a la observada en 2018; el
departamento de Caquetá obtuvo el valor más alto, con 317 acciones, seguido de Risaralda (202),
Caldas (192), San Andrés (182) y Norte de Santander (181). En el lado opuesto se ubicaron
Vichada (23), La Guajira (35) y Guaviare (47) (Tabla 5).
73 Para el año 2019, el indicador se recalculó con base en el Censo de Población.
82
Tabla 5. Número de tutelas en Colombia por cada 10.000 habitantes, discriminadas por
departamento (Periodo 2018-2019)
2018
2019
N.° de tutelas x
N.° de tutelas x 10.000
Variación %
Departamento
10.000 habitantes
habitantes
Caquetá
335,35
316,81
-5,53
Risaralda
198,35
201,55
1,62
Caldas
189,23
192,34
1,64
San Andrés
139,36
182,29
30,81
Norte de
175,39
180,97
3,18
Santander
Antioquia
202,07
177,69
-12,07
Quindío
155,01
158,75
2,41
Bogotá D. C.
143,93
154,51
7,35
Arauca
125,64
151,37
20,48
Tolima
132,04
150,04
13,63
Meta
143,70
148,94
3,64
Santander
141,23
143,55
1,64
Valle del Cauca
136,22
138,86
1,94
Putumayo
175,68
130,99
-25,44
Huila
123,55
113,53
-8,11
Cesar
114,91
111,26
-3,18
Boyacá
89,65
97,70
8,98
Bolívar
93,69
94,28
0,63
Magdalena
83,55
94,04
12,55
Atlántico
79,89
77,98
-2,39
Casanare
72,77
74,36
2,19
Córdoba
68,25
72,55
6,31
Guainía
72,74
71,76
-1,36
Amazonas
68,29
68,42
0,20
Cauca
74,90
66,75
-10,88
Nariño
64,06
63,18
-1,37
Sucre
42,05
62,72
49,16
Cundinamarca
48,15
50,15
4,16
Vaupés
42,16
48,92
16,04
Chocó
46,59
47,71
2,39
Guaviare
61,62
46,86
-23,95
La Guajira
33,96
35,15
3,51
Vichada
21,61
22,69
5,01
Índice nacional
125,84
125,57
-0,22
Fuente: Corte Constitucional / Proyecciones de población DANE/Censo 2018.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
83
3.1.4. Entidades con el mayor número de tutelas
Desde el año 2015, las entidades con el mayor número de acciones de tutela en contra
continúan
siendo:
UARIV,
SaludCoop/Cafesalud/Medimás
y
los
juzgados/cortes/tribunales. No obstante, se observó una reducción significativa de las
acciones contra la UARIV en los dos últimos años, ocasionada, posiblemente, por la
disminución de víctimas del conflicto armado, lo cual es efecto del Acuerdo Final de Paz. Lo
anterior permite que las pocas solicitudes que se presentan sean resueltas con mayor
oportunidad.
A continuación, se hace un análisis de las entidades que en 2019 tuvieron más de
20.000 tutelas.
3.1.4.1. Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV)
Como se mencionó, esta unidad fue creada por la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (Ley
1448 de 2011) y representó un avance importante para la garantía de los derechos de las víctimas
del conflicto armado interno, colocando a las víctimas en el centro de las políticas del Estado
colombiano.
La Ley 1448 hace una relación taxativa de las personas consideradas como víctimas
(quienes hayan sufrido algún daño como consecuencia de violaciones graves a las normas
internacionales de derechos humanos y de infracciones al derecho internacional humanitario,
ocurridas con ocasión del conflicto armado interno; quienes hayan sufrido daño al intervenir o
asistir a la víctima que estuviese en peligro, o para prevenir esa victimización; y los niños que
nacieron a causa de un abuso sexual cometido en el marco del conflicto armado, entre otros), así
como los pasos a seguir para acceder a las medidas y programas que otorga la misma ley.
Para que una persona pueda acceder a las medidas de atención y reparación, debe estar
incluida en el Registro Único de Víctimas, para lo cual, debe presentarse ante cualquiera de las
oficinas del Ministerio Público o Consulado, en el caso de vivir fuera de Colombia, para hacer
una declaración de los hechos que causaron su victimización.
En este sentido, la UARIV debe garantizarles a las víctimas los siguientes derechos: (i)
verdad, justicia y reparación integral; (ii) atención humanitaria; (iii) reunificación familiar; (iv)
84
restitución de la tierra cuando fue despojado, y (v) retornar a su lugar de origen o reubicarse, en
el marco de la política de seguridad nacional, entre otros.
Tal como ha ocurrido en los últimos años, la UARIV fue la entidad con el mayor
número de tutelas en Colombia en 2019, a pesar de haber disminuido su frecuencia en 20,6
% con respecto a 2018. En efecto, en el periodo se interpusieron en su contra 66.059 acciones
que corresponden al 10,6 % del total (Tabla 6).
Tabla 6. Entidades con más tutelas en el país (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Entidad
Variación
N.°
%
N.° tutelas
Part. %
tutelas
Part. %
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las
83.168
13,68
66.059
10,64
-20,57
Víctimas
Oficinas de tránsito y similares
35.654
5,86
39.041
6,29
9,50
Centro de servicios judiciales, juzgados, cortes,
tribunales
33.640
5,53
36.931
5,95
9,78
Medimás/Cafesalud
31.468
5,18
34.003
5,48
8,06
Coomeva
31.217
5,13
28.922
4,66
-7,35
Alcaldías
25.207
4,15
28.223
4,54
11,96
Nueva EPS
26.572
4,37
26.397
4,25
-0,66
Colpensiones
21.216
3,49
24.208
3,90
14,10
Fuerzas Militares y de Policía
16.166
2,66
17.125
2,76
5,93
Inpec/Uspec/Penitenciarías
16.354
2,69
16.445
2,65
0,56
Savia Salud/Alianza Medellín
21.352
3,51
14.926
2,40
-30,10
Ministerios
9.674
1,59
11.683
1,88
20,77
Salud Total
11.312
1,86
10.159
1,64
-10,19
Empresas de servicios públicos/Operadores celulares
9.447
1,55
9.379
1,51
-0,72
Asociación Mutual La Esperanza «Asmet Salud»
9.368
1,54
8.854
1,43
-5,49
Comparta
7.902
1,30
8.563
1,38
8,36
Magisterio
6.939
1,14
8.476
1,36
22,15
Universidades/SENA/Centros educativos
7.224
1,19
7.862
1,27
8,83
Servicio Occidental de Salud S.O.S.
8.515
1,40
7.850
1,26
-7,81
Bancos/Entidades financieras/Tarjetas de crédito
7.198
1,18
7.740
1,25
7,53
Emssanar
7.469
1,23
7.033
1,13
-5,84
SaludVida
5.784
0,95
6.759
1,09
16,86
Sura EPS
5.624
0,92
6.067
0,98
7,88
Secretarías de salud/Direcciones de salud
4.362
0,72
5.909
0,95
35,47
85
Coosalud
5.762
0,95
5.529
0,89
-4,04
Gobernaciones
4.807
0,79
5.334
0,86
10,96
Secretarías de Educación
4.431
0,73
5.176
0,83
16,81
Sánitas
4.491
0,74
5.028
0,81
11,96
Fiscalía General de la Nación
4.039
0,66
4.437
0,71
9,85
Famisanar
3.814
0,63
4.386
0,71
15,00
Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir – Horizonte
3.413
0,56
3.845
0,62
12,66
ARL Positiva
3.664
0,60
3.764
0,61
2,73
Fondo de Pensiones y Cesantías Protección
3.107
0,51
3.407
0,55
9,66
Comisión Nacional del Servicio Civil
3.532
0,58
3.384
0,54
-4,19
Cruz Blanca EPS
2.595
0,43
3.148
0,51
21,31
Capital Salud
3.369
0,55
3.039
0,49
-9,80
Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó
2.725
0,45
3.013
0,49
10,57
Registraduría Nacional del Estado Civil y Consejo
Electoral
2.795
0,46
2.981
0,48
6,65
Superintendencias
2.586
0,43
2.919
0,47
12,88
Conjuntos y unidades de vivienda
2.326
0,38
2.857
0,46
22,83
Mutual Ser
1.649
0,27
2.702
0,44
63,86
Convida
2.498
0,41
2.691
0,43
7,73
Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar/Comisarías de familia
3.540
0,58
2.316
0,37
-34,58
Departamento para la Prosperidad Social
2.091
0,34
2.262
0,36
8,18
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Parafiscales (UGPP)
2.146
0,35
2.191
0,35
2,10
Ministerio Público
1.751
0,29
2.177
0,35
24,33
Comfamiliar Huila
2.516
0,41
2.121
0,34
-15,70
Empresa Cooperativa Solidaria de Salud «Ecoopsos»
3.015
0,50
2.007
0,32
-33,43
Otros (menos de 2.000 tutelas)
88.531
14,56
101.664
16,37
14,83
Total
608.025
100,00
620.992
100,00
2,13
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
En 357 municipios se interpuso al menos una tutela contra esta entidad y del total, el 40,4 %
se originó en Antioquia, seguido de Bogotá (22,6 %), Caquetá (12,5 %), Putumayo (4 %) y
Meta (3,3 %). Las ciudades con más tutelas contra la UARIV fueron: Medellín (33,2 %),
Bogotá (22,6 %), Florencia (11,7 %), Villavicencio (2,7 %) y Mocoa (2,5 %).
En el 79 % de las tutelas contra la UARIV se invocó el derecho de petición, seguido
de ayuda humanitaria (33,4 %), reparación a la población víctima de desplazamiento (10,2 %),
86
reconocimiento de persona en condición de desplazamiento mediante el RUV (2,8 %) y
debido proceso (1,3 %). En primera instancia, los jueces favorecieron a los tutelantes en el
48,5 % de los casos.
En este sentido y según informe presentado por el Alto Comisionado de las Naciones
Unidas74 en febrero de 2020 (correspondiente al año 2019), en Colombia se registraron 36
masacres que implicaron la muerte de 133 personas. Los responsables fueron los grupos
criminales conocidos como el Clan del Golfo, el ELN y Los Caparrapos, los cuales se disputan
el control de las economías ilícitas.
En el informe se resalta, además, el asesinato de 108 defensores de derechos humanos,
las agresiones contra los pueblos indígenas, el incremento de secuestros y las graves violaciones
en contra de menores de edad, ocurridos principalmente en los departamentos de Antioquia,
Arauca, Cauca y Caquetá.
El informe requiere al Estado para que siga avanzando en la implementación del Acuerdo
Final de Paz, en especial, en lo referido a la participación de las víctimas, con el fin de garantizar
los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición.
3.1.4.2. Oficinas de tránsito y similares
Las tutelas contra las oficinas de tránsito y similares continúan en aumento. En el 2019, fueron
el segundo tipo de entidades con más acciones en el país, pues alcanzaron la cifra de 39.041, lo
que representa un incremento del 9,50 %. Los derechos más invocados en estas tutelas fueron
petición (66,8 %) y debido proceso (38,6 %).
Las entidades territoriales con el mayor número de acciones fueron: Bogotá (37,7 %),
Antioquia (20,7 %), Valle del Cauca (8 %), Atlántico (4,9 %) y Santander (3,3 %). En 476
municipios se interpuso una tutela y las ciudades con las mayores frecuencias fueron: Bogotá
(37,7 %), Medellín (12,9 %), Cali (5,8 %), Barranquilla (3,9 %) y Bello (2,1 %). La decisión en
primera instancia favoreció a los accionantes en el 32,9 % de los casos.
74 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2020.
Informe anual del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos e informes de la Oficina del Alto Comisionado y del Secretario General. Situación de los derechos
humanos en Colombia.
87
Las fotomultas continúan siendo el principal motivo de las quejas y tutelas en contra de
las oficinas de tránsito. En 2019, estas cámaras llegaron a imponer 144 comparendos en un día,
detectaron 280.000 vehículos mal estacionados y multaron a cerca de 500.000 conductores que
sobrepasaron el límite de velocidad, llegando a cobrarse sumas por más de 600.000 millones de
pesos75.
Sin embargo, en fallo reciente de la Corte Constitucional, dicha corporación estudió el
artículo de la Ley 1843 de 2017 que incluyó la responsabilidad solidaria del dueño del vehículo
por el valor de la multa aun cuando él no fuera quien conducía. Esto fue declarado inexequible
al considerar que la solidaridad a la que se refería la norma solo se emplearía si se aplica el respeto
del derecho a la defensa, el principio de la responsabilidad personal y la responsabilidad por
culpa.
Respecto al primer punto, el propietario tiene derecho a ejercer su defensa dentro del
proceso de contravención, y es responsabilidad del Estado la carga de la prueba, es decir, probar
que él iba conduciendo. Respecto al segundo, al permitir la ley que se imparta una
responsabilidad sancionatoria por un hecho ajeno, es contrario a la Constitución, de hecho, el
Código de Tránsito establece que «las multas no podrán ser impuestas a persona distinta de quien
cometió la infracción». Por último, en cuanto a la responsabilidad por culpa, la Corte señala que
la solidaridad solo es admisible cuando se persigue finalidades resarcitorias, tributarias o de
recaudo.
Al respecto, la Corte Constitucional instó al Congreso de la República para que determine
los elementos de la responsabilidad sancionatoria, garantizando los derechos a la defensa y los
principios de inimputabilidad personal y culpabilidad; para ello, se requeriría de la identificación
plena del conductor, situación que, al momento, con la tecnología con que se cuenta, no es
posible.
3.1.4.3. Centros judiciales, juzgados, cortes y tribunales
El tercer lugar fue ocupado por estos despachos que, en conjunto, concentraron 36.931 acciones,
con una participación del 5,95 % y un incremento del 9,78 % con relación a 2018. El derecho al
75 Revista Semana, febrero de 2020.
Fotomultas: apague y vámonos, párr. 1.
88
debido proceso fue el más invocado con un 76,9 %, seguido del derecho de petición (19,4 %),
acceso a la justicia (6,9 %), libertad (1,8 %) y seguridad social (1,7 %).
En la ciudad de Bogotá se originaron el 48,2 % de estas acciones, seguida de Valle del
Cauca (7,1 %), Antioquia (6,9 %), Santander (5,5 %) y Tolima (3,7 %). En 245 municipios de
interpuso al menos tutela y las ciudades de mayor concentración que invocaron este derecho
fueron Bogotá (48,2 %), Medellín (5,6 %), Cali (4,8 %), Bucaramanga (4,7 %) e Ibagué (3,3 %).
La decisión de primera instancia favoreció al 16,7 % de los tutelantes.
3.1.4.4. Tutelas contra Medimás EPS
La cuarta entidad con el mayor número de tutelas en el país durante 2019 fue Medimás, con
34.003 acciones. Dicha cifra es superior en 8,1 % a la observada en 2018, a pesar de haber
disminuido sus afiliados en 23,52 % (954.032 afiliados). En el 84,8 % de estas tutelas fue
invocado el derecho fundamental a la salud, seguido del derecho al mínimo vital (7,8 %),
petición (7,5 %), vida (5,3 %) y seguridad social (1,3 %). Las decisiones en primera instancia
favorecieron a estos usuarios en el 84,4 % de los casos.
Antioquia fue el departamento con el mayor número de tutelas (14,1 %), seguido por
Risaralda (11,9 %), Norte de Santander (9,7 %), Valle del Cauca (8,3 %) y Caldas (7,9 %). En
592 municipios se interpuso una tutela contra esta entidad y las ciudades con mayor frecuencia
fueron Cúcuta (8,2 %), Pereira (6,9 %), Bogotá (6,5 %), Medellín (6 %) e Ibagué (4,1 %).
Es de anotar que la SNS, mediante la Resolución 3818 de 2019, que quedó en firme con
la Resolución 6482 de 2019, ordenó la revocatoria parcial de la EPS Medimás en los
departamentos de Chocó, Sucre y Cesar, a partir del 1 de septiembre de 2019, cobijando cerca
de 59.000 usuarios.
Esta decisión es resultado del seguimiento y evaluación realizado por la SNS en el marco
de sus funciones de inspección, vigilancia y control. El organismo encontró que Medimás ponía
en riesgo la efectividad en la prestación de servicios en salud, la seguridad de los afiliados y la
destinación de los recursos del sector.
89
3.1.4.5. Tutelas contra Coomeva EPS
En el quinto lugar se ubicó Coomeva con 28.922 tutelas, cifra que representó una disminución
del 7,4 % respecto al año 2018. Este comportamiento se relaciona con la disminución de 474.397
afiliados (21,96 %), muchos de ellos por la reasignación que hizo la SNS a los afiliados de Meta,
Cauca y Cundinamarca. Los derechos más invocados en estas tutelas fueron: salud (72,1 %),
mínimo vital (22,7 %), petición (5,8 %), vida (4,7 %) y seguridad social (0,8 %). Las entidades
territoriales con el mayor número de acciones fueron: Antioquia (28,9 %), Valle del Cauca (23,3
%), Norte de Santander (7,9 %), Santander (7,5 %) y Risaralda (4,2 %). En 379 municipios se
invocó al menos una tutela. Las ciudades con el mayor flujo de tutelas fueron: Medellín (15,3
%), Cali (11,2 %), Cúcuta (6,8 %), Bucaramanga (4,7 %) y Palmira (3,4 %). La decisión en primera
instancia favoreció a los accionantes en el 85,6 % de los casos.
En septiembre de 2019, la Procuraduría General de la Nación76 solicitó a la SNS la
intervención inmediata de esta EPS, atendiendo el crecimiento de PQRD, entre otros motivos.
Le solicitó, asimismo, adoptar medidas que garantizaran la prestación del servicio de salud a los
afiliados. Según la Procuraduría, de enero a julio de 2019, la EPS Coomeva registró 42.702
peticiones, quejas, reclamos y denuncias, relacionadas con los siguientes motivos: barreras de
acceso, en especial, para la población con enfermedades de alto costo; falta de oportunidad en
procesos de atención en salud, como la realización de exámenes de apoyo de diagnóstico y citas
médicas de control con especialistas; entregas de insumos y medicamentos; falta de red de
prestadores, entre otros. Así mismo, hizo referencia a la deuda de más de 2,2 billones de pesos,
lo que genera incumplimiento a las condiciones financieras.
3.1.4.6. Tutelas contra alcaldías municipales y distritales
Con 28.223 tutelas, las alcaldías son la sexta entidad con más tutelas en el país. Dicha cifra
representa un crecimiento del 11,95 % con relación a 2018. Los derechos más invocados en estas
tutelas fueron: petición (66,8 %), debido proceso (19,1 %), trabajo (3,5 %), vivienda (3,4 %) y
76 Procuraduría General de la Nación. (04 de septiembre de 2019).
Procuraduría solicitó a Supersalud intervenir a Coomeva EPS para
garantizar derechos de cerca de 2 millones de usuarios del sistema.
90
mínimo vital (2,6 %). En las alcaldías del departamento de Antioquia se presenta el mayor
número de tutelas (16,1 %), seguido de Bogotá (11,4 %), Valle del Cauca (10,1 %), Bolívar (7,3
%) y Atlántico (6,6 %). En 998 municipios se invocó al menos una tutela. Las alcaldías con el
mayor flujo de tutelas fueron: Bogotá (11,4 %), Medellín (8,8 %), Cali (6,2 %), Cartagena (5,1 %)
y Barranquilla (3,8 %). La decisión en primera instancia favoreció totalmente a los accionantes
en el 35,3 % y parcialmente en el 1,1 % de los casos.
3.1.4.7. Tutelas contra Nueva EPS
En 2019, Nueva EPS concentró 26.397 acciones, cifra similar a la de 2018. Los derechos más
invocados en estas tutelas fueron: salud (81,7 %), mínimo vital (12 %), petición (6,4 %), vida
(5,4 %) y seguridad social (1,3 %). Las entidades territoriales con el mayor número de acciones
fueron: Antioquia (11,8 %), Valle del Cauca (9,3 %), Santander (9,2 %), Córdoba (7,1 %) y Norte
de Santander (7,1 %). En 645 municipios se invocó al menos una tutela. Las ciudades con el
mayor número de tutelas fueron: Bogotá (6.1 %), Medellín (5,5 %), Cúcuta (5,1 %), Bucaramanga
(4,9 %) y Montería (4,5 %). La decisión en primera instancia favoreció totalmente a los
accionantes en el 82,7 % y parcialmente en el 3,1 % de los casos.
En julio de 2019, la SNS informó que Medimás, Coomeva y Nueva EPS eran las EPS
con el mayor número de PQRD registradas entre los meses de enero y mayo. Para el caso de la
Nueva EPS, informó que esta entidad reportó 5.980 PQRD, muchas de las cuales estaban
relacionadas con las barreras para acceder a los servicios de salud que requieren los usuarios,
seguidas de trámites administrativos (autorizaciones y asignación de citas, entre otros)77. Como
consecuencia de las liquidaciones de las EPS y de los retiros parciales de algunas, la Nueva EPS
aumentó de manera importante sus afiliados, pues alcanzó un 29,2 %.
3.1.3.8. Tutelas contra Colpensiones
Con 24.208 tutelas, Colpensiones fue la octava entidad con más tutelas en el país, lo que significó
un crecimiento del 13,67 % con relación a 2018. Esta variación ha sido la más alta de las primeras
77 Caracol Radio, 2019.
Medimás y Coomeva, las EPS con más quejas.
91
diez entidades, ocasionada, principalmente, por la demora en las calificaciones de pérdida de la
capacidad laboral y la demora en el reconocimiento de pago de incapacidades.
Los derechos más invocados en estas tutelas fueron: petición (66,1 %), seguridad social
(28,1 %), mínimo vital (10,9 %), debido proceso (4,3 %) y salud (1,5 %). Las entidades
territoriales con el mayor número de acciones fueron: Antioquia (23,2 %), seguido de Bogotá
(22,2 %), Valle del Cauca (13,7 %), Risaralda (6,1 %) y Caldas (5,7 %). En 257 municipios se
invocó al menos una tutela. Las ciudades con el mayor número de tutelas fueron: Bogotá (22,2
%), Medellín (20 %), Cali (10,4 %), Pereira (5,8 %) y Manizales (5,3 %). La decisión en primera
instancia favoreció totalmente a los accionantes en el 60,7 % de los casos y parcialmente en el
1,5 %.
3.2. La tutela y el derecho a la seguridad social
El artículo 48 de la Constitución Política de Colombia define el derecho a la seguridad social en
dos dimensiones: por un lado, como un servicio público a cargo del Estado, sujeto a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad; y por el otro, como una garantía de carácter
irrenunciable e imprescriptible. Como resultado, en el año 1993 se expidió la Ley 100, la cual
reguló este derecho, entre otras disposiciones.
Al tratarse de un derecho fundamental, es necesario el desarrollo legal para su efectiva
materialización. Por tanto, es indispensable regular, entre otros, las contingencias aseguradas, las
instituciones que integran el sistema, los requisitos establecidos para acceder a los derechos
prestacionales y la obtención de los recursos necesarios que aseguren unas condiciones mínimas
de exigibilidad. En este sentido, la Corte Constitucional ha establecido que la fundamentalidad
de este derecho está relacionada con el derecho al mínimo vital, sobre todo, cuando se trata de
personas de especial protección constitucional por su estado de indefensión.
En esta línea, la Corte Constitucional define este derecho como:
[…] conjunto de medidas institucionales tendientes a brindar progresivamente a los individuos y
sus familias las garantías necesarias frente a los distintos riesgos sociales que puedan afectar su
92
capacidad y oportunidad, en orden a generar los recursos suficientes para una subsistencia acorde
con la dignidad del ser humano78.
Sumado a lo anterior, el concepto de ‘seguridad social’ hace alusión a la totalidad de las
medidas que velan por el bienestar de la población, especialmente, en lo relacionado con la
protección y cobertura de las necesidades que han sido socialmente reconocidas. En este sentido,
la Corte Constitucional se acoge a lo establecido en el Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (Observación General N.° 19):
«El derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales,
ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular
contra:
a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez,
maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar;
b) gastos excesivos de atención de
salud;
c) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo»79.
En reiteradas ocasiones, la Corte Constitucional ha señalado que la fundamentalidad de
este derecho es la relación que tiene con el principio de dignidad humana y la satisfacción material
de los derechos humanos, con lo cual es posible asegurar la efectividad de los demás derechos
de la persona cuando ha sido afectada por ciertas contingencias80.
Para ampliar progresivamente la cobertura de la seguridad social, en Colombia se ha
habilitado tanto a entidades públicas como privadas que prestan estos servicios y se han
introducido principios técnicos para la indemnización de los riesgos sociales que garanticen
medios de existencia tanto como sea posible81.
Durante 2019, al igual que en el año 2018, el derecho a la seguridad social en los
componentes de pensiones y riesgos laborales fue el sexto más invocado en las tutelas y su
participación dentro de las mismas fue del 3,53 %, lo cual representó un aumento del 10,06 %.
De las 21.887 acciones que invocaron este derecho, 1.200 también vieron vulnerado el derecho
a la salud. Para el análisis de este apartado, solo se tuvieron en cuenta las tutelas que invocaron
78 Corte Constitucional.
Sentencia T-043 de 2019.
79 ONU. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Observación General N.° 19. Introducción, numeral 2.
80 Corte Constitucional. Sentencias T-032 de 2012; T-072 de 2013 y T-146 de 2013, entre otras.
81 Corte Constitucional.
Sentencia C-083 de 2019.
93
el derecho a la seguridad social, sin considerar el derecho a la salud (20.687) (Tabla 7 y Gráfica
2). Estas tutelas presentaron un incremento del 9,72 %.
El derecho a la seguridad social tiene una íntima relación con el derecho de petición
cuando los usuarios, a pesar de haber pasado por trámites administrativos que en ocasiones son
dispendiosos, no obtienen respuestas de fondo, a pesar de estar acreditados los requisitos para
acceder a lo pretendido.
Tabla 7. Participación de las tutelas en seguridad social (Periodo 2018-2019)
Tutelas
Seguridad social*
Seguridad social**
Año
Total
Tutelas
Part. en tutelas
%
Tutelas
Part. en tutelas
%
2018
607.308
19.886
3,27
18.854
3,10
2019
620.257
21.887
3,53
20.687
3,34
Total
1.227.565
41.773
3,40
39.541
3,22
Nota: * Incluye la tutela cuando se invocó el derecho a la seguridad social junto con otros derechos en la misma acción.
** Incluye la tutela cuando se invocó el derecho a la seguridad social y no se invocó el derecho a la salud en la misma acción.
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
En los últimos 5 años, las acciones de tutela incoadas para buscar la protección del
derecho a la seguridad social habían presentado una disminución. Sin embargo, durante el año
2019, esta tendencia cambió, posiblemente por los incrementos presentados en las tutelas contra
Colpensiones.
94
Gráfica 2. Evolución de las tutelas y tutelas en seguridad social en Colombia (Periodo 2006-
2019)
3.2.1. El derecho a la seguridad social y su relación con otros derechos
El derecho a la seguridad social es invocado en conjunto con el derecho de petición en el 17,62
% de los casos, le siguieron el derecho al mínimo vital (7,08 %), debido proceso (5,66 %) y vida
(1,39 %) como los más importantes (Tabla 8). Cabe resaltar el aumento en el derecho de petición.
El derecho a la seguridad social tiene una íntima relación con el derecho de petición, cuando los
usuarios a pesar de haber pasado por trámites administrativos que, en ocasiones, son
dispendiosos, no obtienen respuestas de fondo, a pesar de estar acreditados los requisitos para
acceder a lo pretendido.
95
Tabla 8. El derecho a la seguridad social en asocio con otros derechos (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Derechos
N.° tutelas
% tutelas
N.° tutelas
% tutelas
Seguridad social
18.854
100,00
20.687
100,00
Petición
2.498
13,25
3.645
17,62
Mínimo vital
1.506
7,99
1.465
7,08
Debido proceso
819
4,34
1.171
5,66
Vida
275
1,46
288
1,39
Igualdad
214
1,14
189
0,91
Trabajo
200
1,06
128
0,62
Estabilidad laboral reforzada
184
0,98
180
0,87
Acceso a la justicia
71
0,38
73
0,35
Habeas data
22
0,12
38
0,18
Dignidad humana
19
0,10
8
0,04
Educación
11
0,06
10
0,05
Otros
31
0,16
24
0,12
Total tutelas de seguridad social
18.854
20.687
interpuestas*
Nota: *No incluye el derecho a la salud.
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
3.2.2. Despachos judiciales y decisión en primera instancia
El porcentaje de favorecimiento en primera instancia a los ciudadanos que invocaron el derecho
a la seguridad social en Colombia fue del 42,94 %, cifra superior a la observada en 2018 (Tabla
9). Los indicadores más altos de favorecimiento se observaron en los juzgados civiles
municipales (50,1 %), juzgados de pequeñas causas (48,71 %) y juzgados promiscuos municipales
(47,6 %). Los más bajos, en la Corte Suprema de Justicia (5,56 %), Consejo de Estado (12,34 %)
y Tribunales Superiores (20%).
96
Tabla 9. Despachos judiciales y decisión en primera instancia. Tutelas en seguridad social
(Periodo 2018-2019)
2018
2019
Despachos judiciales
N.°
Concedidas
N.°
Concedidas en
tutelas
Part. %
en primera
primera
instancia %
tutelas
Part. %
instancia %
Juzgado Civil Municipal
3.098
16,43
50,10
3.357
16,23
50,10
Juzgado de Pequeñas Causas
Laborales
737
3,91
49,66
1.008
4,87
48,71
Juzgado Promiscuo Municipal
757
4,02
44,91
853
4,12
47,60
Juzgado Penal Municipal
2.455
13,02
44,81
3.379
16,33
47,17
Juzgados Administrativos
2.456
13,03
36,73
2.549
12,32
46,45
Juzgado Penal del Circuito
Especializado
290
1,54
34,83
336
1,62
43,75
Juzgado de Familia del Circuito
205
1,09
33,66
210
1,02
41,43
Juzgado de Ejecución de Penas
593
3,15
32,38
737
3,56
40,98
Juzgado de Menores
8
0,04
12,50
5
0,02
40,00
Juzgado Civil del Circuito
Especializado
159
0,84
37,74
181
0,87
39,78
Juzgado Laboral del Circuito
1.808
9,59
32,41
1.753
8,47
39,30
Juzgado Promiscuo de Familia
239
1,27
35,56
304
1,47
38,82
Juzgado Civil del Circuito
1.631
8,65
32,50
1.870
9,04
38,18
Juzgado Penal del Circuito
1.860
9,87
29,95
2.460
11,89
38,09
Juzgado de Familia
641
3,40
34,32
920
4,45
37,28
Tribunal Administrativo
194
1,03
38,14
24
0,12
33,33
Juzgado Promiscuo del Circuito
71
0,38
35,21
70
0,34
30,00
Consejo Seccional de la Judicatura
56
0,30
28,57
7
0,03
28,57
Juzgado Penal para Adolescentes
810
4,30
42,35
107
0,52
25,23
Tribunal Superior
329
1,74
32,22
115
0,56
20,00
Consejo de Estado
186
0,99
22,04
154
0,74
12,34
Corte Suprema de Justicia
271
1,44
2,58
288
1,39
5,56
Total
18.854
100,00
38,58
20.687
100,00
42,94
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Los juzgados que más tramitaron tutelas en seguridad social fueron los juzgados penales
municipales (16,33 %), los juzgados civiles municipales (16,23 %) y los juzgados administrativos
(12,32 %).
97
3.2.3. Lugar de origen de las tutelas de seguridad social
En relación con tutelas en seguridad social y que no invocaron el derecho a la salud, se realiza
un análisis detallado en los 5 departamentos con el mayor número de ellas, luego se estandariza
por número de habitantes y, finalmente, se hace un análisis a nivel municipal.
La ciudad de Bogotá, seguida de los departamentos de Antioquia y Valle, presentaron el
mayor número de estas acciones desde el año 2015, con un aumento significativo en Antioquia
durante el 2019.
3.2.3.1. Tutelas de seguridad social a nivel departamental
De las 20.687 tutelas que invocaron el derecho a la seguridad social y no invocaron el derecho a
la salud, el 19,84 % se originó en la ciudad de Bogotá, lo que representó una disminución del
0,34 % con respecto a 2018. Le siguen los departamentos de Antioquia (13,67 %), Valle del
Cauca (10,36 %), Bolívar (6,39 %) y Meta (5,54 %). Los departamentos donde se presentaron
los incrementos porcentuales más altos fueron Sucre (74,51 %), Meta (57,85 %), Caldas (55,67
%) y Arauca (46,67 %) (Tabla 10).
98
Tabla 10. Tutelas de seguridad social por departamento (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Departamento
Variación
%
N.° tutelas
Part. % N.° tutelas Part. %
Bogotá D. C.
4.119
21,85
4.105
19,84
-0,34
Antioquia
2.208
11,71
2.827
13,67
28,03
Valle
2.115
11,22
2.144
10,36
1,37
Bolívar
1.218
6,46
1.322
6,39
8,54
Meta
726
3,85
1.146
5,54
57,85
Atlántico
954
5,06
1.137
5,50
19,18
Santander
1.167
6,19
1.073
5,19
-8,05
Risaralda
869
4,61
956
4,62
10,01
Caldas
600
3,18
934
4,51
55,67
Norte de Santander
725
3,85
797
3,85
9,93
Huila
431
2,29
534
2,58
23,90
Magdalena
470
2,49
534
2,58
13,62
Cesar
421
2,23
422
2,04
0,24
Tolima
418
2,22
397
1,92
-5,02
Quindío
372
1,97
354
1,71
-4,84
Cundinamarca
272
1,44
320
1,55
17,65
Nariño
363
1,93
318
1,54
-12,40
Cauca
325
1,72
310
1,50
-4,62
Boyacá
312
1,65
274
1,32
-12,18
Córdoba
276
1,46
257
1,24
-6,88
Sucre
102
0,54
178
0,86
74,51
Chocó
112
0,59
88
0,43
-21,43
Caquetá
64
0,34
66
0,32
3,13
Casanare
53
0,28
48
0,23
-9,43
La Guajira
69
0,37
48
0,23
-30,43
Arauca
30
0,16
44
0,21
46,67
Putumayo
27
0,14
29
0,14
7,41
Guaviare
10
0,05
11
0,05
10,00
Amazonas
7
0,04
6
0,03
-14,29
San Andrés
13
0,07
6
0,03
-53,85
Vaupés
1
0,01
1
0,00
0,00
Vichada
1
0,01
1
0,00
0,00
Guainía
4
0,02
0
0,00
-100,00
Total
18.854
100,00
20.687
100,00
9,72
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
99
3.2.3.1.1 Tutelas de seguridad social en Bogotá
El número de acciones en Bogotá se mantuvo con cifras similares a las observadas en 2018, pues
se interpusieron 4.105 tutelas. Las entidades con más acciones en la capital de la República
fueron: Colpensiones (36,3 %), centros de servicios judiciales, juzgados y cortes (12,9 %),
ministerios (4,9 %), Famisanar (4,9 %), Fondo de Pensiones Porvenir (4,8 %) y Fuerzas Militares
y de Policía (4,4 %). En decisión de primera instancia, los jueces favorecieron totalmente a los
bogotanos en el 27,9 % de las acciones y parcialmente en el 3,6 %.
3.2.3.1.2. Tutelas de seguridad social en Antioquia
Antioquia se constituyó como el segundo departamento con más acciones que invocaron el
derecho a la seguridad social en Colombia, pues fueron interpuestas 2.827 acciones, lo que
significó un incremento del 28 % con relación al año 2018.
En 69 municipios se interpuso al menos una tutela invocando este derecho. Medellín,
con el 80,5 %, fue la ciudad con el mayor número, seguida por Apartadó (5,8 %), Rionegro
(2,6 %), Bello (2,6 %) e Itagüí (1,8 %).
Las entidades más tuteladas fueron: Colpensiones (38,6 %), Protección (6,2 %), Juntas
de Calificación de Invalidez (5,8 %), ministerios (5,2 %) y el Fondo de Pensiones Porvenir
(4,7 %).
Con relación a las decisiones en primera instancia, en el 44,5 % de los casos los jueces
favorecieron totalmente a los antioqueños y parcialmente en el 2,5 %.
3.2.3.1.3. Tutelas de seguridad social en Valle del Cauca
Valle del Cauca fue el tercer departamento que más sumó tutelas en seguridad social, pues
fueron interpuestas 2.144 acciones, lo que significó un incremento del 1,37 %.
En 34 municipios se interpuso al menos una tutela invocando este derecho. Cali, con
el 67 %, fue la ciudad con el mayor número, seguida de Palmira (9,1 %), Tuluá (6,8 %), Buga
(4,1 %) y Cartago (3,9 %).
Las entidades más tuteladas fueron: Colpensiones (32,2 %), Porvenir (6,9 %), UGPP
(4,6 %), Positiva ARL (4,2 %) y las Juntas de Calificación de Invalidez (3,6 %). En el 39,6 %
100
de los casos, los jueces favorecieron totalmente a los vallecaucanos en la decisión de primera
instancia y parcialmente en el 3,2 %.
3.2.3.1.4. Tutelas de seguridad social en Bolívar
La cuarta entidad territorial con más tutelas en seguridad social fue el departamento de
Bolívar. Allí se interpusieron 1.322 acciones, para un incremento del 8,54 % si se compara
con el año 2018.
En 16 municipios de esta entidad territorial se interpuso al menos una tutela en
seguridad social. Cartagena fue la ciudad con mayor participación (96,5 %), seguida de
Magangué (1 %) y Turbaco (0,8 %).
Seguros del Estado fue la entidad con más tutelas (24,6 %), le siguieron Colpensiones
(14 %), Mundial de Seguros (7,9 %), Sura ARL (5,7 %) y UGPP (4,6 %). En el 53,3 % de los
casos, los jueces favorecieron totalmente en primera instancia a los bolivarenses y
parcialmente en el 2,1 %.
3.2.3.1.5. Tutelas de seguridad social en Meta
En el quinto lugar se ubicó el departamento del Meta, con 1.146 tutelas. En 10 municipios de
esta entidad territorial se interpuso al menos una tutela que invocaba este derecho. La ciudad
de Villavicencio registró la mayor cantidad de acciones (96,9 %), seguida de Acacías (1 %) y
Granada (0,6 %). Las entidades con más acciones de tutela en el departamento fueron:
Seguros del Estado (28,5 %), La Previsora (20,4 %), Mundial de Seguros (11,1 %),
Colpensiones (6,4 %) y Seguros de vida Colpatria (4,1 %). En decisión de primera instancia,
los jueces favorecieron totalmente a los metenses en el 73,8 % de los casos y parcialmente en
el 1,1 %.
3.2.3.2. Tutelas en seguridad social a nivel municipal
En 443 municipios se interpuso al menos una tutela que invocaba el derecho a la seguridad
social, 36 más que en 2018. Los municipios con las frecuencias más elevadas fueron Bogotá
101
(19,8 %), Medellín (11 %), Cali (6,9 %), Cartagena (6,2 %) y Villavicencio (5,4 %) (Mapas 3 y
4).
Mapa 3. Municipios con tutelas en seguridad social (año 2018)
102
Mapa 4. Municipios con tutelas en seguridad social (año 2019)
103
3.2.4. Entidades con el mayor número de tutelas del derecho a la seguridad social
Colpensiones fue la entidad más demandada, pues en su contra fueron interpuestas el 32,4 % de
las acciones, lo cual representó un aumento del 15,3 % con relación a 2018. A esta entidad le
siguieron Seguros del Estado (4,9 %), Porvenir (4,6 %), Juntas de Calificación de Invalidez (3,9
%) y ministerios (3,7 %).
Las entidades de mayor crecimiento porcentual fueron: Seguros del Estado (78,5 %), La
Previsora Seguros (76,6 %), Axa Colpatria (53,8 %) y Mundial de Seguros (49,4 %) (Tabla 11).
Tabla 11. Entidades más tuteladas por el derecho a la seguridad social (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Entidades
Variación
N.°
Part.
N.°
Part.
%
tutelas
%
tutelas
%
Colpensiones/ISS
5.823
30,79
6.716
32,39
15,34
Seguros del Estado S. A.
563
2,98
1.005
4,85
78,51
Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir
950
5,02
946
4,56
-0,42
Juntas de Calificación de Invalidez
600
3,17
801
3,86
33,50
Ministerios
651
3,44
766
3,69
17,67
Fondo de Pensiones y Cesantías Protección
665
3,52
726
3,50
9,17
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social
780
4,12
718
3,46
-7,95
(UGPP)
Fuerzas Militares y de Policía
640
3,38
663
3,20
3,59
Centro de servicios judiciales, juzgados, cortes y tribunales
553
2,92
617
2,98
11,57
ARL Positiva
543
2,87
572
2,76
5,34
La Previsora Seguros
265
1,40
468
2,26
76,60
Alcaldías
364
1,92
411
1,98
12,91
Mundial de Seguros
257
1,36
384
1,85
49,42
Colfondos-Citi
350
1,85
380
1,83
8,57
ARL Sura
604
3,19
365
1,76
-39,57
Medimás/Cafesalud
322
1,70
356
1,72
10,56
Seguros de Vida Colpatria
186
0,98
286
1,38
53,76
Nueva EPS
217
1,15
262
1,26
20,74
Gobernaciones
239
1,26
236
1,14
-1,26
La Equidad Seguros
180
0,95
183
0,88
1,67
Otras
4.162
22,00
3.872
18,68
-6,97
Total
18.914 100,00 20.733 100,00
9,62
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
104
3.2.4.1 Tutelas de seguridad social contra Colpensiones
Colpensiones continuó como la entidad contra la cual se interpuso el mayor número de tutelas
por este derecho, pues se observó un aumento del 15,3 % con relación a 2018. El principal
motivo de estas acciones radica en la demora en las calificaciones de pérdida de la capacidad
laboral y en el reconocimiento de pago de incapacidades.
Al respecto, se han establecido reglas para el trámite de la calificación de la pérdida de
capacidad laboral como requisito de acceso a la pensión de invalidez, las cuales están descritas
en los artículos 41 al 44 de la Ley 100 de 1993 y que responden, entre otros, a los siguientes
parámetros: (i) la calificación de la PCL corresponde a Colpensiones, a las ARL y a las compañías
de seguros que asuman los riesgos de invalidez y muerte, así como a las EPS, en primera
oportunidad; (ii) el acto que declara la invalidez debe ser motivado, con fundamentos de hecho
y de derecho que dieron origen a la decisión; (iii) para los casos en que la calificación del PCL es
inferior en no menos del 10% de los límites que califican el estado de invalidez, se deberá acudir
de manera obligatoria ante la JRC; (iv) corresponde a las EPS determinar si existe concepto
favorable de rehabilitación, en cuyo caso se postergará el trámite de calificación de la PCL; y, (v)
le corresponde a la JRC de invalidez calificar en primera instancia la PCL, el estado de invalidez
y determinar su origen, y a la Junta Nacional, resolver la segunda instancia en las controversias
que surjan de las juntas regionales.
Las tutelas contra Colpensiones participaron con el 32,4 % de todas las acciones que
invocaron este derecho. Las entidades territoriales con el mayor número de acciones fueron:
Bogotá (22,2 %), Antioquia (16,3 %), Valle del Cauca (12,2 %), Risaralda (7,6 %) y Caldas (7,1
%). En 161 municipios de interpuso al menos una tutela y las ciudades con las mayores
frecuencias fueron: Bogotá (22,2 %), Medellín (13,7 %), Cali (8,8 %), Pereira (7,3 %) y Manizales
(6,6 %). La decisión en primera instancia favoreció a los accionantes totalmente en el 40,9 % de
los casos y parcialmente en el 2,8 %.
105
3.2.4.2 Tutelas de seguridad social contra Seguros del Estado
Seguros del Estado fue la segunda entidad con el mayor número de tutelas invocando el derecho
a la seguridad social, pues tuvo un incremento del 78,5 % con relación a 2018. Las entidades
territoriales con el mayor número de acciones fueron: Meta (32,5 %), Bolívar (32,3 %), Norte de
Santander (8,3 %), Atlántico (8,2 %) y Cesar (4,6 %). En 25 municipios de interpuso al menos
una tutela y las ciudades con las mayores frecuencias fueron: Villavicencio (32,5 %), Cartagena
(32,3 %), Cúcuta (8,3 %), Barranquilla (8,1 %) y Valledupar (4,6 %). La decisión en primera
instancia favoreció a los accionantes totalmente en el 77,9 % de los casos y parcialmente en el
0,3 %.
3.2.4.3 Tutelas de seguridad social contra el Fondo de Pensiones y Cesantías
Porvenir
Porvenir es el primer fondo privado que aparece en esta lista, con 946 tutelas, pero mantiene su
frecuencia en los mismos niveles de 2018. Las entidades territoriales con el mayor número de
acciones fueron: Bogotá (21,1 %), Valle del Cauca (15,6 %), Antioquia (14,2 %), Risaralda (5,7
%) y Santander (5,2 %). En 110 municipios de interpuso al menos una tutela y las ciudades con
las mayores frecuencias fueron: Bogotá (21,1 %), Medellín (11,3 %), Cali (10,6 %), Pereira (5,5
%) y Barranquilla (4 %). La decisión en primera instancia favoreció a los accionantes totalmente
en el 27,7 % de los casos y parcialmente en el 3,8 %.
3.2.4.4 Tutelas de seguridad social contra Juntas de Calificación de Invalidez
(JCI)
Las JCI fueron las entidades que ocuparon el cuarto lugar con relación al número de tutelas que
invocaron este derecho, pues les fueron interpuestas 801 acciones, elevando su frecuencia en
33,5 % respecto al año 2018. Las entidades territoriales con el mayor número de acciones fueron:
Antioquia (20,6 %), Bogotá (17,1 %), Valle (9,6 %), Cesar (7 %) y Bolívar (5,1 %). En 78
municipios se interpuso al menos una tutela y las ciudades con las mayores frecuencias fueron:
Medellín (17,9 %), Bogotá (17,1 %), Cali (6,1 %), Valledupar (5,7 %) y Cartagena (4,9 %). La
106
decisión en primera instancia favoreció a los accionantes totalmente en el 42,2 % de los casos y
parcialmente en el 1,5 %.
El principal motivo por el cual los usuarios acuden a la acción de tutela en contra de las
JCI se fundamenta en el pago que deben realizar de los honorarios para la calificación, el cual
corresponde a un salario mínimo. Sin embargo, en varias oportunidades, la Corte
Constitucional82 se ha pronunciado respecto a la posibilidad de eximir a los usuarios del pago de
honorarios de las juntas calificadoras cuando el dictamen es requerido para acceder a una
pensión, en cuyo caso, dicha corporación ha determinado que esta obligación le corresponde
asumirla a la EPS, ARL o aseguradora respectiva. En el mismo sentido, en la Sentencia T-349
de 2015 consideró que el pago de los honorarios no puede convertirse en una barrera de acceso
al derecho a la seguridad social.
En los casos de víctimas del conflicto armado reconocidas por la Unidad de Víctimas, la
calificación de pérdida laboral no es para una pensión sino para una subvención o ayuda
humanitaria, la cual, en muchos casos, no llega ni la quinta parte del valor del salario mínimo;
por dicha razón, el pago de honorarios a la junta de calificación se les imposibilita. Al respecto,
la Corte Constitucional ha establecido que es necesario que la junta de calificación de invalidez
y el usuario acuerden la manera en que este último pueda cancelar la totalidad del valor de los
honorarios, sin que ello afecte su mínimo vital y sin que la calificación esté supeditada al
cumplimiento total del acuerdo83.
3.2.4.5 Tutelas de seguridad social contra los ministerios
Los ministerios, especialmente, el de Defensa Nacional y el de Hacienda y Crédito Público, son
las entidades que ocupan el quinto lugar con 766 tutelas, elevando su frecuencia en 17,7 %
respecto al año 2018. Las entidades territoriales con el mayor número de acciones fueron: Bogotá
(26,5 %), Antioquia (19,3 %), Valle (7,7 %), Atlántico (4,2 %) y Norte de Santander (3,7 %). En
71 municipios se interpuso al menos una tutela y las ciudades con las mayores frecuencias fueron:
Bogotá (26,5 %), Medellín (17,6 %), Cali (5 %), Cúcuta (3,5 %) y Cartagena (3,5 %). La decisión
82 Corte Constitucional. Sentencias T-400/17, T-204/02, T-1200/04, T-1018/06, T-287/06, T-935/07, T-194/10, Y-322/11, T-
124/12, T-623/12, T-045/13, T-119/13 y T-349/15.
83 Corte Constitucional.
Sentencia T-067 de 2019.
107
en primera instancia favoreció a los accionantes totalmente en el 37,1 % de los casos y
parcialmente en el 3,7 %.
3.2.5. Tipos de entidades demandadas en las tutelas que invocan el derecho a la
seguridad social
El 43 % de las tutelas que invocaron el derecho a la seguridad social se dirigió contra las
Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), entidades que aumentaron su participación en
11,6 %. Le siguieron las ARL y compañías de seguros (18,5 %) y otras entidades del Estado (16,2
%) (Tabla 12).
Tabla 12. Tutelas en seguridad social según tipo de entidad demandada (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Tipos de entidades
Variación
N.°
Part.
N.°
Part.
%
tutelas
%
tutelas
%
Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)
7.988
42,37
8.893
42,99
11,33
Administradoras de Riesgos Laborales y compañías de
seguros
3.124
16,57
3.819
18,46
22,25
Otras entidades del Estado
3.602
19,10
3.480
16,82
-3,39
EPS
1.376
7,30
1.459
7,05
6,03
Entes territoriales
839
4,45
853
4,12
1,67
Regímenes de excepción
690
3,66
804
3,89
16,52
Instituciones Prestadoras de Salud (IPS)
182
0,97
298
1,44
63,74
Otras
1.053
5,59
1.081
5,23
2,66
Total
18.854
100,00
20.687
100,00
9,72
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
108
3.2.5.1. Tutelas contra Administradoras de Fondos de Pensiones
Según información de Colpensiones y los fondos privados a diciembre de 201984, se registraban
23.202.809 afiliados, de las cuales el 29.61% corresponden al Régimen de Prima Media (RPM) y
el 70.39% al Régimen de Ahorro Individual (RAIS)85. Colpensiones es la entidad que más tutelas
tiene, con el 75,32 %, un 15,34 % más que en 2018. Le siguió el Fondo Pensiones Porvenir
(10,51 %), Protección (8,14 %) y Colfondos (4,25 %). Hay que anotar que estos fondos privados
presentaron incrementos en las tutelas, a excepción de Porvenir que estuvo en los mismos niveles
de 2018 (Tabla 13).
Tabla 13. Tutelas en seguridad social contra Administradoras de Fondos de Pensiones (Periodo
2018-2019)
2018
2019
AFP
Variación
N.°
Part.
N.°
Part.
%
tutelas
%
tutelas
%
Colpensiones
5.823
72,91
6.716
75,32
15,34
Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir
950
11,89
946
10,61
-0,42
Fondo de Pensiones y Cesantías Protección
665
8,33
726
8,14
9,17
Colfondos-Citi
350
4,38
380
4,26
8,57
Fondos de pensiones públicas FOPEP, FONCEP/Fondos
83
1,04
76
0,85
-8,43
territoriales
Otras/No mencionados
116
1,45
73
0,82
-37,07
Total
7.987
100,00
8.917
100,00
11,64
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
3.2.5.2. Tutelas contra Administradoras de Riesgos Laborales y compañías de
seguros
En este grupo se observó un incremento del 22,5 %, debido al aumento de tutelas contra
compañías aseguradoras, especialmente contra Seguros del Estado, La Previsora y Axa Colpatria,
cuyos incrementos fueron superiores al 50 % (Tabla 14).
84 La información de los afiliados a los fondos privados de pensiones se encuentra actualizada con corte a octubre de 2019,
según lo reportado por la Superintendencia Financiera de Colombia.
85 Colpensiones. (31 de enero de 2020).
Informe de gestión.
109
Las tutelas contra Seguros del Estado estuvieron motivadas, principalmente, por la
negación de dicha aseguradora a pagar los honorarios de las Juntas de Calificación de Invalidez
involucradas en los reclamos de indemnizaciones por incapacidad permanente, con ocasión a
accidentes de tránsito cubiertos por sus pólizas. Aducen que la ley no les impone la obligación
de realizar dichas calificaciones y tampoco les asiste el deber de asumir su costo ni el pago de los
honorarios, ya que ello es obligación de las entidades de seguridad social. Sin embargo, en los
fallos se les recuerda que en el Decreto 1352 de 2013, artículo 20, se establece: «Honorarios. […]
Cuando la Junta Regional de Calificación de Invalidez actúe como perito por solicitud de las
entidades financieras, compañías de seguros, estas serán quienes deben asumir los honorarios de
las Juntas de Calificación de Invalidez. […]».
Tabla 14. Tutelas en seguridad social contra Administradoras de Riesgos Laborales y compañías
de seguros (Periodo 2018-2019)
2018
2019
ARL y compañías de seguros
Variación %
N.° tutelas Part. % N.° tutelas Part. %
Seguros del Estado S. A.
563
18,02
1.005
26,26
78,51
ARL Positiva
543
17,38
572
14,95
5,34
La Previsora Seguros
265
8,48
468
12,23
76,60
Mundial de Seguros
257
8,22
384
10,03
49,42
Sura
604
19,33
365
9,54
-39,57
Axa Colpatria
186
5,95
286
7,47
53,76
La Equidad Seguros de Vida
180
5,76
183
4,78
1,67
Liberty Seguros
96
3,07
122
3,19
27,08
Compañía de Seguros Colmena
115
3,68
105
2,74
-8,70
Otras/No mencionadas
316
10,11
337
8,81
6,65
Total
3.125
100,00
3.827
100,00
22,46
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
3.2.5.3. Tutelas contra entidades del Estado
En este grupo se observó una disminución del 3,5 %. Las entidades contra las cuales se
presentaron más tutelas fueron las Juntas de Calificación de Invalidez (Tabla 15), en gran parte,
110
por desacuerdos en la calificación y negativas a realizar calificaciones sin el pago de los
respectivos honorarios.
Tabla 15. Tutelas en seguridad social contra entidades del Estado (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Otras entidades del Estado
Variación
N.°
Part.
N.°
Part.
%
tutelas
%
tutelas
%
Juntas de Calificación de Invalidez
600
17,27
801
23,88
33,50
Ministerios
651
18,73
766
22,84
17,67
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Parafiscales (UGPP)
780
22,45
718
21,41
-7,95
Centros de servicios judiciales, juzgados, cortes, tribunales
553
15,91
617
18,40
11,57
Otras/No mencionados
891
25,64
452
13,48
-49,27
Total
3.475
100,00
3.354
100,00
-3,48
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
3.2.5.4. Tutelas contra EPS
El grupo de las EPS presentó un incremento de 6,47 % de tutelas respecto a 2018. Las principales
quejas de los usuarios se presentaron por el no pago de incapacidades y licencias de maternidad.
Medimás, con un incremento del 10,6 %, es la entidad que tiene más tutelas en contra por estos
conceptos; no obstante, Nueva EPS es la aseguradora que presenta el mayor incremento (Tabla
16).
La licencia de maternidad, protegida por la Constitución Política de Colombia en su
artículo 43, es la manifestación más importante de la protección especial con que cuenta la mujer
trabajadora y materializa los principios de igualdad y solidaridad, así como los derechos de la
madre y del recién nacido a la vida digna y al mínimo vital86.
Esta prestación protege a las mujeres trabajadoras que, a raíz del nacimiento de su hijo,
suspenden las actividades que le generan ingresos, por lo que su cubrimiento es de vital
importancia87. Es de anotar que, para su reconocimiento, se exigen una serie de requisitos, los
cuales están contemplados en el Decreto 780 de 2016, artículo 2.1.13.1: (i) haber realizado
86 Corte Constitucional.
Sentencia T-278 de 2018.
87 Corte Constitucional
. Sentencia T-526 de 2019.
111
aportes durante el periodo de la gestación; (ii) si la cotización fue por un periodo menor de la
gestación, se pagará de manera proporcional al número de días cotizados; (iii) si no se ha
realizado el pago oportuno de las cotizaciones, se reconocerá siempre que, a la fecha del parto,
se haya pagado la totalidad de estas con los intereses de mora respectivos.
Respecto a la prestación de reconocimiento y pago de incapacidades médicas, estas
también fueron instituidas en virtud del principio de solidaridad, con la finalidad de garantizar el
derecho fundamental al mínimo vital, a la salud y a la vida en condiciones dignas para aquellas
personas que les es imposible recibir un salario por su incapacidad para poder laborar88.
El reconocimiento de la incapacidad laboral se origina con la expedición del concepto
médico, que acredita la falta de capacidad laboral del trabajador
, la cual, a su vez, puede ser de
tres tipos89: (i) temporal, cuando aún no se han definido las consecuencias definitivas de la
patología; (ii) permanente parcial, que es una disminución parcial pero definitiva de la capacidad
laboral, con una calificación inferior al 50%; y (iii) permanente, cuando la disminución de la
capacidad laboral es superior al 50%
.
La responsabilidad del reconocimiento y pago de las incapacidades de origen común,
según el Decreto 2943 de 2013, varía de acuerdo con el tiempo de duración; es así como los días
1 y 2 están a cargo del empleador, del día 3 al 180, a cargo de la EPS y, según la Ley 962 de 2005,
artículo 52, del día 181 hasta el 540, a cargo del fondo de pensiones, ya sea que exista concepto
favorable o desfavorable de rehabilitación90.
Ahora, respecto a los requisitos para el reconocimiento y pago de las incapacidades por
enfermedad de origen común, el Decreto 780 de 2016, artículo 2.1.13.4, establece que, para los
casos de incapacidad por enfermedad general, es necesario que los afiliados hayan cotizado
mínimo cuatro semanas.
Es necesario aclarar que no habrá lugar al reconocimiento y pago de incapacidades
originadas por tratamientos con fines estéticos o que se encuentren excluidos del PBS, ni para
las complicaciones derivadas de estos.
88 Corte Constitucional. Sentencias T-489 de 2018, T-278 de 2018 y T-368 de 2015, entre otras.
89 Corte Constitucional.
Sentencia T-526 de 2019.
90 Corte Constitucional. Sentencias T-485 de 2010, T-698 de 2014, T-097 de 2015, T-401 de 2017 y T-246 de 2018.
112
Tabla 16. Tutelas en seguridad social contra EPS (Periodo 2018-2019)
2018
2019
EPS
Variación %
N.° tutelas
Part. %
N.° tutelas
Part. %
Medimás/Cafesalud
322
23,40
356
24,30
10,56
Nueva EPS
217
15,77
262
17,88
20,74
Coomeva
172
12,50
151
10,31
-12,21
Salud Total
106
7,70
116
7,92
9,43
Sura EPS
89
6,47
100
6,83
12,36
Otras/No mencionadas
470
34,16
480
32,76
2,13
Total
1.376
100,00
1.465
100,00
6,47
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
3.2.5.5. Tutelas contra Regímenes de excepción
Las tutelas que invocaron el derecho a la seguridad social en los regímenes de excepción
presentaron un incremento del 3,7 %. Las Fuerzas Militares y de Policía fueron las entidades con
el mayor número de ellas, especialmente por la no atención médica a los miembros retirados de
la fuerza por problemas adquiridos mientras estaban activos, por interrupción a los tratamientos
y por la no realización de Juntas Médico-Laboral Militar para la expedición de valoraciones
médicas, entre otras. En el caso del Magisterio, las tutelas son originadas por solitudes de
cesantías y procedimientos no incluidos dentro del plan de salud establecido para dicho régimen,
entre otros (Tabla 17).
Tabla 17. Tutelas en seguridad social contra regímenes de excepción (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Regímenes de excepción
Variación %
N.° tutelas Part. % N.° tutelas Part. %
Fuerzas Militares y de Policía
640
69,87
663
69,79
3,59
Magisterio
226
24,67
235
24,74
3,98
Ecopetrol
50
5,46
52
5,47
4,00
113
Total
916
100,00
950
100,00
3,71
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
3.2.5.6. Tutelas de seguridad social contra otras entidades
En este grupo sobresalen tutelas contra empresas particulares (840), alcaldías (409),
gobernaciones (235), IPS (281) y secretarías de educación (187).
3.2.6. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de seguridad social
El análisis de esta sección se realizó sobre una muestra representativa de 1.499 tutelas que
invocaron el derecho a la seguridad social y no invocaron el derecho a la salud. Dicha selección
se realizó través de un muestreo aleatorio estratificado por departamento con una confiabilidad
del 95 % y un error del 2,4 %. Los resultados que se presentan utilizan un factor de expansión
en función de la misma variable de estratificación.
Durante los últimos cinco años, las solicitudes de las tutelas por seguridad social han
presentado variaciones, dado que al comienzo estaban enfocadas en el pago de incapacidades,
pero en los últimos años —y cada vez más— se están centrando en la negativa de realizar
calificaciones de invalidez.
La información se registra en el anexo B de acuerdo con el relato del accionante en la
tutela seleccionada. La cuantificación se hace con todas las solicitudes en cada una de las tutelas,
debido a que en una misma acción se puede presentar más de una solicitud con requerimientos
diferentes.
Tal como sucedió en 2018, en 2019 la solicitud más frecuente en las tutelas que invocaron
el derecho a la seguridad social fue la de «calificación de invalidez/valoración por pérdida de
capacidad laboral», que tuvo una participación del 20,98 % y un incremento del 35,87 % con
relación a 2018 (Tabla 18). Lo anterior es el resultado, principalmente, del desacuerdo de los
usuarios en los siguientes aspectos: (i) que la calificación sea catalogada como común, siendo en
su criterio, profesional; y, (ii) porque consideran que el porcentaje dado a su diagnóstico es
inferior a lo que realmente representa.
114
La segunda solicitud en las tutelas que invocaron el derecho a la seguridad social fue la
del pago de honorarios a juntas de invalidez, con 13,81 % y un crecimiento del 79 % con relación
a 2018. Esto sucede cuando los usuarios no cuentan con el dinero y las entidades del sector salud
y seguros se niegan a cubrirlo. En tercer lugar, están las solicitudes de pago de mesadas
pensionales, con el 9,2 % y un aumento del 2,3 % con respecto a 2018. En cuarto lugar, aparece
la solicitud de reconocimiento de pensión de vejez con una participación del 7,5 %, aunque
presentó una disminución del 3,7 %.
En quinto lugar, se ubican las solicitudes de pensión de sobreviviente con el 5,4 %,
porcentaje que comparado con el año 2018 representó una disminución del 17,9 %. Este tipo de
solicitudes se presentan, por un lado, debido a la negativa de reconocimiento que, para el caso
de los compañeros permanentes, se sustenta en la no acreditación o demostración de
convivencia con el causante en los cinco años anteriores al fallecimiento de este; y, por el otro,
por las controversias entre cónyuges o compañeros permanentes.
Respecto al reconocimiento de la pensión de sobreviviente, la Ley 100 de 1993, en su
artículo 47, establece como beneficiarios de la sustitución pensional, al cónyuge y al compañero
o compañera permanente, los cuales pueden ser beneficiarios en forma vitalicia si tienen 30 años
o más de edad a la fecha de fallecimiento del causante y acreditan tener vida marital hasta su
muerte; o haber convivido no menos de cinco años continuos, también con anterioridad a su
muerte. Para el caso de convivencias simultáneas, es decir con el cónyuge y el compañero(a)
permanente, ambas partes serían beneficiarias, es decir, la pensión se deberá dividir entre ellos,
en proporción al tiempo de convivencia con la persona fallecida.
En este sentido, la Corte91 ha reiterado que el reconocimiento de la sustitución pensional,
en los casos en que existe un conflicto entre cónyuges y compañeros permanentes, se debe regir
bajo los principios de igualdad y no discriminación, en atención a la convivencia efectiva al
momento de la muerte del causante que, en el caso de los compañeros, debe ser mínimo de cinco
años anteriores a su muerte.
91 Corte Constitucional.
Sentencia T-101 de 2019.
115
Tabla 18. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de seguridad social (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Variación
Solicitudes
N.°
Part.
N.°
Part.
%
tutelas
%
tutelas
%
Calificación de invalidez/Valoración por pérdida de
capacidad laboral
3.320
16,92
4.511
20,98
35,87
Pago de honorarios a Juntas Calificadoras de Invalidez
1.658
8,45
2.968
13,81
79,01
Pago de mesadas pensionales
1.929
9,83
1.974
9,18
2,33
Reconocimiento de pensión de vejez
1.668
8,50
1.606
7,47
-3,72
Pensión de sobreviviente
1.409
7,18
1.157
5,38
-17,89
Reliquidación pensional
1.368
6,97
1.053
4,90
-23,03
Pensión de invalidez
1.065
5,43
968
4,50
-9,11
Corrección de historia laboral
750
3,82
942
4,38
25,60
Pago de aportes a seguridad social
1.187
6,05
855
3,98
-27,97
Liquidación de bono pensional
468
2,38
816
3,80
74,36
Traslado de régimen
746
3,80
706
3,28
-5,36
Pago de incapacidades
671
3,42
570
2,65
-15,05
Certificaciones/Entrega de documentos
230
1,17
568
2,64
146,96
Indemnización sustitutiva
741
3,78
389
1,81
-47,50
Devoluciones de aportes pensionales
295
1,50
380
1,77
28,81
Reintegro laboral
346
1,76
305
1,42
-11,85
Sustitución pensional
90
0,46
245
1,14
172,22
Pago de salarios
353
1,80
225
1,05
-36,26
Servicios médicos
510
2,60
220
1,02
-56,86
Pensión especial de vejez
0
0,00
198
0,92
-
Pago de otras prestaciones económicas
355
1,81
224
1,04
-36,90
Pago de viáticos para asistir a Juntas de Calificación de
Invalidez
90
0,46
119
0,55
32,22
Otros
378
1,93
500
2,33
32,28
Total
19.627
100,00
21.499
100,00
9,54
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
116
3.3. La tutela y el derecho a la salud
La salud, consagrada en los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, inicialmente fue
establecida como un servicio público a cargo del Estado y concebida como un derecho
económico, social y cultural, en atención a su naturaleza prestacional. Sin embargo, de manera
progresiva, y a través de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se fue avanzando para
lograr el reconocimiento de su fundamentalidad, hasta llegar a la Sentencia T-760 de 2008, en la
que se definió el derecho fundamental a la salud así:
[…] la facultad que tiene todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto
física como en el plano de la operatividad mental, y de restablecerse cuando se presente una
perturbación en la estabilidad orgánica y funcional de su ser92.
En dicha sentencia, la Corte Constitucional estudió los numerosos instrumentos
internacionales que reconocen la salud como derecho humano y destaca de forma especial el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y la
Observación General N.°
14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), esenciales para que
dicha corporación perfeccionara el contenido del derecho a la salud.
El PIDESC, en su artículo 12, establece el derecho «al disfrute del más alto nivel posible
de salud física y mental» y consagra como obligación de los Estados, respetar, proteger y
garantizar los bienes y servicios que permitan alcanzar dicho nivel.
La Observación General N.° 14, por su parte, determina las medidas que los Estados
deben adoptar para asegurar la plena efectividad del derecho a la salud, lo que implica el acceso
igual y oportuno a los servicios de salud, el tratamiento apropiado de enfermedades, el suministro
de medicamentos esenciales, el tratamiento y atención en salud mental, entre otros.
De estos instrumentos, la Corte Constitucional identificó los principios que deben guiar
la prestación de los servicios. Estos son: (i)
Disponibilidad, entendida como la garantía de la
existencia de medicamentos esenciales, establecimientos, bienes y servicios, entre otros, para
cubrir las necesidades en salud de la población; (ii)
Aceptabilidad, que implica el respeto de la
92 Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008 (M. P.: Manuel José Cepeda Espinosa), reiterada en las Sentencias T-120 de
2017 (M. P.: Luis Ernesto Vargas Silva); T-597 de 1993 (M. P.: Eduardo Cifuentes Muñoz); T-454 de 2008 (M. P.: Jaime Córdoba
Triviño); T-566 de 2010, T-931 de 2010, T-355 de 2012, T-176 de 2014, T-132 y T-331 de 2016 (M. P.: Luis Ernesto Vargas
Silva), entre otras.
117
diversidad de los ciudadanos (etnia, situación sociocultural, género, etc.); (iii)
Accesibilidad a todos
los servicios de salud necesarios y sin discriminación, a la obtención material de dichos servicios
(accesibilidad geográfica), a la garantía de que el ingreso al sistema se hace sin barreras
económicas y el acceso a la información; y (iv)
Calidad, referida a que la atención sea integral y
apropiada desde el punto de vista médico, de alta calidad y con el personal idóneo y calificado93.
De otra parte, con la promulgación de la Ley 1751 de 2015, el legislador reguló esta
garantía en sus dos facetas: como derecho fundamental autónomo e irrenunciable en lo
individual y en lo colectivo y como servicio público, el cual debe ser prestado de manera
oportuna, eficaz y con calidad y, además, está a cargo del Estado.
Así mismo, la Corte Constitucional «[…] ha precisado que el derecho a la salud implica
no solo su reconocimiento sino la prestación continua, permanente, y sin interrupciones de los
servicios médicos y de recuperación en salud»94.
Desde el año 2015, fecha en que entró en vigencia la LES, las acciones de tutela que
invocan la protección del derecho fundamental a la salud continúan en aumento, con cambios
significativos de un año a otro y con una estabilidad en los últimos dos años (2018 y 2019).
En esta sección del documento, los resultados se refieren a las acciones de tutela
interpuestas durante el año 2019, en las cuales los ciudadanos invocaron el derecho fundamental
a la salud, bien fuera como derecho individualizado o en conjunto con otros derechos.
Así las cosas, el número de tutelas que invocaron el derecho fundamental a la salud en
2019 fue de 207.368, lo que representó una participación del 33,43 % (Tabla 19 y Gráfica 3).
Dicha cifras fueron similares a las de 2018. No obstante, el porcentaje de reclamación de
servicios de salud puede ser aún mayor, ya que muchos usuarios también solicitan estos servicios
invocando el derecho de petición, mínimo vital o el derecho a la seguridad social, cuantificación
que no está incluida en las cifras presentadas.
Lo anterior indica que cada 34 segundos 95 se interpone una tutela por presuntas
vulneraciones al derecho fundamental a la salud, solo si se tienen en cuenta los días laborables96.
Sin embargo, el artículo 1 del Decreto 2591 de 1991 establece que «[...] todos los días y horas
93 Corte Constitucional.
Sentencia T-742 de 2007.
94 Corte Constitucional.
Sentencia T-231 de 2019.
95 (días hábiles en 2019*8 horas*60 minutos*60 segundos)/número de tutelas en salud 2019.
96 246 días laborables en 2019.
118
son hábiles para interponer la acción de tutela», en cuyo caso, cada 2,5 minutos se interpondría
una acción de tutela en salud.
Tabla 19. Participación de las tutelas de salud (Periodo 1999-2019)
Año
Tutelas
Participación salud % Tasa de crecimiento anual %
Total
Salud
Total
Salud
1999
86.313
21.301
24,68
-
-
2000
131.764
24.843
18,85
52,66
16,63
2001
133.272
34.319
25,75
1,14
38,14
2002
143.887
42.734
29,70
7,96
24,52
2003
149.439
51.944
34,76
3,86
21,55
2004
198.125
72.033
36,36
32,58
38,67
2005
224.270
81.017
36,12
13,20
12,47
2006
256.166
96.226
37,56
14,22
18,77
2007
283.637
107.238
37,81
10,72
11,44
2008
344.468
142.957
41,50
21,45
33,31
2009
370.640
100.490
27,11
7,60
-29,71
2010
403.380
94.502
23,43
8,83
-5,96
2011
405.359
105.947
26,14
0,49
12,11
2012
424.400
114.313
26,94
4,70
7,90
2013
454.500
115.147
25,33
7,09
0,73
2014
498.240
118.281
23,74
9,62
2,72
2015
614.520
151.213
24,61
23,34
27,84
2016
617.071
163.977
26,57
0,42
8,44
2017
607.499
197.655
32,54
-1,55
20,54
2018
607.308
207.734
34,21
-0,03
5,10
2019
620.257
207.368
33,43
2,13
-0,18
Total
7.574.515 2.251.239
29,72
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Gráfica 3. Evolución de las tutelas y tutelas en salud en Colombia (Periodo 1999-2019)
119
700.000
Total
Salud
600.000
500.000
elas
400.000
de tut
300.000
Número 200.000
100.000
0
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
Fuente: Corte Constitucional.
Periodo
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Aunque las tutelas en salud no aumentaron en este periodo, lo cierto es que tampoco
disminuyeron significativamente (0,18 %). Esto indica que las medidas adoptadas por el
Gobierno Nacional aún no surten el efecto necesario que pretendía la Sentencia T-760 de 2008,
que consistía en la disminución de las tutelas. Dicha situación se agrava con el incumplimiento
de las sentencias por parte de los demandados, lo que genera la interposición de desacatos, los
cuales, según los usuarios del sistema, tampoco se cumplen, con el agravante de que los jueces
no los hacen cumplir.
Igualmente, hay que señalar que, en las decisiones de los jueces en primera instancia, el
derecho a la salud tuvo el porcentaje más alto de favorecimiento total entre todos los derechos
invocados (79,9 %), más 4,3 % de concesión parcial, lo que indica el alto nivel de pertinencia y
procedencia de la acción de tutela para acceder al derecho fundamental de la salud. Dicha cifra
pudo haber sido superior si se tiene en cuenta que varias tutelas fueron negadas por hecho
superado (que sucede cuando el demandado cumple con la pretensión durante el desarrollo de
la acción de tutela) o por fallecimiento del accionante.
120
3.3.1. El derecho a la salud y su relación con otros derechos
La relación entre el derecho a la salud y otros derechos, como el de la vida, petición y seguridad
social, es estrecha, dado que su vulneración afecta los otros derechos. Después de que el derecho
a la salud fue declarado como fundamental de manera autónoma, la interposición de estas tutelas
en asocio con otros derechos fundamentales ha venido en descenso; por ejemplo, solo el 6,2 %
de las tutelas contiene el derecho a la vida en conjunto con el de la salud y el 1 % con el derecho
de petición (Tabla 20).
Tabla 20. El derecho a la salud asociado con otros derechos (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Derechos
N.° tutelas % en tutelas N.° tutelas % en tutelas
Salud
207.734
100,00
207.368
100,00
Vida
15.297
7,36
12.884
6,21
Petición
1.906
0,92
2.160
1,04
Seguridad social
1.032
0,50
1.200
0,58
Mínimo vital
935
0,45
932
0,45
Debido proceso
191
0,09
312
0,15
Estabilidad laboral reforzada
167
0,08
230
0,11
Igualdad
280
0,13
172
0,08
Trabajo
142
0,07
170
0,08
Dignidad humana
166
0,08
135
0,07
Acceso a la justicia
204
0,10
126
0,06
Integridad personal
305
0,15
87
0,04
Educación
43
0,02
74
0,04
Personalidad jurídica
50
0,02
64
0,03
Familia
21
0,01
37
0,02
Otros
181
0,09
203
0,10
Total tutelas de salud interpuestas
207.734
207.368
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
121
3.3.2. Despachos judiciales y decisión en primera instancia
En primera instancia, las tutelas que contenían el derecho fundamental a la salud fueron
favorables en el 79,9 % de los casos y parcialmente en el 4,3 %.
Los jueces que más tramitaron tutelas de salud fueron los penales municipales (28,3 %),
seguidos de los civiles municipales (24,9 %) y de los promiscuos municipales (22,3 %). El
porcentaje de fallos favorables más alto se observó en los juzgados promiscuos municipales (83,4
%), juzgados civiles municipales (80,6 %) y juzgados civiles del circuito (80,4 %); mientras que
los más bajos se observaron en la Corte Suprema de Justicia (18,8 %) y Tribunales Superiores
(41,5 %) (Tabla 21).
En primera instancia, entre las entidades con más de 500 tutelas anuales, Comfacor fue
la que tuvo el mayor número de fallos en contra (91,5 %), seguida de Comfamiliar Cartagena
(91,2 %), Barrios Unidos de Quibdó (90,9 %), Comfaoriente (89,2 %) y Mutual Ser (88,9 %),
todas pertenecientes al régimen subsidiado.
Es importante resaltar que la SNS, mediante la Resolución 00299 del 31 de enero de
2019, ordenó la revocatoria total de funcionamiento de Comfacor, por considerar que ponía en
riesgo la salud y la vida de los usuarios, así como los recursos del sistema. Sin embargo, a
diciembre aún contaba con afiliados, por lo que al momento de aplicar el indicador continuaba
como la entidad con más de 500 tutelas anuales.
122
Tabla 21. Despachos judiciales y decisión en primera instancia de las tutelas en salud (Periodo
2018-2019)
2018
2019
Despachos judiciales
N.°
Part.
Concedidas en
N.°
Part.
Concedidas en
primera
primera
tutelas
%
tutelas
%
instancia %
instancia %
Juzgado Promiscuo Municipal
42.022
20,23
84,88
46.306
22,33
83,37
Juzgado Civil Municipal
51.725
24,90
82,68
51.699
24,93
80,59
Juzgado Civil del Circuito
7.700
3,71
85,06
5.841
2,82
80,41
Juzgado Promiscuo del Circuito
1.397
0,67
82,61
1.002
0,48
80,14
Juzgado de Menores
65
0,03
84,62
746
0,36
79,09
Juzgado Penal Municipal
47.863
23,04
80,38
58.666
28,29
78,91
Juzgado Familia del Circuito
983
0,47
80,77
14.357
6,92
78,70
Juzgado Civil del Circuito
751
0,36
79,49
774
0,37
78,17
Especializado
Juzgado de Pequeñas Causas
11.111
5,35
82,13
45
0,02
77,78
Juzgado Penal del Circuito
9.087
4,37
81,74
8.183
3,95
77,75
Juzgado Promiscuo de Familia
3.416
1,64
81,24
2.705
1,30
77,19
Juzgado Penal del Circuito
Especializado
1.285
0,62
77,67
937
0,45
76,52
Juzgado Laboral del Circuito
4.876
2,35
81,79
4.085
1,97
76,33
Juzgados Administrativos
7.237
3,48
80,53
6.107
2,95
76,13
Juzgado de Familia
2.698
1,30
78,61
2.163
1,04
74,76
Juzgado Penal para
10.682
5,14
81,42
756
0,36
72,35
Adolescentes
Juzgado de Ejecución de Penas
2.988
1,44
78,41
2.718
1,31
70,49
Consejo Seccional de la
174
0,08
65,52
5
0,00
60,00
Judicatura
Tribunal Administrativo
583
0,28
78,22
35
0,02
57,14
Consejo de Estado
7
0,00
28,57
2
0,00
50,00
Tribunal Superior
1.075
0,52
72,28
217
0,10
41,47
Corte Suprema de Justicia
9
0,00
22,22
16
0,01
18,75
Sin identificar
0
0,00
-
3
0,00
33,33
Total
207.734 100,00
82,18
207.368 100,00
79,92
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
123
3.3.3. Lugar de origen de las tutelas de salud
En relación con las tutelas de salud, primero se realiza un análisis detallado de las tutelas por
departamentos, luego en los cinco departamentos con el mayor número de tutelas.
Posteriormente, se estandariza por número de habitantes para permitir un mejor análisis
comparativo y, finalmente, se presenta el detalle a nivel municipal, dado que el derecho tutelado
con mayor frecuencia en el 60% de los municipios corresponde al derecho a la salud.
3.3.3.1. Tutelas de salud a nivel departamental
A pesar de que Antioquia disminuyó el número de tutelas en 2019, este departamento continuó
con el mayor número de ellas (20 %), seguido por Valle del Cauca (11,2 %), Bogotá (7,3 %),
Norte de Santander (7,1 %) y Santander (6,1 %). Los incrementos porcentuales más altos se
observaron en Sucre, Vaupés, Arauca, Putumayo y La Guajira; mientras que en Guaviare,
Antioquia, Cauca, Atlántico y Huila se presentaron las disminuciones más significativas (Tabla
22).
Los resultados antes expuestos confirman que las acciones de tutela se correlacionan con
el conocimiento que los usuarios tienen de estas y con la facilidad o no que tienen para acceder
a su interposición. Así pues, en regiones como Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada existen
graves problemáticas en salud, no obstante, estas no se ven reflejadas en el número de acciones
que se interponen de manera anual. Un ejemplo claro es la Sentencia T-357 de 2017, donde el
Defensor Regional de Vaupés, en calidad de agente oficioso de las personas indígenas y no
indígenas del departamento, solicitó la protección de este derecho fundamental y que, a la fecha,
a pesar de que la Corte Constitucional estableció una serie de órdenes con tiempos claros, estas
no se han cumplido, por lo que se continua a la espera de que la materialización del derecho se
haga efectiva.
124
Tabla 22. Tutelas de salud por departamento (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Departamento
Variación %
N.° tutelas
Part. % N.° tutelas Part. %
Antioquia
48.954
23,57
41.545
20,03
-15,13
Valle del Cauca
23.521
11,32
23.160
11,17
-1,53
Bogotá D. C.
14.850
7,15
15.171
7,32
2,16
Norte de Santander
13.157
6,33
14.782
7,13
12,35
Santander
12.585
6,06
12.641
6,10
0,44
Caldas
10.166
4,89
9.940
4,79
-2,22
Risaralda
9.724
4,68
9.804
4,73
0,82
Tolima
6.769
3,26
8.198
3,95
21,11
Córdoba
6.105
2,94
6.977
3,36
14,28
Cundinamarca
5.768
2,78
6.061
2,92
5,08
Cesar
5.872
2,83
5.937
2,86
1,11
Bolívar
5.414
2,61
5.763
2,78
6,45
Meta
4.566
2,20
4.931
2,38
7,99
Huila
5.155
2,48
4.741
2,29
-8,03
Nariño
4.356
2,10
4.502
2,17
3,35
Cauca
4.985
2,40
4.466
2,15
-10,41
Quindío
4.090
1,97
4.388
2,12
7,29
Atlántico
4.620
2,22
4.147
2,00
-10,24
Boyacá
4.163
2,00
4.143
2,00
-0,48
Magdalena
2.796
1,35
3.190
1,54
14,09
Arauca
1.961
0,94
2.869
1,38
46,30
Sucre
1.409
0,68
2.481
1,20
76,08
Caquetá
2.099
1,01
2.075
1,00
-1,14
Casanare
1.014
0,49
1.200
0,58
18,34
La Guajira
865
0,42
1.089
0,53
25,90
Chocó
847
0,41
1.010
0,49
19,24
Putumayo
498
0,24
681
0,33
36,75
San Andrés
392
0,19
449
0,22
14,54
Amazonas
327
0,16
302
0,15
-7,65
Guaviare
278
0,13
214
0,10
-23,02
Guainía
183
0,09
207
0,10
13,11
Vaupés
100
0,05
158
0,08
58,00
Vichada
145
0,07
146
0,07
0,69
Total
207.734
100,00
207.368
100,00
-0,18
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
125
3.3.3.1.1. Tutelas de salud en Antioquia
Tal como sucedió en años anteriores, Antioquia se constituyó como el departamento con más
acciones que invocaron el derecho a la salud en Colombia, con 41.545 acciones; aunque por
primera vez se observó una disminución del 15,1 % con relación al año anterior.
En 122 municipios se interpuso al menos una tutela invocando este derecho. Medellín,
con el 46,1 %, fue la ciudad con el mayor número, seguida por Itagüí (5,3 %), Bello (5,2 %),
Envigado (3,9 %) y Rionegro (3,6 %).
Las entidades con más tutelas fueron: Savia Salud/Alianza Medellín (33,2 %), Coomeva
(16,9 %), Medimás/Cafesalud (9,7 %), Sura (7,2 %) y Nueva EPS (5,8 %).
Con relación a las decisiones en primera instancia, en el 79 % de los casos los jueces
favorecieron totalmente a los antioqueños y parcialmente en el 5,9 %.
Los principales motivos de interposición de las acciones de tutela en salud fueron el no
acceso a los servicios en salud y solicitudes de servicios e insumos PBS. Es importante mencionar
que las acciones en este departamento presentaron una notable disminución, dado que las tutelas
contra Savia Salud EPS se redujeron, ocasionado, posiblemente, por la inyección de recursos
que rondaron los 250.000 millones de pesos (120.000 millones de pesos de la Gobernación de
Antioquia y 130.000 millones de pesos del Gobierno Nacional)97.
3.3.3.1.2. Tutelas de salud en Valle del Cauca
Valle del Cauca fue el segundo departamento que más sumó tutelas en el área de la salud. Allí
fueron interpuestas 23.160 acciones, que comparadas con la vigencia anterior, representaron
una disminución del 1,53 %.
En 42 municipios se interpuso al menos una tutela invocando este derecho. Cali, con
el 46,9 %, fue la ciudad con el mayor número, seguida de Palmira (11 %), Tuluá (8,4 %),
Cartago (6,5 %) y Buenaventura (4,8 %).
Las entidades más tuteladas fueron: Emssanar (18,1 %), Coomeva (16,4 %), Servicio
Occidental de Salud (11,5 %), Medimás/Cafesalud (10,5 %) y Nueva EPS (7,4 %). En el 84,1
97 Isaza Giraldo, M. (26 de julio de 2019). Salud financiera de Savia, camino a la recuperación.
El Colombiano.
126
% de los casos, los jueces favorecieron totalmente a los vallecaucanos en la decisión de
primera instancia y parcialmente en el 2,5 %.
3.3.3.1.3. Tutelas de salud en Bogotá
En tercer lugar, se ubicó la ciudad de Bogotá con 15.171 tutelas, lo que significó un aumento en
su frecuencia del 2,16 % con relación a 2018. Las entidades con más tutelas en la capital de la
República fueron: Capital Salud (11,7 %), Famisanar (11 %), Medimás/Cafesalud (10,1 %), Cruz
Blanca (9,4 %), Nueva EPS (7,5 %) y Compensar (7,1 %). En decisión de primera instancia, los
jueces favorecieron totalmente a los bogotanos en el 67,8 % de las acciones y parcialmente en el
4,9 %.
3.3.3.1.4. Tutelas de salud en Norte de Santander
La cuarta entidad territorial con más tutelas invocando el derecho a la salud fue el departamento
de Norte de Santander. Allí se interpusieron 14.782 acciones, cifra que muestra un incremento
del 12,35 % si se compara con el año 2018.
En 39 municipios de esta entidad territorial se interpuso al menos una tutela en salud.
Cúcuta fue la ciudad con mayor participación (71,1 %), seguida de Ocaña (17,5 %), Pamplona
(3,4 %), Ábrego (1,9 %) y Villa del Rosario (1,5 %).
Medimás/Cafesalud fue la entidad con más tutelas (19,1 %), le siguieron Coomeva (11,6
%), Nueva EPS (10,8 %), Comparta (9,6 %) y Saludvida (8,3 %). En el 82,6 % de los casos, los
jueces favorecieron totalmente en primera instancia a los nortesantandereanos y parcialmente en
el 3,2 %.
3.3.3.1.5. Tutelas de salud en Santander
En el quinto lugar se ubicó el departamento de Santander con 12.641 tutelas. En 82 municipios
de esta entidad territorial se interpuso al menos una tutela que invocaba este derecho. La ciudad
de Bucaramanga registró la mayor cantidad de acciones (51 %), seguida de Barrancabermeja (16,8
%), Málaga (3,7 %), Girón (3,6 %) y Floridablanca (3,6 %). Las EPS con más acciones de tutela
127
en el departamento fueron: Nueva EPS (15,9 %), Medimás/Cafesalud (15,6 %), Comparta (12,6
%), Coomeva (11,7 %) y Saludvida (5,7 %). En decisión de primera instancia, los jueces
favorecieron totalmente a los santandereanos en el 80,7 % de los casos y parcialmente en el 6,2
%.
3.3.3.2. Tutelas de salud a nivel departamental (ajustadas por habitantes)
El indicador nacional «número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes» fue de 41,98, cifra
inferior en 2,47 % a la observada en 2018. En catorce (14) departamentos este indicador fue
superior al nacional. El departamento de Risaralda98 se mantuvo con el indicador más alto, pero
menor en 0,14 % al del año anterior; le siguieron Arauca, Caldas, Norte de Santander y Quindío.
Los departamentos de Sucre, Vaupés, Arauca, Putumayo y Tolima presentan los incrementos
más altos del indicador, mientras que en Guaviare, Antioquia, Atlántico y Cauca se observaron
descensos superiores a 2 dígitos.
Los departamentos de La Guajira y Vichada obtuvieron los indicadores más bajos (Tabla
23), pero a su vez presentan problemáticas graves de vulneración al derecho fundamental a la
salud. Estos territorios son claro ejemplo de la dificultad del desplazamiento de sus habitantes a
zonas pobladas, debido a la alta disparidad geográfica, lo que genera barreras de acceso a la
justicia y un alto desconocimiento de la acción de tutela como mecanismo de protección
constitucional.
Un ejemplo es el departamento de La Guajira, donde la Corte Constitucional, con
Sentencia T-302 de 2017, declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en materia de Salud –y
otros derechos–, sustentado en el incremento significativo de muertes de menores wayuu por
desnutrición. Es de anotar que, a la fecha, aún este estado no ha sido superado, a pesar de las
intervenciones frecuentes de la Defensoría del Pueblo ante las autoridades judiciales exigiendo
su cumplimiento.
98 Para el año 2019, se recalculó el indicador con base en el censo 2018.
128
Tabla 23. Número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes, según departamento (Periodo
2018-2019)
2018
2019
Departamento
N.° tutelas en salud
N.° tutelas en salud por
Variación %
por cada 10.000
cada 10.000 habitantes
habitantes
Risaralda
103,07
102,93
-0,14
Arauca
74,80
102,42
36,94
Caldas
101,84
98,58
-3,20
Norte de Santander
88,20
94,43
7,06
Quindío
75,75
80,09
5,73
San Andrés
63,97
71,86
12,34
Antioquia
76,41
63,43
-16,99
Tolima
50,89
61,39
20,65
Santander
57,60
56,49
-1,92
Valle del Cauca
52,55
51,39
-2,21
Caquetá
52,23
51,09
-2,19
Cesar
48,91
47,41
-3,08
Meta
43,92
46,87
6,72
Huila
46,85
42,64
-8,98
Guainía
38,03
41,84
10,01
Amazonas
42,70
38,84
-9,03
Córdoba
34,21
38,58
12,79
Vaupés
24,51
36,98
50,88
Boyacá
34,20
33,66
-1,57
Cauca
34,04
30,21
-11,25
Casanare
24,11
28,00
16,12
Nariño
26,71
27,64
3,45
Bolívar
26,15
27,05
3,43
Sucre
15,57
26,71
71,51
Guaviare
33,59
25,26
-24,79
Magdalena
20,84
22,97
10,22
Bogotá D. C.
20,03
19,98
-0,26
Cundinamarca
19,76
19,64
-0,59
Putumayo
14,30
19,25
34,59
Chocó
15,84
18,71
18,12
Atlántico
18,22
15,72
-13,73
Vichada
13,45
13,20
-1,85
La Guajira
9,82
11,74
19,52
Índice nacional
43,05
41,98
-2,47
Fuente: Corte Constitucional / Proyecciones de población DANE/Censo 2018.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
129
3.3.3.3. Tutelas de salud a nivel municipal
En 1.032 municipios se interpuso al menos una tutela que invocaba el derecho a la salud, 12 más
que en 2018 (Mapas 5 y 6).
Mapa 5. Municipios con tutelas en salud (Año 2018)
130
Mapa 6. Municipios con tutelas en salud (Año 2019)
Teniendo en cuenta el indicador de número de tutelas por cada 10.000 habitantes en cada
municipio, se elaboraron siete rangos para determinar el incremento en cada uno de ellos. De
acuerdo con lo anterior, se encontró que el rango de mayor incremento porcentual correspondió
a municipios que tienen más de 50 tutelas por cada 10.000 habitantes (11,7 %), seguido del rango
de municipios que tienen entre 41 y 50 tutelas por cada 10.000 habitantes. Cabe anotar que el
131
porcentaje de municipios del país en el que se interpusieron tutelas por el derecho a la salud es
del 92 % (Tabla 25).
Tabla 24. Número de municipios según el número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes
(Periodo 2018-2019)
2018
2019
Tutelas por cada 10.000
Variación
habitantes
%
N.° de
Part.
N.° de
Part.
municipios
%
municipios
%
Sin tutelas en salud
103
9,18
90
8,02
-12,62
Entre 1 y 10 tutelas
377
33,60
363
32,35
-3,71
Entre 11 y 20 tutelas
216
19,25
214
19,07
-0,93
Entre 21 y 30 tutelas
117
10,43
125
11,14
6,84
Entre 31 y 40 tutelas
86
7,66
83
7,40
-3,49
Entre 41 y 50 tutelas
52
4,63
56
4,99
7,69
Más de 50 tutelas
171
15,24
191
17,02
11,70
Total
1.122
100,00
1.122
100,00
0,00
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
En la tabla 26 se encuentran los municipios que tuvieron el indicador de más de 50 tutelas por
cada 10.000 habitantes. La mayoría de ellos hacen parte de los departamentos de Antioquia (53),
Caldas (23), Valle del Cauca (21) y Santander (15).
Es importante resaltar que los municipios con cero tutelas están ubicados en zonas
dispersas en donde existen mayores dificultades para acceder a la justicia y reclamar este derecho.
132
Tabla 25. Municipios con más de 50 tutelas en salud por cada 10.000 habitantes (Periodo 2018-
2019)
Departamento
2018
2019
Amazonas
Leticia.
Leticia.
Amagá,
Andes,
Angostura,
Angelópolis, Apartadó, Bello, Betania, Amagá, Andes, Angelópolis, Apartadó,
Caicedo, Caldas, Caramanta, Carolina, Barbosa, Betania, Betulia, Caicedo, Caldas,
Cisneros, Ciudad Bolívar, Cocorná, Carepa, Carolina, Chigorodó, Cisneros,
Concepción, Concordia, El Carmen de Ciudad Bolívar, Cocorná, Concordia, El
Viboral, El Santuario, Envigado, Carmen de Viboral, El Santuario, Entrerríos,
Fredonia, Frontino, Giraldo, Girardota, Envigado, Fredonia, Frontino, Giraldo,
Granada, Guarne, Guatapé, Heliconia, Girardota, Guarne, Guatapé, Heliconia,
Antioquia
Hispania, Itagüí, La Ceja, Liborina, Hispania, Itagüí, La Ceja, La Estrella, La
Marinilla, Medellín, Pueblorrico, Puerto Unión, Maceo, Marinilla, Medellín, Peñol,
Triunfo, Rionegro, Sabaneta, San Pueblorrico, Rionegro, San Francisco, San
Francisco, San Jerónimo, San José de la Jerónimo, San José de la Montaña, San
Montaña, San Vicente, Santa Bárbara, Pedro, San Rafael, San Vicente, Santa
Santafé de Antioquia, Santa Rosa de Bárbara, Santafé de Antioquia, Santo
Osos, Santo Domingo, Sonsón, Domingo,
Sonsón,
Titiribí,
Urrao,
Sopetrán, Tarso, Titiribí, Valparaíso, Valparaíso, Venecia, Yarumal, Yolombó.
Vegachí, Venecia, Yarumal, Yolombó.
Arauca
Arauca, Saravena.
Arauca, Arauquita, Fortul, Saravena.
Altos del Rosario, El peñón, Mompós, San
Bolívar
San Cristóbal.
Cristóbal.
Belén, Ciénega, Guateque, La Capilla, Ciénega, Cuítiva, La Capilla, Miraflores,
Boyacá
Miraflores, Puerto Boyacá, San José de Nuevo Colón, Otanche, Puerto Boyacá,
Pare, Santa Rosa de Viterbo, Santa
Sofía, Sogamoso, Tunja.
Tunja.
Aguadas, Anserma, Aranzazu, Belalcázar,
Aguadas, Aranzazu, Chinchiná, La Chinchiná, La Dorada, La Merced,
Caldas
Dorada, La Merced, Manizales, Manizales,
Manzanares,
Marmato,
Manzanares,
Norcasia,
Riosucio, Marquetalia, Marulanda, Norcasia, Pácora,
Salamina, Supía, Victoria, Viterbo.
Palestina, Riosucio, Salamina, Samaná, San
José, Supía, Victoria, Villamaría, Viterbo.
Cauca
Popayán.
Popayán.
Casanare
Yopal.
Nunchía, Yopal.
Caquetá
Florencia.
Albania, Florencia.
Aguachica, González, Pailitas, Río de Aguachica, González, Pailitas, Pelaya, Río de
Cesar
Oro, Valledupar.
Oro, Tamalameque, Valledupar.
Chocó
Quibdó
Córdoba
Montería.
Montería, Planeta Rica.
Apulo, Fusagasugá, Gama, Girardot, Fusagasugá, Girardot, Guaduas, Guateque,
Cundinamarca
Pasca, Puerto Salgar, Simijaca, Tibirita. Pasca, Puerto Salgar, Simijaca, Tibirita.
Guainía
Inírida.
Inírida.
Huila
Baraya, Hobo, Neiva.
Hobo, Neiva, Pitalito, Teruel.
Meta
Acacías, Villavicencio.
Acacías, Granada, Villavicencio.
133
Nariño
Ancuya, Arboleda, El Tambo, La
Florida, Mallama.
La Florida, Pasto, San Lorenzo, Santa Cruz.
Norte de Santander
Ábrego, Chitagá, Cúcuta, Durania, La
Ábrego, Cúcuta, La Playa, Ocaña,
Playa, Ocaña, Pamplona.
Pamplona.
Putumayo
San Francisco.
Quindío
Armenia.
Armenia, Calarcá, La Tebaida, Pijao.
Dosquebradas, Guática, La Celia, Belén de Umbría, Dosquebradas, Guática, La
Risaralda
Pereira, Santa Rosa de Cabal.
Celia, La Virginia, Pereira, Santa Rosa de
Cabal, Santuario.
San Andrés
San Andrés
Barrancabermeja,
Bucaramanga,
Cabrera,
Capitanejo,
Carcasí, Barrancabermeja, Bucaramanga, Cabrera,
Santander
Concepción, Contratación, Málaga, Capitanejo, Carcasí, Concepción, Hato,
Pinchote, San Gil, San José de Miranda, Málaga, Oiba, San Gil, San José de Miranda,
San Miguel, Simacota, Socorro, San Miguel, Simacota, Socorro, Villanueva.
Villanueva.
Sucre
Sincelejo
Tolima
Casabianca, Espinal, Fresno, Honda, Espinal, Fresno, Honda, Ibagué, Prado,
Ibagué, Palocabildo, Prado.
Santa Isabel.
Alcalá, Andalucía, Ansermanuevo, Alcalá, Ansermanuevo, Argelia, Bolivar,
Argelia, Cartago, El Cairo, Ginebra, Bugalagrande, Caicedonia, Cartago, El Cairo,
El Cerrito, Ginebra, Guadalajara de Buga, La
Valle del Cauca
Guadalajara de Buga, La Cumbre, La Cumbre, La Unión, La Victoria, Palmira,
Victoria, Obando, Palmira, Restrepo,
Roldanillo, Tuluá, Ulloa.
Restrepo, Roldanillo, Sevilla, Toro, Tuluá,
Ulloa.
Vichada
Puerto Carreño, Santa Rosalía.
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
134
Mapa 7. Número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes, en cada municipio (Año 2018)
135
Mapa 8. Número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes, en cada municipio (Año 2019)
136
3.3.4. Entidades con el mayor número de tutelas de salud
Durante los últimos cinco (5) años, las EPS Medimás, Coomeva y Nueva EPS se han constituido
como las entidades con el mayor número de acciones de protección en contra, por vulneración
al derecho fundamental a la salud, a pesar de la disminución de afiliados en las dos primeras.
Al igual que en los dos últimos años, Medimás fue la entidad más demandada en 2019,
pues le fueron interpuestas 28.826 tutelas por vulneraciones al derecho a la salud, un 16,56 %
más que en el año anterior. A esta entidad le siguieron Nueva EPS (21.567), Coomeva (20.854)
y Savia Salud (14.348), todas ellas con disminuciones significativas respecto a 2018 (Tabla 26 y
Gráfica 4).
Las entidades con los mayores incrementos porcentuales en el número de tutelas durante
2019 fueron: Comfaoriente (91,2 %), Asociación Mutual Ser (67,3 %), alcaldías (40,7 %),
secretarías de salud (38,3 %), Cruz Blanca (25,3 %), Emdisalud (23,1 %) y Magisterio (21 %). En
el caso del régimen de salud del Magisterio y algunas IPS, como RedVital/Sumimedical (que
atiende usuarios de Antioquia y Chocó) y Avanzar/Foscal de la región Oriente, tuvieron
incrementos del 172 % y 53 % respectivamente.
Adicionalmente, hay que mencionar que contra el sistema de salud de las Fuerzas
Militares y de Policía se interpusieron 7.339 tutelas, cifra similar a la presentada en 2018. De igual
manera, contra el régimen de salud de las personas privadas de la libertad (INPEC, USPEC y
penitenciarías) se llevaron a cabo 4.683 acciones, con un incremento del 3,95 %.
En virtud del comportamiento de las cifras presentadas anteriormente, se observa que
en los últimos años hubo un incremento progresivo en el número de tutelas en estos regímenes,
por lo que es necesario que el Gobierno Nacional realice una evaluación más profunda sobre el
funcionamiento de estos sistemas.
137
Tabla 26. Entidades más tuteladas por el derecho a la salud (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Variación
Entidades
N.°
Part.
N.°
Part.
%
tutelas
%
tutelas
%
Medimás/Cafesalud
24.731
11,89
28.838
13,88
16,61
Nueva EPS
22.457
10,80
21.569
10,38
-3,95
Coomeva
22.894
11,01
20.849
10,03
-8,93
Savia Salud/Alianza Medellín
20.984
10,09
14.351
6,91
-31,61
Asociación Mutual La Esperanza «Asmet Salud»
9.028
4,34
8.507
4,09
-5,77
Comparta
7.563
3,64
8.193
3,94
8,33
Salud Total
8.695
4,18
7.538
3,63
-13,31
Fuerzas Militares y de Policía
7.291
3,51
7.339
3,53
0,66
Emssanar
7.250
3,49
6.727
3,24
-7,21
Saludvida
5.464
2,63
6.166
2,97
12,85
Magisterio
4.516
2,17
5.465
2,63
21,01
Coosalud EPS
5.531
2,66
5.140
2,47
-7,07
Secretarías de salud/Direcciones de salud
3.715
1,79
5.137
2,47
38,28
Servicio Occidental de Salud S.O.S.
5.362
2,58
4.862
2,34
-9,32
Inpec/Uspec/Penitenciarías
4.505
2,17
4.683
2,25
3,95
Sura EPS
4.194
2,02
4.537
2,18
8,18
Sánitas
3.625
1,74
4.051
1,95
11,75
Famisanar
2.908
1,40
3.239
1,56
11,38
Capital Salud EPS
3.143
1,51
2.873
1,38
-8,59
Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó
2.588
1,24
2.844
1,37
9,89
Asociación Mutual Ser
1.508
0,73
2.523
1,21
67,31
Convida
2.395
1,15
2.520
1,21
5,22
Cruz Blanca
1.971
0,95
2.508
1,21
27,25
Comfamiliar Huila
2.409
1,16
2.013
0,97
-16,44
Empresa Cooperativa Solidaria de Salud «Ecoopsos»
2.954
1,42
1.929
0,93
-34,70
Emdisalud
1.366
0,66
1.682
0,81
23,13
Cajacopi
1.408
0,68
1.638
0,79
16,34
ARL Positiva
1.455
0,70
1.528
0,74
5,02
Compensar
1.142
0,55
1.252
0,60
9,63
Comfaoriente
554
0,27
1.059
0,51
91,16
Comfacor
1.596
0,77
964
0,46
-39,60
Comfenalco Valle
641
0,31
682
0,33
6,40
Alcaldías
420
0,20
591
0,28
40,71
Comfamiliar de Nariño
493
0,24
569
0,27
15,42
Comfamiliar de Cartagena
593
0,29
523
0,25
-11,80
Otros (menos de 500 tutelas)
10.587
5,09
12.875
6,20
21,61
Total
207.936
100,00
207.764
100,00
-0,08
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
138
Gráfica 4. Participación de las entidades más tuteladas por el derecho a la salud (Periodo 2018-
2019)
139
A continuación, se analizan las cinco entidades con el mayor número de tutelas en salud.
3.3.4.1. Tutelas contra Medimás EPS
Durante 2019, Medimás redujo el número de afiliados en 954.032 (23,52 %); por consiguiente,
pasó de ser la segunda entidad con el mayor número de usuarios en el país a ser la quinta. Aun
así, continúa siendo la EPS con el mayor número de tutelas (28.838), pues se incrementó su
frecuencia en 16,6 %.
La mayor concentración de estas acciones se encontró en el departamento de Antioquia
(14 %), seguido de Risaralda (12,8 %), Norte de Santander (9,8 %), Caldas (8,7 %) y Valle del
Cauca (8,4 %). En primera instancia, los jueces favorecieron a los tutelantes en el 85,4 % de los
casos. En 563 municipios (28 más que en 2018) se interpuso al menos una tutela en salud contra
esta EPS. Las ciudades con mayor cantidad de tutelas fueron: Cúcuta (8,1 %), Pereira (7,2 %),
Medellín (5,7 %), Bogotá (5,3 %) e Ibagué (4,4 %).
Es importante mencionar que, en diciembre de 2019, la Procuraduría General de la
Nación 99 le solicitó a la SNS la intervención forzosa administrativa para liquidar a esta
aseguradora. Al respecto, dicha entidad argumentó: (i) pérdidas mensuales por más de 100.000
millones de pesos y pasivos que ascienden a 2,8 billones de pesos; (ii) Medimás adeuda a
SaludCoop más de 200.000 millones de pesos por la compra de Cafesalud y Esimed; (iii) entrega
irregular de anticipos a IPS; (iv) cifras emitidas por la Contraloría General de la República donde
se evidencian pérdidas mensuales por más de 108.000 millones de pesos y los pasivos que
ascienden a 2,8 billones de pesos, así como un patrimonio negativo de 1,02 billones de pesos; y
(v) el aumento de PQRD, barreras de acceso e interposición de acciones judiciales, entre otros.
En este sentido, la Procuraduría General de la Nación establece que las actuaciones
adelantadas por la Superintendencia desde el 2017, entre las cuales está la medida de vigilancia
especial, no han servido, y por el contrario, la situación ha empeorado con relación a la capacidad
científica, técnico-administrativa y tecnológica necesarias para que Medimás pueda operar.
99 Procuraduría General de la Nación. (17 de diciembre de 2019).
Procurador pide a Supersalud intervención forzosa administrativa para
liquidar a Medimás EPS.
140
En el mismo sentido, en febrero de 2020, los entes de control (Procuraduría General de
la Nación, Defensoría del Pueblo y Contraloría General de la República) le solicitaron al
Superintendente de Salud adoptar la medida de intervención forzosa administrativa para liquidar
Medimás, sustentados en las conductas en que dicha aseguradora ha incurrido, las cuales generan
vulneración al derecho fundamental a la salud y a la vida de sus afiliados.
3.3.4.2. Tutelas contra Nueva EPS
Al 31 de diciembre de 2019, esta EPS concentró el mayor número de afiliados (6.201.438), un
29,2 % más que en 2018, producto de la distribución de los usuarios de EPS liquidadas. No
obstante, el número de tutelas se vio reducido en 3,7 %, con una frecuencia de 21.569 acciones.
El mayor porcentaje de estas tutelas se originaron en Antioquia (11,2 %), seguido de Santander
(9,3 %), Córdoba (8,3 %), Valle del Cauca (8 %) y Norte de Santander (7,4 %). El 84,3 % de
estas acciones fueron concedidas en primera instancia por los jueces de la República y en 608
municipios del país se interpuso al menos una tutela contra esta entidad. Bogotá (5,3 %),
Montería (5,2 %), Cúcuta (5,1 %), Medellín (4,9 %) y Bucaramanga (4,7 %) fueron las ciudades
que concentraron el mayor número de tutelas.
Las tutelas contra esta aseguradora se enfocaron en problemas de referencia,
oportunidad en citas con especialistas y no entrega de medicamentos. Esta situación se agrava
en territorio, en donde no existe capacidad resolutiva. Es importante resaltar que el verdadero
impacto, ocasionado por el aumento del número de afiliados que fueron asignados por la
liquidación de EPS como Emdisalud y SaludVida, entre otras, se verá resaltado en el próximo
estudio, pues estos traslados se hicieron a finales de 2019.
3.3.4.3. Tutelas contra Coomeva
Con un total de 20.849, Coomeva fue la tercera entidad con más tutelas en el país. Durante la
anualidad en estudio, presentó una disminución del 8,9 %, lo cual está asociado, en gran parte, a
la reducción de 474.397 afiliados (21 %). Los departamentos con la mayor frecuencia fueron:
Antioquia (33,7 %), Valle del Cauca (18,2 %), Norte de Santander (8,3 %), Santander (7,1 %) y
Risaralda (4,4 %). En primera instancia, los jueces favorecieron a los tutelantes en el 87 % de los
141
casos y en 339 municipios se interpuso al menos una tutela contra esta EPS. Las cinco ciudades
con el mayor número de acciones fueron Medellín (17,4 %), Cali (7,5 %), Cúcuta (6,9 %),
Bucaramanga (4,3 %) y Cartagena (3 %).
Las tutelas en contra de esta aseguradora estuvieron enfocadas en la falta de red de
prestadores, lo que les impidió a los usuarios acceder a los servicios en salud que requerían. Al
respecto, existe una clara desconfianza entre los demás actores del sistema, debido al no pago de
los servicios, lo cual genera barreras de acceso a sus afiliados. Es importante resaltar que, en el
caso de pacientes con cáncer, esta entidad ha evidenciado, en virtud del seguimiento que realiza
a la Sentencia T-387 de 2018, que la aseguradora no garantiza su derecho fundamental a pesar
de ser población que cuenta con especial protección constitucional. Esa situación incidió para
que la Defensoría del Pueblo presentara una solicitud de cumplimiento a dicho fallo ante el juez
de instancia.
3.3.4.4. Tutelas contra el grupo Savia Salud EPS/Alianza Medellín
En cuarto lugar se situó el grupo Savia Salud/Alianza Medellín con 14.438 tutelas, cifra que
refleja una disminución del 31,6 % respecto al año anterior a pesar de solo haber disminuido su
número de afiliados en 2,11 %. Dicho comportamiento pudo ser el resultado de la inyección de
recursos realizado por el Gobierno Nacional y por la Gobernación de Antioquia a dicha
aseguradora, la cual estuvo cerca de los 250.000 millones de pesos. Los departamentos con el
mayor número de acciones fueron Antioquia (96,1 %) y Tolima (1,7 %). En primera instancia
los jueces favorecieron a los tutelantes en el 76,9 % de los casos y en 183 municipios se interpuso
al menos una tutela contra esta entidad. Las ciudades que tuvieron una mayor frecuencia de
acciones fueron Medellín (37,2 %), Itagüí (5,5 %, Bello (4,2 %), Rionegro (3 %) y Envigado (2,9
%).
142
3.3.4.5. Tutelas contra la Asociación Mutual La Esperanza «Asmet Salud» EPS
La quinta entidad con más tutelas en salud fue Asmet Salud (8.507). Su participación fue del 4,09
% y tuvo una disminución del 5,8 % con respecto al año 2018.
Los departamentos con el mayor número de acciones fueron: Caldas (20,4 %), Risaralda
(15 %), Caquetá (13,9 %), Cauca (9,5 %) y Cesar (8,1 %). En primera instancia, los jueces
favorecieron a los tutelantes en el 86,4 % de los casos y en 240 municipios se interpuso al menos
una tutela en contra de esta aseguradora. Florencia (10,7 %), Pereira (8,6 %), La Dorada (7,9 %),
Armenia (4,7 %) y Manizales (4,2 %) fueron las ciudades de mayor frecuencia.
Es de anotar que mediante la Resolución 011263 del 05 de diciembre de 2018, la SNS
adoptó medida de vigilancia especial contra dicha aseguradora, reafirmada con la Resolución
0468 del 13 de febrero de 2019. Mediante estas normativas se le limitó la capacidad de afiliar a
nuevos usuarios y de aceptar traslados, al considerar que dicha aseguradora ponía en riesgo la
salud de sus afiliados al no cumplir al 100% con la cobertura de sus servicios. En alta
complejidad, por ejemplo, solo alcanzaba el 80,10% para UCI adultos; el 66,67% para UCI
pediátrica y el 80,10% para UCI neonatal. Respecto a otros servicios, como los destinado a
tratamientos de cáncer, solo alcanzaba el 87,06 %; hematología, 61,19 %; oncología pediátrica,
73,63 %, quimioterapia, 79,10 %; radioterapia, 79,10 %; infectología para el VIH, 94,53 %, e
inmunología, 58,71 %. De igual manera, se observó un incremento significativo en el número de
tutelas en su contra.
3.3.5. Tipos de entidades demandadas
Para el análisis realizado se conformaron varias categorías y se tomó como base el tipo de entidad
demandada. Por ejemplo, las EPS que prestan servicios en ambos regímenes se organizaron en
un solo grupo, debido a la dificultad para identificar en la base de datos suministrada por la Corte
Constitucional el tipo de régimen (contributivo o subsidiado) al que pertenecía el usuario. Las
IPS se clasificaron en otro grupo cuando las acciones de tutela iban dirigidas a ellas, por lo que
no se tuvo en cuenta el sistema de aseguramiento en salud ni la entidad aseguradora del usuario.
Sin embargo, en este grupo no se incluyó al Hospital Militar, a la Clínica de la Policía ni al
Hospital Naval, por estar clasificados dentro del grupo de las Fuerzas Militares. De la misma
143
manera, las tutelas dirigidas contra las IPS que prestan servicio al Magisterio en las distintas
regiones fueron incluidas en el régimen de salud de los educadores.
Los demás grupos se conformaron teniendo en cuenta la afinidad entre las entidades
demandadas. En los casos en donde un demandado plenamente identificado apareció en una
misma tutela, se contabilizó nuevamente para efectos estadísticos y se descartaron los casos en
que se mencionaba
otros.
En el 2019, el primer lugar fue ocupado por el grupo de las EPS, que en conjunto
sumaron 172.666 acciones. Esta cifra correspondió al 83,1 % de las tutelas en salud, pero
comparado con 2018 hubo una disminución en su frecuencia del 2,8 %.
En segundo lugar, estuvieron los regímenes de excepción, que incluyen el sistema de
salud de las Fuerzas Militares y de Policía, Ecopetrol y el régimen del Magisterio, cuyo
incremento fue del 8,49 % con respecto a 2018. En tercer lugar, están las entidades territoriales,
con 6.027 tutelas y un incremento del 38,1 %. Luego se ubicó el Inpec/USPEC/penitenciarías
con una participación del 2,3 % y un incremento del 7,3 %; y, en quinto lugar, las IPS con una
participación del 1,8 % y un incremento de 1,9 % (Tabla 27).
Tabla 27. Tutelas en salud según el tipo de entidad demandada (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Variación
Tipos de entidades demandadas
N.º
Part.
N.º
Part.
%
tutelas
%
tutelas
%
Entidades Promotoras de Salud (EPS)
177.606
85,41
172.666
83,11
-2,78
Regímenes de excepción
11.901
5,72
12.911
6,21
8,49
Entes territoriales
4.364
2,10
6.027
2,90
38,11
Inpec/USPEC/penitenciarías
4.617
2,22
4.683
2,25
1,43
Instituciones Prestadoras de Salud (IPS)
2.803
1,35
3.834
1,85
36,78
Administradoras de Riesgos Laborales (ARL) y
aseguradoras
2.959
1,42
3.215
1,55
8,65
Otras entidades del Estado
1.741
0,84
2.208
1,06
26,82
Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)
322
0,15
493
0,24
53,11
Empresas de medicina prepagada y complementaria
270
0,13
240
0,12
-11,11
Otros
1.353
0,65
1.487
0,72
9,90
Total
207.936
100,00
207.764
100,00
-0,08
Fuente: Corte Constitucional.
144
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
A continuación, se presenta el análisis realizado a cada una de las categorías mencionadas.
3.3.5.1. Tutelas contra las Entidades Promotoras de Salud (EPS)
Según información del MSPS, al 31 de diciembre de 2019 existían 45.447.593 afiliados de los
cuales 22.638.698 (49,81 %) corresponden al régimen contributivo y 22.808.895 (50,19 %) al
régimen subsidiado. El incremento de afiliados fue del 0,91 % con relación a 2018 (Tabla 29).
Durante este año fueron liquidadas las EPS SaludVida, Comfacor, Cruz Blanca y Emdisalud,
cuyos afiliados fueron distribuidos en las demás EPS. En este mismo sentido, a las EPS
Comparta, Medimás y Coomeva, la SNS también les revocó la licencia para operar en ocho
departamentos. Estas siete EPS tenían la cobertura de más de 2 millones de ciudadanos.
Las razones argumentadas por la SNS para proceder a las liquidaciones y a la revocatoria
de operación están enfocadas en fallas en la prestación de servicios de salud, incumplimiento de
márgenes de solvencia financiera, deudas con IPS, entre otras.
La EPS Comfacor fue liquidada mediante la Resolución 299 del 31 de enero de 2019 y,
según la Supersalud, representaba un riesgo para la seguridad de los afiliados, debido al manejo
que le estaba dando a los recursos de la salud y al incumplimiento de los indicadores de
permanencia y solvencia y de los componentes técnico-científico y jurídico. Esta aseguradora
contaba con 540.303 afiliados, 11.448 del régimen contributivo y 528.855 del subsidiado y
operaba en 74 municipios de los departamentos de Córdoba, Atlántico, Magdalena, Cesar,
Bolívar y Sucre.
La EPS Emdisalud, liquidada con Resolución 8929 de 2019, contaba con 453.524
afiliados y operaba en los departamentos de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cesar, Chocó, Córdoba,
Magdalena, Santander y Sucre. La Supersalud, después de un amplio análisis y de la valoración
de pruebas, concluyó que dicha entidad no cumplía con las condiciones de habilitación, técnico-
administrativas, tecnológicas o científicas. Tampoco tenía las condiciones de habilitación
financiera, presentaba desviación de recursos del SGSSS y se detectó la utilización de los recursos
de la UPC en actividades diferentes a la prestación de servicios de salud. Finalmente, se observó
incumplimiento con el giro oportuno de los recursos, entre otros.
145
La liquidación de la EPS Cruz Blanca se dio mediante Resolución 8939 del 07 de octubre
de 2019 a raíz del estado financiero crítico de la EPS, que ponía en riesgo la salud de los usuarios
y los recursos del sistema, además del número elevado de PQRD y de procesos sancionatorios
y judiciales. Esta aseguradora contaba con 312.000 afiliados, 288.000 del régimen contributivo y
23.000 del subsidiado, ubicados en 31 municipios de los departamentos de Cundinamarca, Valle
del Cauca, Antioquia y Bogotá.
Estas liquidaciones se suman a las ocurridas en años anteriores como la de Manexca,
ordenada mediante Resolución 527 del 27 de marzo de 2017, y confirmada, después de varios
trámites judiciales, con Resolución 0052 del 8 de enero de 2019. Es de anotar que la decisión en
su momento se adoptó debido a irregularidades en la utilización de los recursos en salud,
apropiación indebida, contabilización de ingresos extraordinarios ficticios para dar cumplimiento
a la norma de habilitación financiera, celebración indebida de contratos, cuentas bancarias activas
e inactivas que nunca fueron reportadas en los estados financieros, entre otros.
La Nueva EPS se constituyó como la aseguradora con el mayor número de afiliados en
el país, pues cuenta con 6.201.438. Creció en 1.401.720 afiliados (29,2 %) respecto al año 2018.
Le siguieron Sánitas con un aumento de 678.084 (25,23 %), Sura, con 587.009 (18,82 %),
Coosalud, con 453.687 (21,84 %) y Mutual Ser, con 442.686 (27,18 %) (Tabla 28).
Tabla 28. Número de afiliados según EPS (Periodo 2018- 2019)
2018
2019
EPS
Variación %
N.° afiliados Part. % N.° afiliados Part. %
Nueva EPS
4.799.718
10,66
6.201.438
13,65
29,20
Sura EPS
3.119.363
6,93
3.706.372
8,16
18,82
Sánitas
2.585.294
5,74
3.263.378
7,18
26,23
Salud Total
2.843.369
6,31
3.241.122
7,13
13,99
Medimás/Cafesalud
4.057.055
9,01
3.103.023
6,83
-23,52
Coosalud
2.077.346
4,61
2.531.033
5,57
21,84
Famisanar
2.150.083
4,77
2.373.664
5,22
10,40
Asociación Mutual Ser
1.628.602
3,62
2.071.288
4,56
27,18
Emssanar
1.914.210
4,25
1.911.215
4,21
-0,16
Asmet Salud
1.886.618
4,19
1.881.317
4,14
-0,28
Coomeva
2.160.651
4,80
1.686.254
3,71
-21,96
Savia Salud/Alianza Medellín
1.700.868
3,78
1.664.933
3,66
-2,11
Compensar
1.506.140
3,34
1.662.837
3,66
10,40
Comparta
1.724.504
3,83
1.544.007
3,40
-10,47
Cajacopi
887.517
1,97
1.137.541
2,50
28,17
Capital Salud
1.150.496
2,55
1.106.306
2,43
-3,84
146
Servicio Occidental de Salud S.O.S.
918.745
2,04
835.834
1,84
-9,02
Barrios Unidos de Quibdó
806.206
1,79
778.098
1,71
-3,49
Comfamiliar Huila
573.121
1,27
565.265
1,24
-1,37
Asociación Indígena del Cauca
479.917
1,07
529.420
1,16
10,31
Convida
548.249
1,22
529.397
1,16
-3,44
Mallamas EPSI
310.562
0,69
329.363
0,72
6,05
Ecoopsos
316.232
0,70
324.116
0,71
2,49
Comfamiliar Guajira
226.284
0,50
241.770
0,53
6,84
Aliansalud
219.422
0,49
238.979
0,53
8,91
Comfenalco Valle
235.194
0,52
238.009
0,52
1,20
Dusakawi EPSI
217.525
0,48
231.859
0,51
6,59
Anas Wayuu EPSI
189.031
0,42
202.522
0,45
7,14
Comfamiliar Nariño
183.218
0,41
184.296
0,41
0,59
Comfacundi
118.078
0,26
183.119
0,40
55,08
Comfaoriente
127.325
0,28
178.641
0,39
40,30
Comfachocó
174.884
0,39
176.860
0,39
1,13
Capresoca
178.298
0,40
172.119
0,38
-3,47
Comfamiliar Cartagena
162.263
0,36
140.513
0,31
-13,40
Comfasucre
118.177
0,26
114.212
0,25
-3,36
Pijaos EPSI
85.316
0,19
90.599
0,20
6,19
Fundación Salud Mía EPS
6.630
0,01
29.714
0,07
348,17
Saludvida**
1.189.244
2,64
650
0,00
-99,95
Comfacor**
541.663
1,20
0,00
-100,00
Cruz Blanca**
415.096
0,92
0,00
-100,00
Emdisalud**
455.445
1,01
0,00
-100,00
Otros*
48.533
0,11
46.510
0,10
-4,17
Total
45.036.492
100,00
45.447.593
100,00
0,91
Nota: * Ferrocarriles Nacionales y Empresas Públicas de Medellín.
** Liquidadas en 2019.
Fuente: Ministerio de Salud y Protección Social.
Cálculos: Defensoría del Pueblo
La categoría de las EPS presentó una disminución del 2,8 % en el número de acciones durante
2019. Medimás/Cafesalud continuó como la EPS con más tutelas (28.838) y tuvo un incremento
del 16,6 %, a pesar de haber disminuido sus afiliados en 23,5 %. En segundo lugar, se ubicó la
Nueva EPS con 21.569 tutelas, pero presentó una disminución en el número de acciones del 4
%. Le siguió Coomeva con 20.848 acciones, entidad que disminuyó su frecuencia en 8,9 % (Tabla
30).
Los incrementos porcentuales más elevados fueron en Comfaoriente (91,2 %), Mutual
Ser (67,3 %), Anas Wayuu (65 %), Comfasucre (43,8 %) y Pijaos Salud (43,4 %); mientras que
se observaron disminuciones significativas en Ecoopsos, Savia Salud, Comfamiliar Huila, Salud
Total y Comfamiliar Cartagena. (Tabla 29).
La gráfica 5 muestra la participación en los años 2018 y 2019 de cada una de las EPS que
prestan servicios tanto en el régimen contributivo como en el subsidiado.
147
Tabla 29. Tutelas en salud en cada EPS (Periodo 2018-2019)
2018
2019
EPS
Variación %
N.° tutelas Part. % N.° tutelas Part. %
Medimás/Cafesalud
24.731
13,92
28.838
16,70
16,61
Nueva EPS
22.457
12,64
21.569
12,49
-3,95
Coomeva
22.894
12,89
20.849
12,07
-8,93
Savia Salud/Alianza Medellín
20.984
11,81
14.351
8,31
-31,61
Asociación Mutual La Esperanza «Asmet Salud»
9.028
5,08
8.507
4,93
-5,77
Comparta
7.563
4,26
8.193
4,74
8,33
Salud Total
8.695
4,90
7.538
4,37
-13,31
Emssanar
7.249
4,08
6.727
3,90
-7,20
SaludVida*
5.464
3,08
6.166
3,57
12,85
Coosalud
5.531
3,11
5.140
2,98
-7,07
Servicio Occidental de Salud S.O.S.
5.362
3,02
4.862
2,82
-9,32
Sura EPS
4.194
2,36
4.537
2,63
8,18
Sánitas
3.625
2,04
4.051
2,35
11,75
Famisanar
2.908
1,64
3.239
1,88
11,38
Capital Salud
3.143
1,77
2.873
1,66
-8,59
Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó
2.588
1,46
2.844
1,65
9,89
Asociación Mutual Ser
1.508
0,85
2.523
1,46
67,31
Convida
2.395
1,35
2.523
1,46
5,34
Cruz Blanca*
1.971
1,11
2.508
1,45
27,25
Comfamiliar Huila
2.409
1,36
2.013
1,17
-16,44
Empresa Cooperativa Solidaria de Salud «Ecoopsos»
2.954
1,66
1.929
1,12
-34,70
Emdisalud*
1.366
0,77
1.682
0,97
23,13
Cajacopi
1.408
0,79
1.638
0,95
16,34
Compensar
1.142
0,64
1.252
0,73
9,63
Comfaoriente
554
0,31
1.059
0,61
91,16
Comfacor*
1.596
0,90
964
0,56
-39,60
Comfenalco Valle
641
0,36
682
0,39
6,40
Comfamiliar de Nariño
493
0,28
569
0,33
15,42
Comfamiliar de Cartagena
593
0,33
523
0,30
-11,80
Asociación Indígena del Cauca
350
0,20
446
0,26
27,43
Capresoca
328
0,18
382
0,22
16,46
Unicajas/Comfacundi
391
0,22
360
0,21
-7,93
Mallamas EPSI
225
0,13
309
0,18
37,33
Comfachocó
191
0,11
212
0,12
10,99
Aliansalud
114
0,06
157
0,09
37,72
Comfasucre
105
0,06
151
0,09
43,81
Pijaos Salud EPSI
96
0,05
138
0,08
43,75
Comfamiliar de La Guajira
101
0,06
117
0,07
15,84
Asociación de Cabildos Indígenas del Cesar «Dusakawi»
120
0,07
111
0,06
-7,50
Anas Wayuu EPSI
20
0,01
33
0,02
65,00
Fundación Mía
0
0,00
17
0,01
-
Otras
119
0,07
84
0,05
-29,41
Total
177.606
100,00
172.666
100,00
-2,78
Nota: * Liquidadas en 2019.
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Para eliminar la correlación positiva entre número de afiliados y número de tutelas y establecer
un indicador que permita realizar comparaciones entre EPS, se calculó el indicador «número de
tutelas por cada 10.000 afiliados». Según dicho cálculo, las aseguradoras con los indicadores más
148
altos fueron: Coomeva, Medimás/Cafesalud, Savia Salud, Ecoopsos y Comfaoriente; mientras
que los indicadores más bajos fueron observados en las EPS Anas Wayuu, Dusakawi,
Comfamiliar Guajira, Fundación Salud Mía y Aliansalud. Los incrementos porcentuales más
altos en este indicador se observaron en Medimás/Cafesalud, Comfasucre, Comfaoriente, Pijaos
y Mutual Ser (Tabla 30).
Gráfica 5. Número de tutelas e indicador por cada 10.000 afiliados según EPS (Año 2019)
Al igual que en el informe anterior, hay que resaltar el bajo número de tutelas por cada 10.000
afiliados que tienen las EPS del régimen contributivo Aliansalud y Compensar, y las EPS que
atienden a población indígena. No obstante, en el último caso, no significa que haya una mejor
garantía en la atención en salud, pues, como se mencionó anteriormente, esta población reside
en zonas de difícil acceso a la justicia, aunado a sus arraigos culturales.
149
Tabla 30. Número de tutelas por cada 10.000 afiliados en cada EPS (Periodo 2018-2019)
EPS
2018
2019
Variación %
Coomeva
105,96
123,64
16,69
Medimás/Cafesalud
60,96
92,94
52,46
Savia Salud/Alianza Medellín
123,38
86,20
-30,14
Ecoopsos
93,41
59,52
-36,29
Comfaoriente
43,51
59,28
36,24
Servicio Occidental de Salud S.O.S.
58,36
58,17
-0,33
Comparta
43,86
53,06
20,99
Convida
43,68
47,66
9,10
Asmet Salud
47,85
45,22
-5,51
Comfamiliar Cartagena
36,55
37,22
1,85
Barrios Unidos de Quibdó
32,10
36,55
13,86
Comfamiliar Huila
42,03
35,61
-15,28
Emssanar
37,87
35,20
-7,06
Nueva EPS
46,79
34,78
-25,66
Comfamiliar Nariño
26,91
30,87
14,74
Comfenalco Valle
27,25
28,65
5,14
Capital Salud
27,32
25,97
-4,94
Salud Total
30,58
23,26
-23,95
Capresoca
18,40
22,19
20,64
Coosalud
26,63
20,31
-23,73
Unicajas/Comfacundi
33,11
19,66
-40,63
Pijaos EPSI
11,25
15,23
35,37
Cajacopi
15,86
14,40
-9,23
Famisanar
13,53
13,65
0,89
Comfasucre
8,88
13,22
48,80
Sánitas
14,02
12,41
-11,47
Sura EPS
13,45
12,24
-8,95
Asociación Mutual Ser
9,26
12,18
31,55
Comfachocó
10,92
11,99
9,75
Mallamas EPSI
7,24
9,38
29,49
Asociación Indígena del Cauca
7,29
8,42
15,51
Compensar
7,58
7,53
-0,70
Aliansalud
5,20
6,57
26,45
Fundación Salud Mía EPS
0,00
5,72
Comfamiliar Guajira
4,46
4,84
8,42
Dusakawi
5,52
4,79
-13,22
Anas Wayuu
1,06
1,63
54,01
Comfacor*
29,46
Cruz Blanca*
47,48
Emdisalud*
29,99
Saludvida*
45,94
Índice general
39,48
38,02
-3,69
Nota: * EPS liquidadas.
Fuente: Corte Constitucional/Ministerio de Salud y Protección
Social.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Como se observa, las EPS Coomeva y Medimás, a pesar de haber disminuido su cantidad de
afiliados, continúan siendo las aseguradoras con el mayor número de acciones constitucionales
por cada 10.000 afiliados, lo que evidencia que las actuaciones adelantadas por la SNS, en el
marco de sus funciones de inspección, vigilancia y control, no han sido suficientes.
150
Para el caso de Coomeva, la Supersalud, en mayo de 2019, prorrogó la medida de
vigilancia especial por el término de seis meses, mantuvo la restricción para hacer nuevas
afiliaciones o traslados y le ordenó continuar garantizando la red de prestación y cobertura de
servicios de salud a sus afiliados. En el mismo sentido, en noviembre de 2019, amplió la medida
de vigilancia especial por el término de un año y, mediante la Resolución 3796 de 2019, le revocó
la licencia de funcionamiento en los departamentos de Cundinamarca, Meta y Cauca, por no
cumplir con los componentes de financiamiento, solvencia, técnicos, jurídicos, entre otros.
Por otro lado, Medimás cuenta con vigilancia especial desde octubre de 2017. Dicha
medida fue prorrogada en 2018 y, con la Resolución 09203 de 2019, nuevamente fue extendida
hasta febrero de 2020. Durante ese tiempo, la EPS deberá demostrar el cumplimiento del capital
mínimo y patrimonio adecuado, proyectados en el Plan de reorganización. Sin embargo,
continúa con la restricción para afiliar nuevos usuarios y aceptar traslados. En el mismo sentido,
mediante la Resolución 000158 de 2019, la SNS ordenó la revocatoria de la licencia de
funcionamiento de esta aseguradora en los departamentos de Chocó, Sucre y Cesar, por no
cumplir, entre otros, con las condiciones financieras y de habilitación técnico-administrativas,
tecnológicas o científicas, lo cual pone en riesgo la efectividad de los servicios, la seguridad de
los afiliados y la destinación de los recursos del sector.
3.3.5.2. Tutelas de salud en regímenes de excepción
Después de las EPS, los regímenes de excepción se constituyeron como el segundo grupo con
más acciones. En este, el 56,8 % de las tutelas se dirigieron contra los servicios de salud de las
Fuerzas Militares y de Policía, lo que significó un incremento porcentual del 0,63 % con relación
a 2018. Por el contrario, el régimen de salud del Magisterio presentó un total de 5.465 acciones,
representando un incremento del 21 % con relación al año anterior (Tabla 31). En este régimen,
las IPS con el mayor número de tutelas fueron Redvital/Summedical (9,8 %), Cosmitet (9 %) y
Avanzar/Foscal (4,8 %).
151
Tabla 31. Tutelas en salud contra entidades de régimen especial (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Régimen especial
Variación %
N.° tutelas Part. % N.° tutelas Part. %
Fuerzas Militares y de Policía
7.293
61,28
7.339
56,84
0,63
Magisterio
4.516
37,95
5.465
42,33
21,01
Ecopetrol
92
0,77
107
0,83
16,30
Total
11.901
100,00
12.911
100,00
8,49
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
El régimen del Magisterio100 fue establecido por la Ley 91 de 1989. Mediante esta disposición
legal se creó el Fondo de Prestaciones Sociales para administrar los recursos de seguridad social
de los docentes afiliados, es decir, se encarga de organizar la prestación de los servicios de salud
y del pago de prestaciones económicas. Sus recursos deben ser administrados por una entidad
fiduciaria.
Respecto a la prestación de los servicios médico-asistenciales, esta se realiza a través de
la contratación con entidades de salud, lo cual debe regirse por las instrucciones del Consejo
Directivo del Fondo. Así mismo, al ser un régimen especial, exceptuado de la Ley 100, cuenta
con características especiales como: (i) no hay copagos ni cuotas moderadoras para los afiliados,
ni para sus beneficiarios; (ii) la atención y tratamiento de patologías no cuenta con restricción ni
periodos mínimos de cotización; (iii) hay libre elección con relación a los contratistas habilitados
en la región de residencia, entre otros.
Buscando garantizar la disponibilidad de redes en todos los niveles de atención, el sistema
está dividido en 8 regiones para la prestación del servicio de salud.
En este sentido y a raíz del aumento de las acciones de tutela, según el Ministerio de
Educación Nacional, los docentes pueden interponer quejas, reclamos y sugerencias con relación
a la calidad y oportunidad en la prestación de los servicios de salud ante los Comités Regionales
de Prestaciones, en las 80 Secretarías de Educación que funcionan en los distritos, departamentos
y municipios certificados. El Decreto 2831 de 2005, el cual los crea, establece en su artículo 8,
numeral 3, que son los encargados de recibir y analizar las quejas que presenten los docentes por
100 Ministerio de Educación Nacional, 2005.
Modelo Mejorado de Salud para el Magisterio.
152
deficiencias e irregularidades en la prestación de los servicios médico-asistenciales e informarlo
a la sociedad fiduciaria administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio.
De otra parte, el régimen especial de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional fue
regulado por el Decreto 1795 del 14 de septiembre del 2000. Este estructura el sistema de salud
y establece los principios que lo rige, así como sus características especiales: autonomía,
administración descentralizada y desconcentrada y optimización de recursos a través de
economías de escala para facilitar el acceso y la oportunidad de los servicios de salud. De igual
manera, instituye la integración funcional entre las direcciones de Sanidad Militar y de la Policía
Nacional, Direcciones de Sanidad de las Fuerzas, los Establecimientos de Sanidad Militar y
Policial y el Hospital Militar Central, para la prestación coordinada de los servicios de salud, entre
otros.
Sin embargo, el aumento de quejas y tutelas en salud permite evidenciar los graves
problemas que enfrentan estos sistemas y que se resumen en: distribución inequitativa de los
recursos entre las regiones, no entrega de medicamentos e insumos, demora en la realización de
procedimientos, demoras en citas para medicina general y retrasos de más de 20 días para la
autorización de citas con especialistas y, en general, de cualquier trámite administrativo, entre
otras.
3.3.5.3. Tutelas contra entidades territoriales
El tercer grupo con más tutelas en salud es el conformado por los entes territoriales, que presentó
un incremento del 38,1 % con relación a 2018 (Tabla 32).
Tabla 32. Tutelas en salud contra entidades territoriales (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Entidades territoriales
Variación %
N.° tutelas Part. % N.° tutelas Part. %
Secretarías de salud/Direcciones de salud
3.715
85,13
5.138
85,25
38,30
Alcaldías
420
9,62
593
9,84
41,19
Gobernaciones
158
3,62
194
3,22
22,78
Secretarías de educación
71
1,63
102
1,69
43,66
Total
4.364
100,00
6.027
100,00
38,11
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
153
Las secretarías de salud fueron las más tuteladas de este grupo con el 85,25 %. La de Medellín
tuvo el mayor número de tutelas (15,5 %), seguida por las secretarías de Cúcuta (9,1 %),
Envigado (5,4 %), Itagüí (5 %) y Cali (5 %). A nivel de alcaldías, las más tuteladas fueron la de
Bogotá (11,3 %), Medellín (7,6 %) y Pasto (4,4 %).
Es importante señalar que la Ley 715 de 2001 estableció la obligación de las entidades
territoriales de gestionar la prestación de los servicios de salud para la población pobre. Estos se
deben prestar de una manera oportuna, eficiente y con calidad, teniendo en cuenta lo no cubierto
con subsidios a la demanda y la financiación de los subsidios a la oferta. Por su parte, la Ley 1122
de 2017, en su artículo 14, estableció la responsabilidad de las EPS de cumplir con las funciones
del aseguramiento, lo cual implica la administración del riesgo financiero, la gestión del riesgo en
salud, la garantía de la calidad en la prestación de los servicios de salud, entre otros.
La Resolución 1479 del 6 de mayo de 2015, modificada por la Ley 1667 del mismo año
y emitida por el MSPS, estableció el procedimiento para el cobro y pago de servicios y tecnologías
no PBS a los afiliados del régimen subsidiado, a cargo de las entidades territoriales
departamentales y distritales.
Sin embargo, mediante la Resolución 2438 de junio 12 de 2018, el MSPS reguló el
procedimiento para el acceso de los afiliados a los servicios de salud, por lo que todas las
tecnologías en salud no financiadas en el PBS y servicios complementarios, que hayan sido
prescritos por el profesional tratante o aprobados por la junta de profesionales u ordenados
mediante fallos de tutela, deben ser ordenados a través de MIPRES.
En este sentido, les corresponde a las EPS garantizar, a través de la red de prestadores,
el suministro oportuno de las tecnologías en salud no financiadas con recursos de la UPC o de
servicios complementarios que hayan sido prescritos por los profesionales de la salud y
aprobados por una junta de profesionales de la salud. Así mismo, les compete realizar la
transcripción en el MIPRES de estas tecnologías o de los servicios complementarios ordenados
mediante fallos de tutela. Por su parte, las IPS están obligadas a suministrar, dispensar o realizar
dichas tecnologías, en el marco de las obligaciones contractuales con las EPS y utilizar el
MIPRES para que sus profesionales en salud prescriban las tecnologías.
154
3.3.5.4. Tutelas contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC),
penitenciarías y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC)
Las tutelas para reclamar servicios de salud contra el INPEC, las penitenciarías y la USPEC,
entidades responsables de la salud de las personas privadas de la libertad, se ubicaron en los
mismos niveles de 2018. El mayor número de acciones de este grupo correspondieron a
demandas localizadas en el departamento del Tolima (Tabla 33), las cuales tuvieron una
participación del 11,03 % y un incremento del 87,78 %. En segundo y tercer lugar,
respectivamente, se ubicaron las acciones presentadas por este grupo poblacional en Bogotá y
Valle del Cauca (Tabla 33).
El esquema de salud para la población privada de la libertad (PPL) está regulado en el
Decreto 2245 de 2015, el cual fue modificado por el Decreto 1142 de 2016. En las normativas
se articula la afiliación de la PPL al SGSSS y, por lo tanto, estas pueden conservar su afiliación a
los regímenes contributivo, especiales o de excepción y al régimen subsidiado en el caso de la
población que no pueda acceder a los otros regímenes.
El modelo de atención en salud para la población privada de la libertad está regulado
mediante la Resolución 5159 de 2015, que fue modificada por la Resolución 3195 de 2016. Esta
incluyó a las entidades que administran los regímenes contributivo, especial o de excepción en
la prestación de servicios, con énfasis en atención intramuros y con un sistema de referencia y
contrarreferencia de los servicios de salud extramuros.
Sin embargo, el mayor número de tutelas en contra de este grupo se presenta por la falta
de acceso a citas con especialistas, imágenes diagnósticas y a tratamientos médicos con
oportunidad.
155
Tabla 33. Tutelas en salud contra el INPEC y la USPEC (Periodo 2018-2019)
Periodo
Departamento
2018
2019
Variación %
N.° tutelas Part. % N.° tutelas Part. %
Tolima
270
5,85
507
11,03
87,78
Bogotá D. C.
337
7,30
484
10,53
43,62
Valle del Cauca
410
8,88
437
9,51
6,59
Meta
427
9,25
414
9,01
-3,04
Norte de Santander
270
5,85
413
8,98
52,96
Boyacá
444
9,62
398
8,66
-10,36
Cauca
467
10,11
307
6,68
-34,26
Santander
347
7,52
303
6,59
-12,68
Caldas
367
7,95
262
5,70
-28,61
Antioquia
352
7,62
244
5,31
-30,68
Huila
262
5,67
195
4,24
-25,57
Cesar
146
3,16
174
3,79
19,18
Cundinamarca
136
2,95
158
3,44
16,18
Caquetá
151
3,27
116
2,52
-23,18
Nariño
26
0,56
35
0,76
34,62
Risaralda
51
1,10
28
0,61
-45,10
Casanare
47
1,02
25
0,54
-46,81
Córdoba
12
0,26
24
0,52
100,00
Atlántico
15
0,32
17
0,37
13,33
Quindío
20
0,43
17
0,37
-15,00
Otros
60
1,30
39
0,85
-35,00
Total
4.617
100,00
4.597
100,00
-0,43
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
3.3.5.5. Tutelas contra Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS)
Con un incremento del 36,78 %, las IPS (hospitales, clínicas y centros de salud) fueron el quinto
grupo de entidades con el mayor número de tutelas de salud. Las instituciones más tuteladas
fueron el Hospital San Lorenzo de Arauquita, el Hospital Universitario Erasmo Meoz y el
Hospital San Antonio de Tame (Tabla 34). Lo anterior ocurrió, probablemente, por la gran
afluencia de extranjeros, producto del tránsito fronterizo con Venezuela, el cual permite acceder
156
fácilmente al territorio colombiano. La anterior situación es aprovechada por los ciudadanos del
vecino país, quienes solicitan a dichas instituciones la prestación de servicios de salud que
requieren para superar los padecimientos que los aquejan.
Tabla 34. Tutelas en salud contra IPS (Periodo 2018-2019)
2018
2019
IPS
Variación%
N.° tutelas
Part. %
N.° tutelas Part. %
Hospital San Lorenzo de Arauquita
3
0,11
192
5,01
>100
Hospital Universitario Erasmo Meoz
134
4,78
191
4,98
42,54
Hospital San Antonio de Tame
11
0,39
141
3,68
>100
Subred Integrada de Servicios de Salud de Bogotá
43
1,53
63
1,64
46,51
Hospital Universitario del Valle
58
2,07
62
1,62
6,90
Esimed
36
1,28
60
1,56
66,67
Hospital San Vicente de Arauca
19
0,68
58
1,51
205,26
Hospital San Francisco de Fortul
0
0,00
57
1,49
Otras IPS con menos de 50 tutelas
2.499
89,15
3.010
78,51
20,45
Total
2.803
100,00
3.834
100,00
36,78
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
3.3.5.6. Tutelas contra Administradoras de Riesgos Laborales (ARL) y
compañías de seguros
El número de tutelas que invocaron el derecho a la salud contra las entidades que conforman
este grupo aumentó en 8,7 %. ARL Positiva fue la entidad con el mayor número de acciones y
tuvo una participación del 47,5 % (Tabla 35), lo que representó un incremento en su frecuencia
del 5 %. Le siguieron Sura ARL (14,6 %) y Seguros de Vida Colpatria (8,6 %).
157
Tabla 35. Tutelas en salud contra ARL y compañías de seguros (Periodo 2018-2019)
2018
2019
ARL y compañías de seguros
Variación %
N.° tutelas Part. % N.° tutelas Part. %
ARL Positiva
1.456
49,21
1.528
47,53
4,95
Sura
450
15,21
468
14,56
4,00
Seguros de Vida Colpatria
233
7,87
276
8,58
18,45
Seguros del Estado S. A.
73
2,47
160
4,98
119,18
La Equidad Seguros de Vida
164
5,54
147
4,57
-10,37
Compañía de Seguros Colmena
161
5,44
136
4,23
-15,53
La Previsora Seguros
66
2,23
120
3,73
81,82
Compañía de Seguros Bolívar
104
3,51
115
3,58
10,58
Mundial de Seguros
43
1,45
76
2,36
76,74
Liberty Seguros
60
2,03
75
2,33
25,00
Mapfre Seguros
45
1,52
35
1,09
-22,22
Allianz Seguros
35
1,18
29
0,90
-17,14
Otras compañías de seguros
69
2,33
50
1,56
-27,54
Total
2.959
100,00
3.215
100,00
8,65
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
3.3.5.7. Tutelas contra Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)
Las tutelas en salud contra las entidades de este grupo aumentaron en 53,1 %. Colpensiones fue
la entidad en donde más se observó el incremento, dado que fue la más demandada (74,5 %). Le
siguió el Fondo de Pensiones Porvenir con el 10,6 % (Tabla 36).
Tabla 36. Tutelas en salud contra Administradoras de Fondos de Pensiones (Periodo 2018-
2019)
2018
2019
AFP
Variación
N.°
Part.
N.°
Part.
%
tutelas
%
tutelas
%
Colpensiones
193
59,94
372
75,46
92,75
Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir
59
18,32
52
10,55
-11,86
Fondo de Pensiones y Cesantías Protección
31
9,63
37
7,51
19,35
Colfondos-Citi
21
6,52
21
4,26
0,00
Fondos de pensiones públicas FOPEP, FONCEP/Fondos
10
3,11
7
1,42
-30,00
territoriales
Otras/No mencionados
8
2,48
4
0,81
-50,00
Total
322
100,00
493
100,00
53,11
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
158
3.3.5.8. Tutelas contra otras entidades
En este grupo se encuentran entidades contra las cuales se interpusieron tutelas que invocaron
el derecho a la salud y que no se mencionaron en otros grupos. Sobresalen los ministerios (407),
la ADRES (334) y las superintendencias (236).
3.3.6. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud
El análisis de esta sección se realizó sobre una muestra representativa de 3.006 tutelas que
invocaron el derecho a la salud durante 2019, seleccionada a través de un muestreo aleatorio
estratificado por departamento, con una confiabilidad del 95 % y un margen de error del 1,42
%. Los resultados se presentan utilizando un factor de expansión en función de la misma variable
de estratificación. La muestra estuvo conformada por tutelas distribuidas así: del régimen
contributivo, el 36,86 % de las acciones, del subsidiado, el 49,12 % y de otros regímenes, el 13,73
%. En estos últimos se incluyeron los servicios de salud de las Fuerzas Militares y de Policía, del
Magisterio, de la medicina prepagada, de las AFP, de las ARL, del Inpec, de particulares, entre
otros.
La información fue recolectada durante los años 2019 y 2020, en la medida en que los
expedientes iban llegando a la Corte Constitucional. Los datos fueron registrados en el formato
del anexo A, discriminando los tipos de solicitudes realizadas en cada expediente, para lo cual se
tomó el relato del accionante en la tutela seleccionada. La cuantificación se hizo con todas las
solicitudes en cada una de las tutelas, ya que en una misma acción se puede presentar más de una
solicitud con requerimientos diferentes.
Durante el 2019 se realizaron 487.014 solicitudes en las 207.368 tutelas que invocaron el
derecho a la salud, de manera que se observó un incremento del 0,31 % con relación a 2018. El
promedio de solicitudes por tutela fue de 2,35, cifra similar a 2018 que fue de 2,34. El análisis se
dividió en tres partes: en la primera, se incluyeron las tutelas que invocaron el derecho a la salud,
independientemente del demandado; en la segunda, solo se hizo referencia a los regímenes
contributivo y subsidiado; y en la tercera, se realizó un análisis de las tutelas interpuesta por
pacientes con cáncer.
159
3.3.6.1. Contenidos más frecuentes en las tutelas de salud en general
Las distintas solicitudes de los ciudadanos incluidas en las tutelas que invocaron el derecho a la
salud, independientemente del demandado, fueron clasificadas en ocho contenidos (anexo D):
(i) servicios, que a su vez se subdividen en los grupos establecidos en la Resolución 3100 de
2019101, correspondiente a la habilitación de servicios de salud; (ii) medicamentos, los cuales se
subclasificaron teniendo en cuenta los parámetros del INVIMA; (iii) elementos considerados
como no asistenciales, pero que se tutelan, en donde se incluyen viáticos de alojamiento,
transporte y cuidadores; (iv) cosméticos y productos de aseo; (v) dispositivos médico-quirúrgicos
e insumos; (vi) solicitudes relacionadas con el aseguramiento en salud; (vii) suplementos
dietarios, y (viii) otros, donde se encuentran aquellas solicitudes que no corresponden a ninguno
de los grupos anteriores.
Tabla 37. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Variación
Contenidos
N.°
Part. % en
N.°
Part. % en
%
solicitudes
solicitudes
solicitudes
solicitudes
Servicios
303.145
62,44
313.776
64,43
3,51
Medicamentos
72.704
14,98
68.741
14,11
-5,45
Elementos que no son asistenciales, pero
se tutelan
34.665
7,14
35.952
7,38
3,71
Productos cosméticos y de aseo
24.884
5,13
22.422
4,60
-9,89
Dispositivos médicos-quirúrgicos e
19.016
3,92
20.695
4,25
8,83
insumos
Aseguramiento en salud
18.625
3,84
12.970
2,66
-30,36
Suplementos dietarios
10.848
2,23
11.802
2,42
8,79
Otros
1.615
0,33
656
0,13
-59,38
Total solicitudes
485.502
100,00
487.014
100,00
0,31
Total tutelas en salud
207.734
207.368
-0,18
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
101 MSPS.
Resolución 3100 de 2019, «Por la cual se definen los procedimientos y condiciones de inscripción de los prestadores de
servicios de salud y de habilitación de los servicios de salud y se adopta el Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación
de Servicios de Salud».
160
En general, las solicitudes presentaron un incremento del 0,31 %. En 2019, los requerimientos
por servicios ocuparon el primer lugar, pues corresponden al 64,43 % del total, lo que significó
un incremento del 3,51 % con relación al 2018 (Tabla 37).
Los servicios solicitados con más frecuencia correspondieron a los de consulta externa,
con ocasión a la falta de oportunidad en la atención, especialmente en ortopedia, oftalmología,
neurología, urología y psiquiatría. Le siguieron los servicios de apoyo diagnóstico y
complementación terapéutica y los servicios quirúrgicos. El segundo lugar lo ocuparon los
medicamentos, que representaron un 14,11 % de todas las solicitudes, aunque disminuyeron en
un 5,45 % con respecto al año anterior. Le siguieron los elementos que no son asistenciales,
dentro los cuales se encuentran las solicitudes por viáticos, costos de transporte, alojamiento y
cuidadores. Estos presentaron un incremento del 3,71 % con respecto al 2018, a pesar de que
están contemplados dentro de las inclusiones del sistema de salud. El cuarto lugar lo ocupan los
productos cosméticos y de aseo, dentro de los cuales se encuentran jabones, champús, cremas
(incluida la crema antipañalitis), pañales y pañitos húmedos. Estos presentaron una disminución
del 9,89 %. Le siguieron los dispositivos médico-quirúrgicos e insumos, que aumentaron en un
8,83 % con respecto al año anterior (Gráfica 6).
Gráfica 6. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud (Periodo 2018-2019)
161
Dentro del grupo de medicamentos, fueron solicitados con más frecuencia aquellos de síntesis
química (los que son fabricados mediante procesos químicos), que correspondieron a un 13,18%
del total por encima de los medicamentos de síntesis biológica (los que se obtienen de
organismos vivos), que participaron con un 0,87%. Estos últimos suelen ser más costosos que
los de síntesis química. Adicionalmente, es de anotar que, dentro del grupo de la consulta externa,
los servicios más solicitados son los de consulta externa especializada, con una participación del
14,2 % de todas las solicitudes. Esto podría ser resultado de la distribución inequitativa de
especialistas en el país, la cual crea fallas en la oportunidad de atención.
En adición a esto, en la tabla 38 se puede observar que el tratamiento integral fue una
solicitud frecuente en las tutelas, pues correspondió al 16,98 % del total de solicitudes. Por medio
de esta solicitud, se busca que el ciudadano pueda acceder de manera completa a los servicios y
tecnologías de salud encaminados a prevenir, paliar o curar la enfermedad, evitando así
fragmentar la prestación de los servicios de salud. Este concepto está expresamente contemplado
en el artículo 8 de la Ley 1751 de 2015. Otra contribución importante es la de los servicios
quirúrgicos, que constituyen un 9,37% del total. Lo anterior, debido a los requerimientos que
estos servicios comprenden, en cuanto a costos, insumos, infraestructura y talento humano. Las
solicitudes de alojamiento y transporte no asistencial presentaron porcentajes del 1,64 y 5,46,
respectivamente, lo cual podría corresponder a la falta de oferta a nivel regional, que implica una
necesidad para los pacientes de recibir atención en otras ciudades.
Tabla 38. Clasificación de las solicitudes en las tutelas (Año 2019)
2019
Solicitudes
Part. % en
N.° solicitudes
solicitudes
113 Transporte asistencial
2.372
0,49
121 Consulta externa general
21.304
4,37
122 Consulta externa especializada
69.178
14,20
123 Seguridad y salud en el trabajo
3.130
0,64
124 Vacunación
441
0,09
131 Hospitalización
3.715
0,76
132 Hospitalización paciente crónico
160
0,03
133 Hospitalización domiciliaria
586
0,12
134 Unidad de cuidados intensivos
480
0,10
141 Cirugías
45.630
9,37
151 Terapias
10.109
2,08
152 Laboratorio clínico
22.612
4,64
153 Laboratorio de citologías cervicouterinas
59
0,01
154 Laboratorio de histotecnología
959
0,20
162
155 Patología
2.455
0,50
157 Imágenes diagnósticas
23.480
4,82
158 Medicina nuclear
2.506
0,51
159 Otros procedimientos diagnósticos y terapéuticos
16.707
3,43
161 Hemodinamia e intervencionismo
808
0,17
162 Diálisis
597
0,12
163 Radioterapias
1.693
0,35
164 Quimioterapias
2.077
0,43
181 Tratamiento integral
82.718
16,98
211 Síntesis química
64.202
13,18
212 Síntesis biológica
4.251
0,87
221 Fitoterapéuticos
288
0,06
311 Fórmulas lácteas
1.301
0,27
312 Otros suplementos dietarios
10.431
2,14
331 Bebidas
70
0,01
412 Crema antipañalitis
3.330
0,68
413 Cremas y lociones humectantes
3.140
0,64
414 Jabones cosméticos
291
0,06
421 Pañales
11.584
2,38
422 Pañitos húmedos
4.015
0,82
424 Desodorantes
63
0,01
511 Prótesis y órtesis
7.812
1,60
521 Insumos domiciliarios (camas, atriles, barandas, etc.)
3.461
0,71
522 Insumos hospitalarios (suturas, materiales, etc.)
9.422
1,93
611 Aseguramiento en salud
12.848
2,64
619 Otros aseguramiento
122
0,03
712 Otros
656
0,13
871 Transporte no asistencial
7.993
1,64
872 Alojamiento
26.584
5,46
873 Cuidador
1.375
0,28
Total solicitudes
487.014
100,00
Total tutelas en salud
207.368
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Al analizar la participación de las solicitudes por régimen, en el subsidiado se evidenció una
mayor frecuencia en todos los contenidos, excepto en aseguramiento en salud, cuyas solicitudes
fueron superiores en el contributivo (Tabla 39).
163
Tabla 39. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud por régimen (Año 2019)
Régimen
Contributivo
Subsidiado
Otros
Total
Contenidos
Part.
Part.
Part.
Part.
Part.
Part.
Solicitud
Solicitud
Solicitud
Solicitud
vertic
horizont
vertic
horizont
vertic
horizont
es
es
es
es
al %
al %
al %
al %
al %
al %
Part. %
Servicios
121.165
67,5
38,6
146.529
60,9
46,7
46.081
68,9
14,7
313.776
64,4
Medicament
23.640
13,2
34,4
36.278
15,1
52,8
8.823
13,2
12,8
68.741
14,1
os
Suplementos
2.133
1,2
18,1
8.719
3,6
73,9
949
1,4
8,0
11.802
2,4
dietarios
Productos
cosméticos y
7.240
4,0
32,3
12.624
5,2
56,3
2.558
3,8
11,4
22.422
4,6
de aseo
Dispositivos
médico-
8.580
4,8
41,5
9.748
4,1
47,1
2.368
3,5
11,4
20.695
4,2
quirúrgicos e
insumos
Aseguramien
5.867
3,3
45,2
4.605
1,9
35,5
2.498
3,7
19,3
12.970
2,7
to en salud
Elementos
que no son
asistenciales,
10.876
6,1
30,2
22.158
9,2
61,6
2.919
4,4
8,1
35.953
7,4
pero se
tutelan
Otros
0
0,0
0,0
0
0,0
0,0
656
1,0
100,0
656
0,1
Total
179.501
100
36,9
240.661
100
49,4
66.852
100
13,7
487.014
100
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
3.3.6.1.1. Especialidades en las tutelas de salud
Las cinco (5) especialidades más solicitadas en 2019 fueron neurología, ortopedia, oncología,
oftalmología y endocrinología. De estas cinco (5), las de mayor crecimiento fueron
endocrinología y oncología, con 26,14 % y 18,74 % respectivamente (Tabla 40). Dicho
comportamiento fue ocasionado por la alta demanda, el déficit de profesionales especializados,
sobre todo, en algunas regiones del país, y la falta de garantías laborales.
La especialidad de neurología, que es una de las más demandadas, atiende la mayor parte
de las complicaciones de las enfermedades cardiovasculares (accidentes cerebrovasculares), es
decir, las que no tienen un nivel óptimo de prevención. Respecto a ortopedia, su demanda radicó
en la atención de secuelas y complicaciones que se derivaron de accidentes de tránsito y la
demanda en la especialidad de oncología estaría determinada por la deficiencia en las actividades
de prevención de la enfermedad, promoción de la salud y detección temprana de cáncer, así
como por la falta de seguimiento a los pacientes que inician los tratamientos y a la interrupción
164
de los mismos, lo que ocasiona no solo reprocesos en la atención, sino que estos no sean
efectivos.
Es importante señalar que las especialidades de neurología, ortopedia y oncología han
ocupado los tres primeros lugares durante los últimos 5 años, a pesar de estar cubiertas por el
sistema de salud; esto se debe, probablemente, a que son patologías de alta complejidad y de alto
costo.
Tabla 40. Especialidades más frecuentes en las tutelas (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Especialidad
Variación %
Tutelas
Part. %
Tutelas
Part. %
Neurología
24.111
11,61
23.562
11,36
-2,28
Ortopedia
27.762
13,36
23.171
11,17
-16,54
Oncología
18.145
8,73
21.546
10,39
18,74
Oftalmología/Retinología
14.016
6,75
15.082
7,27
7,61
Endocrinología
8.611
4,15
10.862
5,24
26,14
Cirugía general
8.206
3,95
9.400
4,53
14,55
Urología
10.610
5,11
9.349
4,51
-11,89
Ginecobstetricia
6.387
3,07
8.056
3,88
26,13
Nefrología
7.256
3,49
7.868
3,79
8,43
Neurocirugía
3.119
1,50
7.152
3,45
129,30
Cardiología
7.943
3,82
6.941
3,35
-12,61
Neumología
6.728
3,24
6.749
3,25
0,31
Psiquiatría
7.222
3,48
6.090
2,94
-15,67
Otorrinolaringología
7.478
3,60
5.521
2,66
-26,17
Nutricionista
2.064
0,99
4.992
2,41
141,86
Vascular
5.104
2,46
4.248
2,05
-16,77
Dermatología
3.220
1,55
3.335
1,61
3,57
Infectología
2.126
1,02
3.231
1,56
51,98
Reumatología
2.710
1,30
2.883
1,39
6,38
Gastroenterología
3.765
1,81
2.835
1,37
-24,70
Medicina interna
2.974
1,43
2.375
1,15
-20,14
Odontología
2.367
1,14
2.075
1,00
-12,34
Hematología
2.396
1,15
1.624
0,78
-32,22
Alergología
536
0,26
1.335
0,64
149,07
Psicología
1.223
0,59
1.165
0,56
-4,74
Proctología
886
0,43
1.146
0,55
29,35
Maxilofacial
1.085
0,52
914
0,44
-15,76
No aplica/No refiere/Otras
19.684
9,48
13.861
6,68
-29,58
Total
207.734
100
207.368
100
-0,18
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
165
3.6.6.1.2. Diagnósticos en las tutelas de salud
Los diagnósticos se agruparon según los capítulos y bloques establecidos en la
Clasificación
Estadística Internacional de Enfermedades (CIE 10) (Anexo C).
Los cinco (5) diagnósticos más frecuentes que se relacionaron en las tutelas de 2019 y
que invocaron el derecho a la salud fueron: tumores y neoplasias (12,99 %), con un incremento
del 10,34 % respecto a 2018; seguido de enfermedades del aparato genitourinario (8,86 %),
enfermedades del sistema circulatorio (8,47 %), enfermedades del sistema osteomuscular (8,29
%) y enfermedades endocrinas, nutricionales y metabólicas (6,99 %).
Al hacer una revisión de los últimos cinco años, el diagnóstico de tumores y neoplasias
ha ocupado el primer lugar (motivo por el cual se hará un análisis a profundidad más adelante),
seguido de las enfermedades del aparato genitourinario, del sistema circulatorio y del sistema
osteomuscular que también han estado presentes en los primeros lugares. Las enfermedades
endocrinas, que en 2018 ocuparon el quinto lugar, se encuentran en octava posición en 2019.
En el caso de los tumores y neoplasias, los usuarios interpusieron las tutelas por falta de
oportunidad en el tratamiento y falta de autorizaciones integrales. Los tumores y neoplasias son
enfermedades que por su naturaleza se desarrollan de manera muy rápida y, por lo tanto,
requieren que la detección se haga oportunamente. Así mismo, para que su tratamiento sea
eficaz, es primordial que este sea pertinente, oportuno y continuo. No obstante, según lo
observado, los pacientes son sometidos a cambios de médico (por terminación o cambio de
contratos con IPS) o a largas esperas en la materialización del servicio, lo cual genera
comorbilidades y complicaciones. Por estas razones, muchas veces los usuarios tienen que ser
atendidos nuevamente y reiniciar su plan de manejo médico. Esto hace que aumente la demanda
del servicio, tal como lo demuestra la exigibilidad en las tutelas.
En las enfermedades genitourinarias, la frecuencia de aparición y recurrencia son cada
vez más visibles, debido a la falta de tratamientos completos, dado que las EPS no entregan los
medicamentos necesarios o porque los pacientes no se adhieren al tratamiento; así mismo, se
debe a la demora en las autorizaciones para citas con especialistas, lo que genera el aumento de
la demanda del servicio, sumado a la falta de especialistas en estas disciplinas.
166
Las enfermedades del sistema circulatorio son muy frecuentes y las del sistema
cardiovascular son las que ocupan los primeros lugares en el perfil epidemiológico general. Por
dicha razón, la demanda de servicios siempre será alta, debido, en gran parte, a la falta de cultura
de la prevención y a la baja adherencia de los usuarios al tratamiento, aunado a la ineficacia e
ineficiencia de los programas de detección oportuna, prevención, promoción y atención en salud
por parte de las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios (EAPB). También es
importante tener en cuenta que estas enfermedades son tratadas en centros especializados que,
generalmente, se ubican en las grandes ciudades. Ello implica para los usuarios desplazamiento,
viáticos y albergue, entre otros, los cuales son negados por las EAPB la mayoría de las veces, lo
que hace necesario recurrir a la tutela.
Los mayores incrementos porcentuales se dieron en los siguientes ítems: factores que
influyen en el estado de salud y contacto con los servicios de salud (107,26 %), traumatismos,
envenenamientos y algunas otras consecuencias de causa externa (28,68 %), enfermedades del
aparato genitourinario (14,32 %), tumores (neoplasias) (10,34 %) y enfermedades de la piel y del
tejido subcutáneo (10,01 %) (Tabla 41).
167
Tabla 41. Diagnósticos en las tutelas (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Diagnósticos
Variación
%
Tutelas Part.
%
Tutelas Part.
%
Tumores (neoplasias)
24.415
11,75
26.939
12,99
10,34
Enfermedades del aparato genitourinario
16.062
7,73
18.363
8,86
14,32
Enfermedades del sistema circulatorio
20.224
9,74
17.554
8,47
-13,20
Enfermedades del sistema osteomuscular y del tejido conectivo
20.288
9,77
17.199
8,29
-15,23
Enfermedades endocrinas, nutricionales y metabólicas
13.396
6,45
14.495
6,99
8,20
Traumatismos, envenenamientos y algunas otras consecuencias de causa
externa
11.219
5,40
14.437
6,96
28,68
Enfermedades del ojo y sus anexos
12.503
6,02
13.096
6,32
4,74
Trastornos mentales y del comportamiento
11.808
5,68
12.959
6,25
9,75
Enfermedades del sistema nervioso
13.939
6,71
12.400
5,98
-11,04
Síntomas, signos y hallazgos anormales clínicos y de laboratorio no
clasificados en otra parte
10.191
4,91
9.500
4,58
-6,78
Enfermedades del sistema digestivo
10.620
5,11
8.403
4,05
-20,87
Enfermedades del sistema respiratorio
6.865
3,30
7.540
3,64
9,83
Factores que influyen en el estado de salud y contacto con los servicios
de salud
3.356
1,62
6.956
3,35
107,29
Malformaciones congénitas, deformidades y anomalías cromosómicas
5.342
2,57
4.496
2,17
-15,84
Enfermedades de la piel y del tejido subcutáneo
2.956
1,42
3.252
1,57
10,01
Enfermedades infecciosas y parasitarias
3.082
1,48
3.235
1,56
4,95
Enfermedades del oído y de la apófisis mastoides
4.746
2,28
2.834
1,37
-40,28
Enfermedades de la sangre y de órganos hematopoyéticos y otros 2.091 1,01 1.485 0,72
-28,98
trastornos que afectan el mecanismo de la inmunidad
Ciertas afecciones originadas en el periodo perinatal
1.019
0,49
672
0,32
-34,08
Embarazo, parto y puerperio
426
0,21
381
0,18
-10,57
Causas extremas de morbilidad y de mortalidad
358
0,17
277
0,13
-22,60
No aplica/No refiere
12.826
6,17
10.895
5,25
-15,06
Total
207.734 100,00 207.368 100,00
-0,18
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Al igual que a nivel general, en los dos regímenes del SGSSS predominan las tutelas de pacientes
con tumores y neoplasias. A este tipo de tutelas le siguen: en el contributivo, enfermedades del
sistema osteomuscular, enfermedades del sistema genitourinario, enfermedades del sistema
circulatorio y enfermedades del sistema nervioso. En el subsidiado, además de los tumores,
predominan las enfermedades del sistema circulatorio, enfermedades del sistema genitourinario,
enfermedades endocrinas y enfermedades del ojo y sus anexos. En los otros predominan
traumatismos, envenenamientos y algunas otras consecuencias de causa externa, factores que
influyen en el estado de salud y contacto con los servicios de salud, enfermedades del sistema
168
osteomuscular, enfermedades del aparato genitourinario y enfermedades del sistema digestivo
(Tabla 42).
Tabla 42. Diagnósticos en las tutelas según régimen (Año 2019)
Régimen
Total
Contributivo
Subsidiado
Otros
Diagnósticos
Part.
Part.
Part.
Part.
Part.
Part.
Part.
Tutelas vertical horizontal Tutelas
horizontal Tutelas vertical horizontal Tutelas
vertical%
%
%
%
%
%
%
Tumores (neoplasias)
12.479
16,0
46,3
12.788
12,5
47,5
1.672
6,15
6,2
26.939
13,0
Enfermedades del aparato
6.601
8,5
35,9
9.498
9,3
51,7
2.264
8,32
12,3
18.363
8,9
genitourinario
Enfermedades del sistema
6.318
8,1
36,0
9.540
9,3
54,3
1.696
6,23
9,7
17.554
8,5
circulatorio
Enfermedades del sistema
osteomuscular y del tejido
7.725
9,9
44,9
7.175
7,0
41,7
2.300
8,45
13,4
17.199
8,3
conectivo
Enfermedades endocrinas,
5.238
6,7
36,1
7.725
7,6
53,3
1.532
5,63
10,6
14.495
7,0
nutricionales y metabólicas
Traumatismos y
4.879
6,3
33,8
5.876
5,8
40,7
3.682
13,53
25,5
14.437
7,0
envenenamientos
Enfermedades del ojo y sus
4.229
5,4
32,3
7.496
7,3
57,2
1.371
5,04
10,5
13.096
6,3
anexos
Trastornos mentales y del
4.794
6,1
37,0
7.176
7,0
55,4
989
3,64
7,6
12.959
6,2
comportamiento
Enfermedades del sistema
5.405
6,9
43,6
5.944
5,8
47,9
1.050
3,86
8,5
12.400
6,0
nervioso
Síntomas, signos y hallazgos
anormales clínicos y de
3.207
4,1
33,8
4.879
4,8
51,4
1.414
5,20
14,9
9.500
4,6
laboratorio
Enfermedades del sistema
2.480
3,2
29,5
4.080
4,0
48,6
1.842
6,77
21,9
8.403
4,1
digestivo
enfermedades del sistema
2.624
3,4
34,8
4.287
4,2
56,9
628
2,31
8,3
7.540
3,6
respiratorio
Factores que influyen en el
1.470
1,9
21,1
3.165
3,1
45,5
2.320
8,53
33,4
6.956
3,4
estado de salud
Malformaciones congénitas,
deformidades y anomalías
1.507
1,9
33,5
2.571
2,5
57,2
418
1,54
9,3
4.496
2,2
cromosómicas
Enfermedades de la piel y el
1.362
1,7
41,9
1.603
1,6
49,3
287
1,06
8,8
3.252
1,6
tejido subcutáneo
Enfermedades infecciosas y
1.239
1,6
38,3
1.654
1,6
51,1
341
1,25
10,5
3.235
1,6
parasitarias
Enfermedades del oído y de
1.175
1,5
41,5
1.514
1,5
53,4
145
0,53
5,1
2.834
1,4
la apófisis mastoides
Enfermedades de la sangre y
650
0,8
43,8
629
0,6
42,4
205
0,75
13,8
1.485
0,7
de órganos hematopoyéticos
Ciertas afecciones originadas
211
0,3
31,4
436
0,4
64,9
24
0,09
3,6
672
0,3
en el periodo perinatal
Embarazo, parto y puerperio
86
0,1
22,4
200
0,2
52,5
96
0,35
25,1
381
0,2
Causas extremas de
0
0,0
0,0
218
0,2
78,9
59
0,22
21,1
277
0,1
morbilidad y de mortalidad
No aplica/No refiere
4.352
5,6
39,9
3.674
3,6
33,7
2.870
10,55
26,3
10.896
5,3
Total
78.032
100
37,6
102.130
100
49,3
27.206
100
13,1
207.368 100
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
169
Respecto al comportamiento de los tumores (neoplasias), en el SGSSS los valores son similares
en los dos regímenes, siendo el tumor maligno de mama por el que mayormente se interponen
tutelas. Con relación a las enfermedades del aparato genitourinario, la mayor solicitud de
servicios se da en la población del régimen subsidiado. En las enfermedades del sistema
osteomuscular y del tejido conectivo, su comportamiento es similar en ambos regímenes
Como se dijo anteriormente, dentro de los diagnósticos de tumores o neoplasias, al igual
que en 2018, el cáncer de mama es el más frecuente, seguido por el de próstata, estómago, otros
tumores malignos de la piel y de cuello uterino. En el régimen contributivo predominan los
tumores malignos de mama y de próstata, en el subsidiado predomina el de mama y otros
tumores malignos de la piel y en otros regímenes, el tumor maligno de mama es el más frecuente
(Tabla 43).
En el caso del cáncer de próstata, llama la atención la diferencia que hay en el número
de solicitudes de servicios en las tutelas entre el régimen contributivo y el régimen subsidiado,
pues el contributivo suma el mayor número de ellas. Es probable que en este régimen haya una
mayor detección o que se presenten mayores dificultades para su tratamiento por parte de las
EPS.
170
Tabla 43. Tutelas por diagnóstico de tumores (Año 2019)
Régimen
Diagnóstico
s en
Contributivo
Subsidiado
Otros
Total
tumores o
Part.
Part.
Part.
Part.
Part.
Part.
neoplasias
Tutelas vertica horizontal
Tutelas
Vertical horizon Tutelas vertical horizon Tutelas
Part. %
l %
%
%
tal %
%
tal %
Tumor
maligno de la
mama
2.685
21,5
50,62
2259
17,7
42,58
361
21,61
6,81
5.305
19,69
Tumor
maligno de la
próstata
1.615
12,9
72,92
525
4,1
23,71
75
4,47
3,37
2.214
8,22
Tumor
maligno del
estómago
866
6,9
63,67
494
3,9
36,33
0
0,00
0,00
1.361
5,05
Otros
tumores
malignos de
la piel
457
3,7
41,68
639
5,0
58,32
0
0,00
0,00
1.095
4,07
Tumor
maligno del
cuello uterino
348
2,8
37,02
465
3,6
49,44
127
7,62
13,54
941
3,49
Tumor
maligno de
los bronquios
y del pulmón
389
3,1
47,76
285
2,2
34,97
141
8,42
17,28
815
3,02
Tumor
maligno de la
glándula
tiroides
298
2,4
39,01
465
3,6
60,99
0
0,00
0,00
763
2,83
Tumor
maligno del
colon
370
3,0
50,26
295
2,3
40,15
71
4,22
9,59
735
2,73
Otros
5.452
43,7
39,77
7.361
57,6
53,69
897
53,66
6,54
13.710
50,89
Total
12.479
100
46,32
12.788
100
47,47
1.672
100
6,20
26.939
100
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Con relación a las enfermedades del sistema genitourinario, las tutelas por insuficiencia renal
crónica, con 28,95 %, fueron las más frecuentes. Lo anterior se debe, en gran parte, a que es una
enfermedad progresiva, de tratamiento complejo y a que se desarrolla de manera secundaria por
eventos precursores de alta prevalencia, como la diabetes y la hipertensión arterial. Este tipo de
enfermedad requiere una atención continua que las EPS no están brindando oportunamente,
por lo que los pacientes tienen que recurrir a esta acción para su tratamiento. La segunda solicitud
de servicios fue por hiperplasia prostática (13,93 %) y la tercera por cálculos en el riñón y el
uréter (6,59 %) (Tabla 44).
La insuficiencia renal crónica se presenta, mayoritariamente, en el régimen subsidiado y
es el resultado de haber pasado por enfermedades metabólicas y cardiovasculares para luego
establecerse. Esto es algo que no debería suceder, ya que el sistema cuenta con programas para
171
su prevención, detección temprana y control. Es evidente que, por la falta de eficacia de estos,
se aumenta la mortalidad y la morbilidad; así mismo, se incrementan los gastos médicos, lo que
genera mayores erogaciones en el sistema de salud.
Tabla 44. Tutelas por diagnósticos del sistema genitourinario (Año 2019)
Régimen
Contributivo
Subsidiado
Otros
Total
Diagnósticos
Part.
Part.
Part.
Part.
Part.
Part.
Tutelas vertic
horizo Tutelas vertical horizontal Tutelas vertical horizontal Tutelas Part. %
al %
ntal %
%
%
%
%
Insuficiencia renal
crónica
2.372
31,2
42,31
2.752
29,0
49,08
482
21,30
8,60
5.607
28,95
Hiperplasia de la
próstata
789
10,4
29,23
1.631
17,2
60,43
279
12,33
10,34
2.698
13,93
Cálculos en el
riñón y el uréter
519
6,8
40,68
530
5,6
41,52
227
10,03
17,80
1.276
6,59
Prolapso genital
femenino
307
4,0
26,00
743
7,8
62,99
130
5,73
11,01
1.180
6,09
Otros trastornos
del
sistema
urinario
428
5,6
45,55
357
3,8
37,95
155
6,85
16,50
941
4,86
Uropatía
obstructiva y por
reflujo
181
2,4
25,16
389
4,1
54,07
149
6,60
20,76
720
3,72
Hipertrofia de la
mama
218
2,9
32,92
167
1,8
25,22
278
12,26
41,86
663
3,43
Masa
no
especificada en la
mama
155
2,0
31,05
277
2,9
55,57
67
2,94
13,39
498
2,57
Otras
hemorragias
uterinas
o
vaginales
anormales
160
2,1
35,15
295
3,1
64,85
0
0,00
0,00
455
2,35
Displasia
del
cuello uterino
188
2,5
43,35
245
2,6
56,65
0
0,00
0,00
433
2,24
Otros
2.284
30,1
46,67
2.113
22,2
43,18
497
21,95
10,16
4.894
25,27
Total
7.601
100
39,25
9.498
100
49,05
2.264
100
11,69
19.363
100
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Los diagnósticos relacionados con enfermedades del sistema circulatorio ocuparon el
tercer lugar en las tutelas de 2019. Las solicitudes más usuales están asociadas a secuelas de
enfermedades cardiovasculares, hipertensión arterial y otras enfermedades cerebrovasculares
(Tabla 45).
Es importante mencionar que las enfermedades cerebrovasculares son afecciones de alto
impacto en la vida de los pacientes que, en muchas ocasiones, producen condiciones de
discapacidad. Esto último hace más complejo su manejo y, por ende, implica un costo más
elevado para su tratamiento.
172
Tabla 45. Tutelas por diagnósticos de enfermedades del sistema circulatorio (Año 2019)
Régimen
Contributivo
Subsidiado
Otros
Total
Diagnósticos
Part.
Part.
Part.
Part.
Part.
Part.
Tutelas vertic horizont Tutelas vertic
horizon
Tutelas vertic
horizo
Tutelas
Part. %
al %
al %
al %
tal %
al %
ntal %
Secuelas de enfermedad
cerebrovascular
676
10,7
33,41
1.268
13,3
62,65
80
4,71
3,95
2.024
11,53
Hipertensión
esencial
(primaria)
736
11,7
36,44
1.044
10,9
51,69
240
14,13
11,87
2.020
11,51
Otras
enfermedades
cerebrovasculares
771
12,2
47,76
687
7,2
42,55
157
9,23
9,69
1.615
9,20
Accidente
vascular
encefálico agudo, no
especificado
como
hemorrágico o isquémico
451
7,1
30,93
723
7,6
49,59
284
16,76
19,48
1.459
8,31
Fibrilación
y
aleteo
auricular
365
5,8
27,22
977
10,2
72,78
0
0,00
0,00
1.342
7,65
Otros trastornos de las
venas
149
2,4
14,75
648
6,8
63,96
216
12,71
21,29
1.013
5,77
Insuficiencia cardiaca
248
3,9
27,52
563
5,9
62,58
89
5,25
9,90
900
5,13
Venas varicosas de los
miembros inferiores
363
5,7
43,30
475
5,0
56,70
0
0,00
0,00
837
4,77
Cardiomiopatía
314
5,0
44,15
398
4,2
55,85
0
0,00
0,00
712
4,06
Infarto
agudo
del
miocardio
285
4,5
43,74
367
3,8
56,26
0
0,00
0,00
652
3,71
Otros
1.958
31,0
39,33
2.390
25,1
48,00
631
37,20
12,67
4.979
28,36
Total
6.318
100
35,99
9.540
100
54,35
1.696
100
9,66
17.554
100
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
3.3.6.2. Tutelas para exigir contenidos del Plan de Beneficios en Salud (PBS) en
los regímenes contributivo y subsidiado
En esta sección se analizaron las tutelas en las que los usuarios de los regímenes contributivo y
subsidiado solicitaron servicios de salud.
El PBS incluye los beneficios a los cuales tienen derecho todos los afiliados al SGSSS en
Colombia y busca proteger de manera integral a las familias, tanto en las fases de promoción,
prevención y atención de la enfermedad, así como en la rehabilitación y paliación cuando sea
necesario. El PBS es el mecanismo de protección al derecho fundamental a la salud, ya que
garantiza el acceso a los servicios y tecnologías de salud que deben brindar las EAPB con cargo
a la UPC. Estos deben ser proporcionados sin que se generen barreras de acceso por trámites
administrativos.
173
El PBS es la garantía del derecho, por lo tanto, se entiende que las tecnologías que se
encuentren dentro de este plan deben ser entregadas sin ningún tipo de restricción; sin embargo,
esta situación no se cumple, dado que las tutelas que se han interpuesto reflejan las barreras de
acceso que las EAPB le ponen a los usuarios y que impiden el goce efectivo de su derecho.
El análisis relacionado con contenidos PBS se realiza de acuerdo con la Resolución 5857
del 26 de diciembre de 2018, por la cual se actualiza integralmente el PBS con cargo a la UPC
vigente para el año 2019. Con esta normativa se derogaron las Resoluciones 5269 de 2017 y 046
de 2018 y la Circular Informativa 017 del 26 de marzo de 2019 del MSPS, por la cual se difunden
los ajustes más relevantes realizados al PBS (mecanismo de protección colectiva).
Asimismo, para el análisis de las exclusiones en salud se tuvo en cuenta la Resolución
244 del 31 de enero de 2019, por la cual se adopta el listado de servicios y tecnologías que serán
excluidos de la financiación con recursos públicos asignados a la salud para la vigencia.
La Resolución 5857 de 2018 establece que el PBS con cargo a la UPC es el conjunto de
servicios y tecnologías en salud estructurados sobre una concepción integral, que incluye la
promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación de la enfermedad.
De igual manera, menciona que se constituye en un mecanismo de protección al derecho
fundamental a la salud para que las EPS, o las entidades que hagan sus veces, garanticen el acceso
a los servicios y tecnologías en salud bajo las condiciones establecidas en la Ley 1751 de 2015, la
cual regula el derecho fundamental a la salud y garantiza los principios de integralidad en la
atención, territorialidad, complementariedad, transparencia, competencia, corresponsabilidad,
calidad y universalidad.
Conforme con los lineamientos de la interoperabilidad y estandarización de datos, se
toman como referencia los estándares de terminología para identificar las tecnologías en salud,
sin que estos definan la financiación con recursos de la UPC, así:
1. La Clasificación Única de Procedimientos en Salud (CUPS), según lo dispuesto por la
normativa vigente.
2. El Sistema de Clasificación Anatómica, Terapéutica y Química (ATC) para
medicamentos, de la Organización Mundial de la Salud.
174
3. La Clasificación Estadística Internacional de Enfermedades y Problemas Relacionados
con la Salud, Décima Revisión CIE-10, y sus respectivas modificaciones y actualizaciones,
de la Organización Mundial de la Salud.
Es importante recordar que las EPS, o las entidades que hagan sus veces, deben
garantizar a través de su red de prestadores, a todos los afiliados al SGSSS, el acceso efectivo a
las tecnologías en salud incluidas en el PBS, con el objetivo de cumplir la necesidad y finalidad
del servicio. Para el caso de la atención del servicio de urgencias, las EPS, o las entidades que
hagan sus veces, deberán garantizarlo en todas las IPS habilitadas para tal fin, y para el caso de
consulta ambulatoria, a través de la consulta general, odontología general y las especialidades
definidas como puerta de entrada al sistema.
Para el caso en que el acceso a la atención está limitado por barreras de tipo geográfico
o por baja disponibilidad de oferta, la telemedicina se convierte en la manera de facilitar dicho
acceso. Con ello, se garantizaría la oportunidad.
En relación con la cobertura en los servicios de promoción y prevención, las EPS, o las
entidades que hagan sus veces, tienen la obligación de identificar los riesgos de salud de su
población, para que, de conformidad con la estrategia de APS, la PAIS, el MIAS y las RIAS,
puedan establecer acciones eficientes y efectivas de promoción de la salud y prevención de la
enfermedad.
La promoción de la salud se encuentra financiada en el PBS. Abarca todas las actividades
de información, educación y comunicación dirigidas a los afiliados de los distintos grupos de
edad y género, incluyendo, para la protección específica, la identificación y canalización de las
personas.
Para la utilización de las tecnologías en salud financiadas por el PBS no existen
limitaciones ni restricciones, siempre que exista el concepto del profesional tratante. En el caso
de la prevención de la enfermedad, el PBS financia las tecnologías en salud contenidas en la
Resolución 5857 de 2018 y está sujeta a la consulta de planificación familiar o consejería, para el
caso de la prevención de Infecciones de Transmisión Sexual (ITS), la infección por el Virus de
Inmunodeficiencia Humana (VIH/SIDA) y la planificación familiar. También financia la
aplicación de los biológicos del PAI, siendo responsabilidad de las EPS, o de las entidades que
hagan sus veces, garantizar el acceso y la administración de estos biológicos.
175
Para la recuperación de la salud, el PBS financia las tecnologías definidas para el
diagnóstico, tratamiento y rehabilitación de todas las enfermedades, condiciones clínicas y
problemas relacionados con la salud de los afiliados de cualquier edad o género, así como las
tecnologías necesarias para la atención de urgencias del paciente y la internación en las unidades
de cuidados intensivos, intermedios y de quemados. Lo anterior se articula con el enfoque de
APS, según los lineamientos del MIAS y la PAIS, y con la implementación de las RIAS.
El PBS también financia las tecnologías en salud prestadas en la modalidad ambulatoria
cuando el profesional tratante lo considere pertinente. Todo se realiza de conformidad con las
normas de calidad y en servicios debidamente habilitados. La atención en internación es
financiada por el PBS cuando es prescrita por el profesional de la salud tratante, en los servicios
y unidades habilitadas y en habitación compartida, salvo que por criterio del profesional tratante
esté indicado el aislamiento.
En cuanto a medicamentos, al paciente se le debe suministrar cualquiera de los
medicamentos descritos en el anexo 1 de la Resolución 5857 de 2018, siempre que cumplan con
las especificaciones enunciadas en la misma. La financiación de los medicamentos del PBS es
independiente de la forma de comercialización, empaque, envase o presentación comercial de
estos. Las EPS deben garantizar el acceso a los medicamentos PBS de forma ininterrumpida y
continua, tanto al paciente hospitalizado como al ambulatorio, de acuerdo con lo que estipule el
profesional tratante.
En desarrollo del principio de integralidad, las EPS, o las entidades que hagan sus veces,
deben garantizar todos los dispositivos médicos (insumos, suministros y materiales, incluyendo
el material de sutura, osteosíntesis y de curación) necesarios e insustituibles para la realización o
utilización de las tecnologías en salud financiadas con recursos de la UPC. Estos deben ser
prestados sin excepción alguna en la atención de urgencias, atención ambulatoria o atención con
internación, según lo establecido en el numeral 1 del artículo 3 de la Resolución 5857 de 2018.
Teniendo en cuenta lo anterior, para este estudio, las solicitudes de los usuarios a través
de la acción de tutela fueron clasificadas en PBS y no PBS. Para comenzar, el porcentaje de
solicitudes PBS se incrementaron al 85,32 % (Tabla 46 y Gráfica 7), la cifra más alta desde 2003
y la mayor en el régimen contributivo (Gráficas 8 y 9). Es importante tener en cuenta que las
solicitudes PBS ya están financiadas por la UPC, motivo por el cual no se entiende su negación.
176
Como se observa, en 2019, de un total de 404.046 solicitudes102, el 85,32 % (344.750)
correspondieron a requerimientos incluidos en el PBS (Gráfica 10), con un incremento del 4,2
% con relación al año 2018 (Tabla 46).
Tabla 46. Porcentaje de solicitudes de servicios en salud PBS en cada régimen (Periodo 2003-
2019)
Año
Contributivo %
Subsidiado %
General %
2003
55,46
62,35
56,00
2004
59,73
67,43
60,40
2005
52,22
60,82
53,10
2006
67,37
39,26
60,90
2007
54,30
33,26
50,70
2008
54,85
32,71
49,30
2009
59,90
76,50
68,20
2010
54,00
73,80
65,40
2011
64,16
70,26
67,81
2012
65,25
75,59
70,93
2013
64,90
75,63
69,96
2014
61,70
70,24
65,74
2015
62,83
65,51
64,08
2016
70,99
68,39
69,70
2017
74,27
71,48
72,89
2018
81,73
78,84
80,12
2019
86,31
84,60
85,32
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
102 Incluye los 8 servicios clasificados por la Defensoría del Pueblo (tratamientos; medicamentos; citas médicas; cirugías; prótesis,
órtesis e insumos médicos; imágenes diagnósticas; exámenes diagnósticos y procedimientos), en los regímenes contributivo y
subsidiado.
177
Gráfica 7. Evolución de las solicitudes de servicios en salud PBS en las tutelas (Periodo 2003-
2019)
GENERAL
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Fuente: Corte Constitucional.
PBS
NO PBS
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Gráfica 8. Evolución de las solicitudes de servicios en salud PBS en las tutelas del régimen
contributivo (Periodo 2003-2019)
CONTRIBUTIVO
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Fuente: Corte Constitucional.
PBS
NO PBS
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
178
Gráfica 9. Evolución de las solicitudes de servicios en salud PBS en las tutelas del régimen
subsidiado (Periodo 2003-2019)
SUBSIDIADO
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Fuente: Corte Constitucional.
PBS
NO PBS
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Gráfica 10. Contenidos de servicios en salud PBS en las tutelas (Periodo 2018-2019)
179
3.3.6.2.1. Contenidos más frecuentes en los regímenes contributivo y subsidiado
En general, las solicitudes (PBS y no PBS) en los dos regímenes disminuyeron en 2,81 % con
relación a 2018, pero fueron mayores en el régimen subsidiado (57,3 %) para el año 2019. No
obstante, las solicitudes PBS, como ya se mencionó, presentaron un incremento del 4,2 %.
Al verificar cada uno de los servicios, la mayor variación se dio en los dispositivos
médico-quirúrgicos e insumos, pues se incrementaron en un 10,52 %, mientras que
aseguramiento en salud (29,97 %), productos cosméticos y de aseo (12,28 %) y medicamentos
(11,08 %) presentaron disminuciones significativas. Con relación a la categoría de los servicios,
los cuales se solicitan en el 65,61 % de los casos, esta se mantuvo en los mismos niveles de 2018
(Tabla 47).
Por otro lado, las exclusiones solicitadas por tutela presentaron una disminución del
18,22 %, un resultado que se debe al proceso establecido en la Resolución 330 de 2017, el cual
facilitó el mayor conocimiento de las exclusiones, tanto por los profesionales de la salud, quienes
son los que ordenan tecnologías conforme a los parámetros establecidos en el PBS o en las
tecnologías no PBS solicitadas a través del MIPRES; como por los usuarios, quienes cada día
son más conscientes de sus derechos, pero también de las limitaciones presupuestales del
sistema.
En este sentido también ha sido importante la participación de la Corte Constitucional,
entidad que se ha encargado, por un lado, de establecer reglas claras respecto a la protección del
derecho fundamental a la salud de los usuarios y, por el otro, de determinar los casos en que los
jueces constitucionales pueden o no aplicar algunos conceptos legales, atendiendo el estudio de
cada asunto en concreto.
Tabla 47. Solicitudes más frecuentes en las tutelas interpuestas en los regímenes contributivo y
subsidiado (Periodo 2018-2019
)
2018
2019
Contenidos
Solicitudes
Part. %
Solicitudes
Part. %
Variación %
Servicios
265.959
64,41
265.108
65,61
-0,32
Medicamentos
66.851
16,19
59.477
14,72
-11,03
Elementos que no son asistenciales,
32.650
7,91
33.033
8,18
1,17
pero se tutelan
Dispositivos médico-quirúrgicos e
16.583
4,02
18.328
4,54
10,52
insumos
Productos cosméticos y de aseo
16.723
4,05
14.668
3,63
-12,28
Suplementos dietarios
10.088
2,44
10.591
2,62
4,98
180
Aseguramiento en salud
4.006
0,97
2.841
0,7
-29,07
Otros
54
0,01
0
0
-100
Subtotal PBS y no PBS
412.914
100
404.046
100
-2,15
Exclusiones
8.390
43,24
6.862
42,58
-18,22
No aplica
11.012
56,76
9.254
57,42
-15,96
Subtotal
19.402
100
16.116
100
-16,94
TOTAL
432.317
420.162
-2,81
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Teniendo en cuenta todas las solicitudes, los mayores porcentajes PBS se encontraron en
servicios (99,48 %) y en medicamentos (72,57 %), mientras que los productos cosméticos y de
aseo solamente se solicitaron en el 2,37 % de los casos. Dado que la mayoría de las solicitudes
correspondió a servicios (65,61 %) y que el 99,48 % se encontraban en el PBS, no se entiende la
razón por la que las EAPB no autorizan de manera automática dichos requerimientos, si han
declarado, como requisito para su habilitación, que tienen una red suficiente para garantizar la
prestación de los servicios de salud a sus afiliados.
Con relación a los medicamentos, que fueron las segundas solicitudes más frecuentes en
las tutelas, es necesario aclarar que estos deben ser entregados inmediatamente o máximo dentro
de los cinco días y de manera expedita; sin embargo, por lo evidenciado en las tutelas, los usuarios
tienen que llegar a la exigibilidad jurídica para poder acceder a ellos, con el agravante de que las
EPS hacen caso omiso a las decisiones judiciales, por lo que tienen que acudir a desacatos que
en ocasiones son igualmente omitidos.
Gráfica 11. Contenido PBS y no PBS en cada servicio de salud (Año 2019)
181
Tabla 48. Distribución de los contenidos en PBS y no PBS (Año 2019)
Regímenes contributivo y subsidiado
PBS
No PBS
Total
Contenidos
Part.
Part.
Part.
Part.
Part.
Solicitudes
Solicitudes
Solicitudes
vertical % horizontal %
vertical % horizontal %
%
Servicios
263.727
76,5
99,48
1.381
2,33
0,52
265.108
65,61
Medicamentos
43.160
12,52
72,57
16.316
27,52
27,43
59.477
14,72
Elementos que no son
24.126
7
73,03
8.908
15,02
26,97
33.033
8,18
asistenciales, pero se tutelan
Dispositivos
médico-
9.752
2,83
53,21
8.575
14,46
46,79
18.328
4,54
quirúrgicos e insumos
Productos cosméticos y de
348
0,1
2,37
14.320
24,15
97,63
14.668
3,63
aseo
Suplementos dietarios
2.647
0,77
24,99
7.944
13,4
75,01
10.591
2,62
Aseguramiento en salud
989
0,29
34,81
1.852
3,12
65,19
2.841
0,7
Subtotal PBS y no PBS
344.750
100
85,32
59.297
100
14,68
404.046
100
Exclusiones
6.862
42,58
No aplica
9.254
57,42
Subtotal
16.116
100
TOTAL
344.750
59.297
420.162
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
En el régimen contributivo, las solicitudes disminuyeron en un 6,71 % con respecto a 2018
(Tabla 49). Los más solicitados en las tutelas fueron los servicios (70,1 %), aunque hubo una
disminución del 1,76 % con relación al año anterior. En segundo lugar se ubicaron los
medicamentos (13,68 %) con una disminución del 19,34 %. Es de anotar que en este régimen
todos los contenidos disminuyeron, pero fueron el aseguramiento en salud (53,57 %), los
suplementos dietarios (31,63 %), las exclusiones (24,61 %) y los medicamentos (19,34 %) los
más representativos.
182
Tabla 49. Solicitudes más frecuentes de las tutelas interpuestas en el régimen contributivo
(Periodo 2018-2019)
Régimen contributivo
2018
2019
Contenidos
Solicitudes Part. Solicitudes Part.
Variación
%
%
%
Servicios
121.931
66,61
119.782
70,01
-1,76
Medicamentos
29.012
15,85
23.400
13,68
-19,34
Elementos que no son asistenciales, pero se tutelan
11.103
6,07
10.876
6,36
-2,04
Dispositivos médico-quirúrgicos e insumos
9.088
4,96
8.580
5,01
-5,59
Productos cosméticos y de aseo
6.046
3,3
5.066
2,96
-16,21
Suplementos dietarios
3.003
1,64
2.053
1,2
-31,63
Aseguramiento en salud
2.872
1,57
1.333
0,78
-53,57
Otros
0
0
0
0
Subtotal PBS y no PBS
183.055
100
171.090
100
-6,54
Exclusiones
3.748
40,07
2.825
33,59
-24,61
No aplica
5.606
59,93
5.586
66,41
-0,36
Subtotal
9.354
100
8.411
100
-10,08
TOTAL
192.409
179.501
-6,71
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
El 86,32 % de las solicitudes en este régimen fueron PBS, cifra superior a la observada en años
anteriores. Al analizar la distribución del PBS en cada uno de los contenidos, el 99,06 % de los
servicios fueron PBS, seguido de los medicamentos con 74,29 % (Gráfica 12 y Tabla 50).
Gráfica 12. Contenidos PBS y no PBS en cada servicio de salud del régimen contributivo (Año
2019)
183
Tabla 50. Distribución de los contenidos en PBS y no PBS en el régimen contributivo (Año
2019)
Régimen contributivo
PBS
no PBS
TOTAL
Contenidos
Part.
Part.
Part.
Part.
Solicitudes vertical horizontal Solicitudes vertical horizontal Solicitudes
Part. %
%
%
%
%
Servicios
118.654
80,35
99,06
1.128
4,82
0,94
119.782
70,01
Medicamentos
17.383
11,77
74,29
6.017
25,70
25,71
23.400
13,68
Elementos que
no son
7.015
4,75
64,50
3.861
16,49
35,50
10.876
6,36
asistenciales,
pero se tutelan
Dispositivos
médico-
quirúrgicos e
3.513
2,38
40,95
5.067
21,64
59,05
8.580
5,01
insumos
Productos
cosméticos y de
149
0,10
2,95
4.916
21,00
97,05
5.066
2,96
aseo
Suplementos
dietarios
328
0,22
15,96
1.726
7,37
84,04
2.053
1,20
Aseguramiento
en salud
634
0,43
47,55
699
2,99
52,45
1.333
0,78
Subtotal PBS
147.677
100
86,32
23.413
100
13,68
171.090
100
y no PBS
Exclusiones
2.825
33,59
No aplica
5.586
66,41
Subtotal
8.411
100
TOTAL
147.677
23.413
179.501
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
En el régimen subsidiado, las solicitudes presentaron un incremento del 0,31 % con respecto a
2018 (Tabla 51). Los requerimientos más frecuentes fueron servicios (62,38 %) y medicamentos
(15,49 %), aunque estos últimos presentaron una disminución del 4,66 %. Las solicitudes de
mayor incremento fueron aseguramiento en salud (32,97 %), dispositivos médico-quirúrgicos e
insumos (30,06 %) y suplementos dietarios (20,5 %).
184
Tabla 51. Solicitudes más frecuentes en las tutelas interpuestas en el régimen subsidiado
(Periodo 2018-2019)
Régimen subsidiado
Contenidos
2018
2019
Solicitudes Part. % Solicitudes Part. % Variación %
Servicios
144.029
62,66
145.327
62,38
0,9
Medicamentos
37.839
16,46
36.077
15,49
-4,66
Elementos que no son asistenciales, pero se tutelan
21.548
9,37
22.158
9,51
2,83
Dispositivos médico-quirúrgicos e insumos
7.495
3,26
9.748
4,18
30,06
Productos cosméticos y de aseo
10.677
4,64
9.602
4,12
-10,06
Suplementos dietarios
7.085
3,08
8.538
3,66
20,5
Aseguramiento en salud
1.134
0,49
1.508
0,65
32,97
Otros
54
0,02
0
0
Subtotal PBS y no PBS
229.860
100
232.957
100
1,35
Exclusiones
4.642
46,2
4.036
52,39
-13,05
No aplica
5.406
53,8
3.668
47,61
-32,15
Subtotal
10.048
100
7.704
100
-23,33
TOTAL
239.908
240.661
0,31
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
En este régimen, el 84,6 % de los requerimientos fueron PBS, cifra superior a la observada en el
año 2018. Al analizar la distribución de PBS en cada uno de los contenidos, se encontró que el
99,83 % de los servicios fueron PBS, seguido de los elementos que no son asistenciales (77,22
%) y medicamentos (71,45 %) (Gráfica 13 y Tabla 52).
Gráfica 13. Contenidos PBS y no PBS en cada servicio de salud en el régimen subsidiado (Año
2019)
185
Tabla 52. Distribución de los contenidos en PBS y no PBS en el régimen subsidiado (Año 2019)
Contenidos
Régimen subsidiado
PBS
no PBS
TOTAL
Part.
Part.
Part.
Part.
Part.
Solicitudes vertical horizontal Solicitudes vertical horizontal Solicitudes
%
%
%
%
%
Servicios
145.073
73,61
99,83
253
0,71
0,17
145.327
62,38
Medicamentos
25.777
13,08
71,45
10.300
28,70
28,55
36.077
15,49
Elementos que
no son
17.110
8,68
77,22
5.047
14,07
22,78
22.158
9,51
asistenciales, pero
se tutelan
Dispositivos
médico-
6.239
3,17
64,00
3.509
9,78
36,00
9.748
4,18
quirúrgicos e
insumos
Productos
cosméticos y de
199
0,10
2,07
9.404
26,21
97,93
9.602
4,12
aseo
Suplementos
2.319
1,18
27,16
6.218
17,33
72,84
8.538
3,66
dietarios
Aseguramiento en
salud
355
0,18
23,55
1.153
3,21
76,45
1.508
0,65
Subtotal PBS y
197.073
100
84,60
35.884
100
15,40
232.957
100
no PBS
Exclusiones
4.036
52,39
No aplica
3.668
47,61
Subtotal
7.704
100
TOTAL
197.073
35.884
240.661
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
3.3.6.2.2. Contenidos en servicios
Como se mencionó en la metodología, los servicios corresponden al primer capítulo de la
clasificación según lo establecido en la Resolución 3100 de 2019103. Posteriormente, se presenta
un segundo nivel de desagregación que obedece a los cinco grupos o conjuntos de servicios
utilizados en la habilitación establecidos en la misma normativa.
103 «Por la cual se definen los procedimientos y condiciones de inscripción de los prestadores de servicios de salud y de
habilitación de los servicios de salud y se adopta el Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación de Servicios de Salud«.
186
Los grupos representan el conjunto de servicios de salud que se encuentran relacionados
entre sí y que comparten similitudes en la forma de prestación, en los estándares y en los criterios
que deben cumplir. Estos corresponden a los siguientes: (1.1) Grupo de atención inmediata (1.2)
Grupo de consulta externa, (1.3) Grupo de internación, (1.4) Grupo quirúrgico (1.5) Grupo de
apoyo diagnóstico y complementación terapéutica, y (1.6) Grupo de apoyo diagnóstico y
complementación terapéutica de alto costo, en el que se incluyeron hemodinamias e
intervencionismo, diálisis, quimioterapia y radioterapia. Se dejó una categoría aparte, para los
casos en los que el paciente requiere tratamiento integral: (1.8) Tratamiento integral.
El tercer nivel de desagregación desglosa cada uno de los servicios más frecuentes por
grupo, entendiéndose por servicio la unidad básica conformada por procesos, procedimientos,
actividades, recursos humanos, físicos, tecnológicos y de información con un alcance definido,
cuyo objeto es satisfacer las necesidades de salud en el marco de la seguridad del paciente y en
cualquiera de las fases de la atención en salud.
Los requerimientos por servicios fueron los más frecuentes en las tutelas de 2019, cuyas
cifras fueron similares a las de 2018; no obstante, en las solicitudes PBS se observó un
incremento del 1,76 % (Tabla 53 y Gráfica 14). El 27,7 % correspondió a tratamiento integral,
seguido de consulta externa especializada (21,37 %), cirugías (15,44 %), imágenes diagnósticas
(7,74 %) y laboratorio clínico (6,44 %).
Tabla 53. Distribución de los servicios en PBS y no PBS (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Servicios
Variación %
Solicitudes
Part. %
Solicitudes
Part. %
PBS
259.401
97,53
263.727
99,48
1,67
No PBS
6.558
2,47
1.381
0,52
-78,94
Subtotal PBS y no PBS
265.959
100,00
265.108
100,00
-0,32
Exclusiones
1.102
71,28
963
37,24
-12,61
No aplica
444
28,72
1.623
62,76
265,54
Subtotal
1.546
100,00
2.586
100,00
67,27
TOTAL
267.505
267.694
0,07
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
187
Gráfica 14. Contenido PBS en servicios (Periodo 2018-2019)
Las solicitudes de servicios fueron mayores en el régimen subsidiado (54,82 %) y, al verificar los
servicios PBS entre regímenes, el 55,01 % correspondió a este mismo régimen. Es de anotar que,
al interior de cada uno de ellos, las solicitudes de servicios PBS fueron superiores al 99 % (Tabla
54). Llama la atención y preocupa que las tecnologías y servicios en salud por la que los usuarios
están acudiendo a las tutelas estén incluidos en el PBS (Resolución 5857 de 2018), mientras que
lo no PBS cada vez se registra con cifras menores. Un aspecto importante para tener en cuenta
es la falta de conocimiento en el PBS por parte de los trabajadores de las EAPB encargados de
emitir las autorizaciones.
Igualmente, la Defensoría ha evidenciado que las oficinas regionales de algunas EPS no
tienen autorización para la toma de decisiones, por lo que no pueden emitir ni gestionar las
remisiones de los pacientes, las citas médicas especializadas, ni tampoco hacer la gestión de
medicamentos, ya que todo está centralizado en las sedes principales. Estas oficinas se han
convertido en simples receptoras de quejas e inquietudes, lo que implica que no haya
188
oportunidad en la atención de los afiliados y, en consecuencia, los lleva a acudir a la justicia para
empezar o continuar sus tratamientos.
Tabla 54. Distribución de los servicios según régimen (Año 2019)
Regímenes
Contributivo
Subsidiado
Total
Servicios
Part.
Part.
Part.
Part.
Solicitude
Solicitude
vertical
horizontal
vertical
horizontal
Solicitudes Part. %
s
s
%
%
%
%
PBS
118.654
99,06
44,99
145.073
99,83
55,01
263.727
99,48
No PBS
1.128
0,94
81,68
253
0,17
18,32
1.381
0,52
Subtotal PBS y no PBS
119.782
100
45,18
145.326
100
54,82
265.108
100
Exclusiones
331
23,93
34,37
632
52,54
65,63
963
37,24
No aplica
1.052
76,07
64,82
571
47,46
35,18
1.623
62,76
Subtotal
1.383
100
53,48
1.203
100
46,52
2.586
100
TOTAL
121.165
45,26
146.529
54,74
267.694
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
En el régimen contributivo, las solicitudes más frecuentes fueron los tratamientos integrales
(26,76 %), seguidas de consulta externa especializada (20,81 %), cirugías (15,83 %), imágenes
diagnósticas (15,85 %) y otros procedimientos diagnósticos terapéuticos (8,7 %). La deficiencia
se refleja en la falta de autorizaciones para los tratamientos integrales, en el suministro de
medicamentos completos, en la dilación en la asignación de citas especializadas y en la realización
de procedimientos.
Al igual que en el contributivo, en el régimen subsidiado la mayoría de los requerimientos
fueron por tratamientos integrales (28,47 %), consulta externa especializada (21,83 %), cirugías
(15,15 %), laboratorio clínico (7,72 %) e imágenes diagnósticas (6,94 %). Las mismas deficiencias
observadas en el régimen contributivo se presentan en el subsidiado, con el agravante de que los
servicios PBS son superiores.
3.3.6.2.3. Contenidos en medicamentos
En 2019, la solicitud de medicamentos fue la segunda causa de las tutelas en salud. No obstante,
su frecuencia fue inferior en 10,37 % con respecto a lo observado en 2018 (Tabla 55 y Gráfica
189
15). En las solicitudes PBS se observa un incremento del 13,52 % (Tabla 55 y Gráfica 15). El
92,54 % correspondió a medicamentos de síntesis química, el 6,98 % a medicamentos de síntesis
biológica y el 0,48 % a medicamentos fitoterapéuticos. Los medicamentos más requeridos
fueron: insulinas, oxígeno, atorvastatina, pregabalina, rivaroxabán, apixaban, ácido valproico,
acetaminofén, bromuro de ipratropio, losartán, hialuronato de sodio y tamsulosina, varios de
ellos incluidos en el PBS.
Tabla 55. Distribución de los medicamentos (Periodo 2018 - 2019)
2018
2019
Medicamentos
Variación %
Solicitudes
Part. %
Solicitudes
Part. %
PBS
38.020
56,87
43.160
72,57
13,52
No PBS
28.832
43,13
16.316
27,43
-43,41
Subtotal PBS y no PBS
66.852
100,00
59.476
100,00
-11,03
Exclusiones
0
441
100,00
No aplica
0
0
0,00
Subtotal
0
441
100,00
TOTAL
66.852
59.917
-10,37
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Gráfica 15. Contenido PBS en medicamentos (Periodo 2018-2019)
190
Las solicitudes de medicamentos fueron superiores en el régimen subsidiado (60,66 %) y, al
verificar la distribución PBS entre regímenes, el 59,72 % le correspondió a dicho régimen. Es de
anotar que, al interior de cada uno de los regímenes, la participación PBS fue del 74,29 % en el
contributivo y del 71,45 % en el subsidiado (Tabla 56).
Tabla 56. Distribución de los medicamentos según régimen (Año 2019)
Regímenes
Contributivo
Subsidiado
Total
Medicamentos
Part.
Part.
Part.
Part.
Part.
Solicitudes vertical horizontal Solicitudes vertical horizontal Solicitudes
%
%
%
%
%
PBS
17.383
74,29
40,28
25.777
71,45
59,72
43.160
72,57
No PBS
6.017
25,71
36,88
10.300
28,55
63,12
16.317
27,43
Subtotal PBS y no PBS
23.400
100
39,34
36.077
100
60,66
59.477
100
Exclusiones
240
100,00
54,42
201
100,00
45,58
441
100,00
No aplica
0
0,00
0
0,00
0
0,00
Subtotal
240
100
54,42
201
100
45,58
441
100
TOTAL
23.640
39,45
36.278
60,55
59.918
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
En el régimen contributivo, el 89,29 % correspondió a medicamentos de síntesis química, el
10,13 % a medicamentos de síntesis biológica y el 0,58 % a medicamentos fitoterapéuticos. Los
medicamentos más solicitados fueron: oxígeno, insulinas, ranibizumab, rituximab, acetaminofén,
tamsulosina y pregabalina.
En el régimen subsidiado, el 94,67 % correspondió a medicamentos de síntesis química,
el 4,92 % a medicamentos de síntesis biológica y el 0,41 % a medicamentos fitoterapéuticos. Los
medicamentos más solicitados fueron: insulina, apixaban, atorvastatina, pregabalina, ácido
valproico, bromuro de ipratropio, quetiapina, rivaroxabán, risperidona, oxígeno y divalproato de
sodio.
191
Teniendo en cuenta el alto porcentaje de tutelas por medicamentos PBS, es necesario
recordar que el PBS con cargo a la UPC financia los medicamentos de acuerdo con las siguientes
condiciones: principio activo, concentración, forma farmacéutica y uso específico. Los
medicamentos relacionados en el anexo N.° 1 «Listado de Medicamentos del Plan de Beneficios
en Salud con cargo a la UPC» (Resolución 5857 de 2018), al igual que otros que también se
consideren financiados con recursos de la UPC, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 128 de
dicha Resolución, deben ser garantizados de manera efectiva y oportuna por las EPS o las
entidades que hagan sus veces.
En este sentido, los medicamentos descritos en dicho anexo se consideran financiados,
cualquiera que sea el origen, forma de fabricación, el mecanismo de producción del principio
activo, incluyendo la unión a otras moléculas que tengan como propósito aumentar su afinidad
por órganos blanco o mejorar sus características farmacocinéticas o farmacodinámicas, sin
modificar la indicación autorizada y siempre que compartan el mismo efecto farmacológico de
la mezcla racémica del principio activo del cual se extraen.
3.3.6.2.4. Contenidos en suplementos dietarios
Los requerimientos por suplementos dietarios presentaron un incremento del 3,47 % con
relación a 2018, aunque la variación en las solicitudes PBS fue de 22,72 % (Tabla 57 y Gráfica
16). El 88,12 % de estas correspondieron a otros suplementos dietarios y el 11,24 % a fórmulas
lácteas.
Los principales suplementos dietarios solicitados en las acciones de tutela de ambos
regímenes fueron: Ensure, Glucerna, Pediasure y Pulmocare. Aunque la mayoría de estos
requerimientos no están financiados, es necesario recordar que la financiación de sustancias
nutricionales con recursos de la UPC es la siguiente: (1) aminoácidos esenciales y no esenciales
con o sin electrolitos utilizados para alimentación entera o parenteral (incluyendo medicamentos
que contengan dipéptidos que se fraccionan de manera endógena); (2) medicamentos
parenterales en cualquier concentración descritos en el anexo 1 de la Resolución 5857 de 2018,
utilizados para los preparados de alimentación parenteral. Las nutriciones parenterales que se
presentan comercialmente como sistemas multicompartimentales también se consideran
financiadas con recursos de la UPC, sin importar que contengan otros principios activos y
siempre y cuando compartan la misma indicación de las nutriciones parenterales preparadas a
192
partir de los medicamentos del PBS; y (3) la fórmula láctea se encuentra cubierta exclusivamente
para las personas menores de 12 meses de edad, que son hijos de madres con diagnóstico de
infección por el VIH/SIDA, según posología del médico o del profesional en nutrición tratante;
así mismo, se incluye el alimento en polvo con vitaminas, hierro y zinc, según la guía de la OMS
(uso de micronutrientes en polvo para la fortificación domiciliaria de los alimentos consumidos
por lactantes y niños de entre seis (6) y veinticuatro (24) meses de edad)104.
No se financian con recursos de la UPC las nutriciones enterales u otros productos como
suplementos o complementos vitamínicos, nutricionales o nutracéuticos para nutrición,
edulcorantes o sustitutos de la sal o intensificadores de sabor y cualquier otro diferente.
Tabla 57. Distribución de los suplementos dietarios PBS y no PBS (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Suplementos dietarios
Variación %
Solicitudes
Part. %
Solicitudes
Part. %
PBS
2.157
21,38
2.647
24,99
22,72
No PBS
7.931
78,62
7.944
75,01
0,16
Subtotal PBS y no PBS
10.088
100,00
10.591
100
4,99
Exclusiones
400
261
100
-34,75
No aplica
0
0
0,00
Subtotal
400
261
100
-34,75
TOTAL
10.488
10.852
3,47
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
104 Ministerio de Salud y Protección Social.
Resolución 5857 de 2018.
193
Gráfica 16. Contenido PBS en suplementos dietarios (Periodo 2018-2019)
Las solicitudes de suplementos dietarios fueron superiores en el régimen subsidiado (80,34 %)
y, al verificar los servicios PBS entre regímenes, el 87,61 % corresponde a dicho régimen. Es de
anotar que, al interior de cada uno de los regímenes, el 15,97 % en el contributivo y el 27,16 %
en el subsidiado correspondieron a solicitudes PBS de suplementos dietarios (Tabla 58).
194
Tabla 58. Distribución de los suplementos dietarios según régimen (Año 2019)
Regímenes
Contributivo
Subsidiado
Total
Suplementos dietarios
Part.
Part.
Part.
Part.
Solicitud
Solicitud
Solicitud
vertic horizonta
vertic horizont
Part. %
es
es
es
al %
l %
al %
al %
PBS
328
15,97
12,39
2.319
27,16
87,61
2.647
24,99
No PBS
1.726
84,03
21,73
6.218
72,84
78,27
7.944
75,01
Subtotal PBS y no PBS
2.054
100
19,39
8.537
100
80,61
10.591
100
Exclusiones
80
100,00
30,65
181
100,00
69,35
261
100,00
No aplica
0
0,00
0
0,00
0
0,00
Subtotal
80
100
30,65
181
100
69,35
261
100
TOTAL
2.134
19,66
8.718
80,34
10.852
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Al analizar la distribución de las solicitudes, en el régimen contributivo, el 92,91 % correspondió
a otros suplementos dietarios y el 3,8 % a fórmulas lácteas; en el régimen subsidiado, los otros
suplementos dietarios aumentaron un 86,94 %, mientras que las fórmulas lácteas aumentaron su
participación un 13,06 %.
3.3.6.2.5. Contenidos en productos cosméticos y de aseo
Las solicitudes por productos cosméticos y de aseo disminuyeron en 15,05 %, especialmente, las
no PBS, las cuales se redujeron un 13,56 % (Tabla 59). El porcentaje más alto corresponde a
solicitudes de productos de aseo (69,04 %) y, de ellos, el 74,01 % correspondió a pañales y el
25,53 % a pañitos húmedos. Los productos cosméticos participaron con el 30,96 % y, de estos,
las cremas antipañalitis tuvieron el 49,21 %, las cremas y lociones humectantes el 14,67 % y los
jabones el 3,4 %. Es de anotar que el 26 % de estas solicitudes estaban excluidas en 2019.
195
Tabla 59. Distribución de los productos cosméticos y de aseo en PBS y no PBS (Periodo 2018-
2019)
2018
2019
Productos cosméticos y de
aseo
Variación %
Solicitudes
Part. %
Solicitudes
Part. %
PBS
157
0,94
348
2,37
121,66
No PBS
16.566
99,06
14.320
97,63
-13,56
Subtotal PBS y no PBS
16.723
100,00
14.668
100,00
-12,29
Exclusiones
6.660
100,00
5.196
100,00
-21,98
No aplica
0
0
0,00
Subtotal
6.660
100,00
5.196
100,00
-21,98
TOTAL
23.383
19.864
-15,05
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Gráfica 17. Contenido PBS en productos cosméticos y de aseo (Periodo 2018-2019)
Las solicitudes de productos cosméticos y de aseo son mayores en el régimen subsidiado (63,56
%). Gran parte de ellas pertenece a solicitudes no PBS y a exclusiones (Tabla 60).
196
Tabla 60. Distribución de los productos cosméticos y de aseo según régimen (Año 2019)
Regímenes
Contributivo
Subsidiado
Total
Productos cosméticos y de aseo
Part.
Part.
Part.
Part.
Solicitudes
Vertical
Horizontal
Solicitudes
vertical
Solicitudes
Part. %
horizontal %
%
%
%
PBS
149
2,94
42,82
199
2,07
57,18
348
2,37
No PBS
4.916
97,06
34,33
9.404
97,93
65,67
14.320
97,63
subtotal PBS y no PBS
5.065
100
34,53
9.603
100
65,47
14.668
100
Exclusiones
2.174
100,00
41,84
3.022
100,00
58,16
5.196
100,00
No aplica
0
0,00
0
0,00
0
0,00
Subtotal
2.174
100
41,84
3.022
100
58,16
5.196
100
TOTAL
7.239
36,44
12.625
63,56
19.864
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
En el régimen contributivo, el 64,49 % correspondió a productos de aseo; de estos, el 68,5 %
fueron pañales y el 30,16 % pañitos húmedos. Los cosméticos participaron con el 35,51 % y, de
ellos, las cremas antipañalitis sumaron el 49,61 % y las cremas y lociones humectantes el 47,23
%.
En el régimen subsidiado, el 71,85 % correspondió a productos de aseo y, de estos, el
76,85 % fueron pañales y el 23,15 % pañitos húmedos. Los productos cosméticos participaron
con el 28,35 %, de los cuales, el 48,92 % fueron cremas antipañalitis y el 47,49 %, cremas y
lociones humectantes.
3.3.6.2.6. Contenidos en dispositivos médico-quirúrgicos e insumos
Las solicitudes por este tipo de elementos aumentaron en 41,16 %, en gran parte, por las
exclusiones y solicitudes no PBS incluidas en las tutelas (Tabla 61). Los insumos hospitalarios
correspondieron al 46,43 % y fue lo más solicitado en las tutelas, le siguieron las prótesis y órtesis
(37,39 %) y los insumos domiciliarios (16,18 %).
197
Tabla 61. Distribución de los dispositivos médico-quirúrgicos e insumos en PBS y no PBS
(Periodo 2018-2019)
2018
2019
Dispositivos médico-
Variación %
quirúrgicos e insumos
Solicitudes
Part. %
Solicitudes
Part. %
PBS
9.463
57,06
9.752
53,21
3,05
No PBS
7.120
42,94
8.575
46,79
20,44
Subtotal PBS y no PBS
16.583
100,00
18.327
100,00
10,52
Exclusiones
81
5.196
100,00
> de 100
No aplica
0
0
0,00
Subtotal
81
5.196
100,00
> de 100
TOTAL
16.664
23.523
41,16
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Gráfica 18. Contenido PBS en dispositivos médico-quirúrgicos e insumos (Periodo 2018-2019)
198
Las solicitudes de dispositivos médicos e insumos fueron superiores en el régimen subsidiado
(53,19 %) y, al verificar la distribución de los requerimientos PBS entre regímenes, el 63,98 %
también correspondió a este régimen. Es relevante anotar que, al interior de cada uno de los
regímenes, el 40,94 % en el contributivo y el 64 % en el subsidiado correspondieron a solicitudes
PBS de estos elementos (Tabla 62).
Tabla 62. Distribución de los dispositivos médico-quirúrgicos e insumos según régimen (Año
2019)
Regímenes
Contributivo
Subsidiado
Total
Dispositivos médico-
quirúrgicos e insumos
Part.
Part.
Part.
Part.
Solicitudes
vertical
Solicitudes
vertical
Solicitudes
Part. %
horizontal %
horizontal %
%
%
PBS
3.513
40,94
36,02
6.239
64,00
63,98
9.752
53,21
No PBS
5.067
59,06
59,08
3.509
36,00
40,92
8.576
46,79
Subtotal PBS y no PBS
8.580
100
46,81
9.748
100
53,19
18.328
100
Exclusiones
0
0
0
No aplica
0
0
0
Subtotal
0
0
0
0
0
0
TOTAL
8.580
46,81
9.748
53,19
18.328
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos:
Defensoría
del
Pueblo.
En el régimen contributivo, el 41, 46 % correspondió a prótesis y órtesis, el 40,63 % a insumos
hospitalarios y el 18,02 % a insumos domiciliarios. En el régimen subsidiado, el 51,54 %
correspondió a insumos hospitalarios, el 33,89 % a prótesis y órtesis y el 14,57 % a insumos
domiciliarios.
3.3.6.2.7. Contenidos en aseguramiento en salud
Las solicitudes a través de tutela para solucionar problemas de aseguramiento en salud
disminuyeron en un 27 % con relación a 2018 (Tabla 63), principalmente, en solicitudes no PBS.
199
Las principales demandas fueron traslados de EPS (34,5 %), solicitudes de exoneración de
copagos y reembolsos de dineros (27,72 %), afiliaciones (24,58 %) y pago de incapacidades y
licencias de maternidad (10,47 %).
Tabla 63. Distribución de las solicitudes en aseguramiento en salud (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Aseguramiento en salud
Variación %
Solicitudes
Part. %
Solicitudes
Part. %
PBS
836
20,87
989
34,81
18,30
No PBS
3.170
79,13
1.852
65,19
-41,58
Subtotal PBS y no PBS
4.006
100,00
2.841
100,00
-29,08
Exclusiones
0
0
0,00
No aplica
10.340
7.631
100,00
-26,20
Subtotal
10.340
7.631
100,00
-26,20
TOTAL
14.346
10.472
-27,00
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Gráfica 19.
Contenido PBS en aseguramiento en salud (Periodo 2018-2019)
200
Al observar la distribución entre regímenes, el 56,02 % de las solicitudes correspondieron al
régimen contributivo (Tabla 64).
Tabla 64. Distribución aseguramiento en salud según régimen (Año 2019)
Regímenes
Contributivo
Subsidiado
Total
Aseguramiento en salud
Part.
Part.
Part.
Part.
Part.
Solicitudes vertical horizontal Solicitudes vertical horizontal Solicitudes
%
%
%
%
%
PBS
634
47,56
64,11
355
23,54
35,89
989 34,81
No PBS
699
52,44
37,74
1.153
76,46
62,26
1.852 65,19
Subtotal PBS y no PBS
1.333
100
46,92
1.508
100
53,08
2.841
100
Exclusiones
4.533
0
4.533
No aplica
0
3.098
3.098
Subtotal
4.533
0
3.098
0
7.631
0
TOTAL
5.866
56,02
4.606
43,98
10.472
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
En el régimen contributivo, el 33,64 % de las acciones correspondieron a traslados de EPS, el
23,79 % a solicitud de exoneración de copagos y reembolsos de dinero, el 20,43 % a problemas
de afiliación y el 18,32 % a solicitudes de pago de incapacidades y licencias de maternidad.
En el régimen subsidiado, el 35,6 % de las acciones correspondieron a traslados de EPS,
el 32,74 % a solicitudes de exoneración de copagos y reembolsos de dinero y el 29,87 % a
problemas de afiliación.
3.3.6.2.8. Contenidos en elementos que no son asistenciales
Durante 2019, las solicitudes por elementos que no son asistenciales se mantuvieron en los
mismos niveles de 2018. Se presentó un aumento del 15,91 % en solicitudes PBS (Tabla 65 y
201
Gráfica 20). Las solicitudes más frecuentes fueron hospedaje y albergue - viáticos (73,98 %),
seguido de traslados no asistenciales - viáticos (23,3 %) y cuidadores (3,72 %).
Tabla 65. Distribución de elementos que no son asistenciales (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Elementos que no son
asistenciales
Variación %
Solicitudes
Part. %
Solicitudes
Part. %
PBS
20.814
63,75
24.126
73,04
15,91
No PBS
11.836
36,25
8.907
26,96
-24,75
Subtotal PBS y no PBS
32.650
100,00
33.033
100,00
1,17
Exclusiones
74
0
-100,00
No aplica
0
0
Subtotal
74
0
0,00
-100,00
TOTAL
32.724
33.033
0,94
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Gráfica 20. Contenido PBS en elementos no asistenciales (Periodo 2018-2019)
202
Las solicitudes de los elementos que no son asistenciales fueron superiores en el régimen
subsidiado (67,08 %) y, al verificar los servicios PBS entre regímenes, el 70,92 % correspondió
a este mismo régimen. Es de anotar que, al interior de cada uno de los regímenes, el 64,51 % en
el contributivo y el 77,22 % en el subsidiado correspondieron a solicitudes PBS de estos
elementos (Tabla 66).
Tabla 66. Distribución de los elementos que no son asistenciales según régimen (Año 2019)
Regímenes
Contributivo
Subsidiado
TOTAL
Elementos que no son
asistenciales
Part.
Part.
Part.
Part.
Solicitudes vertical horizontal Solicitudes vertical horizontal Solicitudes Part. %
%
%
%
%
PBS
7.015
64,51
29,08
17.110
77,22
70,92
24.125
73,03
No PBS
3.860
35,49
43,33
5.048
22,78
56,67
8.908
26,97
Subtotal PBS y no PBS
10.875
100
32,92
22.158
100
67,08
33.033
100
Exclusiones
0
0
0
No aplica
0
0
0
Subtotal
0
0
0
0
0
0
TOTAL
10.875
32,92
22.158
67,08
33.033
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Al revisar la distribución de las demandas, en el régimen contributivo el 67 % correspondió a
solicitud de hospedaje y albergue - viáticos, el 27,1 % a traslado no asistencial - viáticos y el 6 %
a cuidadores. Mientras tanto, en el régimen subsidiado, el 77,43 % correspondió a solicitud de
hospedaje y albergue - viáticos, el 19,96 % a traslado no asistencial - viáticos y el 2,62 % a
cuidadores.
3.3.6.3. Tutelas interpuestas por pacientes con diagnóstico de cáncer
El cáncer es una enfermedad de interés en salud pública y una prioridad nacional. Por
consiguiente, teniendo en cuenta la carga de la enfermedad y que por quinto año consecutivo,
203
luego de la expedición de la LES, los pacientes con cáncer fueron los que tuvieron mayores
requerimientos en las tutelas, se hace necesario dedicar un espacio específico para ampliar el
análisis de las tutelas en salud relacionadas con esta enfermedad.
3.3.6.3.1. Contexto general
Según el Observatorio Global de Cáncer, en el año 2018 se detectaron más de 18 millones de
casos y se registraron más de 9 millones de muertes por esta enfermedad a nivel mundial105.
El cáncer hace parte del grupo de las enfermedades no transmisibles, las cuales
constituyen la principal causa de mortalidad a nivel mundial. Dado lo anterior, estas han cobrado
gran importancia para entidades nacionales e internacionales. En el año 2013, la Organización
Mundial de la Salud (OMS) lanzó el
Plan de acción mundial para la prevención y el control de las
enfermedades no transmisibles 2013-2020. En dicho plan se estableció la meta de disminuir en un 25
% las muertes prematuras causadas por cáncer, enfermedades cardiovasculares, diabetes y
enfermedades respiratorias crónicas106. De estas muertes prematuras, el cáncer representa el 29,8
%107.
En un esfuerzo adicional por combatir esta enfermedad, en el año 2017, la Asamblea
Mundial de la Salud aprobó la
Resolución para la Prevención y Control del Cáncer Mediante un Enfoque
Integrado. En esta se insta a los Estados miembros a reforzar las acciones encaminadas a reducir
la mortalidad prematura por cáncer, en el marco del
Tercer Objetivo de Desarrollo Sostenible108. A nivel
nacional, se estableció el
Plan Decenal para el Control del Cáncer en Colombia 2012-2021, con el
propósito de posicionar en la agenda pública esta enfermedad y de reconocerla como un
problema de salud pública. Dicho plan está conformado por seis (6) líneas estratégicas: el control
del riesgo, la detección temprana, la atención, recuperación y superación de los daños causados
por el cáncer, el mejoramiento de la calidad de vida de pacientes y sobrevivientes, la gestión del
conocimiento y la tecnología y la formación del talento humano109.
105 Bray, F.,
et al., 2018.
Global cancer statistics 2018: GLOBOCAN estimates of incidence and mortality worldwide for 36 cancers in 185
countries.
106 OMS, 2013.
Global action plan for the prevention and control of noncommunicable diseases 2013-2020. World Health Organization.
107 Wild, C. P.,
et al., 2020.
World Cancer Report: Cancer Research for Cancer Prevention.
108 Organización Mundial de la Salud, 2017.
70.ª Asamblea Mundial de la Salud. Pág. 26
109 Ministerio de Salud y Protección Social, Instituto Nacional de Cancerología, 2012.
Plan Decenal para el Control del Cáncer en
Colombia 2012-2021.
204
De acuerdo con la base de datos de Estadísticas Vitales del DANE, durante el 2018 se
registraron 47.076 casos de mortalidad por cáncer, cifra que ubicó a esta enfermedad dentro de
las primeras causas de muerte en Colombia110. Adicionalmente, según los datos reportados a la
Cuenta de Alto Costo en 2018, se registraron un total de 275.348 casos de esta enfermedad, de
los cuales, 37.630 correspondieron a casos nuevos reportados; asimismo, se registró un total de
19.814 muertes durante este periodo. La mayoría de los casos registrados (95,7 %) corresponde
a cáncer invasivo, lo cual puede indicar fallas en la detección temprana. De los 11 tipos de cáncer
priorizados, el cáncer de mama es el más prevalente, pues contribuye con el 21,85 % de todos
los casos. Le siguen el cáncer de próstata (11,4 %), el cáncer de colon y recto (6,90 %) y el cáncer
de cérvix (6,63 %).
Desde el inicio de este registro en el año 2015, se ha observado un incremento tanto en
la prevalencia e incidencia, como en la mortalidad por cáncer111. Durante este mismo periodo,
se presentaron un total de 6.218 casos entre la población pediátrica, de los cuales, 844
correspondieron a casos nuevos y 321 al total de muertes. Los tipos de cáncer más frecuentes
en menores de 18 años fueron la leucemia linfoide aguda (32,87 %), los tumores del sistema
nervioso central (15,83 %) y el linfoma no Hodgkin (8,97 %)112.
3.3.6.3.2. Caracterización de las tutelas interpuestas por los pacientes con cáncer
Según los resultados de una muestra ponderada de tutelas en salud, para el año 2019 los pacientes
con cáncer hicieron 68.429 solicitudes en 26.939 tutelas (12,99 % de las tutelas en salud), lo que
significó un aumento del 8,66 % frente al año 2018 (Tabla 67). Según lo evidenciado por la
Defensoría del Pueblo, la falta de autorizaciones, la falta de oportunidad para los servicios de
oncología y la demora o negación de servicios (procedimientos, tratamientos, cirugías, etc.) por
parte de las EAPB fueron los factores preponderantes para estas demandas.
De acuerdo con el tipo de solicitud, el 72,15 % de los pacientes diagnosticados con cáncer
acudieron a la tutela para reclamar servicios, especialmente, por tratamiento integral y citas
110 DANE, 2018.
Estadísticas Vitales EE. VV.
111 Fondo Colombiano de Enfermedades de Alto Costo, 2020.
Situación del cáncer en la población adulta atendida en el SGSSS de
Colombia.
112
Ibidem.
205
médicas especializadas. En un segundo renglón se encontraron las demandas por medicamentos,
las cuales constituyeron el 12,56 %. Lo anterior representó un incremento del 37,7 % respecto
al año 2018. En tercer lugar se ubicaron las solicitudes de elementos que no son asistenciales.
Estas alcanzaron el 9 % y, básicamente, fueron por transporte, viáticos y alojamiento en aquellos
casos en que fue necesario el desplazamiento de una región a otra.
Tabla 67. Contenidos en las tutelas con diagnóstico de cáncer (Periodo 2018-2019)
2018
2019
Contenidos
Variación
N.°
Part. en
N.°
Part. en
%
solicitudes
solicitudes %
solicitudes
solicitudes %
Servicios
48.180
76,51
49.374
72,15
2,48
Medicamentos
6.242
9,91
8.595
12,56
37,7
Elementos que no son asistenciales,
5.039
8
6.159
9
22,23
pero se tutelan
Productos cosméticos y de aseo
850
1,35
1.740
2,54
104,71
Dispositivos médico-quirúrgicos e
1.028
1,63
1.421
2,08
38,23
insumos
Suplementos dietarios
827
1,31
668
0,98
-19,23
Aseguramiento en salud
808
1,28
472
0,69
-41,58
Otros
0
0
0
0
Total solicitudes
62.974
100
68.429
100
8,66
Total tutelas en cáncer
24.415
26.939
10,34
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
En relación con el régimen, la proporción de tutelas fue similar tanto en el subsidiado como en
el contributivo. Se observó una diferencia en el grupo de pacientes menores de 18 años, pues el
66,7 % eran del subsidiado. En el contributivo, se registraron 12.479 tutelas, 53,1 % de las cuales
fueron interpuestas por la población con edades entre los 18 y 59 años. A este grupo, lo siguieron
las personas mayores de 60 años con el 41 % y los menores de edad con el 3,4 %. En el régimen
subsidiado se registraron 12.788 tutelas, la mayoría de las cuales correspondió a la población con
edades entre 18 y 59 años, grupo que interpuso el 51,3 % de ellas. Le siguieron la población
mayor de 60 años con el 41 % y, en una menor proporción, la población menor de 18 años con
el 6,7 %. En los clasificados como «otros», que corresponde a regímenes especiales, se
encontraron 1.672 acciones. La mayor participación en este grupo correspondió a la población
206
entre los 18 y 59 años con el 50,5 %, seguida de la población mayor de 60 años con el 41,8 %
(Tabla 68).
Tabla 68. Tutelas en cáncer. Distribución por grupos de edad y régimen (Año 2019)
Régimen
Contributivo
Subsidiado
Otros
Total
Edad
Part.
Part.
Part.
Part.
Part.
Part.
Tutelas
vertical horizontal
Tutelas
vertical
horizontal
Tutelas
vertical horizontal
Tutelas
Part. %
%
%
%
%
%
%
Menor de 18
425
3,4
33,20
856
6,7
66,80
0
0,00
0,00
1.281
4,75
años
Entre 18 y 59
6.631
53,1
47,23
6.563
51,3
46,75
845
50,53
6,02
14.039
52,11
años
60 años y más
5.123
41,1
46,31
5.240
41,0
47,37
700
41,84
6,32
11.063
41,07
Sin
300
2,4
53,92
129
1,0
23,14
128
7,63
22,94
556
2,06
información
Total
12.479
100,0
46
12.788
100
47,47
1.672
100
6,21
26.939
100
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Como se observó, en el grupo de los menores de edad el porcentaje de las tutelas es relativamente
bajo; sin embargo, este no es proporcional con el número de quejas que se reciben en la
Defensoría del Pueblo, el cual, sí es alto. Lo anterior evidencia el trabajo fuerte que se realiza
para lograr que dichas quejas no lleguen a la acción de tutela, pues se logra su resolución y
atención en salud a través de la intermediación con la respectiva aseguradora, de los
compromisos asumidos por estas entidades en reuniones realizadas de manera periódica y del
trabajo conjunto con usuarios y asociaciones de usuarios que luchan por la protección de estos
menores.
Según la distribución por género, las mujeres diagnosticadas con cáncer interponen más
tutelas que los hombres (64,28 %), el mayor número de ellas se encuentra entre las edades de 18
a 59 años, mientras que en los hombres el rango más alto está en los mayores de 60 años (60 %)
(Tabla 69).
207
Tabla 69. Tutelas en cáncer. Distribución por grupo de edad y género (Año 2019)
Género
Femenino
Masculino
Total
Edad
Part.
Part. horizontal
Part.
Part. horizontal
Tutelas
vertical
Tutelas
Tutelas
Part. %
%
vertical %
%
%
Menor de 18 años
843
4,9
65,78
438
4,6
34,22
1.281
4,75
Entre 18 y 59 años
10.835
62,6
77,17
3.205
33,3
22,83
14.039
52,11
60 años y más
5.291
30,6
47,83
5.772
60,0
52,17
11.063
41,07
Sin información
348
2,0
62,53
208
2,2
37,47
556
2,06
Total
17.316
100,0
64,28
9.623
100
35,72
26.939
100
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
En cuanto a las EAPB, las cinco primeras que más recibieron tutelas por pacientes
diagnosticados con cáncer fueron: Medimás/Cafesalud (20,2 %), Coomeva (14,0 %), Nueva EPS
(10 %), Asociación Mutual Ser la Esperanza «Asmet Salud» (5,6 %) y Savia EPS/Alianza
Medellín (5 %).
Según el tipo de cáncer, el de mama fue el más frecuente (19,69 %), seguido por el de
próstata (8,22 %), estómago (5,05 %), otros tumores malignos de la piel (4,07 %) y cuello de
útero (3,49 %).
En las mujeres, el 30,6 % de las tutelas fueron por cáncer de mama, el 5,43 % por cáncer
en el cuello uterino y un gran porcentaje por diversos tipos. En los hombres, el mayor porcentaje
fue por cáncer de próstata, seguido por cáncer de estómago y cáncer de bronquios y del pulmón.
Es de anotar que el mayor porcentaje de tutelas son interpuestas por hombres mayores de 60
años.
208
Tabla 70. Distribución de tipo de cáncer por género (Años 2019)
Género
Tipo de cáncer
Femenino
Masculino
Total
Part.
Part.
Part.
Part.
Part.
Tutelas
vertical
Tutelas
vertical
horizontal Tutelas
horizontal %
%
%
%
%
Tumor maligno de la mama
5.305
30,6
100,00
0
0,0
0,00
5.305
19,69
Tumor maligno de la próstata
0
0,00
0,00
2.214
23,01
100,00
2.214
8,22
Tumor maligno del estómago
656
3,79
48,18
705
7,33
51,82
1.361
5,05
Otros tumores malignos de la piel
564
3,26
51,50
531
5,52
48,50
1.095
4,07
Tumor maligno del cuello uterino
941
5,43
100,00
0
0,00
0,00
941
3,49
Tumor maligno de los bronquios y
del pulmón
216
1,24
26,45
599
6,23
73,55
815
3,02
Tumor maligno de la glándula
tiroides
763
4,41
100,00
0
0,00
0,00
763
2,83
Tumor maligno del colon
387
2,23
52,59
349
3,62
47,41
735
2,73
Tumor maligno del hígado y de las
vías biliares intrahepáticas
218
1,26
32,41
456
4,73
67,59
674
2,50
Tumor maligno del ovario
626
3,62
100,00
0
0,00
0,00
626
2,32
Tumor maligno del encéfalo
281
1,62
45,27
339
3,53
54,73
620
2,30
Otro
7.360
42,51
62,43
4.430
46,03
37,57
11.790
43,77
Total
17.316
100,0
64,28
9.623
100
35,72
26.939
100
Fuente: Corte Constitucional.
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
3.3.6.3.3. Las tutelas relacionadas con leucemias en menores de 18 años y cáncer de
mama en adultos
En el año 2010 se expidieron dos leyes: la Ley 1388, «Por el derecho a la vida de los niños con
cáncer en Colombia», y la Ley 1384, «Ley Sandra Ceballos, por la cual se establecen las acciones
para la atención integral del cáncer en Colombia». Ambas tienen como objetivo la disminución
de las tasas de mortalidad y morbilidad por cáncer, tanto en niños y personas menores de 18
años, como en adultos respectivamente. A través de ellas se busca la garantía de la atención
integral en todas las fases de la atención, como son la promoción de la salud, la prevención de
factores de riesgo, la detección temprana, el tratamiento integral, la rehabilitación y el cuidado
paliativo.
Así mismo, las leyes establecieron que la atención debía realizarse con la infraestructura,
la dotación, el recurso humano y la tecnología requeridos en servicios habilitados para ese fin.
En el caso de los menores de 18 años, debe llevarse a cabo en centros especializados
209
denominados Unidades de Atención de Cáncer Infantil (UACAI), ubicados en los hospitales o
clínicas de nivel III y IV de complejidad pediátrica o con servicio de pediatría de nivel III o IV.
Para el caso de los adultos, en Unidades Funcionales para la Atención Integral del Cáncer del
Adulto (UFCA). En el caso de los sitios alejados, se estableció la garantía de la atención primaria
y la coordinación de la referencia y contrarreferencia con las unidades especializadas en oncología
más cercanas, cuando el paciente lo requiera.
Las mismas normas declararon el cáncer como una enfermedad de interés en salud
pública y prioridad nacional para el país y establecen que la prestación de servicios oncológicos
se da en el marco de un
Modelo de Atención Integral para el Cáncer y a través de la aplicación de
protocolos y guías de atención estandarizados para la atención integral, oportuna y pertinente.
En consecuencia, el MSPS ha adoptado diferentes Guías de Práctica Clínica (GPC) para menores
de 18 años:
GPC Leucemia linfoide aguda y leucemia mieloide aguda en niños, niñas y adolescentes (2013) y
GPC Linfoma de Hodgkin y linfoma no Hodgkin en niños, niñas y adolescentes (2013).
Para los adultos se han adoptado las siguientes guías:
GPC Cáncer de próstata (2013),
GPC
para el diagnóstico, tratamiento y seguimiento del cáncer de piel: queratosis actínica, cáncer escamocelular y cáncer
basocelular (2014), G
PC para la prevención, detección, tratamiento y rehabilitación del cáncer de pulmón y
GPC
Ca Cuello Uterino (LPN ) y
GPC Ca Cuello Uterino (CA invasivo) (2016),
GPC Cáncer de mama y
GPC
Cáncer de colon y recto (2017) y
GPC para la detección, tratamiento y seguimiento de leucemias linfoide y mieloide
y linfomas Hodgkin y no Hodgkin en población mayor de 18 años (2018).
De forma complementaria, la norma mencionada prevé servicios de apoyo social para
los pacientes que requieran exámenes de diagnósticos o para los que estén tratamiento, tales
como: hogar de paso, pago del costo de desplazamiento, apoyo psicosocial y escolar, entre otros.
Estos son acordes con sus necesidades, las cuales deben ser certificadas por el trabajador social
o responsable del centro de atención a cargo del menor. Estos servicios son gratuitos para el
menor y para el familiar o acudiente que será su acompañante durante la práctica de estos
exámenes.
Como se observó en los acápites anteriores, la leucemia linfoblástica aguda es el cáncer
más prevalente (32,9 %) y la primera causa de solicitud de tutelas para el año 2019 (10,8 %) en
los menores de 18 años, y el cáncer de mama es el más prevalente (21,9 %) y la causa más
frecuente de solicitud de tutelas en adultos para el mismo año (19,9 %). En vista de lo anterior,
se realizó un análisis específico del comportamiento de las solicitudes en las dos enfermedades
210
de mayor prevalencia en niños, niñas y adolescentes y en adultos, tal como se muestra a
continuación.
En la leucemia linfoblástica aguda, los pacientes solicitaron tratamiento integral y
servicios y tecnologías en salud. Los más requeridos fueron: en consulta externa, la cita médica
especializada por hematología pediátrica; en los servicios de apoyo diagnóstico y
complementación terapéutica, los exámenes de laboratorios como cuadros hemáticos,
hemograma IV, extendido de sangre periférica T3L, T4L, TSH, entre otros. El medicamento
más solicitado fue L-ASPARAGINASA PEGILADA 3750 AMP UI y el servicio de apoyo social
más tutelado fueron los viáticos. Los servicios solicitados descritos, para el caso de los pacientes
con diagnóstico de leucemia linfoblástica aguda, se encuentran incluidos en las coberturas del
PBS y en la GPC Leucemia linfoide aguda y leucemia mieloide aguda en niños, niñas y
adolescentes (2013), situación por la cual, no se entiende su negación.
Por su parte, en las solicitudes de las pacientes con cáncer de mama, 6 de cada 10
pacientes requirieron tratamiento integral. Los servicios y tecnologías en salud más solicitados
fueron: en consulta externa, la cita médica especializada por oncología, mastología, cirugía de
mama, ginecología, anestesiología y cirugía plástica, entre otros; en los servicios quirúrgicos, la
mastectomía, la cuadrantectomía y la reconstrucción de mama, todos ellos relacionados con el
tratamiento; en los servicios de apoyo diagnóstico y complementación terapéutica, se solicitaron
quimioterapias, radioterapias, biopsias con su respectivo estudio de coloración
inmunohistoquímica, mamografía como método de tamizaje, ecografía de mama, tomografías
axiales computarizadas de tórax, gammagrafías óseas y exámenes de laboratorios como cuadros
hemáticos, tiempos de protrombina (PT), tiempos de tromboplastina parcial (PTT), entre otros.
Los medicamentos más solicitados fueron: tamoxifeno, pertuzumab, trastuzumab,
anastrozol, letrozol, ácido ibandrónico, fulvestrant, entre otros. Los servicios de apoyo social
más solicitados fueron los viáticos para traslados y alojamiento.
En suma, todos los servicios y tecnologías en salud solicitados por las pacientes con
cáncer de mama se encuentran incluidos en el PBS o en la GPC Cáncer de mama (2017) y no se
solicitó ningún servicio clasificado como exclusión. Adicionalmente, se observó la necesidad de
traslado de las pacientes de su lugar de residencia a otras ciudades donde se encuentra la oferta
especializada para la atención de esta patología.
211
4. Conclusiones
4.1. Tutelas en general
Desde que se creó la acción de tutela en la Constitución Política de 1991, se ha constituido como
el mecanismo constitucional más eficaz y oportuno que tienen los ciudadanos para hacer valer
sus derechos fundamentales ante las autoridades que los vulneran.
En el 2019 se alcanzó el récord de 620.257 acciones de tutela por presuntas violaciones
a un derecho fundamental. Esta cifra significó un incremento del 2,1 % con relación al año 2018,
lo que quiere decir que cada 51 segundos se presentó una tutela en Colombia, indicador que
se sitúa en 11 segundos si solo se tienen en cuenta los días hábiles laborables.
El derecho de petición continúa como el más invocado en las acciones de tutela (39,43
%), seguido del derecho a la salud (33,43 %) y el debido proceso (12,3 %). En primera instancia,
el favorecimiento de tutelas fue del 54,9 %; sin embargo, una gran mayoría de usuarios deben
recurrir al incidente de desacato por incumplimiento a la acción de tutela.
Las cinco regiones con el mayor número de tutelas fueron Bogotá con 117.315 (18,91)
%), seguida por Antioquia con 116.389 (18,66 %), Valle del Cauca con 62.581 (10,09 %),
Santander con 32.120 (5,18 %) y Norte de Santander con 28.328 (4,57 %). Sin embargo, los
indicadores más altos de número de tutelas por cada 10.000 habitantes fueron para Caquetá
(317), Antioquia (193) y Risaralda (193). En 1.080 municipios (96,3 %) se interpuso al menos
una tutela por violación a uno o más derechos fundamentales.
A pesar de haber disminuido su frecuencia, la UARIV continua como la entidad con
el mayor número de acciones en contra (66.059), seguida de las oficinas de tránsito y
transporte (39.041), centros de servicios judiciales y juzgados (36.931), Medimás (34.003) y
Coomeva (28.922).
4.2. Tutelas en seguridad social
El derecho a la seguridad social fue el sexto más invocado en las tutelas, con una participación
dentro de las mismas del 3,53 %. La decisión en primera instancia favoreció a los tutelantes en
el 42,94 % de los casos. La ciudad de Bogotá, con 4.105 acciones de tutela, se constituye como
212
la entidad territorial con el mayor número de acciones que invocan este derecho, seguida de
Antioquia, Valle del Cauca, Bolívar y Meta.
Colpensiones fue la entidad más demandada con 6.716 acciones de tutela (32,39 %),
seguida de Seguros del Estado (4,85 %), Porvenir (4,56 %), Juntas de Calificación de Invalidez
(3,86 %) y ministerios (3,69 %).
Las solicitudes más frecuentes se presentaron por calificación de invalidez y valoración
por pérdida de capacidad laboral, con una participación del 20,98 % y un incremento del 35,87
% con relación a 2018, seguida de pago de honorarios a juntas de invalidez (13,81 %), pago de
mesadas pensionales (9,18 %), reconocimiento de pensión de vejez (7,47 %) y pensión de
sobreviviente (5,38 %).
Al observar en retrospectiva el comportamiento de las tutelas en seguridad social desde
el año 2015, se puede evidenciar que este derecho ha ocupado constantemente el sexto lugar
entre los derechos invocados, excepto en el año 2016, que ocupó el quinto lugar. En cuanto al
porcentaje que aportan las tutelas en seguridad social al total, el mayor se observó en el año 2015,
cuando participaba con el 4,07% del total. Desde el 2015, Colpensiones ha sido la entidad con
el mayor número de tutelas en seguridad social. Desde el año 2016, las solicitudes para
calificación de invalidez y valoración por pérdida de capacidad laboral han sido las más
frecuentes y las que han tenido los aumentos más constantes.
4.3. Tutelas en salud
En 2019, las tutelas en salud se mantuvieron en los mismos niveles que en el 2018 (207.368
acciones), situación que no cumple con lo establecido en la orden 30 de la Sentencia T-760 de
2008, que buscaba disminuir el número de acciones de tutela en salud.
En Colombia, cada 2,5 minutos se interpone una tutela en salud, o cada 34 segundos si
se tienen en cuenta solo los 244 días hábiles de 2019. En primera instancia, las tutelas que
invocaron el derecho fundamental a la salud tuvieron fallo a favor en el 79,9 % de los casos, el
porcentaje más bajo en los últimos 5 años.
Antioquia, con 41.545 acciones de tutela (20,03 %), se constituyó como la región con el
mayor número en Colombia a pesar de haber disminuido en un 15 %. Le siguen Valle del Cauca
213
con 23.160 (11,17 %), Bogotá con 15.171 (7,32 %), Norte de Santander con 14.782 (7,13 %) y
Santander con 12.641 (6,10 %).
El indicador nacional de número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes fue de
42 acciones y los departamentos con los indicadores más altos fueron: Risaralda (103), Arauca
(102), Caldas (99), Norte de Santander (94) y Quindío (80). En 1.032 municipios de Colombia
(92 %) se interpuso al menos una tutela que invocaba el derecho a la salud, 12 más que en 2018.
Al igual que en los dos últimos años, Medimás/Cafesalud se constituyó como la entidad
más demandada en 2019, con 28.839 tutelas (13,88 %), seguida de Nueva EPS con 21.569 (10,38
%), Coomeva con 20.849 (10,03 %), Savia Salud con 14.351 (6,91 %) y Asmet Salud con 8.507
(4,09 %). Según el indicador «número de tutelas por cada 10.000 afiliados», las aseguradoras con
el mayor número de acciones fueron: Coomeva, Medimás/Cafesalud, Savia Salud, Ecoopsos y
Comfaoriente.
Las acciones de tutela en salud contra los regímenes de excepción se incrementaron en
un 8,49 %; las Fuerzas Armadas y de Policía cuentan con el mayor número ellas, pues sumaron
7.339 acciones, seguidas del régimen de salud del Magisterio con 5.465 acciones, lo cual significó
un incremento del 21 % con relación al año anterior.
Las tutelas contra el INPEC, las penitenciarías y la USPEC para reclamar servicios de
salud presentan niveles similares a 2018. Se observó una mayor interposición en los
departamentos de Tolima, Bogotá y Valle del Cauca.
En el Sistema General de Riesgos Laborales (SGRL), las tutelas en salud contra las
entidades que lo conforman aumentaron en un 8,65 %. La ARL Positiva fue la entidad con el
mayor número de acciones en este grupo (47,53 %) y, además, tuvo un incremento del 4,95 %.
Las tutelas en salud contra las Administradoras de Fondos de Pensiones aumentaron en
un 53,1 %, con ocasión al incremento de las acciones contra Colpensiones. Durante el 2019 se
realizaron 487.014 solicitudes en las 207.368 tutelas que invocaron el derecho a la salud. El
promedio de solicitudes por tutela fue de 2,35, cifra similar a 2018.
Las especialidades más frecuentes en 2019 fueron neurología, ortopedia, oncología,
oftalmología y endocrinología. De estas, las de mayor crecimiento fueron endocrinología con el
26,14 % y oncología con el 18,74 %.
Los diagnósticos más frecuentes en las tutelas que invocaron el derecho a la salud fueron:
tumores y neoplasias (12,99 %), enfermedades del aparato genitourinario (8,86 %), enfermedades
214
del sistema circulatorio (8,47 %), enfermedades del sistema osteomuscular (8,29 %) y
enfermedades endocrinas, nutricionales y metabólicas (6,99 %). Dentro de las solicitudes de
pacientes con tumores y neoplasias, los más frecuentes fueron el cáncer de mama (19,69 %),
próstata (8,22 %), estómago (5,05 %), otros tumores malignos de la piel (4,07 %) y cuello del
útero (3,49 %)
Las solicitudes más frecuentes se presentaron en la categoría de los servicios, que incluye
consulta externa, internación, procedimientos quirúrgicos, apoyos diagnósticos y tratamiento
integral. Estos participaron con el 64,43 % del total. Le siguieron medicamentos con el 14,11 %
y elementos no asistenciales (transporte, viáticos y cuidadores) con el 7,38 %.
En 2019, el porcentaje de solicitudes incluidas en el PBS fue del 85,32 %, 5,2 puntos
porcentuales más que en el 2018. El porcentaje fue mayor en el régimen contributivo. Los
porcentajes más altos de solicitudes PBS se encontraron en servicios (99,48 %), elementos no
asistenciales (73,03 %) y medicamentos (72,57 %).
En el 2015 entró en vigor la LES y al hacer una revisión retrospectiva desde entonces
hasta 2019 (5 años), se observa una tendencia al aumento tanto en el número de tutelas en salud
como en el porcentaje que contribuye al total. Adicionalmente, desde que se declaró el derecho
a la salud como derecho fundamental de manera autónoma, como es lógico, la asociación de este
derecho con otros, como el derecho a la vida, la seguridad social o la integridad personal,
disminuyó de manera significativa.
Risaralda, Arauca, Caldas, Norte de Santander y Quindío son los departamentos que con
mayor frecuencia se han ubicado en los primeros cinco lugares en el número de tutelas por cada
10.000 habitantes. Desde 2015, el número de municipios con al menos una tutela que invoca el
derecho a la salud aumenta de manera anual, lo que implica un mayor conocimiento de esta
acción constitucional como mecanismo de protección del derecho a la salud.
Coomeva, Medimás/Cafesalud y Savia Salud, que en el año 2019 ocuparon los primeros
lugares en número de tutelas por cada 10.000 habitantes, han estado presentes, de manera
reiterativa, en los primeros lugares durante los últimos 5 años. Por consiguiente, se observa una
clara falta de interés en buscar soluciones de mejora y en garantizar el derecho fundamental a la
salud de sus afiliados. Lo mismo ocurre con las tutelas contra el INPEC, las penitenciarías y la
USPEC, pues cada año aumentan las acciones en su contra.
215
Las especialidades de neurología, ortopedia y oncología han ocupado los tres primeros
lugares durante los últimos 5 años, debido a la falta de talento humano en estas ramas de la
medicina. Ello genera falta de oportunidad en la atención de los pacientes, sobre todo, cuando
residen en lugares alejados o en zonas dispersas.
Los tumores y neoplasias se han presentado persistentemente como el diagnóstico más
frecuente en las tutelas en salud, a pesar de ser una enfermedad de gran interés en salud pública
por su impacto a nivel social y económico.
Las solicitudes por viáticos, costos de transporte y alojamiento han mantenido una
tendencia al aumento, a pesar de que, en su mayoría, están contemplados en el PBS.
Se ha observado que el mayor porcentaje de solicitudes lo han ocupado aquellas que
están incluidas en el PBS, situación que no se justifica por ningún motivo, dado que son
tecnologías ya pagadas y cubiertas por la UPC. La situación mencionada evidencia la falta en la
garantía efectiva del derecho a la salud en los elementos de accesibilidad, calidad, disponibilidad
y aceptabilidad.
Al respecto, es necesario recordar que se cuenta con una serie de indicadores del goce
efectivo del derecho a la salud en función de los elementos esenciales, para dar cumplimiento a
la LES y al Auto 590 de 2016113 de la Corte Constitucional. No obstante, estos mandatos no se
han cumplido, lo que ha tenido las implicaciones y los resultados que se mencionan a
continuación.
En cuanto a la
disponibilidad, entendida como la existencia de servicios y programas de
salud, fueron seleccionados los indicadores relacionados con los objetivos estratégicos y las
temáticas en salud priorizados en el Plan Decenal de Salud Pública (PDSP). En este sentido, la
diabetes mellitus se mide en las IPS, por porcentaje de personas con diabetes mellitus que son
estudiadas para enfermedad renal crónica (ERC) y en las EPS, en la captación de personas con
diabetes mellitus. Se observa, por lo tanto, que la ERC es la patología más frecuente en el grupo
de las enfermedades del aparato genitourinario (8,86 %) y ocupa el segundo lugar después del
cáncer. Es de anotar que la diabetes mellitus continúa siendo la patología de mayor prevalencia
en tutelas dentro del grupo de enfermedades endocrinas, nutricionales y metabólicas (6,99 %),
que a su vez se posicionan en el quinto lugar de las tutelas en general.
113 Auto referente a la Orden 30 de la Sentencia T-760, que estableció la creación de los indicadores de goce efectivo (GED)
como base para la evaluación de la gestión de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
216
Adicionalmente, se siguen tutelando servicios contenidos en el PBS para ambas
patologías y en sus respectivas Guías de Práctica Clínica (GPC Enfermedad Renal Crónica (2017)
y GPC para el diagnóstico, tratamiento y seguimiento de diabetes gestacional, diabetes mellitus
tipo 1 y diabetes tipo 2 en población mayor a 18 años)114, como son las consultas especializadas
por endocrinología y endocrinología pediátrica; exámenes como hemoglobina glicosilada y
glucosa; insumos como tirillas de glucometría y lancetas, los cuales son fundamentales para el
diagnóstico y seguimiento; e insulinas, entre otras tecnologías y servicios en salud esenciales para
el manejo de estos pacientes.
Por otro lado, se observó que el 7,1 % de las solicitudes de tutelas corresponden a
conceptos de viáticos por traslados no asistenciales y alojamiento, en atención a la falta de oferta
de servicios en los lugares de residencia de los pacientes, lo que demuestra deficiencia en la
disponibilidad de servicios (barreras de tipo geográfico), con la consecuente barrera de tipo
económico que afecta la asequibilidad de los servicios y el logro de la complementariedad y
concurrencia entre los diferentes niveles territoriales.
Para el caso de la
accesibilidad,
entendida desde la no discriminación, la accesibilidad física,
la asequibilidad económica y el acceso a la información, el MSPS estableció indicadores de acceso
físico, medido a través de la oportunidad en la atención en salud. Con ello se puede realizar
seguimiento y análisis a las demoras en la atención, principal causa, según dicha entidad, de
interposición de tutelas por parte de los usuarios, que en 2018 fue del 41,22 %115.
Lo anterior se ratifica con los datos de este estudio, ya que las tutelas que solicitan los
servicios en el grupo de consulta externa corresponden al 18,56 % y están distribuidas así:
consultas de medicina especializada con un 14,2 % y consultas médicas generales con un 4,37
%. La alta demanda de las especialidades más requeridas en este último quinquenio se debe al
déficit de profesionales especializados, especialmente en algunas regiones del país, y a la falta de
garantías laborales. Otros servicios tutelados que incluyen falta de oportunidad son las cirugías,
las imágenes diagnósticas y los laboratorios clínicos.
De igual manera, la falta de oportunidad se evidencia en el acceso a los medicamentos,
que ocupan el 14,05 % de las solicitudes en las tutelas; de estas, el 13,8 % corresponden a
medicamentos de síntesis química y el 0,87 % a medicamentos de origen biológico. Así mismo,
114 Ministerio de Salud y Protección Social, 2016.
Guía N.° GPC-2015-51.
115 Ministerio de Salud y Protección Social.
Informe Orden trigésima - Sentencia T-760 de 2008.
217
7 de cada 10 medicamentos tutelados se encuentra dentro de las coberturas establecidas en el
PBS.
Los pacientes con cáncer continúan siendo los que más interponen tutelas por falta de
oportunidad en el tratamiento integral, quimioterapias, radioterapias y falta de autorizaciones
integrales. En el caso de los menores de 18 años con leucemia linfocítica aguda y las pacientes
con cáncer de mama, se continúan tutelando tecnologías y servicios en salud contemplados en
las respectivas GPC adoptadas por el MSPS, como son: las consultas especializadas de oncología,
mastología, hematología pediátrica; las cirugías como mastectomías, cuadrantectomía y
reconstrucción de mama; servicios de apoyo diagnóstico y complementación terapéutica como
quimioterapias, radioterapias, biopsias, mamografías, ecografía de mama, tomografías axiales
computarizadas y medicamentos, entre otros. La situación descrita afecta de manera directa la
detección temprana, el tratamiento integral y el seguimiento y rehabilitación de la enfermedad,
situación que se refleja en el pronóstico y curación de los pacientes.
En el caso de la
calidad, entendida como la atención centrada en el usuario, apropiada
médica y científicamente y basada en estándares de calidad aceptados, también fueron
seleccionadas las temáticas en el marco del PDSP, donde la diabetes mellitus se midió, en las
IPS, a través de la proporción de personas con diabetes a quienes se les realizó la toma de
hemoglobina glicosilada en el último semestre y, en las EPS, por medio del porcentaje de
pacientes controlados.
Los tratamientos integrales, por su parte, se constituyeron durante los últimos 5 años en
la principal causa de la interposición de tutelas en salud. Para el año 2019, les correspondió el
27,7 % del total de las solicitudes.
La interposición de tutelas en salud refleja la problemática real de los usuarios de los
diferentes sistemas que funcionan en Colombia y, a pesar de la expedición de la LES en el año
2015, las fallas en la operación e implementación tanto del SGSSS que cubre el 95,14 % como
de los regímenes de excepción y especiales que amparan el 4,46 % de la población116 continúan
siendo reiterativas año tras año. En los siguientes acápites se ahonda en algunas de estas fallas.
En rectoría frente a la regulación se observa ausencia de reglamentación de algunas leyes,
desactualización de algunos decretos, multiplicidad de normas sectoriales, falta de divulgación
116 Ministerio de Salud y protección Social.
Cifras del aseguramiento en salud con corte mayo de 2019. Población DANE: 50.058.159,
afiliados: 47.549.646 y excepción & especiales: 2.154.662.
218
en otras y cambios de políticas públicas sin una debida implementación y evaluación. Estas
problemáticas repercuten en la falta de acciones efectivas para la garantía del derecho a la salud.
En
salud pública se evidencia la falta del enfoque de promoción de la salud y prevención
de la enfermedad, lo cual se refleja en una deficiente gestión del riesgo individual por parte de
las EPS e IPS y del riesgo colectivo por parte de las entidades territoriales. Esto se agudiza con
los cambios de los Modelos de Atención Integral que hacen parte de la Política de Atención
Integral en Salud, pues no existe una implementación y evaluación en los diferentes territorios
del país.
El grupo que concentra el mayor número de tutelas es el de los adultos entre los 18 y 59
años (45,8 %). La concentración más alta se presenta en pacientes diagnosticados con la patología
de cáncer (12,99 %), seguida de las enfermedades del aparato genitourinario (8,86 %), grupo en
el que se destaca la enfermedad renal crónica. De igual manera, resaltan las enfermedades del
sistema circulatorio (8,47 %), dentro de las cuales tienen mayor prevalencia las enfermedades
cardiovasculares, la hipertensión arterial y las enfermedades cerebrovasculares. A estas les siguen
las enfermedades del sistema osteomuscular (8,29 %) y las enfermedades endocrinas,
nutricionales y metabólicas (6,99 %), entre las que se destaca, en primer lugar, la diabetes mellitus.
Lo anterior refleja la transición epidemiológica que atraviesa Colombia, esto es, existe un
predominio de las enfermedades crónicas no trasmisibles, lo cual es consecuente con la carga de
enfermedad del país y la multimorbilidad presente en los adultos 117 . Esta situación es
preocupante y obliga a pensar en los retos futuros en términos de garantía de servicios y de
sostenibilidad del sistema de salud.
En cuanto a
los recursos del sistema, es claro que el talento humano en salud es insuficiente
y se sigue concentrando en los sitios de mayor densidad poblacional. Esto se evidencia en el alto
volumen de solicitudes de citas médicas especializadas en las tutelas.
En lo que respecta a la disponibilidad de procedimientos diagnósticos, los más tutelados
son las resonancias magnéticas y los tacs, situación que ratifica la limitada oferta de servicios de
ambas tecnologías, dado que el número de municipios que cuentan con ellas es muy bajo; por
esta razón, los pacientes deben desplazarse a otras ciudades, incluso, a otros departamentos.
117 Ministerio de Salud y Protección Social, 2018.
Situación de multimorbilidad en Colombia, 2012-2016.
219
Adicionalmente, en la coyuntura de la pandemia de COVID-19, se ha evidenciado de
una manera importante la distribución inequitativa de las unidades de cuidados intensivos, ya
que hay departamentos, como el Amazonas, que no cuentan con estos servicios ni con talento
humano disponible, aunado a la falta de capacidad de los laboratorios de salud pública a nivel
territorial.
En
el aseguramiento en salud se evidencia la falta de representación del afiliado ante los
diferentes actores y de gestión del riesgo en salud de las enfermedades no trasmisibles de mayor
prevalencia, como la hipertensión arterial y la diabetes mellitus, así como de las denominadas
enfermedades de alto costo. Esta situación se agrava por la ausencia de flujo de recursos entre
los diferentes actores, lo cual se traduce en barreras de acceso para los usuarios.
Por lo anterior, es importante verificar el cumplimiento de las funciones del
aseguramiento frente a la garantía del acceso a los contenidos PBS, especialmente, cuando se
observan incrementos injustificados en el número de servicios solicitados por tutela que son
cubiertos por la UPC. Dicho escenario denota problemas desde su disponibilidad para la
atención de patologías que son crónicas y que requieren una mayor capacidad resolutiva en los
primeros niveles de atención, hasta la accesibilidad por la falta de oportunidad en la atención en
la puerta de entrada al sistema. En los demás servicios hay problemas de asequibilidad, pues no
se garantizan los traslados, pese a que las normas así lo señalan. Finalmente, hay que señalar que
todas estas falencias se reflejan en la mala calidad de la atención y la falta de integralidad en los
servicios.
Respecto a
la prestación de servicios de salud, se observa la inexistencia de una infraestructura
integrada y articulada de salud, a pesar de los esfuerzos realizados en las Redes Integrales de
Prestadores de Servicios. El trabajo en red es indispensable para garantizar la atención oportuna,
integral y de calidad de cualquier patología, y también para evitar la fragmentación y la falta de
continuidad de la atención que se observa en las tutelas.
Adicionalmente, se evidencia la falta de especialización de los servicios exigidos para la
atención de patologías como el cáncer: en el caso de los menores de edad, en la Red de Unidades
de Atención de Cáncer Infantil118; en el caso de los adultos, en la Red de Prestación de Servicios
118 Ley 1388 de 2010 «Por el derecho a la vida de los niños con cáncer en Colombia».
220
Oncológicos119, y para la atención de enfermedades huérfanas120, a través de la Red de Centros
de Referencias conformada por la Red de Centros de Diagnóstico, Red de Centros de
Tratamiento y Red de Farmacias para suministro y seguimiento a tratamientos farmacológicos.
En suma, se observan avances en el PND y en otras materias como la salud pública, el
acceso y las coberturas en salud, el financiamiento sectorial y la inspección vigilancia y control.
Sin embargo, los desafíos del sistema de salud que se presentan en esta publicación y que se han
puesto de manifiesto con la pandemia de la COVID-19 le permite concluir a la Defensoría del
Pueblo que, si bien es cierto el Gobierno Nacional ha realizado esfuerzos importantes, aún hay
una brecha entre lo establecido en la LES y la materialización y la garantía efectiva del derecho
a la salud de los colombianos, lo que incluye la gestión de los determinantes sociales y del propio
sistema de salud.
Estos desafíos fueron evidentes en la salud pública, que requiere no solo un
redireccionamiento, sino un redimensionamiento del papel del Estado en la gobernanza. Esto
no solo incluye nociones de regulación, sino de rectoría, abogacía, inspección, vigilancia y control
de los eventos que ponen en riesgo a la población, a los agentes que conforman el sistema de
salud y el funcionamiento del conjunto como un todo y no como la suma de sus partes.
Adicionalmente, se cuestiona el alcance de los siguientes aspectos: (i) del sistema de
aseguramiento para enfrentar eventos de salud pública de tal magnitud; (ii) del modelo de
atención en salud, el cual pasa por la desarticulación y fragmentación del actual sistema de salud
y su débil funcionamiento en red; (iii) la inequidad en la distribución de los recursos, como en el
caso de cinco departamentos, los cuales no contaban con unidad de cuidados intensivos al
momento de declararse la emergencia sanitaria; (vi) la precaria situación del talento humano en
salud, el cual está desprotegido y vulnerado en sus derechos en materia de seguridad y salud en
el trabajo y en sus condiciones laborales y de seguridad social; (v) la debilidad de la inspección,
vigilancia y control del sistema de salud para hacer efectiva la garantía del derecho a la salud,
entre otros aspectos. En conclusión, la pandemia de la COVID-19 no solo deja reflexiones, sino
lecciones para la toma de decisiones en el corto, mediano y largo plazo.
119 Ley 1384 de 2010 «Ley Sandra Ceballos, por la cual se establecen las acciones para la atención integral del cáncer en Colombia».
120 Ley 1392 de 2010 «Por medio de la cual se reconocen las enfermedades huérfanas como de especial interés y se adoptan
normas tendientes a garantizar la protección social por parte del Estado colombiano a la población que padece de enfermedades
huérfanas y sus cuidadores».
221
Finalmente, el incumplimiento de las garantías y de la materialización efectiva y
sostenible del derecho a la salud genera morbilidad, mortalidad y discapacidad, eventos que
podrían ser evitables. Por lo tanto, se requiere de un sistema de salud justo, centrado en las
personas, acompañado de políticas públicas que respondan a las necesidades y expectativas de
la población y, especialmente, que brinde un trato digno a los pacientes, al personal sanitario y,
en general, a la comunidad a la que le sirve.
222
5. Recomendaciones
A todas las instituciones y agentes del sistema de salud (SGSSS y regímenes de
excepción y especiales):
(i) Cumplir la Ley 1751 de 2015, por la cual se regula el derecho fundamental a la salud, y
promover de manera permanente los derechos y deberes de los usuarios del sistema de
salud.
(ii) Cumplir la Ley 1502 de 2011, por la cual se promueve la cultura en seguridad social en
Colombia, y fomentar de manera permanente los principios y valores de la seguridad
social, así como el trato digno y con sensibilidad a los usuarios del sistema de salud.
(iii) Cumplir la Ley 1966 de 2019, por la cual se adoptan medidas para la gestión y
transparencia en el Sistema de Seguridad Social en Salud, el cual crea el Sistema Integrado
de Control, Inspección y Vigilancia para el Sector Salud, el Sistema Integral de
Información Financiera y Asistencial y el Registro de Contratación de Servicios y
Tecnologías de Salud; así mismo, reorganiza y racionaliza las redes prestadoras de
servicios de salud y ordena el establecimiento de incentivos a la gestión y resultados en
salud, entre otros.
(iv) Cumplir las leyes de cáncer y promover la implementación de unidades de atención
integral para tratar dicha enfermedad. Después de 10 años, solo hay dos aprobadas, lo
cual permite concluir que existe una falla en la política, dado que uno de los principales
instrumentos para cumplir los objetivos de las leyes mencionadas no se ha promovido.
(v) En el marco de la emergencia sanitaria, revisar la atención en salud de los pacientes con
enfermedades graves, de alto costo y crónicas que están siendo afectados, principalmente,
por las dificultades de comunicación y direccionamiento.
A las entidades públicas de orden nacional y a los particulares que ejercen funciones
públicas:
(i) Cumplir con las funciones asignadas por la ley, con el propósito de evitar que los usuarios
deban recurrir a la acción de tutela para hacer valer sus derechos.
223
(ii) Implementar mecanismos de seguimiento a los derechos de petición que garanticen
respuestas oportunas, congruentes y de fondo a las solicitudes elevadas por los usuarios.
(iii) La Superintendencia Nacional de Salud debe implementar de manera perentoria el sistema
de administración de quejas como lo ordena la Ley 1797 de 2017.
Al Congreso de la República:
(i) Contemplar la necesidad de reestructurar la Superintendencia Nacional de Salud, con el
fin de generar la capacidad técnica que se requiere y las herramientas para dar cobertura
a la inspección, vigilancia y control a un número importante de vigilados.
(ii) Revisar la pertinencia de reasignar funciones de la Superintendencia Nacional de Salud a
otras entidades, como la Superintendencia Financiera de Colombia.
(iii) Revisar la competencia en el manejo de la salud pública. La reciente pandemia ha
demostrado la limitación del modelo de aseguramiento para integrar esfuerzos y cumplir
los objetivos del sistema de salud.
(iv) Revisar las garantías de libre elección para las personas afiliadas a regímenes de excepción,
particularmente para los pensionados que prefieren una afiliación al SGSSS.
A los jueces de la República:
(i) Hacer efectivas las órdenes judiciales impartidas en sus providencias e informar a la
Procuraduría General de la Nación sobre aquellos incidentes de desacato que sean
promovidos. Esto se debe realizar con el fin de que se desarrollen posibles investigaciones
disciplinarias y se respete el ordenamiento constitucional y legal respecto a la
imposibilidad de embargar los recursos parafiscales y con destino a la salud y seguridad
social. En particular, tener en cuenta aquellas que vulneran derechos a los niños y niñas
del país.
224
Al Gobierno Nacional:
(i) Identificar las causas que ocasionan la falta de oportunidad en el agendamiento de citas y
en las autorizaciones y la falta de integralidad que fundamenta seis de cada diez acciones
de tutela, según los datos de los estudios de tutelas del Ministerio de Salud y Protección
Social (MSPS)121 y de la Defensoría del Pueblo.
(ii) Cumplir con la implementación de procesos y herramientas122 para el agendamiento
estandarizado, oportuno y confiable de citas y autorización integral de servicios, que
garanticen la oportunidad en el acceso a los servicios y tecnologías en salud conforme al
PBS y aquellos no contemplados que se requieren con prioridad.
(iii) Diseñar, implementar y monitorear las políticas públicas que se requieran para resolver
las causas de la falta de oportunidad e integralidad en el sistema de salud, para lo cual se
debe llevar a cabo la coordinación interinstitucional necesaria.
(iv) Efectuar un inventario priorizado de las disposiciones legales aún pendientes de
reglamentación, para que se desarrolle el SGSSS y el sistema de salud de acuerdo con el
mandato legal y proceder, de manera inmediata, a la respectiva reglamentación.
(v) Actualizar el Manual Tarifario adoptado mediante el Decreto 2423 de 1996 e incluir las
tarifas y procedimientos que no se encuentran en dicho documento. Para ello, se debe
tomar como base un estudio real de costos y precios de mercado.
(vi) Disponer de los recursos necesarios para el pago de los servicios efectivamente prestados
a los afiliados al SGSSS que le corresponda pagar al Estado.
(vii) Evaluar el comportamiento del SGSSS de cara a la pandemia y presentar al Congreso de
la República las normas que sean necesarias, con el objetivo de garantizar la salud pública
y responder de esa manera a epidemias y enfermedades de interés en salud pública con
armonía y sumando esfuerzos.
(viii) Promover la implementación de unidades funcionales de atención de cáncer de adultos
y niños como estrategia para lograr la atención oportuna e integral de quienes padecen
esta enfermedad.
121 MSPS, 2018.
La Tutela en Salud. Informe de Cumplimiento de la Vigencia 2017. Orden 30 de la Sentencia T-760 de 2008.
122 MSPS. Decreto 682 de 2018 «Por el cual se sustituye el Capítulo 3 del Título 2 de la Parte 5 del Libro 2 del Decreto 780 de
2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, en relación con las condiciones para la autorización de
funcionamiento, habilitación y permanencia de las entidades responsables del aseguramiento en salud».
225
(ix) Evaluar el cumplimiento de las EPS en el suministro de los medicamentos no incluidos
en el PBS con la implementación de la estrategia de presupuestos máximos. Existe un
claro incentivo a restringir los servicios que seguramente se verá reflejado en las tutelas
interpuestas durante la vigencia 2020.
(x) Actualizar el PBS. No abandonar este esfuerzo y el mandato de la LES y la Sentencia T-
760 de 2008. Abordar la actualización por patologías para que el impacto pueda generar
beneficios integrales a los enfermos. Llevar a cabo la actualización con mecanismos
expeditos y con el consenso de los médicos expertos en atender ciertas patologías; así
mismo, evitar el fraccionamiento originado en tecnologías que vienen siendo usadas por
muchos años.
(xi) Analizar de fondo el futuro de las EPS y la posibilidad real de que terceros inviertan los
recursos que se necesitan para lograr y mantener la solvencia necesaria. Lo anterior en
vista de que con los ajustes normativos del año 2019 y 2020 el régimen de solvencia de
las EPS se ha desvirtuado y su operación en esas condiciones es riesgosa.
Al Ministerio de Salud y Protección Social:
(i) Garantizar el cumplimiento de las actividades de salud pública y de intervenciones
colectivas, con énfasis en la promoción de la salud y prevención de la enfermedad.
(ii) Impartir las directrices para que se implemente un modelo de atención en el marco de la
política pública en salud a que hacen referencia los artículos 20 y 24 de la LES, ya sea a
través de la reglamentación del MIAS o del MAITE propuestos. Este modelo debe tener
un enfoque diferencial, pues debe tomar en cuenta las circunstancias propias de cada
región, en especial de las zonas marginadas y/o dispersas; de igual manera, debe brindar
toda la claridad que requieren los agentes del SGSSS y las entidades territoriales sobre el
rol que deben desempeñar, para lo cual será necesario hacer acompañamiento y
capacitación permanente.
(iii) Revisar y ampliar el rango de las categorías establecidas para el pago de cuotas
moderadoras y copagos en atención a la capacidad de pago de los cotizantes y en virtud
de los principios de equidad y progresividad.
226
(iv) Actualizar la norma que tiene que ver con las relaciones entre pagadores de servicios de
salud y prestadores de estos para que se oriente la contratación de las distintas
modalidades que se observan en los últimos años.
(v) Regular la oferta de los servicios en salud de los prestadores de servicios, de tal manera
que se garantice la disponibilidad, accesibilidad y calidad en la atención de los servicios
demandados.
Al Ministerio de Educación Nacional y al Ministerio de Salud y Protección Social:
(i) Revisar de manera prioritaria la política de formación de talento humano en salud y
generar cupos para la formación de especialistas, teniendo en cuenta las necesidades.
(ii) Generar incentivos para el desarrollo del talento humano en salud, de tal manera que se
garantice la cobertura en todo el territorio nacional.
(iii) Revisar el régimen de excepción del Magisterio y la garantía de derechos a la población
afiliada, a través del consenso con los usuarios y del análisis de la efectividad de la
prestación de servicios, satisfacción de los usuarios y garantía de sus derechos.
Al Ministerio de Trabajo:
(i) Revisar la política de talento humano del sector salud para la implementación del trabajo
digno y humanizado y la formalización laboral incluyente, justa y equitativa del personal
al servicio del sector de la salud.
(ii) Revisar el artículo 142 del Decreto 019 de 2012 y separar las funciones de las entidades
encargadas de calificar la invalidez en primera oportunidad, de tal manera que no influyan
en las decisiones posteriores que afecten la calificación final del afiliado.
A la Superintendencia Nacional de Salud:
(i) Vigilar con oportunidad y con principios de ética y transparencia el adecuado uso de los
recursos de la salud que le competen.
227
(ii) Continuar con el saneamiento de las deudas del sector salud y vigilar el cumplimiento de
la Ley de Punto final.
(iii) Tomar decisiones de fondo sobre las aseguradoras que se encuentran en vigilancia
especial y que continúan con problemas en la prestación de los servicios a los usuarios e
incumpliendo las condiciones financieras.
(iv) Investigar a las IPS que nieguen servicios habilitados, en especial, el servicio de urgencias.
Asimismo, revisar las prácticas que pongan en riesgo la atención en salud de la población
más vulnerable.
A la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
(ADRES):
(i) Disponer y gestionar los recursos necesarios y los procedimientos para el pago de los
servicios efectivamente prestados a los afiliados al SGSSS que le corresponda pagar al
Estado.
(ii) Hacer operativo el procedimiento para lograr el saneamiento de deudas con premura y
efectividad, en el marco de la Ley de Punto Final. Rendir cuentas permanentes sobre los
avances.
(iii) Generar transparencia en la información y cifras que sean conocidas por todos los
interesados. Debe incluirse la información de las distintas operaciones y su información
estadística, con lo cual habría un verdadero control a la gestión de esta entidad y
transparencia en el manejo de la operación.
(iv) Resolver los temas asociados a la auditoría de reclamaciones y recobros que, pese a la
política de techos, ha generado enormes moras en el cierre de cuentas y en la generación
de un flujo de recursos adecuado.
A las aseguradoras en salud:
(i) Garantizar el cumplimiento de las actividades de salud de carácter individual, es decir, las
relacionadas con los programas de detección temprana, prevención de la enfermedad y
promoción de la salud.
228
(ii) Garantizar las atenciones en salud contenidas en el PBS y no PBS en cumplimiento de
los elementos esenciales del derecho a la salud (disponibilidad, accesibilidad, calidad y
aceptabilidad), establecidos en la Observación General N.° 14 del Comité de Derechos
Económicos Sociales y Culturales (CDESC) y en la LES.
(iii) Cumplir con la red de prestadores de servicios en salud y con las obligaciones
contractuales que se tienen con estos, a fin de evitar la negación del acceso a los servicios
y garantizar condiciones de accesibilidad y calidad.
(iv) Hacer seguimiento individualizado a las personas con enfermedades graves y de alto costo
que se quejan por falta de atención. Garantizar la no interrupción de tratamientos y
procedimientos y llevar el control pormenorizado de las rutas que siguen sus pacientes.
(v) Comprometerse al trato digno y humano de los pacientes y sus familias, que empieza con
disponer de los canales adecuados para la comunicación y acceso a las tecnologías en
salud que requieren.
(vi) Rendir cuentas y generar mayor transparencia en la información pública.
(vii) En el marco de la emergencia sanitaria originada por la COVID-19, se le recomienda
empoderarse de la función de agentes del paciente y propiciar el acceso a las
autorizaciones y continuidad de los tratamientos.
A los socios, dueños o asociados, administradores y juntas directivas de las EPS:
(i) Cumplir con las capitalizaciones que requiera la entidad de tal forma que proteja a los
usuarios y a los proveedores de servicios de salud.
A los prestadores de servicios de salud:
(i) Garantizar la prestación de los servicios que tienen habilitados, en especial, el de
urgencias. Estos deben estar enmarcados en el principio de la calidad.
(ii) Fortalecer las redes de servicios especializados para los pacientes en busca de la
integralidad. Por ejemplo, la atención de cáncer infantil a través de unidades de cáncer
229
infantil123 o de enfermedades huérfanas mediante los centros de referencia en diagnóstico
y tratamiento y la red de farmacias124.
(iii) Promover la facturación electrónica y el orden en el manejo de sus cuentas.
A la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV):
(i) Cumplir con las obligaciones derivadas en la Ley 1448 de 2011 y demás decretos
reglamentarios, en relación con el pago de indemnizaciones a la población víctima del
conflicto armado.
(ii) Dar respuesta de fondo, congruentes y con oportunidad a los derechos de petición
presentados en virtud de sus funciones.
Al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec), a la Unidad de Servicios
Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) y a la Fiduprevisora:
(i) Trabajar de manera articulada para hacer operativo el modelo de salud previsto para las
personas privadas de la libertad y establecido en la Ley 1709 de 2014, de tal manera que
se garantice a esta población la prestación de los servicios de salud de manera digna,
continua y oportuna.
123 Ley 1388 de 2010 «Por el derecho a la vida de los niños con cáncer en Colombia».
124 Ley 1392 de 2010 «Por medio de la cual se reconocen las enfermedades huérfanas como de especial interés y se adoptan
normas tendientes a garantizar la protección social por parte del Estado colombiano a la población que padece de enfermedades
huérfanas y sus cuidadores».
230
Referencias
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Congreso de la República de Colombia.
Ley 1122 de 2007. Por la cual se hacen algunas
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Congreso de la República de Colombia.
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establecen las acciones para la atención integral del cáncer en Colombia. Diario oficial
N.° 47.685 del 19 de abril de 2010.
Congreso de la República de Colombia.
Ley 1388 de 2010. Por el derecho a la vida de los niños
con cáncer en Colombia. Diario oficial N.° 47.721 del 26 de mayo de 2010.
Congreso de la República de Colombia.
Ley 1392 de 2010. Por medio de la cual se reconocen las
enfermedades huérfanas como de especial interés y se adoptan normas tendientes a
garantizar la protección social por parte del Estado colombiano a la población que
231
padece de enfermedades huérfanas y sus cuidadores. Diario oficial N.° 47.758 del 2 de
julio de 2010.
Congreso de la República de Colombia.
Ley 1438 de 2011. Por medio de la cual se reforma el
Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. Diario
oficial N.° 47.957 del 19 de enero de 2011.
Congreso de la República de Colombia.
Ley 1448 de 2011. Por la cual se dictan medidas de
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se
dictan otras disposiciones. Diario oficial N.° 48.096 del 10 de junio de 2011.
Congreso de la República de Colombia.
Ley 1502 de 2011. Por la cual se promueve la cultura en
seguridad social en Colombia, se establece la semana de la seguridad social, se
implementa la jornada nacional de la seguridad social y se dictan otras disposiciones.
Diario oficial N.° 48.298 del 30 de diciembre de 2011.
Congreso de la República de Colombia.
Ley 1616 de 2013. Por medio de la cual se expide la ley
de Salud Mental y se dictan otras disposiciones. Diario oficial N.° 48.680 del 21 de enero
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Congreso de la República de Colombia.
Ley 1755 de 2015. Por medio de la cual se regula el
Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Diario oficial N.° 49.559 del 30 de
junio de 2015.
Congreso de la República de Colombia.
Ley 1843 de 2017. Por medio de la cual se regula la
instalación y puesta en marcha de sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios
tecnológicos para la detección de infracciones y se dictan otras disposiciones. Diario
oficial N.° 50.294 del 14 de julio de 2017.
Congreso de la República de Colombia.
Ley 1949 de 2019. Por la cual se adicionan y modifican
algunos artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones.
Diario oficial N.° 50.830 del 8 de enero de 2019.
Congreso de la República de Colombia.
Ley 1953 de 2019. Por medio de la cual se establecen los
lineamientos para el desarrollo de la política pública de prevención de la infertilidad y su
tratamiento dentro de los parámetros de salud reproductiva. Diario oficial N.° 50.873 de
20 del febrero 2019.
232
Congreso de la República de Colombia.
Ley 1955 de 2019. Por el cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. Diario oficial N.°
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Congreso de la República de Colombia.
Ley 1966 de 2019. Por medio de la cual se adoptan
medidas para la gestión y transparencia en el Sistema de Seguridad Social en Salud y se
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Congreso de la República de Colombia.
Ley 352 de 1997. Por la cual se reestructura el Sistema de
Salud y se dictan otras disposiciones en materia de Seguridad Social para las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional. Diario oficial N.° 42.965 del 23 de enero de 1997.
Congreso de la república de Colombia.
Ley Estatutaria 1751 de 2015. Por medio de la cual se
regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial
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Corte Constitucional de Colombia.
En los casos decididos, la Corte amparó los derechos fundamentales de
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13
del
21
de
febrero
de
2020.
Expediente.
T-5.761.833.
https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?En-los-casos-decididos,-la-Corte-
ampar%C3%B3-los-derechos-fundamentales-de-mujeres-con-infertilidad-y-
orden%C3%B3-que-se-practiquen-tratamientos-de-fertilizaci%C3%B3n-in-vitro.-8824
233
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia C-083 de 2019. Expediente D-12042. M. P.: Alberto
Rojas Ríos.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia C-313 de 2014. Expediente PE-040. M. P.: Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-677 de 2017. Expediente T-5.860.548.
Magistrada sustanciadora: Gloria Stella Ortiz Delgado.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-003 de 2019. Expediente T-6.923.747. M. P.:
Cristina Pardo Schlesinger.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-010 de 2019. Expediente T- 6897156. M.P. Cristina
Pardo Schlesinger.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-025 de 2004. Expediente T-653010 y acumulado.
M. P.: Manuel José Cepeda Espinosa.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-025 de 2019. Expediente T-6.685.506. M. P.:
Alberto Rojas Ríos.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-043 de 2019. Expediente T-6.953.923. M. P.:
Alberto Rojas Ríos.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-046 de 2019. M. P.: Gloria Stella Ortiz Delgado.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-050 de 2019. Expediente T-6.841.205. M. P.:
Alberto Rojas Ríos.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-061 de 2019. Expediente T-6.600.715. M.P.
Alejandro Linares Cantillo.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-062 de 2017. Expediente T-5.763.044. M. P.:
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-065 de 2018. Expediente T-6.423.733. M. P.:
Alberto Rojas Ríos.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-066 de 2016. Expediente D-10.884. M. P.:
Alejandro Linares Cantillo.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-067 de 2019. Expediente T-6.727.220. M. P.:
Alejandro Linares Cantillo.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-071 de 2018. M. P.: Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
234
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-074 de 2019. Expediente T-6.703.349. Magistrado
sustanciador: Antonio José Lizarazo Ocampo.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-077 de 2018. M. P.: Antonio José Lizarazo
Ocampo.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-081 de 2019. Expediente T-7.006.393. M. P.: Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-096 de 2016. Expedientes T-5156690, T-5161374
y T-5169399. M. P.: Luis Ernesto Vargas Silva.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-101 de 2019. Expediente T-T-7002180. M. P.:
Diana Fajardo Rivera.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-115 de 2018. Expediente N.° T-6.462.649. M. P.:
Alberto Rojas Ríos.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-117 de 2019. Expedientes acumulados T-6.982.011
y T-6.992.167. M. P.: Cristina Pardo Schlesinger.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-124 de 2019. Expediente T-7.049.600. M. P.: José
Fernando Reyes Cuartas.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-178 de 2017. Expedientes acumulados T-5.832.806
y T-5.771.704. M. P.: Antonio José Lizarazo Ocampo.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-192 de 2019. Expediente T-7.103.649. M. P.:
Gloria Stella Ortiz Delgado.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-196 de 2018. Expedientes: T- 6416011, T-6472202
y T- 6486644. M. P.: Cristina Pardo Schlesinger.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-218 de 2016. Expediente T-5.215.408. M. P.:
Alejandro Linares Cantillo.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-231 de 2019. Expediente T-7.023.847. M. P.:
Cristina Pardo Schlesinger.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-248 de 2016. Expediente T-5.309.306. MP. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-258 de 2019. Expediente T-7.016.957. MP.
Antonio José Lizarazo Ocampo.
235
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-259 de 2019. Expedientes T-7.096.964 y T-
7.117.030. M. P.: Antonio José Lizarazo Ocampo.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-278 de 2018. Expediente T-6.608.761. M. P.:
Gloria Stella Ortiz Delgado.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-296 de 2016. Expediente T-5355842. M. P.:
Alejandro Linares Cantillo.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-299 de 2019. Expediente T-7.217.174. M. P.: José
Fernando Reyes Cuartas.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-302 de 2017. Expediente T-5.697.370. M. P.:
Aquiles Arrieta Gómez.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-309 de 2018. M. P.: José Fernando Reyes Cuartas.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-348 de 2018. Expediente T-6.613.583. M. P.: Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-349 de 2015. Expediente T-3.800.138. M. P.:
Alberto Rojas Ríos.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-381 de 2014. Expediente T-4.255.146. M. P.: Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-387 de 2018. Expediente T-6.757.944. M. P.:
Gloria Stella Ortiz Delgado.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-402 de 2018. Expediente T-6.688.460, T-6.700.573
y T-6.717.879 (AC). M.P. Diana Fajardo Rivera.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-414 de 2016. Expedientes acumulados T-
5.208.437, T-5.209.676, T-5.211.741, T-5.217.850 y T-5.223.040 M. P.: Alberto Rojas
Ríos.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-422 de 2017. Expedientes T-5979352. M. P.: Iván
Humberto Escrucería Mayolo.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-423 de 2019. Expediente T-7.349.929. M. P.:
Gloria Stella Ortiz Delgado.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-426 de 2018. M. P.: José Fernando Reyes Cuartas.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-452 de 2018. Expediente T-6.831.588. M. P.: José
Fernando Reyes Cuartas.
236
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-470 de 2010. Expediente T-2534495. M. P.: Jorge
Iván Palacio Palacio.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-485 de 2019. Expediente T-7.268.969. M. P.:
Alberto Rojas Ríos.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-507 de 2015. Expedientes T-4.856.838 y T-
4.861.554. M. P.: Gloria Stella Ortiz Delgado.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-526 de 2019. Expediente T-7.300.930. M. P.:
Alberto Rojas Ríos.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-563 de 2019. Expedientes T-2893757 y otros. M.
P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-565 de 2019. Expediente T-7.406.631. M. P.:
Alberto Rojas Ríos.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-676 de 2014. Expediente T-4346556. M. P.: Jorge
Iván Palacio.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-742 de 2007. Expediente T-6327548. M. P.: Gloria
Stella Ortiz Delgado.
Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-760 de 2008. Expedientes T-1281247, T-1289660,
T-1308199, T-1310408, T-1315769, T-1320406, T-1328235, T-1335279, T-1337845, T-
1338650, T-1350500, T-1645295, T-1646086, T-1855547, T-1858995, T-1858999, T-
1859088, T-1862038, T-1862046, T-1866944, T-1867317 y T-1867326. M. P.: Manuel
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adiciona el listado de los medicamentos sujetos al régimen de control directo de precios,
se fija su precio máximo de venta, se actualiza el precio de algunos medicamentos
conforme al índice de Precios al Consumidor - IPC y se dictan otras disposiciones.
https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VS/MET/circ
ular-10-de-2020.pdf
Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS).
Decreto 682 de 2018. Por el cual se sustituye el
Capítulo 3 del Título 2 de la Parte 5 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, Único
Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, en relación con las condiciones para
la autorización de funcionamiento, habilitación y permanencia de las entidades
responsables del aseguramiento en salud.
Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS).
Resolución 089 de 2019. Por la cual se adopta la
Política Integral para la Prevención y Atención del Consumo de Sustancias Psicoactivas.
239
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ucion-089-de-2019.pdf
Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS).
Resolución 1885 de 2018. Por la cual se establece
el procedimiento de acceso, reporte de prescripción, suministro, verificación, control,
pago y análisis de la información de tecnologías en salud no financiadas con recursos de
la UPC, de servicios complementarios y se dictan otras disposiciones (10 de mayo de
2018).
Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS).
Resolución 3100 de 2019. Por la cual se definen
los procedimientos y condiciones de inscripción de los prestadores de servicios de salud
y de habilitación de los servicios de salud y se adopta el Manual de Inscripción de
Prestadores y Habilitación de Servicios de Salud (25 de noviembre de 2019).
Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS).
Resolución 3951 de 2016. Por la cual se establece
el procedimiento de acceso, reporte de prescripción, suministro, verificación, control,
pago y análisis de la información de servicios y tecnologías en salud no cubiertas por el
Plan de Beneficios en Salud con cargo a la UPC y se dictan otras disposiciones (31 de
agosto de 2016).
Ministerio de Salud y Protección social. (Marzo de 2016).
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Decreto 2228 de 2017. Por el cual se modifica el artículo
2.1.5.1 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección
Social en relación con los afiliados al Régimen Subsidiado.
Ministerio de Salud y Protección Social.
Decreto 780 de 2016. Por medio del cual se expide el
Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social.
Ministerio de Salud y Protección Social.
Resolución 5857 de 2018. Por la cual se actualiza
integralmente el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la Unidad de Pago por
Capitación
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Procuraduría solicitó a Supersalud
intervenir a Coomeva EPS para garantizar derechos de cerca de 2 millones de usuarios del sistema.
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intervenir-a-Coomeva-EPS-para-garantizar-derechos-de-cerca-de-2-millones-de-
usuarios-del-sistema.news
Procuraduría General de la Nación. (17 de diciembre de 2019).
Procurador pide a Supersalud
intervención
forzosa
administrativa
para
liquidar
a
Medimás
EPS.
https://www.procuraduria.gov.co/portal/Procurador-pide-a-Supersalud-intervencion-
forzosa-administrativa-para-liquidar-a-Medimas-EPS.news
Ramírez Carrasquilla, J. P. (02 de septiembre de 2019). Aunque bajaron, tutelas a EPS en
Medellín preocupan.
El Colombiano. https://www.elcolombiano.com/antioquia/aunque-
bajaron-tutelas-a-eps-en-medellin-preocupan-FH11527130
Revista Semana. (15 de febrero de 2020).
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Superintendencia Nacional de Salud (SNS).
Resolución 011263 de 2018. Por la cual se adopta
medida preventiva de VIGILANCIA ESPECIAL a ASMET SALUD EPS S.A.S.,
identificada con el NIT. 900.935.126-7. 5 de diciembre de 2018.
Superintendencia Nacional de Salud (SNS).
Resolución 468 de 2019. Por medio de la cual se
resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 011263 del 05 de
diciembre de 2018, que adoptó medida preventiva de VIGILANCIA ESPECIAL a
ASMET SALUD EPS SAS, identificada con NIT 900.935.126-7. 13 de febrero de 2019.
Superintendencia Nacional de Salud.
Resolución 299 de 2019. Por la cual se decide una actuación
de revocatoria total de autorización de funcionamiento y se ordena la toma de posesión
inmediata de los bienes, haberes, negocios y la intervención forzosa administrativa para
liquidarla Empresa Mutual para el Desarrollo Integral de la Caja de Compensación
Familiar Comfacor.
Superintendencia Nacional de Salud.
Resolución 8929 de 2019. Por la cual se decide una actuación
de revocatoria total de autorización de funcionamiento y se ordena la toma de posesión
inmediata de los bienes, haberes, negocios y la intervención forzosa administrativa para
liquidarla Empresa Mutual para el Desarrollo Integral de la Salud E.S.S. EMDISALUD
E.S.S.
EPS-S,
identificada
con
NIT.
811.004.055-5.
https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VP/DOA/res
olucion-8929-de-2019.pdf
Superintendencia Nacional de Salud.
Resolución 8939 de 2019. Por la cual se ordena la intervención
forzosa administrativa para liquidar a la sociedad CRUZ BLANCA ENTIDAD
PROMOTORA DE SALUD S.A. - CRUZBLANCA E.P.S., identificada con NIT.
830.009.783-0.
https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VP/DOA/res
olucion-8939-de-2019.pdf
Wild, C. P., Weiderpass, E., Stewart B. W. [editors]. (2020).
World Cancer Report. Cancer Research
for Cancer Prevention. Lyon, France: International Agency for Research on Cancer. Licence:
CC BY-NC-ND 3.0 IGO. http://publications.iarc.fr/586.
243
Anexos
Anexo A. Ficha para recolección de información de tutelas en salud
244
Anexo B. Ficha para recolección de información de tutelas en seguridad social
245
Anexo C. Diagnósticos y bloques establecidos en la Estadística Internacional de
Enfermedades (CIE 10)
Capítulo
Bloque de códigos
Descripción
I
A00 - B99
Enfermedades infecciosas y parasitarias.
II
C00 - D48
Tumores [neoplasias].
Enfermedades de la sangre y de los órganos hematopoyéticos, y ciertos
III
D50 - D89
trastornos que afectan el mecanismo de la inmunidad.
IV
E00 - E90
Enfermedades endocrinas, nutricionales y metabólicas.
V
F00 - F99
Trastornos mentales y del comportamiento.
VI
G00 - G99
Enfermedades del sistema nervioso.
VII
H00 - H59
Enfermedades del ojo y sus anexos.
VIII
H60 - H95
Enfermedades del oído y de la apófisis mastoides.
IX
I00 - I99
Enfermedades del sistema circulatorio.
X
J00 - J99
Enfermedades del sistema respiratorio.
XI
K00 - K93
Enfermedades del sistema digestivo.
XII
L00 - L99
Enfermedades de la piel y del tejido subcutáneo.
XIII
M00 - M99
Enfermedades del sistema osteomuscular y del tejido conjuntivo.
XIV
N00 - N99
Enfermedades del sistema genitourinario.
XV
O00 - O99
Embarazo, parto y puerperio.
XVI
P00 - P96
Ciertas afecciones originadas en el periodo perinatal.
XVII
Q00 - Q99
Malformaciones congénitas, deformidades y anomalías cromosómicas.
Síntomas, signos y hallazgos anormales clínicos y de laboratorio, no
XVIII
R00 - R99
clasificados en otra parte.
Traumatismos, envenenamientos y algunas otras consecuencias de causas
XIX
S00 - T98
externas.
XX
V01 - Y98
Causas externas de morbilidad y de mortalidad.
Factores que influyen en el estado de salud y contacto con los servicios de
XXI
Z00 - Z99
salud.
XXII
U00 - U99
Códigos para situaciones especiales.
246
Anexo D. Clasificación de los servicios y tecnologías de salud
1
SERVICIOS
11
Grupo de atención inmediata
111 Atención prehospitalaria
1111 Atención prehospitalaria
112 Urgencias
1121 Consulta médica
1122 Observación
113 Transporte asistencial
1131 Traslado aéreo
1132 Traslado terrestre
12
Consulta externa
121 Consulta externa general
1211 Consulta médica
1212 Consulta odontológica
1213 Consulta nutricional
1214 Consulta de psicología
1215 Consulta de trabajo social
1216 Consulta de optometría
1217 Atención domiciliaria médica
1218 Atención domiciliaria no médica
1219 Junta médica
122 Consulta externa especializada
1221 Consulta médica especializada
1222 Consulta odontológica especializada
1223 Consulta nutricional especializada
1224 Consulta de psicología especializada
1225 Atención domiciliaria médica especializada
1226 Atención domiciliaria no médica especializada
1227 Junta médica especializada
123 Seguridad y salud en el trabajo
1231 Consulta médica de seguridad y salud en el trabajo
1232 Junta médica de seguridad y salud en el trabajo
124 Vacunación
1241 Vacunación
13
Internación
131 Hospitalización
1311 Internación general
1312 Internación en salud mental
132 Hospitalización de paciente crónico
1321 Internación de paciente crónico
133 Hospitalización domiciliaria
247
1331 Internación en casa
134 Unidad de Cuidados Intensivos
1341 Unidad de Cuidados Intensivos
135 Unidad de Cuidados Intermedios
1351 Unidad de Cuidados Intermedios
14
Quirúrgico
141 Cirugías
1411 Procedimientos quirúrgicos
1412 Procedimientos endoscópicos
1413 Remplazos articulares
1414 Trasplante
15
Apoyo diagnóstico y complementación terapéutica
151 Terapia
1511 Terapia física
1512 Terapia ocupacional
1513 Terapia del leguaje
1514 Otras Terapias
1515 Terapia respiratoria
1516 Terapias con equipos multidisciplinarios
152 Laboratorio clínico
1521 Procedimientos diagnósticos
153 Laboratorio de citologías cervicouterinas
1531 Laboratorio de citologías cervicouterinas
154 Laboratorio de histotecnología
1541 Laboratorio de histotecnología
155 Patología
1551 Patología
156 Gestión pretransfusional
1591 Gestión pretransfusional
157 Imágenes diagnósticas
1571 Técnicas radiaciones ionizantes
1572 Técnicas radiaciones no ionizantes
158 Medicina nuclear
1581 Medicina nuclear
159 Otros procedimientos diagnósticos y terapéuticos
1591 Otros procedimientos diagnósticos y terapéuticos
1592 Diagnóstico vascular
16
Apoyo diagnóstico y complementación terapéutica de alto costo
161 Hemodinamia e intervencionismo
1611 Hemodinamia
1612 Intervencionismo
162 Diálisis
1621 Diálisis
163 Radioterapia
248
1631 Quimio y radioterapia para cáncer
164 Quimioterapia
1641 Quimio y radioterapia para cáncer
18
Tratamiento integral
181 Tratamiento integral
1811 Tratamiento integral
2
MEDICAMENTOS Y FITOTERAPÉUTICOS
21
Medicamentos
211 Síntesis química
212 Síntesis biológica
213 Homeopáticos
214 Fórmulas magistrales
22
Fitoterapéuticos
221 Fitoterapéuticos
3
ALIMENTOS, BEBIDAS Y SUPLEMENTOS DIETARIOS
31
Suplementos dietarios
311 Fórmulas lácteas
312 Otros suplementos dietarios
32
Alimentos
321 Aceites (vegetales, animales, minerales)
322 Otros alimentos
33
Bebidas
331 Bebidas
4
COSMÉTICOS Y PRODUCTOS DE ASEO
41
Cosméticos
411 Champú y lociones capilares
412 Crema antipañalitis
413 Cremas y lociones humectantes
414 Jabones cosméticos
42
Productos de aseo
421 Pañales
422 Pañitos húmedos
423 Geles antibacteriales
424 Desod