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La tutela y los derechos a la 
 salud y a la seguridad social 
2019
 


 
 
 
La Tutela y los Derechos a la 
Salud y la Seguridad Social 2019 
 
Delegada para el Derecho a la Salud y la Seguridad 
Social 
 

Carlos Alfonso Negret Mosquera 
Defensor del Pueblo 
 
Jorge Enrique Calero Chacón 
Vicedefensor del Pueblo 
 
Juan Manuel Quiñones Pinzón 
Secretario General 
 
Carmen Eugenia Dávila 
Defensora Delegada para el Derecho a la Salud y a la Seguridad Social 
 
Equipo investigador  
Lyda Mariana González Lizarazo 
Édgar Alirio Pinilla Robayo 
Hilario Pardo Ariza 
Santiago Tarazona Cortes 
Edwin Julián Angulo 
 
Investigadora de apoyo 
María Carolina Barrios Forero 
 
Revisión técnica  
Carmen Eugenia Dávila Guerrero 
Mery Concepción Bolívar Vargas 
 
Diseño de carátula 
Leonardo Parra Puentes 
 
Diagramación e impresión 
Sonia Patricia Villalba Orjuela 
Corrección de estilo 
 
Bogotá, D.C. 
Defensoría del Pueblo 
 
El presente texto se puede reproducir, fotocopiar y replicar, total o parcialmente, citando la fuente. 
Defensoría del Pueblo 
14.a edición 
2020 
 

 
 
Agradecimientos 
A los doctores Alberto Rojas Ríos y Gloria Stella Ortiz Delgado, presidente y expresidenta de 
la Honorable Corte Constitucional de Colombia, a la doctora Martha Victoria Sáchica, 
Secretaria General, y al ingeniero Isaac Sáenz Cruz, quienes facilitaron la base de datos de 
tutelas de la Corte Constitucional correspondiente al año 2019, lo cual permitió la elaboración 
del presente estudio. 
 
 

Contenido 
Presentación .................................................................................................................... 12 
1. El derecho a la salud en Colombia (año 2019)............................................................. 14 
1.1. Políticas públicas en salud ......................................................................................................................... 14 
1.1.1. Plan Nacional de Desarrollo (PND) ................................................................................................ 14 
1.1.1.1.  Cobertura universal en salud ................................................................................................................ 18 
1.1.1.2. Acuerdo de Punto final ............................................................................................................................. 18 
1.1.1.3. Presupuestos máximos o techos .............................................................................................................. 19 
1.1.2. Modelo de Acción de la Política de Atención Integral en Salud .................................................. 20 
1.1.2.1. Modelo de Acción Integral Territorial (MAITE) ................................................................................... 20 
1.1.3. Salud pública ........................................................................................................................................ 21 
1.1.3.1. Salud, estilos de vida saludables y medio ambiente ............................................................................... 21 
1.1.3.2. Seguridad vial y la salud pública ............................................................................................................... 24 
1.1.4. Aseguramiento en salud ...................................................................................................................... 26 
1.1.4.1. Plan de Beneficios en Salud (PBS) ........................................................................................................... 26 
1.1.4.2. Protección al derecho fundamental a la salud de poblaciones vulnerables ........................................ 30 
1.1.5. Financiamiento del sector salud ........................................................................................................ 33 
1.1.5.1. Control de precios de medicamentos ...................................................................................................... 33 
1.1.5.2. Valores máximos de recobro .................................................................................................................... 34 
1.1.6. Inspección, vigilancia y control del sistema de salud ..................................................................... 35 
1.1.6.1. Fortalecimiento institucional de la Superintendencia Nacional de Salud (SNS) ................................ 35 
1.1.6.2. Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el Sector Salud ..................................... 37 
1.1.7. Coronavirus (COVID-19) .................................................................................................................. 37 
1.2. Criterios jurisprudenciales en salud .......................................................................................................... 39 
1.2.1. Cobertura universal en salud ............................................................................................................. 39 
1.2.2. Plan de Beneficios en Salud (PBS) .................................................................................................... 41 
1.2.3. Integralidad en la atención ................................................................................................................. 43 
1.2.4. 
Servicios no PBS - Suministro y pago de terapias especializadas .......................................... 44 
1.2.5. Gastos de transporte, alojamiento y alimentación para el paciente y un acompañante ........... 46 
1.2.6. Cuotas moderadoras y copagos ......................................................................................................... 48 
1.2.7. Del cuidador en salud ......................................................................................................................... 49 
1.2.8.  Régimen  especial  de  seguridad  social  de  los  docentes  afiliados  al  Fondo  Nacional  de 
Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) ....................................................................................... 51 
1.2.9. Régimen Especial de Seguridad Social en Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional
 ........................................................................................................................................................................... 52 
1.2.10. Derecho a la salud de los migrantes ............................................................................................... 54 
1.2.11. Infertilidad .......................................................................................................................................... 55 
2. Aspectos metodológicos .............................................................................................. 57 
2.1. Objetivos ...................................................................................................................................................... 57 
2.1.1. Objetivo general ................................................................................................................................... 57 
2.1.2. Objetivos específicos .......................................................................................................................... 57 
2.2. Metodología ................................................................................................................................................. 58 
2.2.1. Descripción de la muestra .................................................................................................................. 61 
2.2.1.1. Muestra de las tutelas que invocaron el derecho a la seguridad social ................................................ 61 
2.2.1.2. Muestra de las tutelas que invocaron el derecho a la salud................................................................... 61 

3. Resultados ................................................................................................................... 62 
3.1. La tutela en Colombia durante 2019 ........................................................................................................ 62 
3.1.1. 
Los derechos invocados en las tutelas ........................................................................................ 64 
3.1.1.1. Derecho de petición ................................................................................................................................... 70 
3.1.1.2. Debido proceso .......................................................................................................................................... 71 
3.1.1.3. Mínimo vital ................................................................................................................................................ 72 
3.1.1.4. Ayuda humanitaria ..................................................................................................................................... 73 
3.1.2. Despachos judiciales y decisión en primera instancia .................................................................... 74 
3.1.3. Lugar de origen de las tutelas ............................................................................................................ 76 
3.1.3.1. Tutelas en Bogotá....................................................................................................................................... 78 
3.1.3.2. Tutelas en Antioquia .................................................................................................................................. 78 
3.1.3.3. Tutelas en Valle del Cauca ........................................................................................................................ 79 
3.1.3.4. Tutelas en Santander .................................................................................................................................. 80 
3.1.3.5. Tutelas en Norte de Santander ................................................................................................................. 80 
3.1.3.6. Tutelas en Atlántico ................................................................................................................................... 81 
3.1.3.7. Tutelas en Bolívar ...................................................................................................................................... 81 
3.1.3.8. Tutelas en Tolima ....................................................................................................................................... 82 
3.1.4. 
Entidades con el mayor número de tutelas ............................................................................... 84 
3.1.4.1. Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) ........................................... 84 
3.1.4.2. Oficinas de tránsito y similares ................................................................................................................. 87 
3.1.4.3. Centros judiciales, juzgados, cortes y tribunales .................................................................................... 88 
3.1.4.4. Tutelas contra Medimás EPS ................................................................................................................... 89 
3.1.4.5. Tutelas contra Coomeva EPS ................................................................................................................... 90 
3.1.4.6. Tutelas contra alcaldías municipales y distritales ................................................................................... 90 
3.1.4.7. Tutelas contra Nueva EPS ........................................................................................................................ 91 
3.1.3.8. Tutelas contra Colpensiones ..................................................................................................................... 91 
3.2. La tutela y el derecho a la seguridad social ............................................................................................. 92 
3.2.1. El derecho a la seguridad social y su relación con otros derechos .............................................. 95 
3.2.2. Despachos judiciales y decisión en primera instancia .................................................................... 96 
3.2.3. Lugar de origen de las tutelas de seguridad social .......................................................................... 98 
3.2.3.1. Tutelas de seguridad social a nivel departamental ................................................................................. 98 
3.2.3.1.1 Tutelas de seguridad social en Bogotá ............................................................................................ 100 
3.2.3.1.2. Tutelas de seguridad social en Antioquia ...................................................................................... 100 
3.2.3.1.3. Tutelas de seguridad social en Valle del Cauca ............................................................................. 100 
3.2.3.1.4. Tutelas de seguridad social en Bolívar ........................................................................................... 101 
3.2.3.1.5. Tutelas de seguridad social en Meta ............................................................................................... 101 
3.2.3.2. Tutelas en seguridad social a nivel municipal ....................................................................................... 101 
3.2.4. Entidades con el mayor número de tutelas del derecho a la seguridad social ........................ 104 
3.2.4.1 Tutelas de seguridad social contra Colpensiones .................................................................................. 105 
3.2.4.2 Tutelas de seguridad social contra Seguros del Estado ........................................................................ 106 
3.2.4.3 Tutelas de seguridad social contra el Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir ............................. 106 
3.2.4.4 Tutelas de seguridad social contra Juntas de Calificación de Invalidez (JCI) .................................... 106 
3.2.4.5 Tutelas de seguridad social contra los ministerios ................................................................................ 107 
3.2.5. Tipos de entidades demandadas en las tutelas que invocan el derecho a la seguridad social 108 
3.2.5.1. Tutelas contra Administradoras de Fondos de Pensiones .................................................................. 109 
3.2.5.2. Tutelas contra Administradoras de Riesgos Laborales y compañías de seguros ............................. 109 
3.2.5.3. Tutelas contra entidades del Estado ...................................................................................................... 110 
3.2.5.4. Tutelas contra EPS .................................................................................................................................. 111 
3.2.5.5. Tutelas contra Regímenes de excepción ............................................................................................... 113 

3.2.5.6. Tutelas de seguridad social contra otras entidades .............................................................................. 114 
3.2.6. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de seguridad social .................................................... 114 
3.3. La tutela y el derecho a la salud ............................................................................................................. 117 
3.3.1. El derecho a la salud y su relación con otros derechos .............................................................. 121 
3.3.2. Despachos judiciales y decisión en primera instancia ................................................................. 122 
3.3.3. 
Lugar de origen de las tutelas de salud .................................................................................... 124 
3.3.3.1. Tutelas de salud a nivel departamental .................................................................................................. 124 
3.3.3.1.1. Tutelas de salud en Antioquia ......................................................................................................... 126 
3.3.3.1.2. Tutelas de salud en Valle del Cauca ............................................................................................... 126 
3.3.3.1.3. Tutelas de salud en Bogotá .............................................................................................................. 127 
3.3.3.1.4. Tutelas de salud en Norte de Santander ........................................................................................ 127 
3.3.3.1.5. Tutelas de salud en Santander ......................................................................................................... 127 
3.3.3.2. Tutelas de salud a nivel departamental (ajustadas por habitantes) .................................................... 128 
3.3.3.3. Tutelas de salud a nivel municipal.......................................................................................................... 130 
3.3.4. 
Entidades con el mayor número de tutelas de salud ............................................................. 137 
3.3.4.1. Tutelas contra Medimás EPS ................................................................................................................. 140 
3.3.4.2. Tutelas contra Nueva EPS ...................................................................................................................... 141 
3.3.4.3. Tutelas contra Coomeva ......................................................................................................................... 141 
3.3.4.4. Tutelas contra el grupo Savia Salud EPS/Alianza Medellín ............................................................... 142 
3.3.4.5. Tutelas contra la Asociación Mutual La Esperanza «Asmet Salud» EPS ......................................... 143 
3.3.5. Tipos de entidades demandadas ..................................................................................................... 143 
3.3.5.1. Tutelas contra las Entidades Promotoras de Salud (EPS) .................................................................. 145 
3.3.5.2. Tutelas de salud en regímenes de excepción ........................................................................................ 151 
3.3.5.3. Tutelas contra entidades territoriales ..................................................................................................... 153 
3.3.5.4. Tutelas contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), penitenciarías y la Unidad 
de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) .......................................................................................... 155 
3.3.5.5. Tutelas contra Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) ............................................... 156 
3.3.5.6. Tutelas contra Administradoras de Riesgos Laborales (ARL) y compañías de seguros ................. 157 
3.3.5.7. Tutelas contra Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) ...................................................... 158 
3.3.5.8. Tutelas contra otras entidades ................................................................................................................ 159 
3.3.6. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud ....................................................................... 159 
3.3.6.1. Contenidos más frecuentes en las tutelas de salud en general ........................................................... 160 
3.3.6.1.1. Especialidades en las tutelas de salud............................................................................................. 164 
3.6.6.1.2. Diagnósticos en las tutelas de salud ............................................................................................... 166 
3.3.6.2. Tutelas para exigir contenidos del Plan de Beneficios en Salud (PBS) en los regímenes contributivo 
y subsidiado ............................................................................................................................................................ 173 
3.3.6.2.1. Contenidos más frecuentes en los regímenes contributivo y subsidiado .................................. 180 
3.3.6.2.2. Contenidos en servicios ................................................................................................................... 186 
3.3.6.2.3. Contenidos en medicamentos ......................................................................................................... 189 
3.3.6.2.4. Contenidos en suplementos dietarios ............................................................................................ 192 
3.3.6.2.5. Contenidos en productos cosméticos y de aseo ........................................................................... 195 
3.3.6.2.6. Contenidos en dispositivos médico-quirúrgicos e insumos ........................................................ 197 
3.3.6.2.7. Contenidos en aseguramiento en salud ......................................................................................... 199 
3.3.6.2.8. Contenidos en elementos que no son asistenciales ...................................................................... 201 
3.3.6.3. Tutelas interpuestas por pacientes con diagnóstico de cáncer ........................................................... 203 
3.3.6.3.1. Contexto general ............................................................................................................................... 204 
3.3.6.3.2. Caracterización de las tutelas interpuestas por los pacientes con cáncer .................................. 205 
3.3.6.3.3. Las tutelas relacionadas con leucemias en menores de 18 años y cáncer de mama en adultos
 ............................................................................................................................................................................. 209 

4. Conclusiones .............................................................................................................. 212 
4.1. Tutelas en general .................................................................................................................................... 212 
4.2. Tutelas en seguridad social ..................................................................................................................... 212 
4.3. Tutelas en salud ........................................................................................................................................ 213 
5. Recomendaciones ...................................................................................................... 223 
Referencias .................................................................................................................... 231 
Anexos ........................................................................................................................... 244 
 
 
 

Tablas 
 
Tabla 1. Registro de tutelas en Colombia (Periodo 1992-2019) ......................................................... 63 
Tabla 2. Derechos invocados en las tutelas (Periodo 2018-2019) ...................................................... 65 
Tabla 3. Despachos judiciales y decisión en primera instancia (Periodo 2018-2019) ...................... 75 
Tabla 4. Número de tutelas en Colombia discriminadas por departamento (Periodo 2018-2019) . 77 
Tabla  5.  Número  de  tutelas  en  Colombia  por  cada  10.000  habitantes,  discriminadas  por 
departamento (Periodo 2018-2019) ....................................................................................................... 83 
Tabla 6. Entidades con más tutelas en el país (Periodo 2018-2019) .................................................. 85 
Tabla 7. Participación de las tutelas en seguridad social (Periodo 2018-2019) ................................. 94 
Tabla 8. El derecho a la seguridad social en asocio con otros derechos (Periodo 2018 -2019) ....... 96 
Tabla 9. Despachos judiciales y decisión en primera instancia. Tutelas en seguridad social (Periodo 
2018-2019) ............................................................................................................................................... 97 
Tabla 10. Tutelas de seguridad social por departamento (Periodo 2018-2019) ................................ 99 
Tabla 11. Entidades más tuteladas por el derecho a la seguridad social (Periodo 2018-2019) ...... 104 
Tabla 12. Tutelas en seguridad social según tipo de entidad demandada (Periodo 2018-2019) .... 108 
Tabla  13.  Tutelas  en  seguridad  social  contra  Administradoras  de  Fondos  de  Pensiones  (Periodo 
2018-2019) ............................................................................................................................................. 109 
Tabla 14. Tutelas en seguridad social contra Administradoras de Riesgos Laborales y compañías de 
seguros (Periodo 2018-2019) ............................................................................................................... 110 
Tabla 15. Tutelas en seguridad social contra entidades del Estado (Periodo 2018-2019) ............. 111 
Tabla 16. Tutelas en seguridad social contra EPS (Periodo 2018-2019) ......................................... 113 
Tabla 17. Tutelas en seguridad social contra regímenes de excepción (Periodo 2018-2019) ........ 113 
Tabla 18. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de seguridad social (Periodo 2018-2019) ...... 116 
Tabla 19. Participación de las tutelas de salud (Periodo 1999-2019) ............................................... 119 
Tabla 20. El derecho a la salud asociado con otros derechos (Periodo 2018-2019) ...................... 121 
Tabla 21. Despachos judiciales y decisión en primera instancia de las tutelas en salud (Periodo 2018-
2019) ....................................................................................................................................................... 123 
Tabla 22. Tutelas de salud por departamento (Periodo 2018-2019) ................................................ 125 
Tabla 23. Número de tutelas  en salud  por cada 10.000 habitantes, según departamento  (Periodo 
2018-2019) ............................................................................................................................................. 129 
Tabla 24. Número de municipios según el número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes 
(Periodo 2018-2019) ............................................................................................................................. 132 
Tabla 25. Municipios  con más de 50  tutelas en salud por  cada  10.000 habitantes (Periodo 2018 -
2019) ....................................................................................................................................................... 133 
Tabla 26. Entidades más tuteladas por el derecho a la salud (Periodo 2018-2019) ........................ 138 
Tabla 27. Tutelas en salud según el tipo de entidad demandada (Periodo 2018-2019) .................. 144 
Tabla 28. Número de afiliados según EPS (Periodo 2018- 2019) .................................................... 146 
Tabla 29. Tutelas en salud en cada EPS (Periodo 2018-2019) ......................................................... 148 
Tabla 30. Número de tutelas por cada 10.000 afiliados en cada EPS (Periodo 2018-2019) .......... 150 
Tabla 31. Tutelas en salud contra entidades de régimen especial (Periodo 2018-2019) ................ 152 
Tabla 32. Tutelas en salud contra entidades territoriales (Periodo 2018-2019) .............................. 153 
Tabla 33. Tutelas en salud contra el INPEC y la USPEC (Periodo 2018-2019) ............................. 156 
Tabla 34. Tutelas en salud contra IPS (Periodo 2018-2019) ............................................................. 157 
Tabla 35. Tutelas en salud contra ARL y compañías de seguros (Periodo 2018-2019) ................. 158 
Tabla 36. Tutelas en salud contra Administradoras de Fondos de Pensiones (Periodo 2018-2019)
 ................................................................................................................................................................ 158 
Tabla 37. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud (Periodo 2018-2019) ........................ 160 
Tabla 38. Clasificación de las solicitudes en las tutelas (Año 2019) ................................................. 162 
Tabla 39. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud por régimen (Año 2019)  .................. 164 

Tabla 40. Especialidades más frecuentes en las tutelas (Periodo 2018-2019) ................................. 165 
Tabla 41. Diagnósticos en las tutelas (Periodo 2018-2019) .............................................................. 168 
Tabla 42. Diagnósticos en las tutelas según régimen (Año 2019) .................................................... 169 
Tabla 43. Tutelas por diagnóstico de tumores (Año 2019) ............................................................... 171 
Tabla 44. Tutelas por diagnósticos del sistema genitourinario (Año 2019) .................................... 172 
Tabla 45. Tutelas por diagnósticos de enfermedades del sistema circulatorio (Año 2019) ........... 173 
Tabla 46. Porcentaje de solicitudes de servicios en salud PBS en cada régimen (Periodo 2003-2019)
 ................................................................................................................................................................ 177 
Tabla  47.  Solicitudes  más  frecuentes  en  las  tutelas  interpuestas  en  los  regímenes  contributivo  y 
subsidiado (Periodo 2018-2019) .......................................................................................................... 180 
Tabla 48. Distribución de los contenidos en PBS y no PBS (Año 2019) ........................................ 182 
Tabla 49. Solicitudes más frecuentes de las tutelas interpuestas en el régimen contributivo (Periodo 
2018-2019) ............................................................................................................................................. 183 
Tabla 50. Distribución de los contenidos en PBS y no PBS en el régimen contributivo (Año 2019)
 ................................................................................................................................................................ 184 
Tabla 51. Solicitudes más frecuentes en las tutelas interpuestas en el régimen subsidiado (Periodo 
2018-2019) ............................................................................................................................................. 185 
Tabla 52. Distribución de los contenidos en PBS y no PBS en el régimen subsidiado (Año 2019)
 ................................................................................................................................................................ 186 
Tabla 53. Distribución de los servicios en PBS y no PBS (Periodo 2018-2019) ............................ 187 
Tabla 54. Distribución de los servicios según régimen (Año 2019) ................................................. 189 
Tabla 55. Distribución de los medicamentos (Periodo 2018 - 2019) ............................................... 190 
Tabla 56. Distribución de los medicamentos según régimen (Año 2019) ....................................... 191 
Tabla 57. Distribución de los suplementos dietarios PBS y no PBS (Periodo 2018-2019) ........... 193 
Tabla 58. Distribución de los suplementos dietarios según régimen (Año 2019) .......................... 195 
Tabla 59. Distribución de los  productos cosméticos y de  aseo  en PBS  y  no  PBS  (Periodo 2018 -
2019) ....................................................................................................................................................... 196 
Tabla 60. Distribución de los productos cosméticos y de aseo según régimen (Año 2019) .......... 197 
Tabla 61. Distribución de los dispositivos médico-quirúrgicos e insumos en PBS y no PBS (Periodo 
2018-2019) ............................................................................................................................................. 198 
Tabla 62. Distribución de los dispositivos médico-quirúrgicos e insumos según régimen (Año 2019)
 ................................................................................................................................................................ 199 
Tabla 63. Distribución de las solicitudes en aseguramiento en salud (Periodo 2018-2019) .......... 200 
Tabla 64. Distribución aseguramiento en salud según régimen (Año 2019) ................................... 201 
Tabla 65. Distribución de elementos que no son asistenciales (Periodo 2018-2019) ..................... 202 
Tabla 66. Distribución de los elementos que no son asistenciales según régimen (Año 2019) ..... 203 
Tabla 67. Contenidos en las tutelas con diagnóstico de cáncer (Periodo 2018-2019).................... 206 
Tabla 68. Tutelas en cáncer. Distribución por grupos de edad y régimen (Año 2019) .................. 207 
Tabla 69. Tutelas en cáncer. Distribución por grupo de edad y género (Año 2019) ...................... 208 
Tabla 70. Distribución de tipo de cáncer por género (Años 2019) .................................................. 209 
 

Gráficas 
 
Gráfica 1. Derechos más invocados en las tutelas (Periodo 2006-2019) ........................................... 66 
Gráfica 2. Evolución de las tutelas y tutelas en seguridad social en Colombia (Periodo 2006 -2019)
 .................................................................................................................................................................. 95 
Gráfica 3. Evolución de las tutelas y tutelas en salud en Colombia (Periodo 1999-2019) ............. 119 
Gráfica  4.  Participación  de  las  entidades  más  tuteladas  por  el  derecho  a  la  salud  (Periodo  2018 -
2019) ....................................................................................................................................................... 139 
Gráfica 5. Número de tutelas e indicador por cada 10.000 afiliados según EPS (Año 2019)  ....... 149 
Gráfica 6. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud (Periodo 2018-2019) ....................... 161 
Gráfica 7. Evolución de las solicitudes de servicios en salud PBS en las tutelas (Periodo 2003-2019)
 ................................................................................................................................................................ 178 
Gráfica  8.  Evolución  de  las  solicitudes  de  servicios  en  salud  PBS  en  las  tutelas  del  régimen 
contributivo (Periodo 2003-2019) ....................................................................................................... 178 
Gráfica  9.  Evolución  de  las  solicitudes  de  servicios  en  salud  PBS  en  las  tutelas  del  régimen 
subsidiado (Periodo 2003-2019) .......................................................................................................... 179 
Gráfica 10. Contenidos de servicios en salud PBS en las tutelas (Periodo 2018-2019) ................. 179 
Gráfica 11. Contenido PBS y no PBS en cada servicio de salud (Año 2019) ................................. 181 
Gráfica  12.  Contenidos  PBS  y  no  PBS  en  cada  servicio  de  salud  del  régimen  contributivo  (Año 
2019) ....................................................................................................................................................... 183 
Gráfica  13.  Contenidos  PBS  y  no  PBS  en  cada  servicio  de  salud  en  el  régimen  subsidiado  (Año 
2019) ....................................................................................................................................................... 185 
Gráfica 14. Contenido PBS en servicios (Periodo 2018-2019) ......................................................... 188 
Gráfica 15. Contenido PBS en medicamentos (Periodo 2018-2019) ............................................... 190 
Gráfica 16. Contenido PBS en suplementos dietarios (Periodo 2018-2019) .................................. 194 
Gráfica 17. Contenido PBS en productos cosméticos y de aseo (Periodo 2018-2019) .................. 196 
Gráfica  18.  Contenido  PBS  en  dispositivos  médico-quirúrgicos  e  insumos  (Periodo  2018-2019)
 ................................................................................................................................................................ 198 
Gráfica 19. Contenido PBS en aseguramiento en salud (Periodo 2018-2019) ................................ 200 
Gráfica 20. Contenido PBS en elementos no asistenciales (Periodo 2018-2019) ........................... 202 
 
 

Mapas 
 
Mapa 1. Derechos más invocados en cada municipio (Año 2018) .................................................... 68 
Mapa 2. Derechos más invocados en cada municipio (Año 2019) ..................................................... 69 
Mapa 3. Municipios con tutelas en seguridad social (año 2018) ....................................................... 102 
Mapa 4. Municipios con tutelas en seguridad social (año 2019) ....................................................... 103 
Mapa 5. Municipios con tutelas en salud (Año 2018) ........................................................................ 130 
Mapa 6. Municipios con tutelas en salud (Año 2019) ........................................................................ 131 
Mapa  7.  Número  de  tutelas  en  salud  por  cada  10.000  habitantes,  en  cada  municipio  (Año  2018)
 ................................................................................................................................................................ 135 
Mapa  8.  Número  de  tutelas  en  salud  por  cada  10.000  habitantes,  en  cada  municipio  (Año  2019)
 ................................................................................................................................................................ 136 
 
 
 

Presentación 
 
En  cumplimiento  de  la  misión  constitucional  de  defender  y  promover  los  derechos  humanos,  la 
Defensoría del Pueblo realiza seguimiento al respeto y garantía del derecho fundamental a la salud a través 
de  las  acciones  de  tutela  interpuestas  por  los  ciudadanos,  como  mecanismo  que  evidencia  la  no 
materialización de los derechos; por dicha razón, hace entrega de la decimocuarta edición del estudio, 
con resultados correspondientes al año 2019. 
La acción de tutela continúa siendo el mecanismo más utilizado por los ciudadanos para proteger 
sus derechos fundamentales. Durante 2019 se interpusieron 620.257 acciones por presuntas violaciones 
a un derecho fundamental, con un incremento del 2,1 % con relación a 2018, siendo la cifra más alta 
desde 1991, año cuando se creó este mecanismo de protección en la Constitución Política1. 
Respecto  al  derecho  fundamental  a  la  salud,  las  cifras  halladas  en  el  estudio  demuestran  la 
violación sistemática y reiterativa por parte de las distintas entidades encargadas de garantizarlo, quienes 
interponen barreras de acceso a los servicios y niegan tecnologías en salud que se encuentran incluidas 
en el Plan de Beneficios en Salud (PBS). 
En este sentido, durante el año en estudio, se interpusieron un total de 207.368 acciones que 
buscan la protección al derecho fundamental a la salud, con una participación del 33,43 % del total de las 
tutelas, lo que significa que cada 34 segundos un  ciudadano interpone una acción en  búsqueda de la 
garantía  de  este  derecho.  Las  solicitudes  de  servicios  de  salud  incluidos  en  el  PBS  presentaron  un 
incremento del 85,32 %.  
Estas  cifras  siguen  evidenciando  la  baja  capacidad  del  Estado  en  el  ejercicio  de  inspección, 
vigilancia y control de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y de los 
regímenes  especiales.  Dicha  situación,  aunada  a  la  falta  de  efectividad  estatal  para  hacer  cumplir  los 
mandatos constitucionales y legales que garantizan el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, 
ha hecho más evidente la necesidad que tienen los usuarios de acudir a esta acción constitucional. 
La Ley Estatutaria en Salud (LES), que cumplió 5 años de sancionada en febrero 2020, no ha 
logrado satisfacer las expectativas ni de las sociedades científicas, ni de los ciudadanos en general, quienes 
plasmaron en ella su esperanza de lograr un sistema de salud que cumpliera con sus principios y, por 
consiguiente, fuera más garantista en relación con el derecho fundamental a la salud.  
El  presente  informe,  adicionalmente,  compara  brevemente  los  resultados  presentados  por  la 
Defensoría del Pueblo a través de la serie de estos estudios, desde el año 2015, fecha en que entró en 
                                                                 
1 Tutelas registradas en la base de datos de la Corte Constitucional de Colombia durante 2019. 
12 
 

vigencia la LES, con el fin de identificar su impacto y eficacia en el sistema de salud colombiano (general 
y regímenes especiales).  
Entre tanto, la acción de tutela seguirá garantizando los derechos de miles de ciudadanos que la 
consideran como el mecanismo más efectivo para restablecer sus derechos y permitir su materialización. 
Lo que se impone frente a los resultados del presente informe es actuar con determinación y 
certeza,  ya  que  la  defensa  y  el  reconocimiento  de  los  derechos  humanos,  en  especial  del  derecho 
fundamental a la salud, así lo amerita. La salud es un derecho que debe ocupar un importante lugar en las 
políticas de gobierno, con el fin de mejorar los aspectos que permitan el acceso efectivo a los servicios, 
eliminar barreras geográficas, administrativas y económicas, superar las fallas en la regulación y lograr el 
compromiso de todos los actores del sector. 
Cada año la Defensoría ha realizado recomendaciones encaminadas a subsanar las falencias que 
se revelan a partir de este estudio. En algunos tópicos se ha avanzado, pero hay oportunidad de mejora 
en  otros  aspectos,  como  la  política  de  financiamiento  y  el  flujo  de  recursos  que  afectan  de  manera 
significativa el goce efectivo del derecho a la salud. 
Finalmente, en relación con la situación que se vive en el momento en que la Defensoría del 
Pueblo culmina esta investigación, derivada de la emergencia sanitaria para hacer frente a la enfermedad 
por coronavirus (COVID-19), manifestamos la necesidad de revisar aspectos relativos a la operación de 
la salud pública en el país, que va mucho más allá del aseguramiento en salud y que hace perentorio 
repensar las competencias, generar capacidades y disponer de mayores recursos para atender situaciones 
como las que se derivan de una pandemia. 
 
 
 
 
Carlos Alfonso Negret Mosquera 
Defensor del Pueblo 
 
 
13 
 

1. El derecho a la salud en Colombia (año 2019) 
 
En este capítulo se relacionarán, en primera instancia, las principales políticas públicas que en materia de 
salud tuvieron relevancia durante la vigencia 2019, dada su importancia para la superación de algunas de 
las problemáticas en salud. Así mismo, se realizará una breve reseña de la actuación del Gobierno y el 
comportamiento de Colombia ante la pandemia de la  COVID-19. Posteriormente, se presentarán los 
principales criterios emitidos por la Corte Constitucional en relación con el derecho fundamental a la 
salud.  
 
1.1. Políticas públicas en salud  
 
El programa de gobierno presentado por el entonces candidato y hoy presidente de la República, 
el doctor Iván Duque Márquez, contenía 203 propuestas, 11 de ellas explícitas sobre el tema de 
salud. Estas fueron la base para el actual Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2018 – 2022 «Pacto por 
Colombia, pacto por la equidad», adoptado mediante la Ley 1955 de 2019. 
En este marco, a finales del año 2018, el entonces Ministro de Salud y Protección Social 
(MSPS), además de realizar un balance de lo sucedido en 2018, relacionó como retos para el 
2019, entre otros, el fortalecimiento de la Superintendencia Nacional de Salud (SNS), el Acuerdo 
de Punto Final, la liquidez en el sector salud, el suministro de servicios en salud oportunos y de 
calidad,  la  implementación  de  estilos  saludables  y  el  gran  pacto  por  la  salud  de  todos  los 
colombianos2. 
Tomando en cuenta lo anterior y en virtud de que las políticas públicas y lo temas que se 
llevaron a la agenda pública buscan garantizar el acceso de las personas a bienes y servicios en 
salud y dando respuesta a las necesidades de los usuarios, a continuación, se relacionarán, como 
se mencionó, aquellas que en materia de salud fueron tendencia en 2019. 
 
1.1.1. Plan Nacional de Desarrollo (PND) 
 
El  PND  tiene  como  objetivo  sentar  las  bases  de  legalidad,  emprendimiento  y  equidad  que 
permitan lograr la igualdad de oportunidades para todos los colombianos, en concordancia con 
                                                                 
2 Ministerio de Salud y Protección Social. Boletín de prensa N.° 211 de 2018. 
14 
 

un proyecto de largo plazo para que Colombia alcance los Objetivos de Desarrollo Sostenible al 
2030. 
En materia de salud, el PND trajo cambios importantes, entre los cuales se destacan la 
modificación de competencias relacionadas con la atención de lo no cubierto con subsidios a la 
demanda, el Acuerdo de Punto Final, la centralización de los pagos de servicios no incluidos en 
el PBS (no PBS), los techos máximos para atenciones no incluidas en el PBS, redistribución de 
los recursos de salud pública y subsidio a la oferta y ajustes al programa de saneamiento fiscal y 
financiero de las Empresas Sociales del Estado (ESE), entre otros. 
En la redefinición de competencias entre la nación y el territorio, la norma dice que le 
corresponde a la nación financiar, verificar, controlar y pagar servicios y tecnologías no PBS; y, 
a los departamentos, en  lo relacionado con la prestación de servicios de salud,  les concierne 
garantizar la contratación y el seguimiento del subsidio a la oferta, cofinanciando su operación 
en zonas alejadas o de difícil acceso; y en la atención a la población migrante, les compete ejecutar 
los recursos asignados por el Gobierno Nacional y destinar recursos propios si es necesario.  
El PND esboza la salud, por un lado, en el pacto por la legalidad para la protección 
social, al hacer específico el origen de los fondos que servirán para mantener el funcionamiento 
de la SNS y creando una contribución de vigilancia a favor de esta; y, por otro, en la obligación 
del saneamiento fiscal y financiero de las entidades del sector, para lo cual determina el uso de 
los recursos necesarios para cumplir con las obligaciones que se prestan de la actividad. 
En el pacto por la equidad en salud, el PND redefine las competencias relacionadas con 
la financiación de las prestaciones no financiadas con cargo a la Unidad de Pago por Capitación 
(UPC)3. Establece que la verificación, control y pago de las cuentas que soportan los servicios y 
tecnologías de salud no financiados con la UPC de los afiliados al régimen subsidiado, prestados 
a partir del 1 de enero de 2020 y siguientes, estarán a cargo de la Administradora de los Recursos 
del Sistema de Seguridad Social en Salud (ADRES). 
Respecto  a  la  destinación  y  distribución  de  los  recursos  del  Sistema  General  de 
Participaciones (SGP) a los entes territoriales departamentales, el PND establece la siguiente 
distribución: 
 
                                                                 
3 Ley 1955 de 2019, art. 231. 
15 
 

1.  El 87 % para el componente de aseguramiento en salud del régimen subsidiado.  
2.  El 10 % para el componente de salud pública.  
3.  El 3 % para el subsidio a la oferta. 
 
Con relación al subsidio a la oferta, desde la Ley 1797 de 2016 se estableció la existencia de este 
tipo de subsidios —que se mantienen en la ley del Plan— para zonas dispersas y de difícil acceso, 
incluidas las islas de San Andrés y Providencia. En estas zonas se hace necesario garantizar la 
existencia  de  un  subsidio  que  permita  asegurar  la  viabilidad  financiera  de  las  ESE  o  de  la 
infraestructura pública, dado que no serían viables con la sola venta de servicios; por lo tanto, se 
concluye que el Estado debe subsidiarla para garantizar su presencia. Se eliminan del PND la 
financiación de los aportes patronales de los hospitales públicos con cargo al SGP, que a la postre 
terminó siendo un subsidio a la oferta, pues muy pocas entidades territoriales pudieron hacer 
cruce de cuentas con servicios prestados por la ESE beneficiaria de los mencionados aportes 
patronales. 
Para la sostenibilidad del sistema de salud, el Plan fija como meta el saneamiento de las 
cuentas de recobro del régimen contributivo de todas aquellas tecnologías y servicios prestados 
que  no  son  sujeto  de  financiación  a  través  de  la  UPC.  Para  ello,  se  establecen  una  serie  de 
requisitos que deberán surtirse y que, en últimas, llevarán a que se realice el pago con recursos 
de la ADRES. En el caso de las entidades territoriales, también se fija un proceso de saneamiento 
financiero de las deudas de los afiliados al régimen subsidiado por servicios no incluidos en el 
PBS que se deben a las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y a las Instituciones Prestadoras 
de Servicios de Salud (IPS). Consiste en la exigencia de una auditoría a las cuentas presentadas y 
surtir  los  procesos  necesarios  de  apropiación  presupuestal  y  validación  de  requisitos,  para 
finalmente llegar a un pago teniendo en cuenta los requisitos correspondientes. Es importante 
mencionar que, en algunos de los casos, se puede recibir cofinanciación por parte de la nación. 
A este saneamiento, que se estima en aproximadamente 7 billones de pesos, se le ha denominado 
«Punto Final». 
El PND también destaca que los servicios y tecnologías en salud no financiados con 
cargo a los recursos de la UPC serán gestionados por las EPS, entidades que se encargarán de 
financiarlos  con  cargo  al  techo  o  presupuesto  máximo  que  les  transfiera,  para  tal  efecto,  la 
ADRES. 
16 
 

Este nuevo mecanismo puede generar barreras de acceso y, en consecuencia, incremento 
de las acciones de tutelas. La población que se puede ver afectada, principalmente, será aquella 
que se encuentre en estado de vulnerabilidad, debido a sus condiciones de salud y a los cortos 
tiempos de reacción que se deben manejar en algunas enfermedades. En general, las tecnologías 
que  se  financiarán  con  estos  recursos  corresponden  a  tratamientos  para  las  personas  más 
enfermas. Así que cualquier barrera de acceso o cualquier incentivo que permita esas barreras 
debe ser de análisis prioritario para la adopción inmediata de medidas que eviten las conductas 
vulneratorias. Frente a los recobros también se han dado abusos que han sido denunciados por 
los órganos de control y por el mismo Gobierno Nacional. No obstante, la preocupación de la 
Defensoría  del  Pueblo  radica,  sobre  todo,  en  los  medicamentos  y  tratamientos  que  son 
necesarios para mantener la vida, contribuir a la calidad de esta y evitar padecimientos al paciente 
a quien se le debe respetar su dignidad. 
Los procesos de saneamiento financiero, los Acuerdos de Punto Final y los acuerdos de 
pago fueron reglamentados recientemente y se describen en el numeral 1.1.1.2. Sin embargo, la 
deuda con el sistema sigue aumentando, y sin la auditoría correspondiente, se ve un horizonte 
complejo que deja en suspenso la actualización del PBS, que es el camino correcto dado el arreglo 
institucional que rige hoy y las normas aplicables; además, fundamenta varias de las órdenes de 
la Sentencia T-760 de 2008 y de los postulados de la LES. 
El  PND  también  fija  incentivos  a  la  calidad  de  la  salud,  delegando  en  el  MSPS  la 
responsabilidad del diseño e implementación del mecanismo de pago por resultados en salud, el 
cual  tendrá  como  mínimo  un  sistema  de  información,  seguimiento  y  monitoreo  basado  en 
indicadores trazadores. También se fijarán incentivos de reconocimiento social y empresarial. 
Se mencionan, asimismo, los modelos diferenciales de atención a los que hizo referencia 
el PND anterior, y hace unos años viene operando un modelo piloto en el departamento de 
Guainía  que  debe  ser  evaluado  y  extendido  con  los  ajustes  necesarios  que  reconozcan  la 
diversidad de regiones y las dificultades para adaptar un modelo de aseguramiento. Esto último 
ha  quedado  evidenciado  en  la  emergencia  sanitaria  declarada  para  atender  las  situaciones 
derivadas de la pandemia por COVID-19. 
 
 
17 
 

1.1.1.1.  Cobertura universal en salud 
 
El PND también contempla una cobertura del 100 % de la población; por esta razón, fija los 
mecanismos mediante los cuales las personas que no están afiliadas al sistema deberán hacerlo y 
la  manera  en  la  que  será  asumido  su  costo.  Esta  disposición  y  los  mecanismos  han  sido 
contemplados desde la Ley 100 de 1993 hasta la Ley 1438 de 2011, que incluso llegó a plantear 
un mecanismo para lograr la afiliación inmediata. 
La cobertura universal es una meta que siempre se contempló para el SGSSS desde 1993 
y  la  LES  reafirmó  este  propósito.  Así  que  lo  que  resta  es  hacerlo  posible  para  fortalecer  la 
vinculación inmediata de cualquier ciudadano al SGSSS y establecer los mecanismos para definir 
si existe la capacidad de pago. 
 
1.1.1.2. Acuerdo de Punto final 
 
En los términos que fue definido por el MSPS, el Acuerdo de Punto Final es un paquete de 
medidas que busca hacer más eficiente el gasto en salud y sanear diferencias y deudas históricas 
entre los actores del sector. Con esto, se garantizaría el financiamiento del sistema de salud y se 
generaría  mayor  liquidez,  sin  que  ello  represente  una  restricción  al  derecho  a  la  salud  de  los 
colombianos. Además, implica la ejecución de medidas para evitar que estas deudas se vuelvan 
a generar con el paso del tiempo4.  
Este acuerdo surge como desarrollo de los artículos 237 y 238 de la Ley 1955 de 2019 y 
genera la posibilidad de pagar las deudas por tecnologías no PBS, tanto de la nación como de los 
departamentos  y  distritos,  con  recursos  de  deuda  pública.  Para  ello,  se  define,  entre  otros 
requisitos, la firma de un acuerdo de transacción entre el deudor y el acreedor. Cabe precisar que 
en la práctica no se generan soluciones específicas para todas las carteras pendientes. Se plantean 
los recursos nuevos para la asunción de las deudas estatales correspondientes a los recobros. 
Para  hacer  posible  el  Acuerdo  de  Punto  Final,  el  Gobierno  Nacional  reglamentó  el 
artículo 238 de la Ley 1955 de 2019. En consecuencia, expidió dos normativas: el Decreto 2154 
de 2019, el cual estableció los términos y las condiciones de evaluación del esfuerzo fiscal de las 
                                                                 
4 Presidencia de la República. (s. f.). ABC del Acuerdo de Punto Final. 
18 
 

entidades territoriales, y la Resolución 3315 de 2019, que define los términos y las condiciones 
del reporte de información para el seguimiento al cumplimiento de las reglas establecidas para el 
saneamiento de los cobros/recobros de servicios no financiados con cargo a la UPC. Al respecto, 
lo primero que debe hacerse es determinar el monto exacto de lo adeudado entre proveedores, 
prestadores y aseguradores del sistema. 
 
1.1.1.3. Presupuestos máximos o techos 
 
A partir del año 2020, las tecnologías y los servicios no financiados por la UPC del régimen 
subsidiado  son  asumidos  por  la  nación.  Esto  se  realizará  a  través  de  los  denominados 
presupuestos  máximos  o  techos,  que  son  valores  asignados  a  cada  EPS  y  con  los  cuales  se 
financiará  lo  que  sea  necesario  respecto  a  estas  tecnologías,  teniendo  en  cuenta  los  gastos 
históricos en materia de salud y su eventual crecimiento. 
En cuanto a este mecanismo, si bien resuelve algunos problemas y otros procedimientos 
complejos, puede generar inconvenientes como los que se enuncian a continuación: 
 
1.  Barreras de acceso a los tratamientos de las personas más enfermas. El incentivo de 
la EPS tenderá a restringir la prestación de los servicios. 
2.  Incertidumbre  en  el  momento  en  que  estos  presupuestos  no  sean  suficientes  para 
alguna EPS y que sea necesario financiar tratamientos de los cuales depende la vida 
de las personas. 
3.  Riesgos de entregar estos recursos por anticipado, debido a la situación financiera de 
las  EPS  y a  la  debilidad  de la  estructura  de vigilancia y control  existente  hoy para 
inspeccionar estos gastos. 
 
Es por esta razón que la Defensoría del Pueblo ha insistido en el mecanismo de actualización 
del PBS, que además de evitar el fraccionamiento de los tratamientos, posibilita un mejor control 
y  la  reducción  de  trámites  innecesarios,  así  como  una  rendición  de  cuentas  de  los  recursos 
parafiscales transparente. El camino lo traza no solamente la LES, sino también la Sentencia de 
la honorable Corte Constitucional T-760 de 2008 y otras. 
19 
 

Considerando que varias de las medidas adoptadas en el PND son de gran importancia, 
la demora en la implementación y el procedimiento complejo que se deberá llevar a cabo no 
permiten pensar en un alivio para los prestadores de servicios de salud y demás proveedores en 
el corto plazo por cuenta de estas medidas, a menos que se innove en las formas de pago. 
Para el año 2020 quedan varios puntos por desarrollar, los cuales, sin duda, serán de gran 
aporte para el sistema de salud colombiano, sobre todo, en el ámbito de la calidad de los servicios 
de salud y los incentivos en las formas de reconocimiento y pago. Aunque se reconocen avances 
importantes por parte de algunos sectores, aún se requiere de esfuerzos adicionales para que el 
sistema  sea  eficaz,  sostenible  y  que  responda  a  los  intereses  de  la  población,  lo  que  se  verá 
reflejado en la disminución de la tasa de quejas y de tutelas. 
 
1.1.2. Modelo de Acción de la Política de Atención Integral en Salud 
 
1.1.2.1. Modelo de Acción Integral Territorial (MAITE) 
 
Con la Resolución 2626 de 2019 se adopta el Modelo de Acción Integral Territorial (MAITE), 
que  modifica  la  Política  de  Atención  Integral  en  Salud  (PAIS)  en  lo  relacionado  con  la 
organización operativa y la prestación de los servicios de salud, e involucra más la participación 
de los territorios. 
En efecto, con el MAITE se busca el fortalecimiento de la autoridad sanitaria territorial 
y la priorización conjunta nación-territorio, a partir de las necesidades particulares, del trabajo 
colaborativo y de la cercanía a los territorios. 
El modelo cuenta con ocho (8) líneas de acción: aseguramiento, salud pública, prestación 
de servicios, financiamiento, talento humano, enfoque diferencial, articulación intersectorial y 
gobernanza. Lo que se busca es garantizar el acceso de las personas a los servicios en salud, 
mejorar  sus  condiciones  de  salud,  optimizar  recursos,  mejorar  oferta,  garantizar  red  de 
prestadores, reducir inequidades, articular acciones y resolver problemas para contribuir al goce 
del derecho a la salud. 
Con este modelo, el Gobierno Nacional pretende atacar los problemas de coordinación 
y  dispersión  que  existe  entre  los  actores  de  la  salud,  los  actores  de  otros  sistemas  y  las 
comunidades, con acciones coordinadas y con el liderazgo del departamento o del distrito. De 
igual  manera,  busca  orientarlos  para  responder  a  las  prioridades  de  salud  de  la  población  y 
20 
 

contribuir  al  mejoramiento  de  este  sector.  Lo  anterior,  a  través  de  tres  fases:  planeación, 
ejecución y monitoreo, seguimiento y ajustes. 
En la planeación se busca que los departamentos y los distritos, con el acompañamiento 
del MSPS, formulen y adopten el Plan de Acción e Implementación del MAITE (PAIM). En la 
fase  de  ejecución,  se  busca  que  el  PAIM  se  implemente,  para  lo  cual  es necesario  el  trabajo 
conjunto entre el departamento y el distrito. En la fase de monitoreo, es importante realizar un 
seguimiento trimestral en el avance de los compromisos establecidos en el PAIM, lo cual debe 
reportar al MSPS. Con posterioridad, se pueden hacer ajustes en los aspectos identificados. 
Por último, incorpora los desarrollos del Modelo Integral de Atención en Salud (MIAS), 
por  lo  que  las  obligaciones  de  orden  contractual,  los  compromisos  y  las  demás  actuaciones 
adelantadas en el marco de dicho modelo continuarán con su ejecución y serán complementarios 
del MAITE. 
Para la Defensoría del Pueblo, el modelo de atención tiene que ver con el cómo prestar 
los  servicios  de  salud  y,  en  este  sentido,  debe  ser  más  concreto  en  la  manera  de  señalar  las 
diferencias regionales y los problemas estructurales de varios territorios. Con ello, se garantizará 
una atención digna y cercana a los ciudadanos y habitantes de los territorios. 
 
1.1.3. Salud pública 
 
1.1.3.1. Salud, estilos de vida saludable y medio ambiente 
 
Durante el año 2019, se promulgaron una serie de normas dirigidas a promover estilos de vida 
saludables en todos los sectores de la población. Algunas de las más relevantes son: Resolución 
089 del 16 de enero de 2019, por medio de la cual se adoptó la Política Integral para la Prevención 
y Atención del Consumo de Sustancias Psicoactivas; Ley 1968 de 2019, que prohibió el uso del 
asbesto  en  el  territorio  nacional;  Ley  1972  de  2019,  que  estableció  medidas  tendientes  a  la 
reducción de emisiones contaminantes de fuentes móviles que circulen por el territorio nacional; 
y la Ley 1977 de 2019, que establece que los distritos y municipios en el uso y ejecución de los 
recursos  del  SGP  para  agua  potable  y  saneamiento  básico  serán  objeto  de  monitoreo, 
seguimiento y control. 
La Resolución 089 de 2019 fue el resultado de la encuesta de salud y tabaquismo en 
jóvenes presentada por el MSPS. Dicho instrumento expone una vez más problemas como la 
21 
 

obesidad,  el  sedentarismo,  la  falta  de  alimentación  saludable  y  el  consumo  de  sustancias 
psicoactivas, los cuales imponen importantes retos para la atención. Esta resolución adopta la 
Política Integral para la Prevención y Atención del Consumo de Sustancias Psicoactivas, que 
tiene como objetivo el fortalecimiento de los factores de prevención, tratamiento, rehabilitación 
e  inclusión  social  y  busca  reducir  el  consumo,  abuso,  adicción  a  sustancias  psicoactivas  y/o 
bebidas alcohólicas en los niños, las niñas y los adolescentes. El enfoque se basa en la atención 
integral  de  las  personas,  familias  y  comunidades  en  riesgo  de  consumo  o  con  consumo 
problemático  de  sustancias  psicoactivas,  mediante  respuestas  programáticas,  continuas  y 
efectivas. 
El Estudio Nacional de Consumo de Sustancias Psicoactivas, realizado en el año 2013, 
identificó que las sustancias de mayor consumo son el alcohol (58,7 %), seguido de la marihuana 
(3,3 %) y la cocaína (0,17%.). Se destacó, además, el hecho de que alrededor de 2.5 millones de 
personas presentaron un consumo riesgoso o perjudicial de bebidas alcohólicas5, siendo evidente 
la  necesidad  de  fortalecer  factores  protectores  para  prevenir  el  consumo  de  sustancias 
psicoactivas y reducir la probabilidad de desarrollar afectaciones en la salud. 
Igualmente,  los  resultados  de  distintos  estudios  nacionales  han  evidenciado  que  el 
consumo de alcohol es utilizado con múltiples finalidades, como en eventos sociales, por estrés 
y por soledad. Se estima, por ende, que el 42,5 % de la población consume alcohol y alrededor 
de 25 millones de personas en Colombia presentan un consumo riesgoso o perjudicial de bebidas 
alcohólicas6.  
La  Política  Integral  para  la  Prevención  y  Atención  del  consumo  de  sustancias 
psicoactivas, según la Resolución 089 de 2019, parte de: (i) el fortalecimiento de los factores 
protectores en los entornos frente al consumo de sustancias psicoactivas; (ii) la prevención de 
los factores de riesgo frente al consumo de sustancias psicoactivas; (iii) el tratamiento integral; 
(iv)  la  rehabilitación  integral  e  inclusión  social,  y  (v)  la  gestión,  articulación  y  coordinación 
sectorial e intersectorial. Estos ejes orientan estratégicamente las condiciones intersectoriales, 
sociales  y  comunitarias,  con  el  fin  de  garantizar  el  ejercicio  pleno  del  derecho  a  la  salud,  la 
convivencia y la inclusión social. 
                                                                 
 Ministerio  de  Justicia  y  del  Derecho.  MSPS  y  Observatorio  de  Drogas  de  Colombia  (ODC),  2014. 
https://www.unodc.org/documents/colombia/2014/Julio/Estudio_de_Consumo_UNODC.pdf. Pág. 14 
6 Ministerio de Salud y Protección Social. Política Integral para la Prevención y Atención del Consumo de Sustancias Psicoactivas. 
Pág. 14. https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VS/PP/politica-prevencion-atencion-spa.pdf 
22 
 

Es  llamativo  el  aumento  del  contacto  e  inicio  del  consumo  en  edades  cada  vez  más 
tempranas  y  el  impacto  a  nivel  individual,  familiar  y  social.  Por  lo  tanto,  para  enfrentar  el 
fenómeno  del  consumo  de  sustancias  psicoactivas,  Colombia  asume  el  modelo  de  los 
determinantes sociales de la salud desde el enfoque de salud pública. Este modelo considera de 
manera  especial  los  determinantes  estructurales  (modelos  socioeconómicos,  gobernabilidad, 
cultura  y  valoración  social,  género,  etnia)  que,  junto  con  los  determinantes  intermedios  y 
proximales,  afectan  los  entornos  de  la  vida  cotidiana  (condiciones  materiales,  psicológicas  y 
sociales), generando vulnerabilidades o potencialidades en las personas, familias y comunidades. 
La Ley 1968 del 11 de julio de 2019, por su parte, prohíbe el uso de asbesto en el territorio 
nacional  y  establece  garantías  de  protección  de  la  salud  de  los  colombianos.  En  términos 
generales,  a  partir  del  primero  (1)  de  enero  de  2021  dicha  disposición  veda  la  explotación, 
producción, comercialización, importación, distribución o exportación de cualquier variedad de 
asbesto y de los productos elaborados con él, en el territorio nacional. 
Además, le ordena al Gobierno crear el plan de adaptación para que los trabajadores de 
esta  industria  puedan  tener  una  alternativa  laboral,  establece  un  periodo  de  cinco  años  para 
formular la política para la sustitución del asbesto instalado e instituye la prohibición a partir de 
la ley, para otorgar concesiones, licencias, permisos o prórrogas para la explotación y exploración 
de asbesto en el territorio colombiano. Así mismo, crea la ruta de atención integral para personas 
expuestas a ese mineral, con lo cual se busca ofrecer información y orientación acerca de los 
derechos, medidas y recursos con los que cuentan los afectados, así como los exámenes médicos 
y  legales  para  su  diagnóstico  y  tratamiento  a  través  de  las  EPS  y  de  las  Administradoras  de 
Riesgos Laborales (ARL) correspondientes. 
Esta  Ley  garantiza  la  identificación  y  la  reconversión  productiva  de  los  trabajadores 
expuestos  y  relacionados  con  la  cadena  de  extracción,  procesamiento,  almacenamiento, 
distribución  y  comercialización  del  asbesto.  De  igual  manera,  establece  las  medidas  de 
identificación y monitoreo de la salud de estos trabajadores por un periodo umbral de 20 años. 
Dada la cantidad de empleos generados en los procesos relacionados con el asbesto, se crea un 
plan de adaptación productiva para los trabajadores que se desempeñen en este campo. 
Para la protección de los derechos a la salud y al medio ambiente sano, el 18 de julio de 
2019 se promulgó la Ley 1972, que estableció medidas tendientes a la reducción de emisiones 
contaminantes de fuentes móviles que circulan por el territorio nacional, haciendo énfasis en el 
23 
 

material particulado. En relación con esto último, la normativa fijó parámetros de partes por 
millón de contenido de azufre, con una meta para el 2025 de 10 ppm y limitó, a partir del 2023, 
la importación de vehículos diésel que no cumplan con la norma Euro VI. 
La  Ley  establece  que  el  Ministerio  de  Minas  y  Energía  está  en  la  obligación  de 
implementar medidas orientadas a garantizar el cumplimiento de los estándares de emisión en 
los procesos de producción, importación, almacenamiento, adición y calidad en la distribución 
de combustibles. Así mismo, determina que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 
debe reglamentar e implementar un mecanismo que vigile el cumplimiento efectivo de los límites 
máximos permitidos en los agentes contaminantes y el Ministerio de Transporte, en conjunto 
con  el  Ministerio  de  Ambiente,  deben  reglamentar  el  uso  e  inspección  de  los  sistemas  de 
autodiagnóstico para los vehículos diésel. 
 
1.1.3.2. Seguridad vial y la salud pública 
 
Siendo los accidentes de tránsito una de las principales causas de mortalidad en varias ciudades 
del país, el MSPS, en el año 2018, realizó el lanzamiento de la Semana Nacional por la Movilidad 
Saludable, Segura y Sostenible, con el objetivo de reducir la mortalidad en accidentes de tránsito, que 
en el primer semestre de 2019 cobró la vida de más de 3.000 colombianos7. 
Durante el primer semestre de 2019, los motociclistas aportaron el mayor número de 
fallecidos (51,2 %), seguidos por los peatones. El 55 % de las víctimas fatales se concentran en 
la edad más productiva de la vida, es decir, entre los 20 y 50 años8. Los departamentos en donde 
se  presentaron  las  mayores  reducciones  en  el  número  de  fatalidades  fueron  Cesar,  Bogotá, 
Tolima,  La  Guajira  y  Atlántico;  mientras  que  en  los  que  más  aumentaron  fueron  Norte  de 
Santander, Nariño, Arauca y Bolívar. El 41 % de las muertes ocurren los sábados y domingos en 
el horario comprendido entre las 6 de la tarde y las 9 de la noche. 
Respecto a comparendos impuestos por la  Policía de tránsito, se encontró que, en el 
primer  semestre  de 2019,  71.992  fueron interpuestos a  conductores  que no  contaban  con  el 
Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT)9. 
                                                                 
7 Dinero, 2019. Disminuyeron las muertes por accidentes de tránsito. 
8 Ibidem. 
9 Ibidem. 
24 
 

Dado que el 30 % de los fallecimientos se presentan en los días posteriores al siniestro10, 
la atención en salud de estos accidentes genera costos que afectan al sistema de salud, con cifras 
superiores a 230.000 millones de pesos al año, lo cual tiene una tendencia creciente importante. 
Lo anterior, sin contar con las consecuencias que esto  genera en los hogares (incapacidades, 
desempleo, pobreza). La situación descrita ocasiona un problema de salud pública, por lo que el 
MSPS puso en marcha un plan de choque para desarrollar una estrategia de movilidad basada en 
tres ejes: saludable, segura y sostenible11. 
El  eje  saludable  implica  una  transformación  cultural,  que  incluye  la  estimulación  del 
ejercicio  físico,  las  caminatas  y  la  reducción  de  la  dependencia  de  medios  motorizados  de 
desplazamiento. El eje de movilidad segura implica que las personas se movilicen sin generar riesgos, 
para lo cual es primordial la intervención de la Policía y el fortalecimiento de las redes de calidad 
en la atención primaria de los lesionados. Por último, el eje sostenible involucra la articulación de 
actores y sectores, de manera racional, equitativa y funcional, para la preservación de la calidad 
del aire, entre otras acciones ambientales, económicas, políticas y sociales12. 
A  través  del  Decreto  Ley  2106  de  2019  —Ley  Antitrámites—,  el  Gobierno  adoptó 
medidas  para  los  procesos  de  reconocimiento  y  pago  de  servicios  de  salud,  en  los  casos  de 
accidentes en los que los propietarios no tienen SOAT o corresponden a vehículos fantasmas. 
Para ello, consideró el pago de una prima a través del aseguramiento. Con la norma, se buscó 
contrarrestar los problemas en la atención integral del accidentado, así como la alta dispersión 
de los montos a reconocer por regiones, lo que hacía que un mismo procedimiento tuviera un 
valor  distinto  de  una  región  a  otra  (justificada,  en  ocasiones,  por  disparidad  geográfica).  Así 
mismo,  buscó  hacer  frente  a  casos  en  que  la  afectación  del  paciente  se  presentaba 
específicamente en algún lugar del cuerpo, por ejemplo, en una pierna, pero se facturaban otros 
servicios adicionales, como imágenes diagnósticas de cabeza y cuello, entre otros casos. 
En este sentido y de acuerdo con la Ley Antitrámites, las IPS deben realizar el cobro 
directamente  a  las  EPS  del  régimen  contributivo  y  subsidiado,  y  la  ADRES  continuará 
reconociendo las indemnizaciones por incapacidad permanente, muerte y gastos funerarios de 
los accidentes de tránsito para el caso de vehículos no asegurados por el SOAT o fantasmas, así 
                                                                 
10 Ibidem. 
11 Ministerio de Salud y Protección Social, 2018. Boletín de prensa N.° 129 de 2018. 
12 Ibidem. 
25 
 

como los servicios de salud y el transporte de las víctimas no afiliadas al SGSSS o afiliadas a los 
regímenes especial y de excepción13. 
El MSPS reconoce que la accidentalidad vial se convirtió en un problema de salud pública 
que genera 7.000 muertos al año. Sin duda alguna, que el Gobierno establezca este fenómeno 
como  prioritario  en  términos  de  salud  pública  es  necesario  y  requerirá  mayor  desarrollo  y 
presencia de la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV). 
 
1.1.4. Aseguramiento en salud 
 
1.1.4.1. Plan de Beneficios en Salud (PBS) 
 
El PBS es el conjunto de servicios y tecnologías en salud al que tienen derecho los afiliados al 
SGSSS de los regímenes contributivo y subsidiado, cubiertos por la UPC14. Es el mecanismo de 
protección del derecho fundamental a la salud para que las EPS, o las entidades que hagan sus 
veces, garanticen el acceso a los servicios y tecnologías en salud bajo las condiciones establecidas 
en la Ley 1751 de 2015. 
En el año 2019 comenzó a regir la Resolución 5857 del 26 de diciembre de 2018, que 
actualizó  de  manera  integral  el  PBS  y  que  permite  el  acceso  a  las  tecnologías  en  salud 
(medicamentos, servicios, procedimientos, cirugías, entre otros) que requieren los usuarios. 
El  PBS  está  estructurado  sobre  una  concepción  integral  de  la  salud,  que  incluye  la 
promoción  de  la  salud,  prevención,  diagnóstico,  tratamiento,  rehabilitación  y  paliación  de  la 
enfermedad. La UPC y el PBS constituyen la base del sistema de aseguramiento en salud, pues 
son el mecanismo de protección colectiva y de sostenibilidad financiera de las EPS y, como se 
mencionó, son también la garantía del derecho a la salud de los afiliados al sistema. 
En  este  sentido,  la  Resolución  5857  de  2018  establece  la  obligación  de  las  EPS  de 
identificar  los  riesgos  de  salud  de  sus  afiliados,  con  el  fin  de  adelantar  acciones  eficientes  y 
efectivas de promoción de la salud y prevención de la enfermedad de acuerdo con la estrategia 
de Atención Primaria en Salud (APS), la PAIS, el MIAS, el MAITE y las Rutas Integrales de 
Atención en Salud (RIAS).  
                                                                 
13 Artículo 106 del Decreto Ley 2106 de 2019. . 
14 Valor anual que se reconoce por cada uno de los afiliados a los regímenes contributivo y subsidiado. 
26 
 

Respecto a la cobertura en promoción y prevención, las EPS, o las entidades que hagan 
sus veces, tienen la obligación de identificar los riesgos de salud de sus afiliados para que, de 
conformidad con la estrategia de APS, la PAIS, el MIAS, el MAITE y las RIAS, establezcan 
acciones  eficientes  y  efectivas  de  promoción  de  la  salud  y  prevención  de  la  enfermedad.  En 
promoción  de  la  salud  busca  inducir  a  los  afiliados  a  estilos  de  vida  saludables,  a  promover 
factores protectores y al control de enfermedades crónicas no transmisibles, preferencialmente 
para  la  población  infantil  y  adolescente,  la  población  de  mujeres  gestantes  y  lactantes,  la 
población en edad reproductiva y los adultos mayores.  
En  la  prevención  de  la  enfermedad,  el  PBS  financia  todas  las  tecnologías  en  salud 
contenidas  en  la  Resolución  5857  de  2018,  incluidas  las  encaminadas  a  la  prevención  de 
Infecciones de Transmisión Sexual (ITS), de planificación familiar y del Programa Ampliado de 
Inmunizaciones (PAI). 
En cuanto a las acciones de recuperación de la salud, el PBS financia las tecnologías 
establecidas  para  el  diagnóstico,  tratamiento  y  rehabilitación  de  todas  las  enfermedades, 
condiciones clínicas y problemas relacionados con la salud de los afiliados de cualquier edad o 
género. En el mismo sentido, se incluyen las tecnologías requeridas en los servicios de urgencias, 
en atención ambulatoria, en internación con habitación compartida, en atención con internación 
cuando  sea  prescrito  por  el  profesional  tratante,  en  internación  en  las  unidades  de  cuidados 
intensivos, intermedios y de quemados, así como la atención en la modalidad domiciliaria como 
alternativa a la atención hospitalaria institucional, entre otras. 
La Resolución contiene tres anexos que hacen parte integral de la misma, cuya aplicación 
es de carácter obligatorio. El anexo 1 establece el listado de medicamentos; el anexo 2, el listado 
de procedimientos en salud y el anexo 3, el listado de procedimientos de laboratorio clínico. Los 
procedimientos y servicios establecidos se encuentran descritos según la clasificación única de 
procedimientos en salud. Además, financia la telemedicina cuando hay disponibilidad de esta, 
garantizando la oportunidad en la atención en aquellos casos en que es limitada por barreras de 
acceso geográfico o por baja disponibilidad de oferta. 
El PBS financia los medicamentos de acuerdo con el principio activo, concentración, 
forma  farmacéutica  y  uso  específico,  cualquiera  que  sea  el  origen,  forma  de  fabricación  o 
mecanismo de producción del principio activo, incluyendo la unión a otras moléculas que tengan 
como propósito aumentar su afinidad o mejorar sus características, sin modificar la indicación 
27 
 

autorizada.  En  los  casos  en que  no  se indique  un  uso  específico,  están  financiadas  todas  las 
indicaciones autorizadas por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos 
(INVIMA) en el registro sanitario para todos los medicamentos de un mismo principio activo y 
forma  farmacéutica,  así  como  las  preparaciones  derivadas  del  ajuste  y  adecuación  de 
concentraciones o de la adecuación de estos en preparaciones extemporáneas o formulaciones 
magistrales.  Lo  anterior  es  independiente  del  nombre  comercial  del  medicamento,  de  su 
financiación y de la forma de comercialización (empaque, envase o presentación comercial), por 
lo que las EPS deben garantizar su acceso de forma ininterrumpida y continua, tanto al paciente 
hospitalizado,  como  al  ambulatorio.  Los  medicamentos  con  Usos  No  Incluidos  en  Registro 
Sanitario (UNIRS) no se consideran financiados.  
Respecto  a  los  procedimientos,  el  PBS  financia,  entre  otros,  la  analgesia,  anestesia  y 
sedación,  las  combinaciones  de  tecnologías  en  salud  cuando  sean  simultáneas  o 
complementarias,  la  realización  de  trasplantes,  injertos  y  procedimientos  odontológicos  en 
pacientes  con condiciones especiales que ameriten anestesia general o sedación asistida y los 
tratamientos reconstructivos cuando tienen finalidad funcional de conformidad al criterio del 
profesional tratante. También deben ser financiados por el PBS, los procedimientos descritos en 
el anexo 3 en aquellos casos en los que, para su realización, requieren un medicamento que actúe 
como  estímulo  in  vivo  o  in  vitro,  necesario  e  insustituible,  ya  que  se  considera  inherente  al 
procedimiento.  
El PBS, entre otros, financia: (i) dispositivos médicos (insumos, suministros y materiales, 
incluyendo  el  material  de  sutura,  osteosíntesis  y  de  curación);  (ii)  cuidados  paliativos  en  la 
modalidad ambulatoria, con internación o atención domiciliaria en fase terminal; (iii) traslado 
acuático, aéreo y terrestre (en ambulancia básica o medicalizada) en los términos establecidos 
por la normatividad y la jurisprudencia; y (iv) eventos y servicios de alto costo para efectos del 
no cobro de copago. 
La Resolución 5857 de 2018 incluyó, entre otros: (i) tecnologías en salud para patologías 
priorizadas y de interés en salud pública (salud mental, hipertensión arterial, diabetes mellitus, 
osteoporosis);  (ii)  tecnologías  en  salud  para  el  manejo  de  patologías  que  no  contaban  con 
alternativa de tratamiento en el PBS (incontinencia urinaria e hiperplasia prostática benigna); y 
(iii) medicamentos de primera y segunda línea para la atención de patologías de salud mental 
(trastorno  de  pánico,  trastorno  de  fobia  social,  trastorno  de  ansiedad  generalizada); 
28 
 

medicamentos  para  el  manejo  de  la  osteoporosis  postmenopáusica,  primaria  y  secundaria; 
medicamentos para el manejo de la incontinencia urinaria y la hiperplasia prostática  benigna; 
medicamentos para el manejo de las náuseas y el vómito; medicamentos para el manejo de la 
hipertensión y la diabetes mellitus tipo II; y medicamentos de segunda línea para el manejo del 
estreñimiento en adultos, así como un medicamento para la atención de la hemorragia posparto 
y atonía uterina15.  
Con la Resolución 244 del 31 de diciembre de 2019 del MSPS, se adoptó el listado de 57 
servicios y tecnologías que fueron excluidos de la financiación con recursos públicos asignados 
a la salud. Este acto administrativo entró a regir a partir del 31 de enero de 2019. 
Estas  tecnologías  agotaron  el  procedimiento  técnico-científico  establecido  en  la 
Resolución 330 de 2017, que debía evaluar y considerar el criterio de expertos independientes de 
alto nivel, pertenecientes a las asociaciones profesionales de la especialidad correspondiente y de 
los pacientes que serían potencialmente afectados con la decisión de exclusión.  
Para la determinación de los servicios o tratamientos a excluir (fase de análisis técnico-
científica), se contó con la participación de 135 expertos de 42 asociaciones de profesionales del 
área  de  la  salud,  quienes  realizaron  los  análisis  correspondientes  y  emitieron  concepto  y 
recomendación  de  exclusión  para  cada  una  de  las  tecnologías  o  servicios  analizados.  En 
desarrollo de la fase de consulta a los pacientes potencialmente afectados y a la ciudadanía, se 
adelantaron eventos en varias ciudades del país, en los cuales se contó con una participación de 
4.359 personas. 
Como  resultado de la  aplicación  y del  desarrollo del  procedimiento técnico-científico 
adelantado, se evidenció que, de las 41 nominaciones presentadas por los diferentes actores del 
sistema, 14 contaban con concepto y recomendación de exclusión tanto por parte del Instituto 
de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), como del Grupo de Análisis Técnico-Científico y 
de los pacientes potencialmente afectados. 
Por  tal  motivo,  se  definió  un  listado  de  57  servicios  y  tecnologías  excluidos  de  la 
financiación con recursos públicos, el cual incluye estas 14 exclusiones y las 43 establecidas en 
la Resolución 5267 de 2017. 
 
                                                                 
15 Ministerio de Salud y Protección Social. Respuesta al Seguimiento Sentencia T-760 de 2008. Comunicación recibida por correo 
electrónico el día 23 de abril de 2020. 
29 
 

1.1.4.2. Protección al derecho fundamental a la salud de poblaciones vulnerables 
 
Para la protección del derecho a la salud de los habitantes del territorio nacional con situaciones 
de  especial  vulnerabilidad,  durante  el  año  2019  se  emitieron  normas  específicas  para:  (i) 
población migrante; (ii) personas atacadas con ácido; (iii) recién nacidos, y (iv) mujeres víctimas 
de violencia.  
Respecto a la población migrante, la cual goza de protección internacional, es importante 
mencionar  que  todos  los  países  están  obligados  a  evitar  políticas  que  deriven  en  actos  de 
discriminación en relación con el derecho a la salud. Para el caso de Colombia, se les garantiza 
la atención de urgencias como contenido mínimo del derecho a la salud, siempre que no cuenten 
con medios económicos y sin importar si están o no documentados. 
La población migrante de Venezuela, según la Circular 025 de 2017 del MSPS, también 
tiene derecho a ser incluida en acciones  de salud pública, a saber: vacunación (PAI), control 
prenatal  para  mujeres  gestantes,  acciones  de  promoción  y  prevención  definidas  en  el  Plan 
Sectorial de respuesta al fenómeno migratorio y a las intervenciones colectivas que desarrollan 
las entidades territoriales. 
Así mismo, se emitió el documento CONPES 3950 de 2018 «Estrategia para la Atención 
de la Migración desde Venezuela», el cual abordó varias líneas de acción de forma multisectorial. 
Dicho documento priorizó el sector salud y fortaleció su institucionalidad con el fin de brindar 
atención  oportuna  a  la  población  migrante  venezolana.  Para  ello,  es  necesario  identificar  las 
necesidades de oferta para la prestación de los servicios y aumentar la capacidad instalada en 
infraestructura, talento humano y dotación biomédica.  
Como se observa, el fenómeno migratorio ha impuesto retos importantes en cuanto a 
salud pública y aseguramiento; sin embargo, el Gobierno Nacional los ha enfrentado a través de 
los planes de vacunación y a partir de la destinación de montos de dinero, especialmente, a los 
hospitales fronterizos que son los que han asumido la mayor carga.  
Con la Ley 1997 de 2019, el Congreso de la República estableció un régimen especial y 
excepcional para que los migrantes (reglares o irregulares) y solicitantes de refugio adquirieran la 
nacionalidad colombiana por nacimiento, con el fin de prevenir la apatridia16. 
                                                                 
16 ACNUR. Una persona es considerada como apatridia, cuando ningún Estado la considera destinataria de la aplicación de su 
legislación.. 
30 
 

No obstante, a pesar del esfuerzo del Gobierno, las medidas resultarían insuficientes. 
Los determinantes de salud de esta población, sus condiciones de pobreza y las comorbilidades 
que padecen hacen difícil su manejo. De igual manera, se requieren mayores recursos, debido al 
número importante de personas que migró en 2019, lo cual ha colapsado el servicio de urgencias, 
que es la puerta de acceso a los servicios para esta población. 
Por otro lado, el fenómeno que se ha evidenciado entre los meses de marzo a junio de 
2020 es el de retorno de migrantes, dada la situación derivada de las medidas para atender la 
emergencia sanitaria. Esta problemática impone al Gobierno Nacional un gran reto que implica 
brindar apoyo a la población que se encuentra en tránsito pese a las dificultades o en la frontera 
esperando la autorización para entrar a su país.  
Otro grupo vulnerable protegido durante la vigencia de 2019 fue el de víctimas de delitos 
con sustancias corrosivas para la piel. Mediante la Ley 1971 del 12 de julio se le dio prioridad a 
esta población en la atención de su salud cuando las lesiones personales sean causadas por el 
«uso de cualquier tipo de ácidos o sustancia similar o corrosiva, o por cualquier elemento que 
genere daño o destrucción al entrar o tener contacto con el tejido humano y genere algún tipo 
de  deformidad  o  disfuncionalidad».  En  otras  palabras,  podrán  acceder  a  los  servicios, 
tratamientos médicos y psicológicos, procedimientos e intervenciones necesarias para restituir la 
fisionomía y funcionalidad de las zonas afectadas, lo cual no tendrá costo alguno y será asumido 
por el Estado.  
La normativa mencionada complementa la Ley 1773 de 2016 o Ley Natalia Ponce de 
León, que tipifica como delito autónomo esta conducta, endurece las sanciones a los agresores 
y elimina beneficios, como la suspensión condicional de la ejecución de la pena. De esta manera, 
las víctimas quedan más protegidas y los victimarios enfrentados a penas más fuertes. 
Por  otra  parte,  con  la  Ley  1980  de  2019  se  reguló  y  amplió  la  práctica  del  tamizaje 
neonatal en Colombia mediante la detección temprana de ceguera y sordera congénitas, así como 
la utilización, almacenamiento y disposición de la muestra de sangre del recién nacido. Según el 
artículo 1 de la mencionada ley, su objetivo es  
 
[…] detectar tempranamente los errores congénitos del metabolismo y [las] enfermedades que 
puedan deteriorar la calidad de vida de las personas y otras alteraciones congénitas objeto de 
31 
 

tamizaje que  generan enfermedades cuyo diagnóstico temprano  permite  evitar su progresión, 
secuelas y discapacidad o modificar la calidad o expectativa de vida. 
 
Dicha norma incluye la aplicación de siete pruebas que se realizan para identificar de 
manera  temprana  patologías  severamente  discapacitantes,  las  cuales  se  realizan  a  partir  del 
análisis de sangre. Estas permiten detectar, entre otras, hipotiroidismo congénito, trastorno de 
hiperplasia  suprarrenal  congénita,  fenilcetonuria,  galactosemia,  fibrosis  quística, 
hemoglobinopatías y déficit de biotinidasa. En el mismo sentido, garantiza que a todo recién 
nacido vivo se le realice un tamizaje neonatal básico, auditivo y visual, para lo cual se creará un 
programa especial que deberá ser aplicado en todo el territorio nacional a través de laboratorios 
registrados ante el Instituto Nacional de Salud (INS). En el procedimiento, se debe garantizar 
reserva en la información y generar estadísticas e indicadores, a los cuales, tanto aseguradores 
como prestadores, además de realizar seguimiento, deberán dar tratamiento a los hallazgos del 
tamizaje. 
Por último, con la expedición del Decreto 1630 de 2019 se fortaleció la atención a las 
mujeres  víctimas  de  la  violencia  y  se  aplicaron  sanciones  administrativas,  adicionales  a  las 
existentes, en contra de las personas responsables de comportamientos violentos. Este decreto 
define las acciones necesarias para atender integralmente a las mujeres víctimas de violencia y 
establece los criterios y procedimientos para el otorgamiento, la implementación y la prestación 
de las medidas de atención que requieran.  
También determina la responsabilidad del Estado de brindar atención física y mental a 
las mujeres víctimas de la violencia y a los hijos menores de 25 años que dependen de ellas, o 
mayores en condición de discapacidad. Así mismo, establece la obligación de la autoridad para 
evaluar los factores de riesgo y seguridad de la mujer víctima de violencia, con el objetivo de 
emitir la medida de atención respectiva, que puede ser una de las siguientes: (i) casas de acogida, 
albergues, refugios o servicios hoteleros, o ii) subsidio monetario, cuando la mujer víctima decida 
no permanecer en la casa de acogida, albergue o refugio o que el municipio o distrito no cuente 
con ellas. Es de anotar que el decreto también contempla que, en el caso de que el responsable 
de la vulneración sea condenado, se le ordenará el reembolso de estos costos. 
 
 
32 
 

1.1.5. Financiamiento del sector salud 
 
1.1.5.1. Control de precios de medicamentos  
 
El control de los precios de medicamentos, así como el de libertad regulada y libertad vigilada, 
permiten la regulación de precios de los medicamentos. Este mecanismo de regulación exige a 
quienes los venden respetar los precios máximos de venta fijados por la Comisión Nacional de 
Precios  de  Medicamentos  y  Dispositivos  Médicos  (CNPMDM)17 en  uno  o  más  niveles  de  la 
cadena de comercialización. En términos generales, incluye medicamentos de mercado relevante 
altamente concentrados cuyo precio de venta en el mercado nacional sea superior al precio de 
referencia internacional calculado por la CNPMDM18. 
Durante  el  año  2018,  la  CNPMDM  expidió  la  Circular  07  del  MSPS,  en  la  que  se 
incorporaron a control directo de precios 902 nuevas presentaciones comerciales, la cual entró 
en vigor a partir del 1° de enero de 2019, con un ahorro esperado de 360.000 millones de pesos 
al año. El Gobierno Nacional ratificó que la política de control de precios continuaría e indicó 
que,  para  2019,  se  trazó  una  ruta  que  incluía  una  revisión  de  la  metodología  de  control  de 
medicamentos y un monitoreo de mercado, con el fin de determinar cuáles medicamentos iban 
a requerir posteriores ejercicios de control de precios. 
Para la fijación de los precios máximos, la CNPMDM cuenta con tres metodologías: la 
primera  es  de  referenciación  internacional;  la  segunda  corresponde  a  una  distinta  a  la  de 
referenciación internacional y la tercera es especial para recobro de servicios y tecnologías no 
financiadas por la UPC (únicamente aplicable para recobros a la ADRES)19. 
De acuerdo con lo anterior, el MSPS, a través de la CNPMDM, realizó la referenciación 
internacional en mercados relevantes, lo que permitió incorporar en la Circular 10 de 202020, una 
directriz  que  unifica y  adiciona  el  listado  de los medicamentos  sujetos  al  régimen  de  control 
directo de precios; actualiza con base en el Índice de Precios al Consumidor (IPC) los precios de 
los medicamentos que ya venían siendo regulados; y establece un margen adicional para las IPS, 
                                                                 
17 Entidad encargada de la formulación y la regulación de la política de precios de medicamentos y dispositivos médicos (artículo 
87, Ley 1438 de 2011). 
18 Olarte Moure & Asociados. (s. f.). Régimen de control de precios de medicamentos. 
19 Ibidem. 
20 Ministerio de Salud y Protección Social. Circular 10 del 27 de enero de 2020 
33 
 

reconociendo así, el valor que dichas instituciones agregan a la cadena de distribución de los 
medicamentos. 
 
1.1.5.2. Valores máximos de recobro 
  
El MSPS expidió la Resolución 1019 con la que definió el listado de grupos relevantes con sus 
valores máximos de recobro/cobro para el reconocimiento y pago de servicios y tecnologías no 
financiados con la UPC. Esta disposición es considerada por el Ministerio como un logro, ya 
que «por primera vez en la historia, un Gobierno les pone techo a los valores que las entidades 
le cobran a la Nación por suministrar tecnologías y procedimientos a los colombianos que no se 
financian a través de la UPC»21. Según esta cartera, con esta resolución se facilita el acceso de los 
ciudadanos a un mayor número de medicamentos y se hace más eficiente el gasto público.  
Estos servicios no PBS son ordenados a través de la plataforma MIPRES y cobrados 
posteriormente a la ADRES; por dicha razón, el Gobierno espera que las EPS, los operadores 
logísticos  y  los  laboratorios  cobren  el  mismo  precio  por  un  medicamento,  lo  que  generaría 
ahorros y permitiría que un mayor número de usuarios pueda acceder a más tecnologías en salud. 
No obstante, ya se había intentado aplicar esta metodología en el año 2011, lo cual fue declarado 
inexequible  por  la  Corte  Constitucional.  Por  consiguiente,  el  control  de  precios  se  dio  en  el 
marco de la política farmacéutica, a través de la metodología implementada mediante las circulares 
04, 05, 06 y 07 de 2013 y la 01 de 2014, lo que permitió el control de cerca de 864 medicamentos. 
Sin embargo, desde el año 2017, las leyes de presupuesto incluyeron en las disposiciones 
generales el mandato de establecer los valores máximos. La diferencia entre los valores máximos 
de recobro y el control de precios radica en la competencia y en el campo de aplicación, ya que 
la primera está a cargo del MSPS y regula el precio al que pagará la ADRES y la segunda está a 
cargo de la CNPMDM, que hace frente a toda la cadena y obliga a todos los actores. Los valores 
máximos son útiles mientras se surte el proceso de regulación de precios ante la CNPMDM, el 
cual  puede  llegar  a  ser  más  dispendioso  y  no  puede  reaccionar  con  inmediatez  frente  a  las 
innovaciones  tecnológicas,  hasta  tanto  no  se  ponga  en  marcha  las  reglas  relacionadas  con  la 
puerta de entrada de nuevas tecnologías. 
                                                                 
21 Ministerio de Salud y Protección Social, 2019. Boletín de prensa N.° 082 de 2019. 
34 
 

 
1.1.6. Inspección, vigilancia y control del sistema de salud 
 
1.1.6.1. Fortalecimiento institucional de  la Superintendencia Nacional de Salud 
(SNS) 

 
El fortalecimiento institucional de la SNS fue un tema prioritario del actual Gobierno. Es así 
como, el 8 de enero de 2019, mediante la Ley 1949, se robusteció a dicho organismo en aspectos 
sancionatorios,  en  la  modificación  de  términos  procesales  para  el  ejercicio  de  la  función 
jurisdiccional y de conciliación, así como en la redefinición de algunas de sus competencias. De 
igual manera, fueron ampliadas sus herramientas para ejercer funciones de vigilancia y control, 
permitiendo, incluso, sanciones a los representantes legales. 
De acuerdo con lo anterior, esta ley permite el inicio de procesos sancionatorios contra 
las personas que manejan recursos públicos del sistema de salud, entre los cuales se encuentran, 
además de los representantes legales, los empleados que tengan incidencia directa en la afectación 
de  los  usuarios  e  incumplan  la  ley,  entre  ellos,  los  revisores  fiscales,  tesoreros  y  jefes  de 
presupuesto, a quienes, adicionalmente, se les pueden aplicar inhabilidades hasta por 15 años, 
remoción del cargo e inicio de procesos fiscales y penales, tomando como base la gravedad de 
la falta.  
La Ley 1949 de 2019 complementa la Ley 1438 de 2011, dado que enumera todas las 
conductas  causantes  de  sanción  administrativa  por  parte  de  la  SNS,  así  como  los  factores 
agravantes y atenuantes, quitándole a la SNS cualquier competencia en la evaluación de la praxis 
de  la  medicina.  Así  mismo,  establece  la  competencia  preferente  de  la  SNS  respecto  a  otras 
entidades, de tal manera que asumirá las investigaciones respectivas que versen sobre el mismo 
tema y, cuando una entidad vigilada comete una falta por culpa de otra, esta puede ser incluida 
dentro de la investigación.  
 
La SNS fallará en derecho y con las facultades de un juez en los siguientes casos: 
 
  Cuando  exista  negación  a  la  cobertura  de  servicios,  tecnologías  o  procedimientos 
incluidos en el PBS. 
35 
 

  Cuando deba existir reconocimiento económico de los costos incurridos por el afiliado 
en caso de una atención de urgencias o en caso de existir una autorización previa por 
parte del asegurador. 
  En  los  eventos  de  incapacidad,  imposibilidad,  negativa  injustificada  o  negligencia 
demostrada  de la  EPS  o  del  ente  territorial  para  cubrir  las  obligaciones  para  con sus 
usuarios. 
  Cuando existan conflictos por multiafiliación. 
  En los conflictos relacionados con la libre escogencia de EPS, IPS o de movilidad dentro 
del SGSSS. 
  Por conflictos entre las EPS y los usuarios, ocasionados por la garantía de la prestación 
del no PBS. 
  En el caso de conflictos por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del 
SGSSS. 
 
En caso de que se presenten algunos de los conflictos descritos anteriormente, las demandas 
podrán ser hechas por los mismos afectados sin que medie un apoderado ni autenticación alguna. 
Para la contestación de este tipo de solicitudes, se fijan límites muy estrictos. 
Esta ley también contempla la obligación de devolver los recursos apropiados por los 
actores  del  sistema  que,  por  errores  voluntarios  o  involuntarios,  hayan  sido  girados  por  la 
ADRES. Para tal fin, habrá una indexación al IPC y, en caso de no disponer de estos, la ADRES 
podrá efectuar el cruce con flujos futuros. Es relevante mencionar que lo anterior será objeto de 
investigación por parte de la SNS. 
En el caso de los procesos de reorganización institucional, se fijarán límites específicos y 
sus activos no transferidos serán usados como garantía para el pago de acreencias. 
Entre las infracciones administrativas sujetas a sanción por parte de la SNS, se resaltan: 
aplicación  de  preexistencias  a  los  afiliados  por  parte  de  las  EPS,  obstaculizar  o  impedir  la 
atención de urgencias e impedir o atentar contra la selección de organismos e instituciones del 
SGSSS. Cabe anotar que uno de los agravantes de las sanciones es que la infracción recaiga sobre 
personas en debilidad manifiesta o en sujetos de especial protección. 
 
36 
 

1.1.6.2.  Sistema  Integrado  de  Control,  Inspección  y  Vigilancia  para  el  Sector 
Salud 

 
La Ley 1949 de 2019 también crea el Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para 
el  Sector  Salud,  a  partir  de  la  acción  especializada  y  coordinada  entre  la  Superintendencia 
Financiera, la Superintendencia de Sociedades, la Superintendencia de Industria y Comercio y la 
Superintendencia Nacional de Salud. Dicha disposición le atribuye funciones específicas sobre 
los diferentes actores del sistema, pero coordinados por un único organismo que es la SNS, lo 
cual evita que entre estas entidades supervisoras existan investigaciones repetidas. 
Con esta ley, el Gobierno Nacional busca la unificación de los sistemas de información 
financiera y asistencial y la publicación de información esencial, incluyendo la factura electrónica, 
un mecanismo obligatorio para el cobro de los servicios y tecnologías en salud que deberá ser 
reportado  a  la  Dirección  de  Impuestos  y  Aduanas  Nacionales  (DIAN),  a  fin  de  mejorar  la 
transparencia,  vigilancia  y  control  del  uso  de  los  recursos  del  SGSSS.  También  introduce 
mecanismos de asignación de recursos para el aseguramiento por desempeño y decisiones de 
operación de la prestación de servicios, lo que promueve la alineación entre agentes del sector.  
 
1.1.7. Coronavirus (COVID-19) 
 
Finalizando el año 2019, la agencia de noticias China dio a conocer el surgimiento de un nuevo 
virus capaz de atacar al ser humano y de causarle, incluso, la muerte por ahogamiento pulmonar. 
Su característica principal es su forma de corona, lo cual le dio su nombre: coronavirus.  
Según las autoridades chinas, el brote tuvo su epicentro en un mercado de animales vivos 
de Wuhan, la ciudad más poblada de la región central de la República Popular China. De hecho, 
la mayoría de los primeros infectados vivían en Wuhan o habían viajado recientemente allí. Así 
mismo, muchos de los primeros fallecidos eran personas de edad avanzada y con problemas 
crónicos de salud y preexistentes, como diabetes o hipertensión. 
La  COVID ‑ 19  es  una  enfermedad  infecciosa  causada  por  el  coronavirus.  En  la 
actualidad ya es catalogada como una pandemia que afecta a muchos países de todo el mundo. 
La  situación  epidemiológica  causada  por  el  nuevo  coronavirus  (2019-nCoV)  fue 
declarada emergencia en salud pública de importancia internacional por la Organización Mundial 
de la Salud (OMS), el día 30 de enero de 2020. Dicha situación le ha exigido a Colombia adoptar 
37 
 

distintas medidas, entre otras, para la vigilancia, prevención y contención de la propagación, el 
fortalecimiento en la atención y prestación de servicios, acciones relacionadas con la exposición 
por riesgo laboral, acciones para la articulación intersectorial y gestión del riesgo.  
En este sentido, el MSPS expidió la Resolución 385 del 12 de marzo del año en curso, 
por la cual se declara la emergencia sanitaria en Colombia hasta el 30 de mayo de 2020, que luego 
fue prorrogada hasta el 31 de agosto del mismo año. A partir de su expedición, se implementaron 
una  serie  de  medidas  sanitarias  con  el  objetivo  de  prevenir  y  controlar  la  propagación  de  la 
COVID-19 y mitigar sus efectos.  
El mundo entró en una cuarentena casi generalizada, dado que varios países estaban muy 
afectados,  entre  ellos,  China,  Italia,  España,  Estados  Unidos  e  Irán.  Colombia  no  fue  la 
excepción; por ello, desde el 19 de marzo se declararon diferentes niveles de cuarentenas locales 
y una cuarentena general a partir del 25 de marzo, que fue justificada por la necesidad de un 
aislamiento social para evitar los contactos y el crecimiento exponencial, que pondría en jaque al 
sistema de salud. La causa de la crisis que se generaría estaría dada por la cantidad de afectados 
que, sumado a las características de la patología, se necesitaría la disponibilidad de respiradores 
mecánicos en unidades de cuidados intensivos, las cuales, en Colombia, eran de 11,2 por cada 
100.000 habitantes, una cifra bastante baja si se compara con Estados Unidos (34,7), Alemania 
(29,2), Italia (12,5) y Francia (11,6)22. 
Las  normas,  circulares  y comunicaciones que ha  emitido  el  Gobierno  Nacional  están 
enfocadas  en  manejar  los  problemas  ocasionados  por  la  COVID-19.  Estas  se  resumen  en 
diferentes decretos, enfocados en cada uno de los aspectos de la economía y de la vida diaria en 
general, que han sido afectados de una u otra forma con la parálisis de la economía. El gran reto 
está  en  crear  disciplina  social  para  que  se  respeten  las  cuarentenas,  cumplir  con  los  auxilios 
anunciados,  generar  cultura  de  lavado  de  manos,  efectuar  procesos  de  desinfección  más 
rigurosos y cumplir el distanciamiento social. 
Así mismo, es importante entender que, mientras no haya una cura o vacuna, el país 
depende de su compromiso y del talento humano en salud, por lo que se debe tener especial 
cuidado  con  este  grupo  de  profesionales,  a  quienes  además  de  garantizarles  la  protección 
adecuada,  se  les  debe  recompensar  su  esfuerzo  con  salarios  justos,  oportunos  y  con  la 
                                                                 
22 Statista. Las camas de cuidados intensivos por países 
38 
 

disponibilidad  de  equipos  necesarios  para  cumplir  con  su  función.  También  es  primordial 
fortalecer  el  INS,  el  sistema  de  pruebas,  los  servicios  y  ampliar  la  capacidad  institucional, 
mediante el aumento de las UCI y las camas para pacientes críticos y severos. Por último, se debe 
coordinar con los diferentes entes territoriales el alcance de las normas, unificar criterios y hacer 
que las órdenes del nivel central sean acatadas para alcanzar el fin que se pretende.  
 
En el caso colombiano, la epidemia deja por ahora las siguientes reflexiones: 
 
1.  La  capacidad  de  respuesta  frente  a  emergencias  de  salud  pública  ha  sido  limitada. 
Particularmente, la oferta pareciera insuficiente, así como la dotación. 
2.  Normas  o  arreglos  institucionales  para  lograr  mayor  protección  para  el  personal 
sanitario, con responsabilidades claras de empleadores, ARL y del Gobierno Nacional 
frente a estas situaciones sobrevinientes que superan cualquier capacidad de respuesta. 
3.  Necesidad de fortalecer la salud pública a cargo del Estado y la existencia de verdaderos 
canales de interacción entre EPS e IPS. Incluso, este punto genera la necesidad de una 
reflexión sobre ajustes de tipo legal. 
 
1.2. Criterios jurisprudenciales en salud 
 
En  este  acápite  se  relacionan  los  principales  criterios  emitidos  por  la  Corte  Constitucional 
durante los últimos 5 años (periodo en el que entró en vigencia la LES), en temas que, a pesar 
de estar regulados en normas, siguen generando vulneración del derecho fundamental a la salud, 
motivo que lleva a los usuarios a solicitar su garantía a través de la acción de tutela.  
 
1.2.1. Cobertura universal en salud 
 
En respuesta a los reiterados pronunciamientos de la Corte23 sobre la necesidad de garantizar la 
cobertura universal del sistema de salud, en el año 2011 se expidió la Ley 1438, la cual dispuso 
que el Gobierno Nacional debía garantizar la afiliación de todos los residentes del país al SGSSS. 
                                                                 
23 Corte Constitucional. Sentencias T- 760 de 2008, T- 880 de 2009, 152 de 2019 y T-611 de 2014, entre otras 
39 
 

Para tal fin, la ley, en su artículo 32, reguló el trámite de afiliación al régimen subsidiado para 
aquellas personas no aseguradas y sin capacidad de pago.  
Según la norma, una persona que acude al servicio de urgencias con una complicación 
de salud debe ser atendida de manera obligatoria y, también, afiliada a una EPS subsidiada de 
forma  preventiva,  usando  un  mecanismo  simplificado,  con  el  fin  de  garantizar  la  atención 
requerida. Con posterioridad, dicha aseguradora deberá verificar si la persona es elegible o no al 
subsidio en salud, es decir, si cumple o no los requisitos de afiliación al SGSSS y, si no es el caso, 
puede cobrar por los servicios prestados. 
Ahora,  con  relación  a  los  incumplimientos  de  las  EPS  en  su  obligación  de  realizar 
afiliaciones en los casos en que se cumplen los requisitos, la Corte Constitucional24 en reiteradas 
sentencias ha protegido a los usuarios a quienes se le ha vulnerado su derecho a la salud, debido 
a la negativa de las aseguradoras de cumplir con lo establecido en el artículo 32 de la Ley 1438 
de  2011.  Dichas  entidades  se  niegan  a  realizar  las  gestiones  correspondientes  para  afiliar  al 
usuario, pese a que cumplen con los requisitos contemplados en el Decreto 780 de 2016 y en el 
Decreto 2228 de 2017.  
En los casos de las personas que cumplen con los requisitos para afiliarse al régimen 
subsidiado, pero se rehúsan a hacerlo, se debe realizar la afiliación oficiosa establecida por el 
MSPS en la Resolución 1268 de 2017, la cual opera incluso en contra de la voluntad de la persona. 
Con la entrada en vigencia del Decreto 2353 de 2015 —que contempla el Sistema de 
Afiliación  Transaccional  y  el  formulario  electrónico,  el  cual  no  ha  entrado  en  completa 
operación,  pero  se  ha  ido  implementando  de  manera  gradual  y  busca  terminar  con  esta 
vulneración— se estableció que los afiliados accederán a los servicios del PBS desde la fecha de 
radicación  del  formulario  de  afiliación  y  de  novedades  en  la  respectiva  EPS.  Así  mismo,  los 
afiliados cuentan con el deber de informar las actualizaciones de sus datos, como el cambio de 
residencia, el fallecimiento de familiares, entre otros. 
Por su parte, la Ley 1751 de 2015 reiteró la necesidad de mantener la universalidad como 
principio dentro del sistema y señaló que «los residentes en el territorio colombiano gozarán 
efectivamente del derecho fundamental a la salud en todas las etapas de la vida». 
                                                                 
24 Corte Constitucional. Sentencias T- 611 de 2014, T- 152 de 2019 y T-192 de 2019, entre otras.. 
40 
 

En salud, se utiliza el Sisbén25 como instrumento de focalización del régimen subsidiado. 
Respecto a la información recogida en las encuestas, la Corte Constitucional ha establecido que 
la misma guarda especial relación con el derecho fundamental al habeas data, motivo por el cual ha 
ordenado que, si se presentan omisiones o inconsistencia en los datos, estos deben ser corregidos o 
actualizados26. 
 
1.2.2. Plan de Beneficios en Salud (PBS) 
 
En aplicación del principio de integralidad, el artículo 15 de la Ley 1751 de 2015 otorga a los 
afiliados al sistema la garantía de acceder al contenido del PBS en todas las fases de la enfermedad 
y procura cubrir los servicios y tecnologías necesarios para la protección efectiva del derecho. 
En la Sentencia T-117 de 2019, la Corte Constitucional relaciona, en virtud de la nueva 
normatividad que elimina los términos POS y no POS, tres tipos de cobertura, así27: (i) inclusión 
explicita de medicamentos, insumos o procedimientos (Resolución 5857 de 2018), financiados 
con cargo a la UPC; (ii) inclusión implícita, que recoge medicamentos, insumos o procedimientos 
no mencionados dentro del PBS, pero que tampoco han sido excluidos expresamente y, por lo 
tanto, están a cargo de la ADRES, antes que de la entidad territorial respectiva (no PBS); y iii) 
las expresamente excluidas, hoy Resolución 244 de 2019. 
El  PBS  es  el  compendio  de  los  servicios  y  tecnologías  a  los  que  tienen  derecho  los 
usuarios del sistema de salud, cuya financiación está a cargo de la UPC. Es por ello que la salud 
como derecho fundamental autónomo y como servicio público esencial debe ser garantizada por 
el sistema y, por ende, es primordial permitir el acceso a las tecnologías en salud (medicamentos, 
servicios, procedimientos, cirugías, entre otros) que estén cubiertos por el PBS28. 
El segundo grupo de tecnologías y medicamentos en salud son los que no se encuentran 
contemplados ni en el PBS ni en las exclusiones, pero que, al ser requeridos por los usuarios, 
según el concepto de su médico tratante, deben ser formulados por este a través de MIPRES. 
                                                                 
25 Es una encuesta de clasificación socioeconómica diseñada por el DNP, donde se identifican las necesidades de la población 
más pobre y vulnerable del país 
26 Corte Constitucional. Sentencia T- 192 de 2019 
27 Corte Constitucional. Sentencia T- 117 de 2019 
28 Corte Constitucional. Sentencia T-124 de 2019 
41 
 

En  este  sentido,  la  Corte  Constitucional  ha  establecido  la  protección  del  derecho 
fundamental a la  salud y el elemento de «requerir con necesidad» (que no puede proveerse por sí 
mismo)29, en cuyo caso es el juez de tutela a quien le corresponde identificar la eventual afectación a 
partir  de  la  verificación  de  lo  que  el  tutelante  requiere  (tecnología  en  salud)  para  salvaguardar  sus 
derechos, en atención a que carece de la capacidad económica para acceder por sí mismo. Para ejercer 
esta función, el juez debe acudir al concepto técnico, que en el sistema de salud corresponde al 
médico tratante, por ser quien está capacitado para decidir con base en criterios científicos y, 
además, es quien conoce al paciente.  
El tercer grupo está contemplado en el inciso segundo del artículo 15 de la Ley 1751 de 
2015, que establece los criterios de exclusión del PBS30. Sin embargo, la Corte Constitucional 
también  ha  dejado  claro  que  existe  la  posibilidad  de  inaplicar  las  normas  que  regulan  las 
exclusiones a la prestación del servicio siempre que:  
 
[…] i) la ausencia del medicamento o procedimiento amenace o vulnere los derechos a la vida e 
integridad física del paciente; ii) no  exista dentro del  plan de beneficios otro medicamento o 
tratamiento que supla el excluido; iii) el paciente carezca de recursos económicos para sufragar 
los  gastos  del  medicamento  o  procedimiento;  y  iv)  el  medicamento  o  tratamiento  haya  sido 
ordenado por el médico tratante adscrito a la EPS. 
 
En este sentido, la Sentencia C-313 de 2014 señaló que las exclusiones eran congruentes 
con el concepto del servicio de salud, pues la inclusión de todas las tecnologías en salud era la 
regla y las exclusiones, la excepción. Por tal motivo, se entiende que en caso de que un servicio 
no  se encuentre  expresamente  excluido  del  PBS,  deberá  entenderse incluido,  de manera  que 
cuando  se  ordena  una  tecnología  que  no  está  excluida,  para  su  trámite  solo  se  requiere  la 
prescripción del médico tratante31. 
Según la Corte Constitucional32, aquellas tecnologías en salud que no son financiadas por 
la  UPC  no  necesariamente  significa  que  estén  excluidas  y,  en  consecuencia,  que  deban  ser 
                                                                 
29 Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2019 
30 Cuando: «[…] (i) los servicios y tecnologías tengan un fin “cosmético o suntuario”; (ii) los servicios y tecnologías estén en fase 
de “experimentación”; (iii) se presten en el  exterior o no estén aceptadas por la “autoridad sanitaria”  -INVIMA-; y, (iv) no 
demuestren “evidencia científico-técnica” sobre su “seguridad y eficacia clínica” y sobre su “efectividad clínica”». 
31 Corte Constitucional. Sentencia C-313 de 2014
32 Corte Constitucional. Sentencia T-485 de 2019
42 
 

negadas por las EPS. En este sentido, cuando se reclamen por vía tutela servicios asistenciales o 
elementos no  contemplados  en las  inclusiones  del  PBS,  el  juez  de tutela  debe  verificar,  para 
determinar  si  procede  o  no,  lo  siguientes  aspectos:  si  la  falta  de  dichos  servicios  amenaza  el 
derecho a la vida y a la integridad personal de quien lo solicita; si el servicio o medicamento no 
puede ser sustituido por otro incluido; si el usuario puede costearlo, y si lo solicitado ha sido 
ordenado por el profesional tratante adscrito a la aseguradora33. 
 
1.2.3. Integralidad en la atención 
 
La Ley 100 de 1993 en su artículo 2 señala que la integralidad, en el marco de la seguridad social, 
debe entenderse como «la cobertura de todas las contingencias que afectan la salud, la capacidad 
económica y en general las condiciones de vida de toda la población», para lo cual, cada persona, 
según su capacidad de pago, contribuiría.  
La Ley 1751 de 2015 (artículo 8) establece que el derecho fundamental se rige por el 
principio de integralidad, según el cual los servicios de salud deben ser suministrados de manera 
completa y con «independencia del origen de la enfermedad o condición de salud», por lo cual, 
no puede «fragmentarse la responsabilidad en la prestación de un servicio de salud específico en 
desmedro de la salud del usuario». Igualmente, dicho artículo instituye que, ante la duda sobre el 
alcance  de  un  servicio  o  tecnología  de  salud  a  cargo  del  Estado,  se  debe  entender  que  este 
comprende  «todos  los  elementos  esenciales  para  lograr  su  objetivo  médico  respecto  de  la 
necesidad específica de salud diagnosticada». 
En el mismo sentido, la Sentencia C-313 de 2014 aclaró que el artículo 8 implica que, en 
caso de duda sobre el alcance de una tecnología en salud cubierta por el Estado, se debe resolver 
a favor del derecho, esto es, a favor de quien lo solicita.  
La Corte Constitucional, en la Sentencia T-259 de 2019, reitera que el tratamiento integral 
implica garantizar el acceso efectivo al servicio de salud, proporcionando todas las tecnologías 
que se necesiten con el fin de lograr la recuperación e integración social del paciente, sin importar 
si  estas  se  encuentran  o  no  en  el  PBS,  siendo  un  componente  esencial  la  continuidad  en  la 
atención. 
                                                                 
33 Ibidem
43 
 

En la Sentencia T-010 de 2019 precisó, además, que este principio no solo opera para 
garantizar la prestación de las tecnologías necesarias, sino para que la persona pueda sobrellevar 
la enfermedad manteniendo su integridad y dignidad personal.  
Respecto  a  las  condiciones  para  acceder  al  tratamiento  integral,  la  Corte  es  clara  al 
enunciar que solo puede ser consecuencia de la orden de un juez constitucional y con el fin de 
garantizar  la  continuidad  en  la  prestación  del  servicio  de  salud  y  evitar  la  interposición  de 
acciones de tutela por cada servicio que el médico tratante prescriba. En este sentido, el juez 
actúa: (i) cuando la aseguradora ha sido negligente en el ejercicio de sus funciones, lo que pone 
en riesgo la salud del paciente; (ii) cuando el sujeto es de especial protección constitucional y, 
(iii)  cuando  son  personas  con  condiciones  de  salud  extremadamente  precaria  e  indigna34.  Es 
importante resaltar que el juez debe precisar el diagnóstico que el médico tratante estableció, ya 
que es frente a este concepto que recae la orden del tratamiento integral y no resulta posible 
dictar órdenes indeterminadas ni reconocer prestaciones futuras e inciertas. 
De igual manera, en los tratamientos de salud mental, a través de la Ley 1616 de 2013, 
en su artículo 6, el legislador estableció el derecho a recibir atención integral e integrada en salud 
mental.  Dicha  normativa  impone  obligaciones  claras  en  materia  de  cubrimiento,  atención  y 
política pública dispuesta para la atención en salud mental. Así mismo, la jurisprudencia de la 
Corte Constitucional ha reiterado que los servicios prestados por las EPS se deben otorgar de 
manera integral con relación al tratamiento en salud mental y enfatiza el derecho que tienen las 
personas a acceder a servicios que les permitan gozar del mejor estado, dentro de lo posible, y 
que procure su rehabilitación y recuperación funcional; por tanto, es obligación de las EPS, de 
ambos regímenes, asumir su costo35.  
 
1.2.4.  Servicios no PBS - Suministro y pago de terapias especializadas 
 
La  Sentencia  T-563  de  2019  reitera  las  líneas  jurisprudenciales,  entendidas  como  reglas 
exceptivas,  para  la  provisión  de  terapias  especializadas  para  niños  diagnosticados  con  alguna 
alteración física, sensorial o cognitiva prescritas por médicos particulares.  
                                                                 
34 Corte Constitucional. Sentencia T-259 de 2019
35 Corte Constitucional. Sentencia T-050 de 2019.  
44 
 

La  primera  línea  tiene  que  ver  con  el  derecho  que  tienen  las  personas  a  acceder  a 
tecnologías en salud no PBS, cuando: (i) su ausencia se convierta en barrera de acceso a los 
servicios en salud, amenaza los derechos a la vida, salud e integridad; (ii) no pueda ser sustituido 
por otro que sí está incluido en el PBS; (iii) sea ordenado por el médico tratante y, (iv) cuando el 
usuario o su familia no cuentan con los recursos económicos para costearlo.  
La segunda línea tiene que ver, de manera excepcional, con que la orden médica provenga 
de  médicos  particulares  y  esta  no  haya  sido  controvertida  por  la  aseguradora  con  criterios 
técnicos  ni  científicos.  Aplica  también  cuando  se  evidencia  una  atención  inadecuada  por  los 
profesionales de la EPS, cuando el paciente no tiene acceso a los profesionales o cuando la EPS 
acepta y reconoce dicho concepto.  
La  tercera  línea,  también  excepcional,  se  presenta  cuando  los  usuarios  exigen  la 
prestación  de  los  servicios  en  una  IPS  determinada,  a  raíz  de  que  la  EPS  cuenta  con  oferta 
limitada  de  prestadores  por  razones  geográficas,  o  no  cuentan  con  prestadores  para 
determinados servicios por ser no PBS o cuando se cuestiona la calidad de la prestadora.  
La  última  línea  se  refiere  a  la  exoneración  de  los  pagos  moderadores,  cuando  su 
aplicación  se  convierte  en  una  carga  económica  que  desborda  las  posibilidades  reales  de  los 
usuarios del sistema de salud. 
Sin embargo, la Sentencia T-563 de 2019 inicia una serie de investigaciones disciplinarias, 
administrativas,  fiscales  y  penales,  debido  a  conductas  repetitivas  encontradas  por  la  Corte 
Constitucional, que permitían grandes cobros por costos de salud  no PBS justificados en terapias 
especializadas suministradas por prestadores privados.  
Son diversas las conductas encontradas por dicha corporación. Por un lado, se usaba un 
mismo  mecanismo  para  acceder  a  tecnologías  en  salud  y  servicios  complementarios  no  PBS 
suministrados por un número reducido de IPS particulares, con exoneración de copagos y cuotas 
moderadoras. Muchos de los casos se concentran en la Costa Caribe. Por el otro, se accedía a 
dichas  tecnologías  mediante  prescripciones  de  profesionales  médicos  no  adscritos  a  las 
aseguradoras,  en  ocasiones  a  cargo  del  mismo  médico  tratante  y  del  juez.  Este  modelo  se 
expandió  de  manera  rápida,  dado  los  beneficios  que  proporcionaba:  primero,  los  menores 
accedían  de  manera  expedita  a  una  amplia  gama  de  tecnologías  en  salud,  incluso  a  servicios 
complementarios, sin ningún tipo de restricción o pago; segundo, las IPS las promovían y así se 
45 
 

convertían  en  proveedores  sin  someterse  a  condiciones  y  requisitos  que  las  EPS  pudieran 
establecer.  
Al respecto y atendiendo al diagnóstico de los menores, la Corte estableció que al ser 
patologías cuyas tecnologías no eran requeridas con urgencia para atender alguna contingencia 
que comprometiera la vida de los menores, sino que versaban sobre tratamientos que buscaban 
la  rehabilitación  de  los  niños,  estas  podían  haber  sido  resueltas  a  través  de  los  mecanismos 
establecidos  por  la  SNS36.  Asimismo,  respecto  a  las  prescripciones  de  médicos  particulares, 
determinó que estas solo se deben tener en cuenta cuando las mismas «llenan los vacíos técnicos, 
administrativos u operativos de las EPS» y se verifique la idoneidad del profesional, para lo cual 
es necesario revisar que lo ordenado esté dentro de su especialidad o experticia y que no cuente 
con  conflictos  de  interés.  Respecto  a  los  servicios  requeridos,  se  debe  tener  en  cuenta  su 
naturaleza, así como la calificación dada a estos por el sistema de salud, en el sentido de que 
cumplan con los criterios de seguridad, eficacia y costo-efectividad. 
Además,  precisó  que las acciones  de tutelas revisadas  se sustraían  de los  principios  y 
reglas  del  sistema de salud,  el  cual  busca  racionalizar  el  acceso  a  la  respectiva  tecnología;  así 
mismo, no responden al interés superior de los menores, sino a intereses particulares, esto es, a 
actores que buscaban extraer recursos del sistema. 
 
1.2.5.  Gastos  de  transporte,  alojamiento  y  alimentación  para  el  paciente  y  un 
acompañante 

  
El artículo 6 de la Ley 1751 de 2015 establece que todos los servicios y tecnologías de salud 
deben  ser  accesibles  para  cualquier  persona.  A  pesar  de  que  el  transporte  y  los  viáticos 
indispensables para acudir a los servicios de salud ordenados por los profesionales tratantes no 
constituyen servicios médicos, sí son considerados como elementos de acceso efectivo37. Por 
dicha razón, son exigibles cuando, de no contarse con ellos, se impide la materialización del 
derecho38. 
                                                                 
36 Mecanismo de naturaleza jurisdiccional. Ley 1122 de 2007 y Ley 1438 de 2011. 
37 Corte Constitucional. Sentencia T-259 de 2019
38 Corte Constitucional. Sentencia T-010 de 2019.  
46 
 

En este sentido, la Resolución 5857 de 2018 «Por la cual se actualiza integralmente el 
Plan de Beneficios en Salud con cargo a la Unidad de Pago por Capitación (UPC)», emitida por 
el MSPS, establece que el transporte en ambulancia, por medio acuático, aéreo o terrestre está 
incluido en el PBS cuando se presenten situaciones de urgencia o el servicio no pueda ofrecerse 
en la IPS donde el paciente está siendo atendido (artículo 120); de igual forma, aplica cuando el 
paciente debe trasladarse a un municipio diferente al de su residencia para acceder a una atención 
autorizada previamente por la aseguradora (artículo 121).  
En aquellos casos en los que se requiera acceder a servicios PBS no disponibles en el lugar 
de residencia del afiliado (artículo 121) y el servicio de transporte tenga que realizarse en un medio 
distinto a la ambulancia, este debe ser cubierto por los municipios o corregimientos con la prima 
adicional para zona especial por dispersión geográfica, la cual está establecida sobre la unidad de 
pago por capitación para algunos territorios. Sin embargo, la Corte Constitucional39 determinó 
que en aquellas zonas donde no existe dicha prima adicional, tanto los gastos de transporte como 
los viáticos están a cargo de la UPC.  
En el mismo sentido, se entiende que lo no establecido en la resolución debe ser cubierto 
con recursos propios de los afiliados, por lo que la jurisprudencia constitucional40 ha reiterado 
que, cuando el traslado se requiere con necesidad y los usuarios no cuentan con los recursos para 
asumirlo, estos costos no pueden convertirse en barreras para acceder a los servicios prescritos 
y, por consiguiente, las EPS están obligadas a suministrarlo. 
Al respecto y con el fin de que esta opción no sea obstaculizada por las aseguradoras o 
manejada  de  manera  abusiva  por  los  usuarios,  la  Corte  Constitucional  ha  establecido  las 
siguientes subreglas para su cubrimiento: (i) que el servicio haya sido autorizado directamente 
por la EPS; es decir, que sean esas entidades las que hayan remitido al paciente a un prestador 
de un municipio distinto al de su residencia; (ii) que ni el paciente ni sus familiares cercanos 
tengan los recursos económicos suficientes para  pagar el valor del traslado, y (iii) que  de no 
efectuarse la remisión se ponga en riesgo la vida, la integridad física o el estado de salud del 
usuario41. Respecto a los gastos por alojamiento, se debe comprobar, además, que la atención 
médica en el lugar de remisión exige más de un día de duración.  
                                                                 
39 Corte Constitucional. Sentencia T-259 de 2019
40 Corte Constitucional. Sentencia T-081 de 2019
41 Corte Constitucional. Sentencia T-010 de 2019.  
47 
 

En relación con el cubrimiento del transporte en el mismo municipio, dicha corporación 
ha aclarado que este servicio no se encuentra incluido expresamente en el PBS. Por consiguiente, 
cuando el médico tratante advierte su necesidad y el paciente cumple con los requisitos antes 
señalados, deberá tramitarlo a través del procedimiento de recobro correspondiente.  
Respecto al transporte, alimentación y alojamiento para un acompañante, en los casos en 
que el paciente lo requiera, la Corte Constitucional ha determinado que las EPS deben costear 
estos gastos cuando42: (i) se constate que el usuario es «totalmente dependiente de un tercero 
para  su  desplazamiento»;  (ii)  el  paciente  requiere  atención  «permanente»  para  garantizar  su 
integridad física y el ejercicio adecuado de sus labores cotidianas, y (iii) ni él ni su núcleo familiar 
tengan la capacidad económica para asumir los costos y financiar su traslado.  
En  todo  caso,  le  corresponde  al  juez  constitucional,  por  cada  situación  particular, 
determinar si se debe imponer o no a la aseguradora la obligación de cubrir dichos gastos, para 
eliminar las barreras u obstáculos a la garantía efectiva y oportuna del derecho fundamental a la 
salud43. 
 
1.2.6. Cuotas moderadoras y copagos 
  
A pesar de que el artículo 187 de la Ley 100 de 1993 establece los pagos moderadores con la 
finalidad de racionalizar y sostener el uso del sistema de salud y consagra que deben establecerse 
de acuerdo con la situación socioeconómica de los usuarios, la Corte Constitucional en reiteradas 
jurisprudencias ha mencionado que estos pagos no pueden convertirse en barreras para que los 
usuarios  accedan  a  los  servicios  de  salud  que  requieren.  Al  respecto,  dicha  corporación  ha 
reconocido que estos valores atienden al propósito de racionalizar el acceso al sistema, evitando 
así usos innecesarios. Respecto a los copagos aplicables a los beneficiarios, estos buscan que, 
con la  orden  de realizar  algún  servicio  médico,  se  realice  una  contribución  en un  porcentaje 
previamente establecido y acorde con la capacidad económica del usuario44. 
Por su parte, el Acuerdo 260 de 2004, artículo 5, relaciona los principios que deben regir 
cuando  se  fijan  los  montos  a  cancelar  por  concepto  de  cuotas  moderadoras  y  copagos.  Al 
                                                                 
42 Corte Constitucional. Sentencia T-081 de 2019
43 Corte Constitucional. Sentencia T-010 de 2019
44 Corte Constitucional. Sentencias T-402 de 2018
48 
 

respecto señala: (i) equidad, en el sentido de que la falta de estos pagos no puede convertirse en 
barrera de acceso a los servicios; (ii) información al usuario, esto es, que es obligación de las EPS 
informar sobre el monto y los mecanismos de aplicación; (iii) aplicación general, es decir, que es 
para todos los usuarios; (iv) no simultaneidad, es decir, que no podrán aplicarse para un mismo 
servicio  ambos  cobros,  y  (v)  la  aplicación  debe  ser  acorde  al  ingreso  base  de  cotización  del 
afiliado.  
En este sentido, la Corte Constitucional, además, ha ordenado la exoneración de pagos 
moderadores  cuando  se  advierte  que  el  paciente  padece  de  una  enfermedad  grave  (diabetes, 
obesidad mórbida, entre otras) que le impide trabajar, cuando es independiente y no tiene un 
ingreso fijo y cuando su calificación en el Sisbén ha variado durante el tiempo45. Así mismo, la 
exoneración procede para los afiliados al régimen contributivo, en los casos en que una persona 
alega  su  imposibilidad  para  asumir  estos  pagos  y  las  aseguradoras  no  controvierten  dicha 
afirmación (prueba a cargo de las EPS46 cuando los pagos son por tratamientos de patologías 
crónicas con atenciones permanentes, por hipertensión arterial, diabetes y cirrosis, entre otras)47. 
De igual manera, aplica cuando, a pesar de contar con ingresos altos, el afiliado demuestra que 
estos se destinan a pago de deudas y sostenimiento de terceras personas48, entre otras. 
Teniendo en cuenta lo anterior, le corresponde al juez constitucional, al examinar cada 
caso en concreto, ordenar o no la exoneración del pago de cuotas moderadoras y copagos. 
 
1.2.7. Del cuidador en salud 
 
La  jurisprudencia  constitucional  ha  diferenciado  la  figura  de  cuidador  con  el  de  enfermería 
domiciliaria. En este sentido, se entiende que el cuidador es aquella persona que brinda apoyo 
físico para que el paciente pueda actuar en sociedad y realizar actividades básicas para asegurar 
una vida digna, mientras que con la enfermería domiciliaria se busca asegurar las condiciones 
necesarias para la atención especializada del paciente constitucional49. 
                                                                 
45 Corte Constitucional. Sentencia T-081 de 2019.  
46 Corte Constitucional. Sentencia T-062 de 2017.  
47 Corte Constitucional. Sentencia T-676 de 2014.  
48 Corte Constitucional. Sentencia T-178 de 2017
49 Corte Constitucional. Sentencia T-423 de 2019
49 
 

En el mismo orden de ideas, la Sentencia T-154 de 2014 aclaró los contenidos del servicio 
de  cuidador  y  señaló  que  es  el  prestado  por  personas  no  profesionales  en  salud,  personas 
cercanas,  familiares  o  amigos.  De  igual  forma,  mencionó  que  este  debe  ser  suministrado  de 
manera prioritaria y permanente para brindar apoyo físico, y que, asimismo, representa un apoyo 
emocional para quien lo recibe50. En este sentido, la Corte Constitucional determinó que, aunque 
el servicio de cuidador no es una prestación calificada para restablecer la salud, sí es necesaria 
para garantizar la calidad de vida del paciente. Por ende, en virtud del principio de solidaridad, 
este  debe  ser  prestado  inicialmente  por  sus  familiares  o  cercanos,  siempre  y  cuando  no  se 
convierta en una carga desproporcionada en la garantía del mínimo vital de quienes ejerzan esta 
función,  en  cuyo  caso  y  en  virtud  del  principio  de  solidaridad,  esta  carga  será  trasladada  al 
Estado51. 
En la Sentencia T-414 de 2016, la Corte Constitucional estableció que las EPS deben 
cubrir este servicio solamente en circunstancias excepcionales, las cuales, la misma corporación 
estableció.  Primero,  aplica  si  los  requerimientos  del  paciente  sobrepasan  el  apoyo  físico  y 
emocional de los familiares; segundo, si se presenta menoscabo en los derechos fundamentales 
del cuidador, ocasionado por la atención al paciente, y tercero, aplica ante la imposibilidad de 
brindar un entrenamiento adecuado a los parientes encargados. Así mismo, con la Sentencia T-
065  de  2018,  que  además  de  reiterar  dicha  posición,  reconoce  la  existencia  de  eventos 
excepcionales  cuando  es  evidente  que  el  paciente  necesita  cuidados  especiales  y  cuando  el 
principal obligado, que es la familia, está imposibilitado materialmente para ejercer esta función. 
Al respecto, la Corte enunció como «imposibilidad material» el hecho de que el familiar 
no  tenga  la  capacidad  física  para  atender  al  paciente,  no  cuente  con  aptitud  a  raíz  de  una 
enfermedad o por la edad, que deba cumplir con obligaciones básicas para consigo mismo como 
el tener que trabajar, que no esté capacitado para atenderlo o que carezca de recursos económicos 
para contratar la prestación de este servicio52. 
Siguiendo estos lineamientos, el MSPS emitió la Resolución 3951 de 2016, que establece, 
en su artículo 3, que los servicios o tecnologías complementarias corresponden a aquel servicio 
«que si bien no pertenece al ámbito de la salud, su uso incide en el goce efectivo del derecho a la 
                                                                 
50 Ibidem
51 Corte Constitucional. Sentencia T-096 de 2016
52 Corte Constitucional. Sentencia T-065 de 2018
50 
 

salud, a promover su mejoramiento o a prevenir la enfermedad». Este pronunciamiento hace 
alusión al servicio de cuidador, así no lo exprese de manera precisa. Sin embargo, en el artículo 
3, numeral 3, de la Resolución 1885 de 2018, quedó claro que la figura de cuidador hacía parte 
de los servicios complementarios, situación que reitera el artículo 39 de la misma disposición 
legal, cuando detalla los requisitos que deben cumplir las EPS, a raíz de los fallos de tutela, entre 
ellos, asumir el costo de este servicio. 
 
1.2.8.  Régimen  especial  de  seguridad  social  de  los  docentes  afiliados  al  Fondo 
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)  

 
La Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), 
con la función de atender las prestaciones sociales de todos los docentes. Sin embargo, estableció 
que los recursos de este fondo deberían ser administrados por una fiducia, que contrataría los 
servicios de una IPS para la prestación de los servicios de salud, en todos los departamentos.  
La Ley 100 de 1993, en el artículo 279, por su parte, estableció como excepción a la 
aplicación del Sistema Integral de Seguridad Social, entre otros, a los afiliados al FOMAG, el 
cual conserva su régimen especial de seguridad social.  
En este sentido, el régimen especial de salud del Magisterio cuenta con un plan integral. 
La prestación de los servicios médico-asistenciales de dicho plan está a cargo de entidades de 
salud sometidas a procesos de selección que se rigen por lineamentos previamente establecidos 
por el Consejo Directivo del FOMAG. Así mismo, su contratación debe ser regional y está a 
cargo  de  su  administradora,  es  decir,  la  Fiduprevisora  S.  A.  Esta  última  entidad  contrata  los 
servicios de diferentes IPS en todos los departamentos del país, atendiendo los presupuestos 
establecidos por el régimen de contratación. 
Para el desarrollo del régimen se expidió el Acuerdo 04 de 2004, a través del cual fue 
aprobado un nuevo modelo de prestación de servicios de salud para el Magisterio, el cual regula 
la cobertura, la estructura financiera y el plan de beneficios de su régimen de salud. 
Como ya se mencionó, el plan de salud es integral, por ello, ofrece atención y tratamiento 
de todo tipo de patologías sin restricción, tanto a afiliados como a beneficiarios. Las patologías 
consideradas de alto costo o catastróficas (cáncer, VIH, ERC, etc.) no cuentan con exclusiones, 
preexistencias,  ni  periodos  mínimos  de  cotización.  En  su  régimen,  aplican  el  criterio  de  que 
51 
 

aquello que no esté explícitamente calificado como excluido, para lo cual cuentan con un listado, 
es entendido como incluido dentro de su plan de beneficios.  
No  obstante,  la  Corte  Constitucional  ha  aclarado  que,  pese  a  tratarse  de  un  régimen 
especial,  no  son  ajenos  a  los  principios  y  valores  que  en  materia  de  salud  establece  la 
Constitución53. 
En relación con la anterior, dicha corporación ha garantizado el derecho a la salud de 
aquellos beneficiarios del sistema a quienes se les niega la atención de ciertas patologías con el 
argumento de estar dentro de las exclusiones del plan de beneficios del Magisterio. Para tal fin, 
ha adoptado la línea jurisprudencial aplicada en el régimen de seguridad social en salud para 
inaplicar  dichas  exclusiones,  bajo  el  criterio  de  que  esas  tecnologías  deben  ser  suministradas 
cuando su negativa amenaza derechos constitucionales, como la vida, salud, dignidad humana e 
integridad personal54. 
 
1.2.9. Régimen Especial de Seguridad Social en Salud de las Fuerzas Militares y  la 
Policía Nacional 

  
Tal como sucedió con el régimen del Magisterio, la Constitución Política, en sus artículos 216 y 
217, excluyó del Sistema Integral de Seguridad Social a los miembros de las Fuerzas Militares y 
de la Policía Nacional. Al respecto, se expidió la Ley 352 de 1997 y, posteriormente, el sistema 
fue  estructurado  mediante  el  Decreto  1795  de  2000.  Este  régimen  está  compuesto  por  el 
Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares y el Subsistema de Salud de la Policía Nacional, los 
cuales son administrados por la dirección de sanidad de cada institución. 
Respecto  a  la  protección  del  derecho  fundamental  a  la  salud  de  los  afiliados  a  este 
régimen, la Corte Constitucional55 ha sido clara en establecer que tanto los regímenes especiales 
como el Sistema de Seguridad Social en salud están orientados por los principios de eficiencia, 
universalidad  y  solidaridad,  ya  que  buscan  que  todos  los  colombianos  tengan  acceso  a  los 
servicios de salud en condiciones dignas.  
 Si  bien  la  regla  general  en  estos  regímenes  especiales  es  que  solo  sean  vinculados  al 
sistema de salud los miembros que prestan el servicio a la institución y sus beneficiarios, la Corte 
                                                                 
53 Corte Constitucional. Sentencia T-003 de 2019
54 Corte Constitucional. Sentencia T-248 de 2016
55 Corte Constitucional. Sentencia T-258 de 2019
52 
 

Constitucional  ha  sido  enfática  en  señalar  que  existen  excepciones  que  prolongan  dicha 
obligación a exmiembros de estas fuerzas, lo cual está enmarcado en el principio de continuidad. 
Algunas de estas excepciones son56: (i) cuando la persona tiene una enfermedad desde antes de 
la incorporación y esta no fue detectada en los exámenes psicofísicos de ingreso; (ii) cuando la 
enfermedad es consecuencia de la prestación del servicio, y (iii) cuando la enfermedad requiere 
la  realización  de  exámenes  especializados  para  establecer  el  nivel  de  incapacidad  laboral  o  el 
momento de su adquisición. 
En  el  mismo  orden  de  ideas,  dicha  corporación  ha  precisado  que  la  continuidad  del 
servicio de salud es otro de los principios que deben garantizar. Este principio está supeditado a 
que se preste durante el tiempo que se requiera, según el concepto de los profesionales y los 
servicios que se requieran, con el fin de no vulnerar los derechos fundamentales a la vida, la 
integridad física y la dignidad humana57. 
Así,  la  Corte  ha  sostenido  que  este  tipo  de  afiliación  extendida  por  el  principio  de 
continuidad se supera cuando el usuario se haya afiliado a otro régimen de salud. Al respecto, la 
Sentencia T-452 de 2018 estableció que se permite la suspensión cuando el servicio requerido 
haya sido asumido por otra entidad o cuando el usuario haya superado la enfermedad que se 
estaba tratando. Por lo tanto, le corresponde al sistema de las Fuerzas Militares y de la Policía 
Nacional  proteger  el  derecho  fundamental  a  la  salud,  garantizar  la  continuidad  en  los 
tratamientos y proteger a aquellas personas que se encuentran en circunstancias de debilidad 
manifiesta58. 
Por lo anterior, se entiende que son beneficiarios del sistema de salud de las Fuerzas 
Militares y de la Policía Nacional el personal activo, el retirado que goce de asignación de retiro 
o pensión, los afiliados en calidad de beneficiarios y, de forma excepcional, las personas que, 
pese a haber sido desvinculadas de la institución, sufrieron una afectación en la salud y necesitan 
continuar con la atención médica59. 
 
 
 
                                                                 
56 Corte Constitucional. Sentencias T-452 de 2018T-470 de 2010, T-218 de 2016, T-296 de 2016 y T-507 de 2015, entre otras. 
57 Corte Constitucional. Sentencia T-299 de 2019
58 Ibidem.  
59 Ibidem
53 
 

1.2.10. Derecho a la salud de los migrantes 
  
La Corte Constitucional ha protegido de manera reiterativa el derecho fundamental a la salud de 
los extranjeros en Colombia. Al respecto, ha establecido, para el caso de menores de edad, el 
derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud, así se encuentren en condición irregular. 
El único requisito para garantizar y lograr la efectividad de este derecho es la de ser humano y 
no la nacionalidad, y mucho menos la permanencia regular en el país60. Además, considera que, 
al adoptarse dicha protección, no solo se cumple con los fines del Estado contemplados en la 
Constitución, especialmente, el de no discriminación y prevalencia superior del menor, sino con 
las obligaciones adquiridas por Colombia en el marco del derecho internacional. 
En  este  sentido,  dicha  corporación  considera  que  el  desconocimiento  del  derecho 
fundamental de los menores de un año al disfrute del más alto nivel posible de salud también va 
en contravía a lo dispuesto por el Comité de los Derechos del Niño en su Observación General 
N.º 15 de 2013, específicamente, en lo relacionado con la indivisibilidad e interdependencia de 
los derechos, ya que la realización de este derecho es indispensable para el disfrute de los demás 
derechos contemplados en la convención61.  
Respecto  a  la  atención  en  salud  de  los  demás  migrantes  en  Colombia,  la  Corte 
Constitucional, en la Sentencia SU-677 de 2017, reiteró las reglas jurisprudenciales a aplicar: (i) 
el deber del Estado de garantizar algunos derechos fundamentales a extranjeros irregulares es 
limitado;  (ii)  todos  los  extranjeros  están  obligados  a  cumplir  con  la  Constitución  y  las  leyes 
establecidas para todos los residentes, y (iii) los extranjeros irregulares tienen derecho a recibir 
atención básica y de urgencias en virtud de la protección a los derechos a la vida digna y a la 
integridad  humana,  con  cargo  al  régimen  subsidiado,  siempre  que  no  cuenten  con  recursos 
económicos para suplirla. 
En lo relacionado con la atención básica, todos los extranjeros, regularizados o no, tienen 
derecho a la atención básica de urgencias, sin que sea admisible imponer barreras de acceso. No 
obstante, si requieren una atención médica integral, es decir, más que la urgencia, deben afiliarse 
al Sistema de Seguridad Social en Salud y cumplir con las normas allí impuestas, lo que incluye 
la  regularización  de  su  situación  migratoria.  Igualmente,  ha  determinado  que  el  concepto  de 
                                                                 
60 Corte Constitucional. Sentencia T-565 de 2019.  
61 Ibidem.  
54 
 

‘urgencias’ es aplicable solo cuando se acredite que está en riesgo la vida y salud del paciente; 
esto puede incluir, procedimientos o intervenciones médicas62. 
Así,  garantizar  como  mínimo  la  atención  de  urgencias  busca  asegurar  que  todas  las 
personas,  incluidos  los  extranjeros,  reciban  una  atención  mínima  en  casos  de  necesidad  y 
urgencia; una atención que cubra sus necesidades básicas y permita el respeto por su dignidad 
humana63. 
 
1.2.11. Infertilidad64 
  
La Corte Constitucional, en fallo aún no publicado, amparó los derechos fundamentales a la 
dignidad humana, a la igualdad, a la salud y los derechos reproductivos de mujeres diagnosticadas 
con infertilidad. Así mismo, en virtud del principio de progresividad de la garantía del derecho a 
la salud, ordenó la práctica de tratamientos de fertilización in vitro
Además, la Corte advirtió que la Ley 1953 de 2019 —la cual estableció la política pública 
de prevención de la infertilidad y salud reproductiva— había ordenado al MSPS regular el acceso 
a  los  tratamientos  de  infertilidad  con  técnicas  de  reproducción  asistida,  tomando  en 
consideración los lineamientos que garanticen el derecho con recursos públicos. Sin embargo, 
para  dicha  corporación  también  es  claro  que  no  se  pueden  financiar  dichos  tratamientos  de 
manera  completa  ni  en  todos  los  casos,  ya  que  esto  podría  atentar  contra  la  sostenibilidad 
financiera del sistema. 
Por tal motivo, mientras el MSPS realiza la respectiva reglamentación, la Corte estableció 
los parámetros provisionales que se deben tener en cuenta para la financiación pública de estos 
tratamientos,  los  cuales  son  excepcionales65:  (i)  cumplir  con  el  requisito  de  edad  para  que  el 
tratamiento  sea  viable;  (ii)  el  procedimiento  debe  ser  prescrito,  en  principio,  por  el  médico 
adscrito  a  la  EPS;  (iii)  se  deben  haber  agotado  todos  los  procedimientos  y  alternativas  de 
tratamiento  previstas;  (iv)  el  médico  tratante  debe  señalar  el  número  de  ciclos,  sin  que  sea 
superior  a  tres  intentos;  (v)  los  interesados  no  deben  contar  con  recursos  económicos  para 
costear  el  tratamiento;  (vi)  no  pueden  tener  hijos  o  haber  realizado  tratamiento  previo,  de 
                                                                 
62 Corte Constitucional. Sentencia T-074 de 2019, que recopila lo establecido en la Sentencia T-348 de 2018. 
63 Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2019
64 Corte Constitucional. Boletín N.° 13 del 21 de febrero de 2020. 
65 Ibidem
55 
 

fertilización  in  vitro,  y  (vii)  se  debe  demostrar  que  la  no  realización  de  dicho  procedimiento 
vulnera o pone en inminente riesgo los derechos fundamentales de las solicitantes. 
A pesar de lo anterior, dicha corporación también dejó en claro que, en todos los casos, 
la financiación de estos procedimientos con recursos públicos debe ser parcial, ya que se requiere 
un aporte de los interesados; y que, asimismo, es excepcional, debido a que se debe cumplir con 
las condiciones establecidas por la Ley 1953 de 2019 y por esta sentencia. 
 
  
 
56 
 

2. Aspectos metodológicos 
 
2.1. Objetivos 
 
2.1.1. Objetivo general  
 
  Formular  recomendaciones  a  partir  del  análisis  del  comportamiento  de  las  tutelas 
interpuestas en Colombia durante el año 2019, con el fin de incidir en la garantía del goce 
efectivo de los derechos a la salud y a la seguridad social. 
 
2.1.2. Objetivos específicos  
 
  Cuantificar las tutelas interpuestas y los derechos más invocados, y la relación de estos 
con los derechos a la seguridad social y a la salud, así como su tendencia. 
  Señalar la orientación judicial de las decisiones en primera instancia, tanto de las tutelas 
en general como por violaciones de los derechos a la seguridad social y a la salud. 
  Identificar las entidades territoriales del país donde se interponen las tutelas en general y 
por violaciones de los derechos a la seguridad social y la salud.  
  Determinar las entidades contra las cuales se interpone el mayor número de tutelas en 
general y por violaciones a los derechos a la seguridad social y la salud.  
  Determinar el tipo de entidades contra las cuales se interpone el mayor número de tutelas 
por violaciones a los derechos a la seguridad social y la salud.  
  Identificar los contenidos más frecuentes de las tutelas que invocan los derechos a la 
salud  y  a  la  seguridad  social,  lo  que  incluye  las  variables  de  mayor  relevancia  como 
diagnósticos, contenidos del PBS, entre otras. 
  Caracterizar las solicitudes más frecuentes en las tutelas interpuestas por los pacientes 
con diagnóstico de cáncer (tumores y neoplasias), que involucran el derecho a la salud. 
 
 
57 
 

2.2. Metodología 
 
El  análisis  de  la  información  comprende  las  acciones  de  tutela  radicadas  en  la  Corte 
Constitucional de Colombia en el año 2019, las cuales usualmente se demoran 21 días desde la 
fecha del fallo en el respectivo juzgado de origen66 hasta la llegada a la Corte Constitucional de 
los expedientes de tutela enviados67.  
 
Las  principales  características  del  estudio  de  las  tutelas  en  Colombia  se  describen  a 
continuación: 
 
Tipo de estudio: es de tipo descriptivo y de corte longitudinal, dado que se toman de manera 
mensual la totalidad de las tutelas que llegan Corte Constitucional de Colombia. 
Periodo de análisis: es el año calendario (de enero a diciembre) inmediatamente anterior a la 
publicación del estudio, que para esta oportunidad corresponde al año 2019. 
Unidad  de  observación:  son  las  tutelas  clasificadas  por  el  derecho  que  es  invocado  por  el 
tutelante. 
Universo:  lo  constituyen  la  totalidad  de  las  tutelas  radicadas  en  la  Corte  durante  el  año 
inmediatamente anterior a la publicación de los datos. 
 
El estudio de las tutelas se compone para su análisis de tres partes que se describen a 
continuación: 
 
a)  La primera parte comprende el análisis comparativo de las tutelas interpuestas en el país 
durante 2019 frente a las tutelas interpuestas en 2018. En este análisis se determina el 
comportamiento, los derechos invocados, las entidades accionadas y los lugares donde se 
interponen las mismas, entre otras variables. 
 
                                                                 
66 Ministerio de Salud y Protección Social, 2018. Informe orden trigésima - Sentencia T-760 de 2008
67 El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de 
los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual 
comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado al derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días 
siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual 
revisión. 
58 
 

b)  La segunda parte se centra en el universo de tutelas que invocaron el derecho a la salud y 
a la seguridad social en los últimos dos años; además, se efectúa un análisis de las variables 
de la primera fase, se verifican aspectos relacionados con la orientación de las decisiones 
de los jueces y se identifican las entidades demandadas.  
 
c)  La  última  parte  comprende  un  análisis  específico  de  los  hechos  narrados  por  los 
accionantes en las tutelas que contienen los derechos a la salud y a la seguridad social. 
Dicho  análisis  está  basado  en  muestras  independientes  representativas,  que  fueron 
seleccionadas mediante muestreo aleatorio estratificado por departamento e identificando 
los servicios solicitados en las tutelas.  
 
En lo que respecta al derecho a la seguridad social, el análisis se realizó sobre las tutelas que 
contenían este derecho, pero no contenían el derecho a la salud. Inicialmente, se hizo un análisis 
descriptivo  y,  posteriormente,  se  clasificaron  las  solicitudes  con  base  en  una  muestra 
representativa seleccionada a través de muestreo aleatorio estratificado. 
En el caso del derecho a la salud, inicialmente se hace un análisis sobre el universo de las 
tutelas que invocaron este derecho. Posteriormente, sobre una muestra representativa, se realiza 
un análisis de los hechos narrados por los tutelantes, lo cual permitió determinar los servicios y 
tecnologías de salud y de apoyo solicitados a través de una clasificación de los servicios.  
Por una parte, se clasificaron, según las coberturas del PBS, en servicios y tecnologías de 
salud  incluida  en  el  PBS,  servicios  y  tecnologías  de  salud  no  PBS  y  exclusiones.  Para  dicha 
clasificación  se  tuvo  en  cuenta  la  normatividad  vigente  a  diciembre  de  2019,  entre  las  que 
podemos mencionar la Resolución 5857 de diciembre de 2018, la Circular Externa 017 de 2019 
del MSPS, que actualiza integralmente el PBS con cargo a la UPC, y la Resolución 244 de 2019, 
que incluye el listado de exclusiones.  
Por otra parte, según el tipo, se clasificaron los servicios y las tecnologías de salud en 
servicios,  medicamentos  y  fitoterapéuticos,  alimentos  y  suplementos  dietarios,  cosméticos  y 
productos  de  aseo,  dispositivos  e  insumos,  aseguramiento  en  salud,  elementos  que  no  son 
asistenciales,  pero  se  tutelan  y  otros.  Para  la  clasificación  se  tuvo  en  cuenta  la  normatividad 
vigente a diciembre de 2019 (ver anexo D): 
 
59 
 

a)  Para  el  caso  de  los  servicios,  se  tomó  la  Resolución  3100  de  2019,  que  define  los 
procedimientos y condiciones de inscripción de los prestadores de servicios de salud y de 
habilitación  de  los  servicios  de  salud  y  adopta  el  Manual  de  Inscripción  de  Prestadores  y 
Habilitación de Servicios de Salud

 
b)  Para las categorías medicamentos y fitoterapéuticos, alimentos y suplementos dietarios, cosméticos y 
productos de aseo, dispositivos e insumos se tomaron las definiciones del Instituto Nacional de 
Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima). 
 
c)  En  el  caso  del  aseguramiento  en  salud  se  tomaron  en  cuenta  los  principales  procesos 
tutelados. 
 
d)  En el caso*  de los elementos que no  son asistenciales,  pero se  tutelan, se incluyen viáticos de 
alojamiento, transporte y cuidadores. 
 
e)  En otros se ubican servicios no incluidos en las anteriores categorías.  
 
La  recolección  de  la  información  se  hizo  directamente  sobre  los  expedientes  físicos  que 
reposaban en la Corte Constitucional de Colombia, para lo cual se elaboraron dos (2) fichas de 
recolección  (Anexos  A  y  B).  La  información  fue  registrada  tal  como  aparece  en  los  hechos 
narrados  por  los  accionantes  en  las  tutelas.  Se  incluyó  marca  o  principio  activo,  gramaje, 
concentración y presentación para el caso de los medicamentos y especificaciones especiales en 
las otras solicitudes de servicios, de tal manera que se identificaran claramente si era PBS, no 
PBS o excluida. 
La cuantificación de las solicitudes en cada una de las tutelas incluye la totalidad de las 
realizadas, debido a que en una misma acción de tutela se puede presentar más de una solicitud 
con  requerimientos  diferentes  del  derecho  invocado  u  otros,  ponderadas  de  acuerdo  con  la 
variable de estratificación (Departamento). 
 
 
 
60 
 

2.2.1. Descripción de la muestra 
 
2.2.1.1. Muestra de las tutelas que invocaron el derecho a la seguridad social  
 
Marco muestral: tutelas registradas en la base de datos de la Corte Constitucional de Colombia 
durante 2019.  
Población objetivo: tutelas que contienen vulneraciones al derecho a la seguridad social y no 
contienen el derecho a la salud. 
Modelo  de  muestreo:  tipo  aleatorio  estratificado  por  departamento  con  asignación 
proporcional, con un nivel de confianza del 95 % y un margen de error del 2,3 %.  
Tamaño de la muestra: 1.499 tutelas. 
Unidad de análisis: tutela en la cual el accionante invocó como derecho vulnerado el derecho 
a la seguridad social y no invocó el derecho fundamental a la salud. 
Resultados: se presentan utilizando un factor de expansión en función de la misma variable de 
estratificación. 
 
2.2.1.2. Muestra de las tutelas que invocaron el derecho a la salud 
 
Marco muestral: tutelas registradas en la base de datos de la Corte Constitucional de Colombia 
durante 2019. 
Población objetivo: tutelas interpuestas en 2019, en las cuales los colombianos invocaron el 
derecho fundamental a la salud. 
Modelo  de  muestreo:  tipo  aleatorio  estratificado  por  departamento  con  asignación 
proporcional, con un nivel de confianza del 95 % y un margen de error del 1,42 %.  
Tamaño de la muestra: 3.006 tutelas. 
Unidad de análisis: tutela en la cual el accionante invocó como derecho vulnerado el derecho 
fundamental a la salud, solo o en conjunto con otros derechos. 
Resultados: se presentan utilizando un factor de expansión en función de la misma variable de 
estratificación. 
 
 
61 
 

3. Resultados 
 
 3.1. La tutela en Colombia durante 2019 
 
La  acción  de  tutela  continúa  siendo  el  mecanismo  más  utilizado  por  los  ciudadanos  para 
proteger sus derechos fundamentales.  
Durante  2019  se  interpusieron  620.257  acciones  por  presuntas  violaciones  a  un 
derecho fundamental (Tabla 1). Dicha cifra presenta un incremento del 2,1 % con relación a 
2018 y se constituye como la más alta desde el año 1992 cuando se interpusieron las primeras 
tutelas en el país. Lo anterior indica que, en 2019, cada 11 segundos68 se interpuso una tutela 
en  Colombia  si  se  tienen  en  cuenta  solo  los  días  laborables,  o  51  segundos 69 según  lo 
establecido  en  el  artículo  1  del  Decreto  2591  de  1991,  lo  que  refleja  un  aumento  en  su 
frecuencia  de  uso.  La  información  que  fundamenta  este  estudio  fue  obtenida  de  los 
expedientes que fueron remitidos a la Corte Constitucional de Colombia durante el periodo, 
para la posible revisión señalada en el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991. De las 620.257 
acciones interpuestas, el 24,9 %, es decir, 154.220, fueron impugnadas, especialmente por las 
EPS y los juzgados. 
 Es de anotar que el Decreto 2951 de 1991 reglamentó la acción de tutela y estableció, 
en  su  artículo  31,  que  los  fallos  que  no  sean  impugnados  deben  ser  enviados  a  la  Corte 
Constitucional para su revisión. Con este procedimiento se busca revocar o modificar el fallo, 
así como unificar la jurisprudencia constitucional o aclarar el alcance de las normas, en cuyos 
dos últimos casos, deben ser motivadas.  
La  impugnación  de las  sentencias  judiciales es el  medio  por  el  cual  una  de las  partes 
manifiesta su inconformidad respecto al fallo, pues considera que se cometió un error que le 
produce un agravio. De modo que constituye una garantía procesal a la buena administración de 
justicia. 
 
 
                                                                 
68 (días hábiles en 2019*8 horas*60 minutos*60 segundos)/número de tutelas en Colombia 2019. 
69 365 días por 24 horas. 
62 
 

Tabla 1. Registro de tutelas en Colombia (Periodo 1992-2019) 
Año 
N.° de 
Crecimiento 
N.° de tutelas por cada 
Crecimiento 
tutelas 
anual % 
10.000 habitantes 
anual % 
1992 
10.732 
 
3,02 
 
1993 
20.181 
88,05 
5,57 
84,48 
1994 
26.715 
32,38 
7,25 
30,03 
1995 
29.950 
12,11 
7,99 
10,28 
1996 
31.248 
4,33 
8,21 
2,70 
1997 
33.663 
7,73 
8,71 
6,15 
1998 
38.248 
13,62 
9,76 
12,03 
1999 
86.313 
125,67 
21,72 
122,56 
2000 
131.764 
52,66 
32,70 
50,52 
2001 
133.272 
1,14 
32,65 
-0,14 
2002 
143.887 
7,96 
34,82 
6,62 
2003 
149.439 
3,86 
35,71 
2,57 
2004 
198.125 
32,58 
46,76 
30,95 
2005 
224.270 
13,20 
52,29 
11,82 
2006 
256.166 
14,22 
59,02 
12,86 
2007 
283.637 
10,72 
64,57 
9,41 
2008 
344.468 
21,45 
77,50 
20,01 
2009 
370.640 
7,60 
82,41 
6,34 
2010 
403.380 
8,83 
88,64 
7,56 
2011 
405.359 
0,49 
88,04 
-0,68 
2012 
424.400 
4,70 
91,13 
3,51 
2013 
454.500 
7,09 
96,45 
5,84 
2014 
498.240 
9,62 
104,54 
8,38 
2015 
614.520 
23,34 
127,49 
21,95 
2016 
617.071 
0,42 
126,58 
-0,71 
2017 
607.499 
-1,55 
123,25 
-2,64 
2018 
607.308 
-0,03 
125,84 
2,11 
2019 
620.257 
2,10 
125,57 
-0,22 
Fuente: Corte Constitucional / Proyecciones de población del DANE y Censo 2018. 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
63 
 

 
El indicador de número de tutelas por cada 10.000 habitantes se ubicó en 125,57 acciones, frente 
a 125,84 de 2018. Esto representa una disminución del 0,22 %, ocasionado, especialmente, por 
el descenso en el número de acciones en contra de la Unidad para la Atención y Reparación 
Integral a las Víctimas (UARIV). 
 
3.1.1.  Los derechos invocados en las tutelas 
 
Al igual que en años anteriores, el derecho de petición fue el más invocado en Colombia, pues 
sumó  244.553  acciones;  es  decir  que  fue  recurrido  en  el  39,43  %  de  las  tutelas,  para  un 
incremento del 4,97 %. Estas cifras rompen la tendencia a disminuir que se venía observando 
desde 2015. Los primeros diez derechos se mantienen en las mismas posiciones del año anterior, 
aunque hay que destacar la disminución en la interposición de tutelas para los derechos al mínimo 
vital, ayuda humanitaria y vida, así como el incremento en la petición, el debido proceso y la 
seguridad social. Con relación al derecho a la salud, se mantuvo en los mismos niveles de 2018 
(Tabla 2 y Gráfica 1). 
 
 
64 
 

Tabla 2. Derechos invocados en las tutelas (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Derechos invocados 
Variación 
N.° de 
Part. en 
N.° de 
Part. en 

tutelas 
tutelas % 
tutelas 
tutelas % 
Petición 
232.974 
38,36 
244.553 
39,43 
4,97 
Salud 
207.734 
34,21 
207.368 
33,43 
-0,18 
Debido proceso 
69.544 
11,45 
76.447 
12,33 
9,93 
Mínimo vital 
40.909 
6,74 
39.284 
6,33 
-3,97 
Ayuda humanitaria 
25.322 
4,17 
23.154 
3,73 
-8,56 
Seguridad social 
19.886 
3,27 
21.887 
3,53 
10,06 
Vida 
17.565 
2,89 
15.325 
2,47 
-12,75 
Estabilidad laboral reforzada 
10.749 
1,77 
10.938 
1,76 
1,76 
Trabajo 
6.990 
1,15 
8.472 
1,37 
21,20 
Reparación a población víctima de desplazamiento 
5.434 
0,89 
7.107 
1,15 
30,79 
Habeas data 
4.709 
0,78 
5.832 
0,94 
23,85 
Acceso a la administración de justicia 
5.501 
0,91 
5.400 
0,87 
-1,84 
Educación 
5.359 
0,88 
5.309 
0,86 
-0,93 
Vivienda digna 
3.536 
0,58 
3.618 
0,58 
2,32 
Igualdad 
3.902 
0,64 
3.574 
0,58 
-8,41 
Reconocimiento  de  persona  en  condición  de 
desplazamiento mediante el RUV 
2.918 
0,48 
1.914 
0,31 
-34,41 
Familia 
1.482 
0,24 
1.572 
0,25 
6,07 
Buen nombre 
1.347 
0,22 
1.458 
0,24 
8,24 
Personalidad jurídica 
1.126 
0,19 
1.353 
0,22 
20,16 
Dignidad humana 
1.241 
0,20 
1.188 
0,19 
-4,27 
Agua potable 
1.041 
0,17 
1.097 
0,18 
5,38 
Libertad 
1.328 
0,22 
1.082 
0,17 
-18,52 
Otros (menos de 1.000 tutelas) 
6.367 
1,05 
6.442 
1,04 
1,18 
 
 
 
 
 
 
Total tutelas interpuestas 
607.308 
620.257 
2,13 
Nota: En una tutela puede invocarse más de un derecho. 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
Como se observa en la siguiente gráfica, en los tres últimos años ha habido una tendencia de 
crecimiento en las tutelas que invocaron los derechos al debido proceso, a la seguridad social y 
65 
 


a la salud, aunque en este último se observaron cifras similares a 2018. Las tutelas por ayuda 
humanitaria continuaron en descenso en atención al proceso de paz, pues este ha disminuido las 
solicitudes de intervención ante el Gobierno Nacional, lo que ha permitido emitir respuestas de 
manera más ágil. 
En cuanto al derecho de petición, en 2019 se rompió la tendencia de disminución que se 
había observado desde 2015 y en este periodo se presentó un incremento del 4,97 %, por lo que 
es necesario insistir a las entidades sobre la importancia de dar respuesta oportuna y con claridad 
a los ciudadanos.  
El derecho de petición está contemplado en el artículo 23 de la Constitución Política de 
Colombia  y  les  permite  a  los  ciudadanos  presentar  solicitudes  y  peticiones  a  las  diferentes 
autoridades, con el fin de obtener información de carácter particular o general. 
Durante los últimos 5 años, los derechos más tutelados, en general, continúan siendo los 
mismos:  derecho  de  petición,  derecho  a  la  salud  y  debido  proceso,  con  un  incremento 
significativo durante los primeros dos años (2015 y 2016) y una disminución en 2017, la cual se 
mantuvo en 2018 y 2019, con excepción del derecho a la salud, el cual, presenta aumentos de 
manera anual, con tendencia a estabilizarse en el último año (2019). 
Gráfica 1. Derechos más invocados en las tutelas (Periodo 2006-2019) 
 
66 
 

 
Las vulneraciones del derecho fundamental a la salud se ubicaron en segundo lugar, con 207.368 
acciones, es decir, el 33,43 % del total de tutelas; esto significó una disminución con relación a 
2018. Este derecho, aunque en un principio fue catalogado como derecho económico, social y 
cultural, establecido en el artículo 49 de la Constitución Política, ha avanzado en su desarrollo 
jurisprudencial y normativo, hasta lograr su declaratoria como derecho fundamental, primero a 
través de la Sentencia T-760 de 2008 y, luego, a través de la Ley 1751 de 2015 (LES). 
En el tercer lugar se ubicó la solicitud de protección al debido proceso, el cual apareció 
en 76.447 acciones para un 12,32 % de participación y un incremento del 9,92 % con relación 
a 2018. Este derecho está contemplado en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia 
y busca garantizarles a las personas un mínimo de garantías ante un proceso judicial para que 
este sea equitativo y justo, por lo cual, tienen derecho a su defensa, a un abogado (de confianza 
o de oficio), a un juicio público y sin dilaciones, y a debatir y presentar pruebas. En Colombia, 
se  establece  la  presunción  de inocencia,  hasta  que  una  persona  no  sea  declarada  culpable  en 
juicio. 
El  derecho  al  mínimo  vital  se  situó  en  el  cuarto  lugar  con  29.284  acciones  y  una 
participación del 6,33 %, disminuyendo su frecuencia en 3,97 % con respecto al año anterior. 
Este  derecho  ha  sido  desarrollado  por  la  jurisprudencia  constitucional  como  un  aspecto  de 
naturaleza fundamental relacionado con la dignidad humana, especialmente para las personas de 
la  tercera  edad.  Es  considerado  de manera  extendida  como  un  derecho  que se deriva  de los 
principios de Estado social de derecho, dignidad humana y solidaridad. 
En quinto lugar estuvo la solicitud de ayuda humanitaria con 23.153 acciones, la cual 
disminuyó  un  8,56  %.  Este  derecho  fue  reconocido  como  fundamental  por  la  Corte 
Constitucional en la Sentencia C-066 de 2017, en cabeza de las víctimas del desplazamiento, ya 
que busca socorrer, asistir y proteger a esta población, debido a la situación de vulnerabilidad en 
que se encuentra; así mismo, está enfocada en brindar un apoyo de carácter integral. 
Como  en  todos  los  años,  los  derechos  predominantes  en  cada  municipio  fueron  los 
derechos de  petición y salud. En efecto, en 718  municipios el derecho a la salud fue  el más 
tutelado, mientras que el derecho de petición lo fue en 335 municipios. Los demás derechos se 
distribuyeron de la siguiente manera: debido proceso, en 20 municipios; educación y estabilidad 
laboral en 3; mínimo vital, identidad, libertad de locomoción y seguridad social, en 1 municipio. 
Esta situación es similar a la presentada en los dos últimos años (Mapas 1 y 2).  
67 
 


El derecho a la salud fue el más reiterativo en los municipios, debido a los problemas de 
acceso oportuno y efectivo a los servicios de este sector. Este comportamiento es el resultado 
de  la  distancia  y  la  centralización  de  los  hospitales  de  III  y  IV  nivel  en  las  capitales  de 
departamento,  lo  que  en  la  mayoría  de  los  casos  implicó  demoras  en  la  atención  y  gastos 
adicionales, que, para la generalidad de los usuarios, son imposibles de asumir. 
 
Mapa 1. Derechos más invocados en cada municipio (Año 2018) 
 
 
68 
 


 
Mapa 2. Derechos más invocados en cada municipio (Año 2019) 
 
 
69 
 

A  continuación,  se  analizan  los  derechos  que,  en  2019,  obtuvieron  más  de  20.000  tutelas,  a 
excepción de los derechos a la salud y a la seguridad social que, por ser los ejes centrales de este 
estudio, se analizarán más adelante. 
 
3.1.1.1. Derecho de petición 
 
El derecho de petición, regulado por la Ley 1755 de 2015, determina que toda solicitud elevada 
ante las autoridades públicas y privadas que ejerzan funciones públicas debe ser  considerada 
como una petición, aun si no se ha invocado como tal. La misma norma estipula los términos 
de respuesta según el tipo de petición (información, consulta, solicitud de documentos, etc.), 
resalta la importancia de que las peticiones sean respetuosas y aclara las reglas de presentación 
ante particulares que cumplen funciones públicas.  
En  cuanto  al  contenido  de  las  respuestas,  la  Corte  Constitucional  en  reiteradas 
sentencias70 ha estipulado que deben ser oportunas, responder de fondo y ser claras, precisas y 
congruentes. 
En los últimos diez años, el derecho de petición ha sido el más invocado en Colombia y, 
aunque en el periodo 2015-2018 presentó un descenso en su frecuencia, en 2019 nuevamente se 
observó un aumento del 4,97 %. La UARIV fue la entidad contra la cual se interpuso el 21,34 
% de las 244.553 acciones que invocaron este derecho, con un favorecimiento a los accionantes 
del 49 %, menor en 4 puntos porcentuales con relación a 2018.  
Por vulneraciones a este derecho, en segundo lugar, se ubicaron las oficinas de tránsito 
y  similares  con  el  10,7  %,  incrementando  su  participación  en  1,6  puntos  porcentuales  con 
relación a 2018; el nivel de aprobación en primera instancia por parte de los jueces fue del 41,4 
%.  En  orden  y  en  una  menor  proporción,  le  siguieron  las  alcaldías  municipales  (7,7  %), 
Colpensiones (6,5 %) e Inpec/Uspec (3,8 %). En general, el derecho de petición fue concedido 
en  primera  instancia  en  el  48,3  %  de  los  casos,  aunque  se  presentaron  casos  con  niveles  de 
aprobación superiores, por ejemplo: La Equidad Seguros (83,7 %), Medimás (83,1 %), Coomeva 
(79,4 %) y Colpensiones (67,2 %), entre otros. 
                                                                 
70 Corte Constitucional. Sentencias T-077 de 2018T-430 de 2017 y C-818 de 2011, entre otras. 
 
70 
 

Con relación a las zonas donde se interpuso el mayor número de tutelas que invocaron 
el derecho de petición, se encuentran: Bogotá (25 %), Antioquia (19,5 %), Valle del Cauca (7,9 
%), Santander (4,3 %) y Atlántico (3,9 %). En 1.053 municipios se interpuso al menos una tutela 
que  invocó  este  derecho,  y  las  ciudades  de  Bogotá  (25  %),  Medellín  (14,8  %),  Cali  (5,4  %), 
Florencia (3,3 %) y Barranquilla (3,1 %) fueron las entidades territoriales con el mayor número 
de ellas.  
 
3.1.1.2. Debido proceso 
 
En virtud de este derecho y tal como lo estipula el artículo 29 de la Constitución Política, se 
busca garantizar el debido proceso administrativo y judicial, el cual pretende, para el caso del 
primero, que todos los usuarios conozcan las actuaciones de la administración, que puedan pedir 
y  controvertir  pruebas,  que  logren  ejercer  su  derecho  de  defensa  e  impugnar  actos 
administrativos,  entre  otros.  Implica  todo  ejercicio  de  la  administración  pública  (creación  y 
ejecución de actos, peticiones y procesos) con el fin de garantizar la defensa de los ciudadanos.  
Respecto al debido proceso judicial, este involucra la presunción de inocencia, el derecho 
a tener un abogado, la garantía de presentar pruebas y controvertirlas y a que se respeten los 
términos judiciales, entre otros. 
En  2019,  la  solicitud  de  protección  de  este  derecho  se  invocó  en  76.447  tutelas, 
equivalente  al  12,3  %  del  total  de  acciones  interpuestas  en  Colombia,  que  representó  un 
incremento del 9,9 % con respecto a 2018. La favorabilidad en primera instancia fue del 17,5 
%, una de las más bajas debido a que la mayoría de ellas fueron interpuestas por personas 
privadas de la libertad contra los juzgados, para apelar a todas las medidas legales posibles con 
el  fin  de  obtener  un  beneficio  (reducción  de  penas,  visitas  conyugales,  traslado  de  centro 
penitenciario, etc.). 
Al igual que los años anteriores, el mayor número de tutelas estuvo dirigido contra los 
centros de servicios judiciales, juzgados, cortes y tribunales (37,2 %), seguidos por las oficinas 
de tránsito y similares (19,7 %), las alcaldías municipales (7,1 %), la Comisión Nacional del 
Servicio Civil (3,3 %) y las Fuerzas Militares y de Policía (3,2 %). 
71 
 

En Bogotá se concentró el mayor número de tutelas que invocaron este derecho (33,6 
%), seguido de Antioquia (14,9 %), Valle del Cauca (7,8 %), Santander (5 %) y Atlántico (4,6 
%)  
En 852 municipios se interpuso al menos una tutela que invocó este derecho y las 
ciudades  de  Bogotá  (33,6  %),  Medellín  (10,1  %),  Cali  (5,1  %),  Barranquilla  (3,9  %)  y 
Bucaramanga (3,2 %) concentraron el mayor número de ellas. 
 
3.1.1.3. Mínimo vital 
 
El derecho al mínimo vital, declarado como fundamental por la jurisprudencia constitucional en 
lo relacionado con la dignidad humana, busca garantizar las condiciones materiales necesarias 
que le permitan subsistir a una persona. En este sentido y a pesar de que la Constitución Política 
establece que el derecho es aplicable a todos los ciudadanos en condición de igualdad, existen 
grupos  que  requieren  de  una  protección  especial  por  parte  del  Estado  atendiendo  a  su 
vulnerabilidad. Entre estos están las personas de la tercera edad, las personas en condición de 
discapacidad y las mujeres embarazadas.  
Por lo anterior, el concepto de mínimo vital debe ser evaluado desde la satisfacción de 
las  necesidades  mínimas  de  la  persona  (alimentación,  salud,  educación,  vivienda,  vestuario  y 
recreación); por esto, es necesario analizar cada caso para verificar que quien alega su vulneración 
pueda tener acceso a dichos servicios y que, de esa manera, su derecho a la dignidad humana se 
materialice. 
Las  tutelas que invocaron  vulneraciones a  este derecho  disminuyeron  en 3,97  %  con 
respecto al año 2018. La decisión de los jueces en primera instancia favoreció a los tutelantes en 
el 64,4 % de los casos.  
Coomeva  fue  la  entidad  contra  la  cual  se  interpuso  el  mayor  número  de  tutelas  por 
violación a este derecho (16,7 %), le siguieron Nueva EPS (8,1 %), Medimás/Cafesalud (6,7 %), 
Colpensiones (6,7 %) y Servicio Occidental de Salud (6,3 %). Es de anotar que el 56 % de las 
tutelas en las que se invocó este derecho se dirigió contra las EPS, en gran parte, por negación e 
inoportunidad en el pago de licencias de maternidad e incapacidades por enfermedad general a 
que tienen derecho los afiliados cotizantes, entre otras, afectando de esta manera su  mínimo 
vital.  
72 
 

Las regiones que se constituyeron en las cinco entidades territoriales con las frecuencias 
más  altas  de  tutelas  fueron  Valle  del  Cauca  (25,2  %),  Antioquia  (14,6  %),  Bogotá  (13,3  %), 
Santander (6,4 %) y Norte de Santander (5,1 %). En 662 municipios se interpuso al menos una 
tutela que invocaba este derecho y las ciudades de Cali (16,5 %), Bogotá (13,3 %), Medellín (9,6 
%), Bucaramanga (4,8 %) y Cúcuta (4,6 %) fueron las que concentraron el mayor número de 
ellas.  
 
3.1.1.4. Ayuda humanitaria 
 
La ayuda humanitaria se relaciona de manera muy estrecha con otros derechos como el de la 
vida, la salud y el mínimo vital, ya que su propósito es garantizar un mínimo de subsistencia a 
personas que, por su condición, no pueden asumirlas por sí mismos. Respecto a las víctimas del 
conflicto  armado,  la  Corte  Constitucional  ha  considerado  que  se  les  debe  garantizar  unos 
mínimos y, en efecto, en la Sentencia T-025 de 2004, determinó que a través de la provisión de 
la asistencia humanitaria es que las autoridades podían satisfacerlos.  
La ayuda humanitaria también se predica para aquellas personas que han sufrido otras 
violaciones  graves  de  derechos  humanos  (crímenes  de  guerra,  secuestros,  etc.),  que  las  han 
puesto en una situación que amenaza su subsistencia, su salud o su integridad. 
De acuerdo con los resultados, la solicitud de protección de este derecho disminuyó 
en un 8,56 % en las tutelas interpuestas con relación a 2018, alcanzando la cifra de 23.154 
acciones, de las cuales, el 51 % favorecieron a los accionantes en primera instancia. 
El  95,2  %  de  estas  tutelas  fueron  dirigidas  contra  la  Unidad  para  la  Atención  y 
Reparación Integral a las Víctimas. En el 50,2 % de los casos se obtuvo decisión favorable 
para el accionante. Es de anotar que en Colombia, esta entidad, creada mediante la Ley 1448 de 
2012, es la encargada de coordinar medidas de asistencia, atención y reparación a favor de las 
víctimas  del  conflicto  armado,  por  lo  que  debe  coordinar  entre  las  distintas  instituciones  las 
acciones efectivas para su cumplimiento. 
A nivel territorial, Antioquia concentró el 45,3 %, seguido de Bogotá (20,5 %), Caquetá 
(11,8 %), Putumayo (3,6 %) y Meta (3,3 %). En 249 municipios se interpuso al menos una 
tutela  que  contenía  este  derecho.  Medellín  (38,1  %),  Bogotá  (20,5  %),  Florencia  (10,8  %), 
73 
 

Villavicencio (2,8 %) y Santa Marta (2,8 %) constituyen las ciudades con el mayor número de 
tutelas. 
 
3.1.2. Despachos judiciales y decisión en primera instancia 
 
En el 2019, el porcentaje de favorecimiento a los ciudadanos en primera instancia fue del 54,9 
%, cifra inferior en 4,21 puntos porcentuales a la observada en 2018 (Tabla 3). Según decisión 
en primera instancia, los juzgados promiscuos municipales fueron los que más favorecieron a 
los accionantes (66,54 %), le siguieron los juzgados civiles municipales (60,07 %), juzgados de 
pequeñas causas (57,95 %), juzgados penales municipales (57,48 %) y juzgados de familia del 
circuito  (55  %).  Los  porcentajes  más  bajos  de  favorecimiento  se  observaron  en  las  tutelas 
tramitadas ante los Consejos Seccionales de la Judicatura (8,82 %), Corte Suprema de Justicia 
(10,2 %), Consejo de Estado (12,54 %) y Tribunales Superiores (20,4 %).  
Para que los fallos de tutela se cumplan, los jueces constitucionales cuentan con dos vías: 
el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato. Este último es utilizado por la mayoría de 
los usuarios para buscar la protección de su derecho cuando los tutelados se niegan a cumplir 
con  lo  ordenado.  Las  principales  diferencias  radican  en  la  forma  como  se  interponen,  pues 
mientras que el trámite de cumplimiento se inicia de oficio, es decir, por el mismo juez cuando 
el Ministerio Público o el interesado se lo solicitan, el de desacato se inicia solo a petición del 
interesado; así mismo, la responsabilidad del cumplimiento es objetiva (el que produce un daño 
debe repararlo), pero la del desacato es subjetiva, lo que implica demostrar la negligencia de la 
autoridad o del particular obligado. 
En conclusión, ambas medidas les permiten a los jueces de tutela materializar las órdenes 
de protección dictadas en sus fallos y garantizar, de esa manera, los derechos fundamentales de 
quienes intervienen en el trámite incidental.  
  
 
 
74 
 

Tabla 3. Despachos judiciales y decisión en primera instancia (Periodo 2018-2019) 
 
2018 
2019 
N.° de 
Part.  Decisión favorable 
N.° de 
Part.  Decisión favorable 
Despachos judiciales 
tutelas 

en primera 
en primera 
instancia %  
tutelas 

instancia % 
Juzgado Promiscuo Municipal 
74.384 
12,25 
67,05 
80.584 
12,99 
66,54 
Juzgado Civil Municipal 
119.179 
19,62 
61,62 
120.661 
19,45 
60,07 
Juzgado de Pequeñas Causas 
24.440 
4,02 
63,63 
35.528 
5,73 
57,95 
Juzgado Penal Municipal 
107.141 
17,64 
59,54 
134.259 
21,65 
57,48 
Juzgado de Familia del Circuito 
3.663 
0,60 
56,65 
3.260 
0,53 
55,00 
Juzgados Administrativos 
46.108 
7,59 
56,97 
43.480 
7,01 
54,27 
Juzgado de Menores 
166 
0,03 
59,64 
122 
0,02 
53,28 
Juzgado Promiscuo de Familia 
10.243 
1,69 
57,77 
8.777 
1,42 
53,21 
Juzgado Civil del Circuito 
3.658 
0,60 
52,57 
3.371 
0,54 
52,68 
Especializado 
Juzgado Promiscuo del Circuito 
4.896 
0,81 
54,35 
4.161 
0,67 
52,56 
Juzgado Penal del Circuito 
7.032 
1,16 
53,07 
6.498 
1,05 
52,51 
Especializado 
Juzgado Laboral del Circuito 
28.948 
4,77 
55,39 
27.035 
4,36 
51,66 
Juzgado Penal del Circuito 
41.047 
6,76 
54,14 
42.228 
6,81 
51,48 
Juzgado de Familia 
16.189 
2,67 
51,49 
16.716 
2,70 
50,42 
Juzgado Civil del Circuito 
40.184 
6,62 
52,17 
41.151 
6,63 
49,61 
Juzgado Penal para Adolescentes 
26.335 
4,34 
60,03 
3.393 
0,55 
47,54 
Juzgado de Ejecución de Penas 
15.951 
2,63 
46,95 
17.595 
2,84 
43,29 
Tribunal Administrativo 
4.543 
0,75 
43,17 
1.551 
0,25 
24,82 
Tribunal Superior 
22.547 
3,71 
27,48 
19.713 
3,18 
20,40 
Consejo de Estado 
3.618 
0,60 
17,03 
3.070 
0,49 
12,54 
Corte Suprema de Justicia 
5.852 
0,96 
8,22 
6.924 
1,12 
10,20 
Consejo Seccional de la Judicatura 
1.184 
0,19 
31,76 
170 
0,03 
8,82 
Sin identificar 

0,00 
0,00 
10 
0,00 
10,00 
Total 
607.308  100,00 
59,11 
620.257  100,00 
54,90 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
75 
 

Las tutelas con mayor favorecimiento en primera instancia fueron las que invocaron el derecho 
a la salud (79,9 %), seguidas por las que incluyeron el derecho a la vida (73,7 %) y el mínimo vital 
(62,4  %).  Los  derechos  menos  favorecidos  en  primera  instancia  fueron  propiedad  (9,4  %), 
participación (16,8 %), libertad (17 %) y debido proceso (17,5 %). 
A  nivel  de  entidad  demandada  (mayores  a  1.000  tutelas),  Barrios  Unidos  de  Quibdó 
presentó el porcentaje más alto de fallos en contra en primera instancia, con el 90,1 %, seguida 
de Comfaoriente (88,3 %), Comfacor (88,3 %), Comparta (87,8 %) y Mutual Ser (87,3 %), todas 
ellas EPS del régimen subsidiado. 
 
3.1.3. Lugar de origen de las tutelas 
 
En 1.080 municipios, es decir en el 96,3 % de los 1.122 que existen en el país, se interpuso al 
menos una tutela por violación a uno o más derechos fundamentales, seis municipios más que 
en 2018. 
Bogotá,  con  117.315  tutelas  (18,91  %),  fue  la  entidad  territorial  con  el  uso  más 
frecuente  de  esta  acción  constitucional.  Le  siguieron  Antioquia  (116.389),  Valle  del  Cauca 
(62.581),  Santander  (32.120)  y  Norte  de  Santander  (28.328).  Los  mayores  incrementos 
porcentuales se observaron en Sucre, San Andrés, Arauca, Vaupés y Magdalena, mientras que 
se presentaron disminuciones significativas en Putumayo, Guaviare, Antioquia, Cauca y Huila. 
Cabe desatacar la disminución de las tutelas en Antioquia, que por años fue la región con más 
tutelas en el país (Tabla 4).  
 
 
 
76 
 

Tabla 4. Número de tutelas en Colombia discriminadas por departamento (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Departamento 
Variación % 
N.° de tutelas 
Part. % 
N.° de 
tutelas 
Part. % 
Bogotá D. C. 
106.686 
17,57 
117.315 
18,91 
9,96 
Antioquia 
129.467 
21,32 
116.389 
18,76 
-10,10 
Valle del Cauca 
60.969 
10,04 
62.581 
10,09 
2,64 
Santander 
30.857 
5,08 
32.120 
5,18 
4,09 
Norte de Santander 
26.162 
4,31 
28.328 
4,57 
8,28 
Atlántico 
20.256 
3,34 
20.572 
3,32 
1,56 
Bolívar 
19.394 
3,19 
20.086 
3,24 
3,57 
Tolima 
17.564 
2,89 
20.035 
3,23 
14,07 
Caldas 
18.890 
3,11 
19.394 
3,13 
2,67 
Risaralda 
18.712 
3,08 
19.198 
3,10 
2,60 
Meta 
14.941 
2,46 
15.670 
2,53 
4,88 
Cundinamarca 
14.055 
2,31 
15.474 
2,49 
10,10 
Cesar 
13.796 
2,27 
13.934 
2,25 
1,00 
Córdoba 
12.181 
2,01 
13.121 
2,12 
7,72 
Magdalena 
11.210 
1,85 
13.060 
2,11 
16,50 
Caquetá 
13.476 
2,22 
12.867 
2,07 
-4,52 
Huila 
13.595 
2,24 
12.623 
2,04 
-7,15 
Boyacá 
10.914 
1,80 
12.026 
1,94 
10,19 
Nariño 
10.445 
1,72 
10.292 
1,66 
-1,46 
Cauca 
10.969 
1,81 
9.868 
1,59 
-10,04 
Quindío 
8.369 
1,38 
8.697 
1,40 
3,92 
Sucre 
3.805 
0,63 
5.827 
0,94 
53,14 
Putumayo 
6.117 
1,01 
4.634 
0,75 
-24,24 
Arauca 
3.294 
0,54 
4.240 
0,68 
28,72 
La Guajira 
2.990 
0,49 
3.260 
0,53 
9,03 
Casanare 
3.060 
0,50 
3.187 
0,51 
4,15 
Chocó 
2.492 
0,41 
2.576 
0,42 
3,37 
San Andrés 
854 
0,14 
1.139 
0,18 
33,37 
Amazonas 
523 
0,09 
532 
0,09 
1,72 
Guaviare 
510 
0,08 
397 
0,06 
-22,16 
Guainía 
350 
0,06 
355 
0,06 
1,43 
Vichada 
233 
0,04 
251 
0,04 
7,73 
Vaupés 
172 
0,03 
209 
0,03 
21,51 
Total 
607.308 
100,00 
620.257 
100,00 
2,13 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
En los 5 últimos años, los departamentos con el mayor número de estas acciones de protección 
fueron  Antioquia,  Bogotá,  Valle  del  Cauca,  Santander  y  Norte  de  Santander.  Se  observaron 
disminuciones en Antioquia, pero aumentos anuales en los demás departamentos. 
77 
 

A  continuación,  se  hace  un  análisis  de  las  entidades  territoriales  en  donde  se 
interpusieron más de 20.000 tutelas en el 2019.  
 
3.1.3.1. Tutelas en Bogotá 
 
Con 117.315 acciones, Bogotá pasó a ser la región donde se presentó el mayor número de 
tutelas en Colombia, desplazando a Antioquia que por años se mantuvo en primer lugar. Su 
frecuencia se incrementó en 9,96 % con relación a 2018. El derecho de petición, con un 52 
%, fue el más invocado, seguido de debido proceso (21,9 %), salud (12,9 %), mínimo vital 
(4,5 %) y ayuda humanitaria (4 %).  
Las  entidades  con  el  mayor  número  de  acciones  en  la  capital  fueron:  el  centro  de 
servicios  judiciales,  juzgados  y  cortes  (15,2  %),  la  Unidad  para  la  Atención  y  Reparación 
Integral a las Víctimas (12,7 %), las oficinas de tránsito y similares (12,6 %), Colpensiones (4,6 
%) y los ministerios (3,3 %). En primera instancia, los jueces favorecieron a los bogotanos en 
el 39,7 % de los casos.  
Como se observa, se presenta una coincidencia entre los motivos y las entidades contra 
las cuales se invoca la tutela, pues, como se mencionó, el derecho de petición sobresale en las 
acciones interpuestas ante la UARIV, Colpensiones y las oficinas de tránsito, en tanto que el 
debido proceso es reiterativo en las acciones ante el centro de servicios judiciales, juzgados y 
cortes. 
 
3.1.3.2. Tutelas en Antioquia 
 
El departamento de Antioquia fue la segunda región con más tutelas en el país (116.389), pero 
presentó una disminución del 10,1 % con relación a 2018. El derecho más invocado fue el de 
petición, con el 40,9  % de las tutelas, seguido de los derechos a la salud (35,7  %), debido 
proceso (9,8 %), ayuda humanitaria (9 %) y mínimo vital (4,9 %). Los motivos que ocasionaron 
la  disminución  de  acciones  en  este  departamento  son  diversos  y,  según  la  Personería  de 
Medellín71, la reducción es multifactorial, ocasionada, entre otros, por la Ley de Punto Final, la 
                                                                 
71 Ramírez Carrasquilla, J. P., 2019. Aunque bajaron, tutelas a EPS en Medellín preocupan. El Colombiano
78 
 

gestión territorial municipal y las decisiones de ámbito nacional, como los pronunciamientos de 
la Corte Constitucional.  
En este sentido, la Ley de Punto Final, al darle solvencia económica a la EPS Savia Salud, 
entidad con más tutelas en 2018, ocasionó una notable disminución de las tutelas en salud, lo 
que jalonó la baja en las tutelas del departamento. 
En  122  municipios  se  interpuso  al  menos  una  tutela  por  violación  a  uno  o  más 
derechos fundamentales. Medellín, con el 63,8 %, fue la ciudad con el mayor número, seguida 
de Bello (4,5 %), Itagüí (3,5 %), Apartadó (3,1 %) y Envigado (2,7 %).  
Las  entidades  con  más  tutelas  durante  2019  fueron:  La  Unidad  para  la  Atención  y 
Reparación Integral a las Víctimas (22,9 %), Savia Salud/Alianza Medellín (12,3 %), Coomeva 
(7,2 %), oficinas de tránsito y similares (6,9 %) y Colpensiones (4,8 %). En el 58,2 % de los 
casos, los jueces favorecieron a los antioqueños en la decisión de primera instancia.  
 
3.1.3.3. Tutelas en Valle del Cauca 
 
El departamento del Valle del Cauca fue el tercero con el mayor número de tutelas en el país, 
pues allí fueron interpuestas 62.581 acciones. Esta cifra reflejó un incremento del 2,64 % con 
relación al año 2018. El derecho más invocado fue el de la salud con el 37 %, seguido de los 
derechos de petición (30,9 %), mínimo vital (15,8 %), debido proceso (9,5 %) y seguridad 
social (3,6 %).  
En 42 municipios se presentó al menos una tutela. Cali acumuló el 59,1 % de estas, le 
siguieron Palmira (8,5 %), Tuluá (7 %), Buga (5 %) y Cartago (4,4 %).  
La entidad más demandada fue la EPS Coomeva (10,8  % de los casos), seguida de 
Servicio Occidental de Salud (8,1 %), Emssanar (7,1 %), Colpensiones (5,3 %) y las oficinas 
de  tránsito  y  similares  (5  %).  En  el  61,3  %  de  los  casos,  los  jueces  favorecieron  a  los 
vallecaucanos en primera instancia.  
Como se observa, las EPS son las que ocasionan el mayor número de acciones en este 
departamento, lo cual es resultado de la falta de garantía de la atención en salud, sobre todo, por 
los problemas en los procesos de acceso a servicios, traslados, entrega de medicamentos, entre 
otros. 
 
 
79 
 

3.1.3.4. Tutelas en Santander 
 
Con  32.120  tutelas,  Santander  se  constituyó  como  la  cuarta  entidad  territorial  con  más 
acciones en el país. Tuvo un incremento del 4,09 % con respecto al año 2018.  
En 84 municipios del departamento se interpuso al menos una tutela. Bucaramanga 
fue la ciudad que concentró el mayor número de ellas (61,3 %), seguida de Barrancabermeja 
(11,7 %), Floridablanca (3,8 %), San Gil (3,8 %) y Girón (2,5 %).  
El derecho más tutelado fue el de la salud con el 39,4 % de las acciones, seguido de 
los derechos de petición (32,8 %), debido proceso (11,8 %), mínimo vital (7,8 %) y seguridad 
social (3,5 %). 
Con relación a las entidades más tuteladas en el departamento, Nueva EPS fue la que 
sumó más acciones (7,9  %), seguida de Medimás/Cafesalud (7,5  %), Coomeva (6,7  %), el 
centro de servicios judiciales, juzgados, cortes y tribunales (6,3 %) y Comparta (5,1 %). En 
fallo de primera instancia, los jueces favorecieron a los santandereanos en el 56,1 % de los 
casos.  
 
3.1.3.5. Tutelas en Norte de Santander 
 
Con  28.328  acciones,  este  departamento  ocupó  el  quinto  lugar  por  número  de  tutelas 
interpuestas. Esta cifra mostró un incremento de 8,28 % con respecto al año 2018.  
En 40 municipios se interpuso al menos una tutela. Cúcuta, con el 75 %, fue la ciudad 
con el mayor número de ellas, le siguieron Ocaña (11,9 %), Pamplona (3,6 %), Los Patios (2 
%) y Villa del Rosario (1,9 %).  
El  derecho  a  la  salud  fue  el  más  invocado  (52,2  %),  seguido  por  los  derechos  de 
petición (27,5 %), mínimo vital (7 %), debido proceso (7 %) y vida (3,1 %). El 65,5 % de los 
fallos de primera instancia favorecieron a los nortesantandereanos.  
Las entidades con el mayor número de tutelas fueron: Medimás/Cafesalud (11,7 %), 
Coomeva (8,1 %), Nueva EPS (6,6 %), Comparta (51 %) y Saludvida (4,8 %). 
En este departamento, los problemas de acceso a los servicios en salud son ocasionados, 
entre otros motivos, por la migración venezolana, cuya población busca atención especialmente 
en patologías de alto costo y prenatal. En este sentido y con el fin de evitar la mortalidad materna, 
80 
 

el Instituto Departamental de Salud se encuentra diseñando el modelo de atención integral para 
la  migrante  gestante,  con  el  fin  de  brindar  control  prenatal  en  condiciones  de  calidad, 
oportunidad  y  continuidad.  En  el  mismo  sentido,  el  departamento  implementó  un  plan  de 
respuesta en salud al fenómeno migratorio, que incluye promover el aseguramiento, la prestación 
de servicios individuales y acciones en salud pública. 
Según el Instituto Departamental de Salud72, de enero a agosto de 2019 se realizaron 
99.269 atenciones de consulta externa por la cooperación internacional, 60.064 atenciones de 
urgencias por las ESE, se administraron 177.640 dosis de vacunas, se atendieron 4.321 partos y 
se realizaron, por parte del CRUE, 3.225 procesos de referencia a ciudadanos venezolanos. 
 
3.1.3.6. Tutelas en Atlántico 
 
Este  departamento,  con  20.572  acciones,  ocupó  el  sexto  lugar  por  número  de  tutelas  y 
presentó un incremento del 1,56 % con respecto a 2018.  
En 23 municipios se interpuso al menos una tutela. Barranquilla, con el 82,9 %, fue la 
ciudad con el mayor número de ellas, seguida de Soledad (6,9 %), Sabanalarga (2 %), Malambo 
(1,3 %) y Puerto Colombia (1 %).  
El derecho de petición fue el más invocado (46 %), seguido de los derechos de la salud 
(20,2 %), debido proceso (17,2 %), mínimo vital (6,5 %) y seguridad social (5,8 %). El 46,2 % 
de los fallos de primera instancia favorecieron a los atlanticenses.  
Las entidades con el mayor número de tutelas fueron: oficinas de tránsito y similares 
(9,4 %), alcaldías (9,1 %), el centro de servicios judiciales, juzgados, cortes y tribunales (5,8 
%), Colpensiones (5,5 %) y Empresas de servicios públicos (4,6 %). 
 
3.1.3.7. Tutelas en Bolívar 
 
Este departamento, con 20.086 acciones, ocupó la séptima posición y presentó un aumento 
del 3,57 % con respecto a 2018.  
                                                                 
72 Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander, 2019. Respuesta de salud ante migración fue analizado por el Puesto de Mando 
Unificado PMU – Frontera Respuesta de salud ante migración fue analizado por el Puesto de Mando Unificado PMU – Frontera
 
81 
 

En 44 municipios se interpuso al menos una tutela. Cartagena, con el 78,2 %, fue la 
ciudad con el mayor número de ellas, seguida de Carmen de Bolívar (4 %), Magangué (3 %), 
Turbaco (2,9 %) y Mompox (2,2 %).  
El derecho de petición fue el más invocado (44 %), seguido de los derechos de la salud 
(28,7 %), debido proceso (10,2 %), seguridad social (6,9 %) y mínimo vital (6,5 %). El 58,2 % 
de los fallos de primera instancia favorecieron a los bolivarenses.  
Las entidades con el mayor número de tutelas fueron:  alcaldías (10,3 %), Coomeva 
(4,7 %), Nueva EPS (4,5 %), oficinas de tránsito y similares (4,3 %) y Mutual Ser (4 %). 
 
3.1.3.8. Tutelas en Tolima 
 
Con 20.035 acciones,  el departamento  del  Tolima fue la última región  con  más  de  20.000 
acciones en el año 2019. Presentó un incremento del 14,07 % con respecto a 2018.  
En 47 municipios se interpuso al menos una tutela. Ibagué, con el 69,6 %, fue la ciudad 
con el mayor número de ellas, seguida de El Espinal (5,5 %), Fresno (2,9 %), Honda (2,5 %) 
y Prado (2,5 %).  
El derecho a la salud fue el más invocado (40,9 %), seguido de los derechos de petición 
(36,7 %), debido proceso (10,5 %), mínimo vital (4,7 %) y vida (3 %). El 54,7 % de los fallos 
de primera instancia favorecieron a los tolimenses.  
Las entidades con el mayor número de tutelas fueron: Medimás (9,6 %), Nueva EPS 
(8,6 %), Inpec/Uspec (6,9 %), centro de servicios judiciales, juzgados, cortes y tribunales (6,8 
%) y alcaldías (6,5 %). 
De  acuerdo  con  el  indicador  de  número  de  tutelas  por  habitantes73,  en  Colombia  se 
interponen  126  tutelas  por  cada  10.000  habitantes,  cifra  igual  a  la  observada  en  2018;  el 
departamento de Caquetá obtuvo el valor más alto, con 317 acciones, seguido de Risaralda (202), 
Caldas (192), San Andrés (182) y Norte de Santander (181). En el lado opuesto se ubicaron 
Vichada (23), La Guajira (35) y Guaviare (47) (Tabla 5). 
 
 
                                                                 
73 Para el año 2019, el indicador se recalculó con base en el Censo de Población. 
82 
 

Tabla  5.  Número  de  tutelas  en  Colombia  por  cada  10.000  habitantes,  discriminadas  por 
departamento (Periodo 2018-2019) 
 
2018 
2019 
N.° de tutelas x 
N.° de tutelas x 10.000 
Variación % 
Departamento 
10.000 habitantes 
habitantes 
Caquetá 
335,35 
316,81 
-5,53 
Risaralda 
198,35 
201,55 
1,62 
Caldas 
189,23 
192,34 
1,64 
San Andrés 
139,36 
182,29 
30,81 
Norte de 
175,39 
180,97 
3,18 
Santander 
Antioquia 
202,07 
177,69 
-12,07 
Quindío 
155,01 
158,75 
2,41 
Bogotá D. C. 
143,93 
154,51 
7,35 
Arauca 
125,64 
151,37 
20,48 
Tolima 
132,04 
150,04 
13,63 
Meta 
143,70 
148,94 
3,64 
Santander 
141,23 
143,55 
1,64 
Valle del Cauca 
136,22 
138,86 
1,94 
Putumayo 
175,68 
130,99 
-25,44 
Huila 
123,55 
113,53 
-8,11 
Cesar 
114,91 
111,26 
-3,18 
Boyacá 
89,65 
97,70 
8,98 
Bolívar 
93,69 
94,28 
0,63 
Magdalena 
83,55 
94,04 
12,55 
Atlántico 
79,89 
77,98 
-2,39 
Casanare 
72,77 
74,36 
2,19 
Córdoba 
68,25 
72,55 
6,31 
Guainía 
72,74 
71,76 
-1,36 
Amazonas 
68,29 
68,42 
0,20 
Cauca 
74,90 
66,75 
-10,88 
Nariño 
64,06 
63,18 
-1,37 
Sucre 
42,05 
62,72 
49,16 
Cundinamarca 
48,15 
50,15 
4,16 
Vaupés 
42,16 
48,92 
16,04 
Chocó 
46,59 
47,71 
2,39 
Guaviare 
61,62 
46,86 
-23,95 
La Guajira 
33,96 
35,15 
3,51 
Vichada 
21,61 
22,69 
5,01 
Índice nacional 
125,84 
125,57 
-0,22 
Fuente: Corte Constitucional / Proyecciones de población DANE/Censo 2018. 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
83 
 

3.1.4.  Entidades con el mayor número de tutelas  
 
Desde  el  año  2015,  las  entidades  con  el  mayor  número  de  acciones  de  tutela  en  contra 
continúan 
siendo: 
UARIV, 
SaludCoop/Cafesalud/Medimás 

los 
juzgados/cortes/tribunales.  No  obstante,  se  observó  una  reducción  significativa  de  las 
acciones  contra  la  UARIV  en  los  dos  últimos  años,  ocasionada,  posiblemente,  por  la 
disminución de víctimas del conflicto armado, lo cual es efecto del Acuerdo Final de Paz. Lo 
anterior  permite  que  las  pocas  solicitudes  que  se  presentan  sean  resueltas  con  mayor 
oportunidad. 
A  continuación,  se  hace  un  análisis  de  las  entidades  que  en  2019  tuvieron  más  de 
20.000 tutelas. 
 
3.1.4.1. Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV)  
 
Como se mencionó, esta unidad fue creada por la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (Ley 
1448 de 2011) y representó un avance importante para la garantía de los derechos de las víctimas 
del conflicto armado interno, colocando a las víctimas en el centro de las políticas del Estado 
colombiano. 
La  Ley  1448  hace  una  relación  taxativa  de  las  personas  consideradas  como  víctimas 
(quienes  hayan  sufrido  algún  daño  como  consecuencia  de  violaciones  graves  a  las  normas 
internacionales de derechos humanos y de infracciones al derecho internacional humanitario, 
ocurridas con ocasión del conflicto armado interno; quienes hayan sufrido daño al intervenir o 
asistir a la víctima que estuviese en peligro, o para prevenir esa victimización; y los niños que 
nacieron a causa de un abuso sexual cometido en el marco del conflicto armado, entre otros), así 
como los pasos a seguir para acceder a las medidas y programas que otorga la misma ley. 
Para que una persona pueda acceder a las medidas de atención y reparación, debe estar 
incluida en el Registro Único de Víctimas, para lo cual, debe presentarse ante cualquiera de las 
oficinas del Ministerio Público o Consulado, en el caso de vivir fuera de Colombia, para hacer 
una declaración de los hechos que causaron su victimización. 
En este sentido, la UARIV debe garantizarles a las víctimas los siguientes derechos: (i) 
verdad, justicia y reparación integral; (ii) atención humanitaria; (iii) reunificación familiar; (iv) 
84 
 

restitución de la tierra cuando fue despojado, y (v) retornar a su lugar de origen o reubicarse, en 
el marco de la política de seguridad nacional, entre otros. 
Tal  como  ha  ocurrido  en los  últimos años,  la  UARIV fue la entidad  con el  mayor 
número de tutelas en Colombia en 2019, a pesar de haber disminuido su frecuencia en 20,6 
% con respecto a 2018. En efecto, en el periodo se interpusieron en su contra 66.059 acciones 
que corresponden al 10,6 % del total (Tabla 6).  
 
Tabla 6. Entidades con más tutelas en el país (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Entidad 
Variación 
N.° 

N.° tutelas 
Part. % 
tutelas 
Part. % 
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las 
83.168 
13,68 
66.059 
10,64 
-20,57 
Víctimas 
Oficinas de tránsito y similares 
35.654 
5,86 
39.041 
6,29 
9,50 
Centro de servicios judiciales, juzgados, cortes, 
tribunales 
33.640 
5,53 
36.931 
5,95 
9,78 
Medimás/Cafesalud 
31.468 
5,18 
34.003 
5,48 
8,06 
Coomeva 
31.217 
5,13 
28.922 
4,66 
-7,35 
Alcaldías 
25.207 
4,15 
28.223 
4,54 
11,96 
Nueva EPS 
26.572 
4,37 
26.397 
4,25 
-0,66 
Colpensiones 
21.216 
3,49 
24.208 
3,90 
14,10 
Fuerzas Militares y de Policía 
16.166 
2,66 
17.125 
2,76 
5,93 
Inpec/Uspec/Penitenciarías 
16.354 
2,69 
16.445 
2,65 
0,56 
Savia Salud/Alianza Medellín 
21.352 
3,51 
14.926 
2,40 
-30,10 
Ministerios 
9.674 
1,59 
11.683 
1,88 
20,77 
Salud Total 
11.312 
1,86 
10.159 
1,64 
-10,19 
Empresas de servicios públicos/Operadores celulares 
9.447 
1,55 
9.379 
1,51 
-0,72 
Asociación Mutual La Esperanza «Asmet Salud» 
9.368 
1,54 
8.854 
1,43 
-5,49 
Comparta 
7.902 
1,30 
8.563 
1,38 
8,36 
Magisterio 
6.939 
1,14 
8.476 
1,36 
22,15 
Universidades/SENA/Centros educativos 
7.224 
1,19 
7.862 
1,27 
8,83 
Servicio Occidental de Salud S.O.S. 
8.515 
1,40 
7.850 
1,26 
-7,81 
Bancos/Entidades financieras/Tarjetas de crédito 
7.198 
1,18 
7.740 
1,25 
7,53 
Emssanar 
7.469 
1,23 
7.033 
1,13 
-5,84 
SaludVida 
5.784 
0,95 
6.759 
1,09 
16,86 
Sura EPS 
5.624 
0,92 
6.067 
0,98 
7,88 
Secretarías de salud/Direcciones de salud 
4.362 
0,72 
5.909 
0,95 
35,47 
85 
 

Coosalud 
5.762 
0,95 
5.529 
0,89 
-4,04 
Gobernaciones 
4.807 
0,79 
5.334 
0,86 
10,96 
Secretarías de Educación 
4.431 
0,73 
5.176 
0,83 
16,81 
Sánitas 
4.491 
0,74 
5.028 
0,81 
11,96 
Fiscalía General de la Nación 
4.039 
0,66 
4.437 
0,71 
9,85 
Famisanar 
3.814 
0,63 
4.386 
0,71 
15,00 
Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir – Horizonte 
3.413 
0,56 
3.845 
0,62 
12,66 
ARL Positiva 
3.664 
0,60 
3.764 
0,61 
2,73 
Fondo de Pensiones y Cesantías Protección 
3.107 
0,51 
3.407 
0,55 
9,66 
Comisión Nacional del Servicio Civil 
3.532 
0,58 
3.384 
0,54 
-4,19 
Cruz Blanca EPS 
2.595 
0,43 
3.148 
0,51 
21,31 
Capital Salud  
3.369 
0,55 
3.039 
0,49 
-9,80 
Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó 
2.725 
0,45 
3.013 
0,49 
10,57 
Registraduría Nacional del Estado Civil y Consejo 
Electoral 
2.795 
0,46 
2.981 
0,48 
6,65 
Superintendencias 
2.586 
0,43 
2.919 
0,47 
12,88 
Conjuntos y unidades de vivienda 
2.326 
0,38 
2.857 
0,46 
22,83 
Mutual Ser 
1.649 
0,27 
2.702 
0,44 
63,86 
Convida 
2.498 
0,41 
2.691 
0,43 
7,73 
Instituto Colombiano de Bienestar 
Familiar/Comisarías de familia 
3.540 
0,58 
2.316 
0,37 
-34,58 
Departamento para la Prosperidad Social 
2.091 
0,34 
2.262 
0,36 
8,18 
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y 
Parafiscales (UGPP) 
2.146 
0,35 
2.191 
0,35 
2,10 
Ministerio Público 
1.751 
0,29 
2.177 
0,35 
24,33 
Comfamiliar Huila 
2.516 
0,41 
2.121 
0,34 
-15,70 
Empresa Cooperativa Solidaria de Salud «Ecoopsos» 
3.015 
0,50 
2.007 
0,32 
-33,43 
Otros (menos de 2.000 tutelas) 
88.531 
14,56 
101.664 
16,37 
14,83 
Total 
608.025 
100,00 
620.992 
100,00 
2,13 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
En 357 municipios se interpuso al menos una tutela contra esta entidad y del total, el 40,4 % 
se originó en Antioquia, seguido de Bogotá (22,6 %), Caquetá (12,5 %), Putumayo (4 %) y 
Meta  (3,3  %).  Las  ciudades  con  más  tutelas  contra  la  UARIV  fueron:  Medellín  (33,2  %), 
Bogotá (22,6 %), Florencia (11,7 %), Villavicencio (2,7 %) y Mocoa (2,5 %). 
En el 79 % de las tutelas contra la UARIV se invocó el derecho de petición, seguido 
de ayuda humanitaria (33,4 %), reparación a la población víctima de desplazamiento (10,2 %), 
86 
 

reconocimiento  de  persona  en  condición  de  desplazamiento  mediante  el  RUV  (2,8  %)  y 
debido proceso (1,3 %). En primera instancia, los jueces favorecieron a los tutelantes en el 
48,5 % de los casos.  
En este sentido y según informe presentado por el Alto Comisionado de las Naciones 
Unidas74 en  febrero  de  2020  (correspondiente  al  año  2019),  en  Colombia  se  registraron  36 
masacres  que  implicaron  la  muerte  de  133  personas.  Los  responsables  fueron  los  grupos 
criminales conocidos como el Clan del Golfo, el ELN y Los Caparrapos, los cuales se disputan 
el control de las economías ilícitas.  
En el informe se resalta, además, el asesinato de 108 defensores de derechos humanos, 
las agresiones contra los pueblos indígenas, el incremento de secuestros y las graves violaciones 
en contra de menores de edad, ocurridos principalmente en los departamentos de Antioquia, 
Arauca, Cauca y Caquetá. 
El informe requiere al Estado para que siga avanzando en la implementación del Acuerdo 
Final de Paz, en especial, en lo referido a la participación de las víctimas, con el fin de garantizar 
los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición. 
 
3.1.4.2. Oficinas de tránsito y similares 
 
Las tutelas contra las oficinas de tránsito y similares continúan en aumento. En el 2019, fueron 
el segundo tipo de entidades con más acciones en el país, pues alcanzaron la cifra de 39.041, lo 
que representa un incremento del 9,50 %. Los derechos más invocados en estas tutelas fueron 
petición (66,8 %) y debido proceso (38,6 %). 
Las entidades territoriales con el mayor número de acciones fueron: Bogotá (37,7 %), 
Antioquia  (20,7  %),  Valle  del  Cauca  (8  %),  Atlántico  (4,9  %)  y  Santander  (3,3  %).  En  476 
municipios se interpuso una tutela y las ciudades con las mayores frecuencias fueron: Bogotá 
(37,7 %), Medellín (12,9 %), Cali (5,8 %), Barranquilla (3,9 %) y Bello (2,1 %). La decisión en 
primera instancia favoreció a los accionantes en el 32,9 % de los casos. 
                                                                 
74 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2020. Informe anual del Alto Comisionado de 
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos e informes de la Oficina del Alto Comisionado y del Secretario General. Situación de los derechos 
humanos en Colombia

87 
 

Las fotomultas continúan siendo el principal motivo de las quejas y tutelas en contra de 
las oficinas de tránsito. En 2019, estas cámaras llegaron a imponer 144 comparendos en un día, 
detectaron 280.000 vehículos mal estacionados y multaron a cerca de 500.000 conductores que 
sobrepasaron el límite de velocidad, llegando a cobrarse sumas por más de 600.000 millones de 
pesos75.  
Sin embargo, en fallo reciente de la Corte Constitucional, dicha corporación estudió el 
artículo de la Ley 1843 de 2017 que incluyó la responsabilidad solidaria del dueño del vehículo 
por el valor de la multa aun cuando él no fuera quien conducía. Esto fue declarado inexequible 
al considerar que la solidaridad a la que se refería la norma solo se emplearía si se aplica el respeto 
del derecho a la defensa, el principio de la responsabilidad personal y la responsabilidad por 
culpa. 
Respecto al primer punto, el propietario tiene derecho a ejercer su defensa dentro del 
proceso de contravención, y es responsabilidad del Estado la carga de la prueba, es decir, probar 
que  él  iba  conduciendo.  Respecto  al  segundo,  al  permitir  la  ley  que  se  imparta  una 
responsabilidad sancionatoria por un hecho ajeno, es contrario a la Constitución, de hecho, el 
Código de Tránsito establece que «las multas no podrán ser impuestas a persona distinta de quien 
cometió la infracción». Por último, en cuanto a la responsabilidad por culpa, la Corte señala que 
la  solidaridad  solo  es  admisible  cuando  se  persigue  finalidades  resarcitorias,  tributarias  o  de 
recaudo. 
Al respecto, la Corte Constitucional instó al Congreso de la República para que determine 
los elementos de la responsabilidad sancionatoria, garantizando los derechos a la defensa y los 
principios de inimputabilidad personal y culpabilidad; para ello, se requeriría de la identificación 
plena del  conductor,  situación que,  al  momento,  con la  tecnología  con que se  cuenta,  no  es 
posible. 
 
3.1.4.3. Centros judiciales, juzgados, cortes y tribunales 
 
El tercer lugar fue ocupado por estos despachos que, en conjunto, concentraron 36.931 acciones, 
con una participación del 5,95 % y un incremento del 9,78 % con relación a 2018. El derecho al 
                                                                 
75 Revista Semana, febrero de 2020. Fotomultas: apague y vámonos, párr. 1. 
88 
 

debido proceso fue el más invocado con un 76,9 %, seguido del derecho de petición (19,4 %), 
acceso a la justicia (6,9 %), libertad (1,8 %) y seguridad social (1,7 %).  
En la ciudad de Bogotá se originaron el 48,2 % de estas acciones, seguida de Valle del 
Cauca (7,1 %), Antioquia (6,9 %), Santander (5,5 %) y Tolima (3,7 %). En 245 municipios de 
interpuso al menos tutela y las ciudades de mayor concentración que invocaron este derecho 
fueron Bogotá (48,2 %), Medellín (5,6 %), Cali (4,8 %), Bucaramanga (4,7 %) e Ibagué (3,3 %). 
La decisión de primera instancia favoreció al 16,7 % de los tutelantes. 
 
3.1.4.4. Tutelas contra Medimás EPS 
 
La cuarta entidad con el mayor número de tutelas en el país durante 2019 fue Medimás, con 
34.003 acciones. Dicha cifra es superior en 8,1 % a la observada en 2018, a pesar de haber 
disminuido  sus  afiliados  en  23,52  %  (954.032  afiliados).  En  el  84,8  %  de  estas  tutelas  fue 
invocado  el  derecho  fundamental  a  la  salud,  seguido  del  derecho  al  mínimo  vital  (7,8  %), 
petición (7,5 %), vida (5,3 %) y seguridad social (1,3 %). Las decisiones en primera instancia 
favorecieron a estos usuarios en el 84,4 % de los casos. 
Antioquia fue el departamento con el mayor número de tutelas (14,1 %), seguido por 
Risaralda (11,9 %), Norte de Santander (9,7 %), Valle del Cauca (8,3 %) y Caldas (7,9 %). En 
592 municipios se interpuso una tutela contra esta entidad y las ciudades con mayor frecuencia 
fueron Cúcuta (8,2 %), Pereira (6,9 %), Bogotá (6,5 %), Medellín (6 %) e Ibagué (4,1 %). 
Es de anotar que la SNS, mediante la Resolución 3818 de 2019, que quedó en firme con 
la  Resolución  6482  de  2019,  ordenó  la  revocatoria  parcial  de  la  EPS  Medimás  en  los 
departamentos de Chocó, Sucre y Cesar, a partir del 1 de septiembre de 2019, cobijando cerca 
de 59.000 usuarios. 
Esta decisión es resultado del seguimiento y evaluación realizado por la SNS en el marco 
de sus funciones de inspección, vigilancia y control. El organismo encontró que Medimás ponía 
en riesgo la efectividad en la prestación de servicios en salud, la seguridad de los afiliados y la 
destinación de los recursos del sector. 
 
 
89 
 

3.1.4.5. Tutelas contra Coomeva EPS 
 
En el quinto lugar se ubicó Coomeva con 28.922 tutelas, cifra que representó una disminución 
del 7,4 % respecto al año 2018. Este comportamiento se relaciona con la disminución de 474.397 
afiliados (21,96 %), muchos de ellos por la reasignación que hizo la SNS a los afiliados de Meta, 
Cauca y Cundinamarca. Los derechos más invocados en estas tutelas fueron: salud (72,1 %), 
mínimo vital (22,7 %), petición (5,8 %), vida (4,7 %) y seguridad social (0,8 %). Las entidades 
territoriales con el mayor número de acciones fueron: Antioquia (28,9 %), Valle del Cauca (23,3 
%), Norte de Santander (7,9 %), Santander (7,5 %) y Risaralda (4,2 %). En 379 municipios se 
invocó al menos una tutela. Las ciudades con el mayor flujo de tutelas fueron: Medellín (15,3 
%), Cali (11,2 %), Cúcuta (6,8 %), Bucaramanga (4,7 %) y Palmira (3,4 %). La decisión en primera 
instancia favoreció a los accionantes en el 85,6 % de los casos. 
En  septiembre  de  2019,  la  Procuraduría  General  de  la  Nación76 solicitó  a  la  SNS  la 
intervención inmediata de esta EPS, atendiendo el crecimiento de PQRD, entre otros motivos. 
Le solicitó, asimismo, adoptar medidas que garantizaran la prestación del servicio de salud a los 
afiliados.  Según  la  Procuraduría,  de  enero  a  julio  de  2019,  la  EPS  Coomeva  registró  42.702 
peticiones, quejas, reclamos y denuncias, relacionadas con los siguientes motivos: barreras de 
acceso, en especial, para la población con enfermedades de alto costo; falta de oportunidad en 
procesos de atención en salud, como la realización de exámenes de apoyo de diagnóstico y citas 
médicas  de  control  con  especialistas;  entregas  de  insumos  y  medicamentos;  falta  de  red  de 
prestadores, entre otros. Así mismo, hizo referencia a la deuda de más de 2,2 billones de pesos, 
lo que genera incumplimiento a las condiciones financieras. 
 
3.1.4.6. Tutelas contra alcaldías municipales y distritales 
 
Con  28.223  tutelas,  las  alcaldías  son  la  sexta  entidad  con  más  tutelas  en  el  país.  Dicha  cifra 
representa un crecimiento del 11,95 % con relación a 2018. Los derechos más invocados en estas 
tutelas fueron: petición (66,8 %), debido proceso (19,1 %), trabajo (3,5 %), vivienda (3,4 %) y 
                                                                 
76 Procuraduría General de la Nación. (04 de septiembre de 2019). Procuraduría solicitó a Supersalud intervenir a Coomeva EPS para 
garantizar derechos de cerca de 2 millones de usuarios del sistema
 
90 
 

mínimo  vital  (2,6  %).  En  las  alcaldías  del  departamento  de  Antioquia  se  presenta  el  mayor 
número de tutelas (16,1 %), seguido de Bogotá (11,4 %), Valle del Cauca (10,1 %), Bolívar (7,3 
%) y Atlántico (6,6 %). En 998 municipios se invocó al menos una tutela. Las alcaldías con el 
mayor flujo de tutelas fueron: Bogotá (11,4 %), Medellín (8,8 %), Cali (6,2 %), Cartagena (5,1 %) 
y Barranquilla (3,8 %). La decisión en primera instancia favoreció totalmente a los accionantes 
en el 35,3 % y parcialmente en el 1,1 % de los casos.  
 
3.1.4.7. Tutelas contra Nueva EPS 
 
En 2019, Nueva EPS concentró 26.397 acciones, cifra similar a la de 2018. Los derechos más 
invocados en estas tutelas fueron: salud (81,7 %), mínimo vital (12 %), petición (6,4 %), vida 
(5,4 %) y seguridad social (1,3 %). Las entidades territoriales con el mayor número de acciones 
fueron: Antioquia (11,8 %), Valle del Cauca (9,3 %), Santander (9,2 %), Córdoba (7,1 %) y Norte 
de Santander (7,1 %). En 645 municipios se invocó al menos una tutela. Las ciudades con el 
mayor número de tutelas fueron: Bogotá (6.1 %), Medellín (5,5 %), Cúcuta (5,1 %), Bucaramanga 
(4,9  %)  y  Montería  (4,5  %).  La  decisión  en  primera  instancia  favoreció  totalmente  a  los 
accionantes en el 82,7 % y parcialmente en el 3,1 % de los casos. 
En julio de 2019, la SNS informó que Medimás, Coomeva y Nueva EPS eran las EPS 
con el mayor número de PQRD registradas entre los meses de enero y mayo. Para el caso de la 
Nueva  EPS,  informó  que  esta  entidad  reportó  5.980  PQRD,  muchas  de  las  cuales  estaban 
relacionadas con las barreras para acceder a los servicios de salud que requieren los usuarios, 
seguidas de trámites administrativos (autorizaciones y asignación de citas, entre otros)77. Como 
consecuencia de las liquidaciones de las EPS y de los retiros parciales de algunas, la Nueva EPS 
aumentó de manera importante sus afiliados, pues alcanzó un 29,2 %. 
 
3.1.3.8. Tutelas contra Colpensiones 
 
Con 24.208 tutelas, Colpensiones fue la octava entidad con más tutelas en el país, lo que significó 
un crecimiento del 13,67 % con relación a 2018. Esta variación ha sido la más alta de las primeras 
                                                                 
77 Caracol Radio, 2019. Medimás y Coomeva, las EPS con más quejas
91 
 

diez entidades, ocasionada, principalmente, por la demora en las calificaciones de pérdida de la 
capacidad laboral y la demora en el reconocimiento de pago de incapacidades. 
Los derechos más invocados en estas tutelas fueron: petición (66,1 %), seguridad social 
(28,1  %),  mínimo  vital  (10,9  %),  debido  proceso  (4,3  %)  y  salud  (1,5  %).  Las  entidades 
territoriales con el mayor número de acciones fueron: Antioquia (23,2 %), seguido de Bogotá 
(22,2 %), Valle del Cauca (13,7 %), Risaralda (6,1 %) y Caldas (5,7 %). En 257 municipios se 
invocó al menos una tutela. Las ciudades con el mayor número de tutelas fueron: Bogotá (22,2 
%), Medellín (20 %), Cali (10,4 %), Pereira (5,8 %) y Manizales (5,3 %). La decisión en primera 
instancia favoreció totalmente a los accionantes en el 60,7 % de los casos y parcialmente en el 
1,5 %.  
 
3.2. La tutela y el derecho a la seguridad social 
 
El artículo 48 de la Constitución Política de Colombia define el derecho a la seguridad social en 
dos  dimensiones:  por  un  lado,  como  un  servicio  público  a  cargo  del  Estado,  sujeto  a  los 
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad; y por el otro, como una garantía de carácter 
irrenunciable e imprescriptible. Como resultado, en el año 1993 se expidió la Ley 100, la cual 
reguló este derecho, entre otras disposiciones.  
Al tratarse de un derecho fundamental, es necesario el desarrollo legal para su efectiva 
materialización. Por tanto, es indispensable regular, entre otros, las contingencias aseguradas, las 
instituciones  que  integran  el  sistema,  los  requisitos  establecidos  para  acceder  a  los  derechos 
prestacionales y la obtención de los recursos necesarios que aseguren unas condiciones mínimas 
de exigibilidad. En este sentido, la Corte Constitucional ha establecido que la fundamentalidad 
de este derecho está relacionada con el derecho al mínimo vital, sobre todo, cuando se trata de 
personas de especial protección constitucional por su estado de indefensión. 
 
En esta línea, la Corte Constitucional define este derecho como:  
 
[…] conjunto de medidas institucionales tendientes a brindar progresivamente a los individuos y 
sus familias las garantías necesarias frente a los distintos riesgos sociales que puedan afectar su 
92 
 

capacidad y oportunidad, en orden a generar los recursos suficientes para una subsistencia acorde 
con la dignidad del ser humano78. 
 
Sumado a lo anterior, el concepto de ‘seguridad social’ hace alusión a la totalidad de las 
medidas  que  velan  por  el  bienestar  de  la  población,  especialmente,  en  lo  relacionado  con  la 
protección y cobertura de las necesidades que han sido socialmente reconocidas. En este sentido, 
la Corte Constitucional se acoge a lo establecido en el Comité de Derechos Económicos, Sociales 
y Culturales (Observación General N.° 19):  
 
«El derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, 
ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular 
contra:  a)  la  falta  de  ingresos  procedentes  del  trabajo  debido  a  enfermedad,  invalidez, 
maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b) gastos excesivos de atención de 
salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo»79. 
 
En reiteradas ocasiones, la Corte Constitucional ha señalado que la fundamentalidad de 
este derecho es la relación que tiene con el principio de dignidad humana y la satisfacción material 
de los derechos humanos, con lo cual es posible asegurar la efectividad de los demás derechos 
de la persona cuando ha sido afectada por ciertas contingencias80. 
Para  ampliar  progresivamente  la  cobertura  de  la  seguridad  social,  en  Colombia  se  ha 
habilitado  tanto  a  entidades  públicas  como  privadas  que  prestan  estos  servicios  y  se  han 
introducido  principios  técnicos  para  la  indemnización  de  los  riesgos  sociales  que  garanticen 
medios de existencia tanto como sea posible81. 
Durante  2019,  al  igual  que  en  el  año  2018,  el  derecho  a  la  seguridad  social  en  los 
componentes  de  pensiones  y  riesgos  laborales  fue  el  sexto  más  invocado  en  las  tutelas  y  su 
participación dentro de las mismas fue del 3,53 %, lo cual representó un aumento del 10,06 %. 
De las 21.887 acciones que invocaron este derecho, 1.200 también vieron vulnerado el derecho 
a la salud. Para el análisis de este apartado, solo se tuvieron en cuenta las tutelas que invocaron 
                                                                 
78 Corte Constitucional. Sentencia T-043 de 2019
79 ONU. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General N.° 19. Introducción, numeral 2
80 Corte Constitucional. Sentencias T-032 de 2012; T-072 de 2013 y T-146 de 2013, entre otras. 
81 Corte Constitucional. Sentencia C-083 de 2019.  
93 
 

el derecho a la seguridad social, sin considerar el derecho a la salud (20.687) (Tabla 7 y Gráfica 
2). Estas tutelas presentaron un incremento del 9,72 %.  
El derecho a la seguridad social tiene una íntima relación con el derecho de petición 
cuando los usuarios, a pesar de haber pasado por trámites administrativos que en ocasiones son 
dispendiosos, no obtienen respuestas de fondo, a pesar de estar acreditados los requisitos para 
acceder a lo pretendido. 
 
Tabla 7. Participación de las tutelas en seguridad social (Periodo 2018-2019) 
Tutelas 
Seguridad social* 
Seguridad social** 
Año 
Total 
Tutelas 
Part. en tutelas 

Tutelas 
Part. en tutelas 

2018 
607.308 
19.886 
3,27 
18.854 
3,10 
2019 
620.257 
21.887 
3,53 
20.687 
3,34 
Total 
1.227.565 
41.773 
3,40 
39.541 
3,22 
Nota: * Incluye la tutela cuando se invocó el derecho a la seguridad social junto con otros derechos en la misma acción. 
** Incluye la tutela cuando se invocó el derecho a la seguridad social y no se invocó el derecho a la salud en la misma acción. 
Fuente: Corte Constitucional. 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
En  los  últimos  5  años,  las  acciones  de  tutela  incoadas  para  buscar  la  protección  del 
derecho a la seguridad social habían presentado una disminución. Sin embargo, durante el año 
2019, esta tendencia cambió, posiblemente por los incrementos presentados en las tutelas contra 
Colpensiones. 
 
 
94 
 


Gráfica 2. Evolución de las tutelas y tutelas en seguridad social en Colombia (Periodo 2006-
2019) 
 
 
 
3.2.1. El derecho a la seguridad social y su relación con otros derechos 
 
El derecho a la seguridad social es invocado en conjunto con el derecho de petición en el 17,62 
% de los casos, le siguieron el derecho al mínimo vital (7,08 %), debido proceso (5,66 %) y vida 
(1,39 %) como los más importantes (Tabla 8). Cabe resaltar el aumento en el derecho de petición. 
El derecho a la seguridad social tiene una íntima relación con el derecho de petición, cuando los 
usuarios  a  pesar  de  haber  pasado  por  trámites  administrativos  que,  en  ocasiones,  son 
dispendiosos, no obtienen respuestas de fondo, a pesar de estar acreditados los requisitos para 
acceder a lo pretendido. 
 
 
95 
 

Tabla 8. El derecho a la seguridad social en asocio con otros derechos (Periodo 2018-2019) 
 
2018 
2019 
Derechos 
N.° tutelas 
% tutelas 
N.° tutelas 
% tutelas 
Seguridad social 
18.854 
100,00 
20.687 
100,00 
Petición 
2.498 
13,25 
3.645 
17,62 
Mínimo vital 
1.506 
7,99 
1.465 
7,08 
Debido proceso 
819 
4,34 
1.171 
5,66 
Vida 
275 
1,46 
288 
1,39 
Igualdad 
214 
1,14 
189 
0,91 
Trabajo 
200 
1,06 
128 
0,62 
Estabilidad laboral reforzada 
184 
0,98 
180 
0,87 
Acceso a la justicia 
71 
0,38 
73 
0,35 
Habeas data 
22 
0,12 
38 
0,18 
Dignidad humana 
19 
0,10 

0,04 
Educación 
11 
0,06 
10 
0,05 
Otros 
31 
0,16 
24 
0,12 
 
 
 
 
 
Total tutelas de seguridad social 
18.854 
20.687 
interpuestas* 
Nota: *No incluye el derecho a la salud. 
 
 
 
 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
3.2.2. Despachos judiciales y decisión en primera instancia 
 
El porcentaje de favorecimiento en primera instancia a los ciudadanos que invocaron el derecho 
a la seguridad social en Colombia fue del 42,94 %, cifra superior a la observada en 2018 (Tabla 
9).  Los  indicadores  más  altos  de  favorecimiento  se  observaron  en  los  juzgados  civiles 
municipales (50,1 %), juzgados de pequeñas causas (48,71 %) y juzgados promiscuos municipales 
(47,6 %). Los más bajos, en la Corte Suprema de Justicia (5,56 %), Consejo de Estado (12,34 %) 
y Tribunales Superiores (20%). 
 
 
96 
 

Tabla  9.  Despachos  judiciales  y  decisión  en  primera  instancia.  Tutelas  en  seguridad  social 
(Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Despachos judiciales 
N.° 
Concedidas 
N.° 
Concedidas en 
tutelas 
Part. % 
en primera 
primera 
instancia % 
tutelas 
Part. % 
instancia % 
Juzgado Civil Municipal 
3.098 
16,43 
50,10 
3.357 
16,23 
50,10 
Juzgado de Pequeñas Causas 
Laborales 
737 
3,91 
49,66 
1.008 
4,87 
48,71 
Juzgado Promiscuo Municipal 
757 
4,02 
44,91 
853 
4,12 
47,60 
Juzgado Penal Municipal 
2.455 
13,02 
44,81 
3.379 
16,33 
47,17 
Juzgados Administrativos 
2.456 
13,03 
36,73 
2.549 
12,32 
46,45 
Juzgado Penal del Circuito 
Especializado 
290 
1,54 
34,83 
336 
1,62 
43,75 
Juzgado de Familia del Circuito 
205 
1,09 
33,66 
210 
1,02 
41,43 
Juzgado de Ejecución de Penas 
593 
3,15 
32,38 
737 
3,56 
40,98 
Juzgado de Menores 

0,04 
12,50 

0,02 
40,00 
Juzgado Civil del Circuito 
Especializado 
159 
0,84 
37,74 
181 
0,87 
39,78 
Juzgado Laboral del Circuito 
1.808 
9,59 
32,41 
1.753 
8,47 
39,30 
Juzgado Promiscuo de Familia 
239 
1,27 
35,56 
304 
1,47 
38,82 
Juzgado Civil del Circuito 
1.631 
8,65 
32,50 
1.870 
9,04 
38,18 
Juzgado Penal del Circuito 
1.860 
9,87 
29,95 
2.460 
11,89 
38,09 
Juzgado de Familia 
641 
3,40 
34,32 
920 
4,45 
37,28 
Tribunal Administrativo 
194 
1,03 
38,14 
24 
0,12 
33,33 
Juzgado Promiscuo del Circuito 
71 
0,38 
35,21 
70 
0,34 
30,00 
Consejo Seccional de la Judicatura 
56 
0,30 
28,57 

0,03 
28,57 
Juzgado Penal para Adolescentes 
810 
4,30 
42,35 
107 
0,52 
25,23 
Tribunal Superior 
329 
1,74 
32,22 
115 
0,56 
20,00 
Consejo de Estado 
186 
0,99 
22,04 
154 
0,74 
12,34 
Corte Suprema de Justicia 
271 
1,44 
2,58 
288 
1,39 
5,56 
Total 
18.854 
100,00 
38,58 
20.687 
100,00 
42,94 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
Los  juzgados  que  más  tramitaron  tutelas  en  seguridad  social  fueron  los  juzgados  penales 
municipales (16,33 %), los juzgados civiles municipales (16,23 %) y los juzgados administrativos 
(12,32 %).  
 
 
 
97 
 

3.2.3. Lugar de origen de las tutelas de seguridad social  
 
En relación con tutelas en seguridad social y que no invocaron el derecho a la salud, se realiza 
un análisis detallado en los 5 departamentos con el mayor número de ellas, luego se estandariza 
por número de habitantes y, finalmente, se hace un análisis a nivel municipal.  
La ciudad de Bogotá, seguida de los departamentos de Antioquia y Valle, presentaron el 
mayor número de estas acciones desde el año 2015, con un aumento significativo en Antioquia 
durante el 2019. 
 
3.2.3.1. Tutelas de seguridad social a nivel departamental 
 
De las 20.687 tutelas que invocaron el derecho a la seguridad social y no invocaron el derecho a 
la salud, el 19,84 % se originó en la ciudad de Bogotá, lo que representó una disminución del 
0,34 % con respecto a 2018. Le siguen los departamentos de Antioquia (13,67 %), Valle del 
Cauca (10,36 %), Bolívar (6,39 %) y Meta (5,54 %). Los departamentos donde se presentaron 
los incrementos porcentuales más altos fueron Sucre (74,51 %), Meta (57,85 %), Caldas (55,67 
%) y Arauca (46,67 %) (Tabla 10). 
 
 
98 
 

Tabla 10. Tutelas de seguridad social por departamento (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Departamento 
Variación 

N.° tutelas 
Part. %  N.° tutelas  Part. % 
Bogotá D. C. 
4.119 
21,85 
4.105 
19,84 
-0,34 
Antioquia 
2.208 
11,71 
2.827 
13,67 
28,03 
Valle 
2.115 
11,22 
2.144 
10,36 
1,37 
Bolívar 
1.218 
6,46 
1.322 
6,39 
8,54 
Meta 
726 
3,85 
1.146 
5,54 
57,85 
Atlántico 
954 
5,06 
1.137 
5,50 
19,18 
Santander 
1.167 
6,19 
1.073 
5,19 
-8,05 
Risaralda 
869 
4,61 
956 
4,62 
10,01 
Caldas 
600 
3,18 
934 
4,51 
55,67 
Norte de Santander 
725 
3,85 
797 
3,85 
9,93 
Huila 
431 
2,29 
534 
2,58 
23,90 
Magdalena 
470 
2,49 
534 
2,58 
13,62 
Cesar 
421 
2,23 
422 
2,04 
0,24 
Tolima 
418 
2,22 
397 
1,92 
-5,02 
Quindío 
372 
1,97 
354 
1,71 
-4,84 
Cundinamarca 
272 
1,44 
320 
1,55 
17,65 
Nariño 
363 
1,93 
318 
1,54 
-12,40 
Cauca 
325 
1,72 
310 
1,50 
-4,62 
Boyacá 
312 
1,65 
274 
1,32 
-12,18 
Córdoba 
276 
1,46 
257 
1,24 
-6,88 
Sucre 
102 
0,54 
178 
0,86 
74,51 
Chocó 
112 
0,59 
88 
0,43 
-21,43 
Caquetá 
64 
0,34 
66 
0,32 
3,13 
Casanare 
53 
0,28 
48 
0,23 
-9,43 
La Guajira 
69 
0,37 
48 
0,23 
-30,43 
Arauca 
30 
0,16 
44 
0,21 
46,67 
Putumayo 
27 
0,14 
29 
0,14 
7,41 
Guaviare 
10 
0,05 
11 
0,05 
10,00 
Amazonas 

0,04 

0,03 
-14,29 
San Andrés 
13 
0,07 

0,03 
-53,85 
Vaupés 

0,01 

0,00 
0,00 
Vichada 

0,01 

0,00 
0,00 
Guainía 

0,02 

0,00 
-100,00 
Total 
18.854 
100,00 
20.687 
100,00 
9,72 
Fuente: Corte Constitucional. 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
99 
 

3.2.3.1.1 Tutelas de seguridad social en Bogotá 
 
El número de acciones en Bogotá se mantuvo con cifras similares a las observadas en 2018, pues 
se  interpusieron  4.105  tutelas.  Las  entidades  con  más  acciones  en  la  capital  de  la  República 
fueron:  Colpensiones  (36,3  %),  centros  de  servicios  judiciales,  juzgados  y  cortes  (12,9  %), 
ministerios (4,9 %), Famisanar (4,9 %), Fondo de Pensiones Porvenir (4,8 %) y Fuerzas Militares 
y de Policía (4,4 %). En decisión de primera instancia, los jueces favorecieron totalmente a los 
bogotanos en el 27,9 % de las acciones y parcialmente en el 3,6 %.  
 
3.2.3.1.2. Tutelas de seguridad social en Antioquia 
 
Antioquia se constituyó como el segundo departamento con más acciones que invocaron el 
derecho a la seguridad social en Colombia, pues fueron interpuestas 2.827 acciones, lo que 
significó un incremento del 28 % con relación al año 2018. 
En 69 municipios se interpuso al menos una tutela invocando este derecho. Medellín, 
con el 80,5 %, fue la ciudad con el mayor número, seguida por Apartadó (5,8 %), Rionegro 
(2,6 %), Bello (2,6 %) e Itagüí (1,8 %).  
Las entidades más tuteladas fueron: Colpensiones (38,6 %), Protección (6,2 %), Juntas 
de Calificación de Invalidez (5,8 %), ministerios (5,2 %) y el Fondo de Pensiones Porvenir 
(4,7 %). 
Con relación a las decisiones en primera instancia, en el 44,5 % de los casos los jueces 
favorecieron totalmente a los antioqueños y parcialmente en el 2,5 %.  
 
3.2.3.1.3. Tutelas de seguridad social en Valle del Cauca 
 
Valle del Cauca fue el tercer departamento que más sumó tutelas en seguridad social, pues 
fueron interpuestas 2.144 acciones, lo que significó un incremento del 1,37 %. 
En 34 municipios se interpuso al menos una tutela invocando este derecho. Cali, con 
el 67 %, fue la ciudad con el mayor número, seguida de Palmira (9,1 %), Tuluá (6,8 %), Buga 
(4,1 %) y Cartago (3,9 %).  
Las entidades más tuteladas fueron: Colpensiones (32,2 %), Porvenir (6,9 %), UGPP 
(4,6 %), Positiva ARL (4,2 %) y las Juntas de Calificación de Invalidez (3,6 %). En el 39,6 % 
100 
 

de los casos, los jueces favorecieron totalmente a los vallecaucanos en la decisión de primera 
instancia y parcialmente en el 3,2 %.  
 
3.2.3.1.4. Tutelas de seguridad social en Bolívar 
 
La  cuarta  entidad  territorial  con  más  tutelas  en  seguridad  social  fue  el  departamento  de 
Bolívar. Allí se interpusieron 1.322 acciones, para un incremento del 8,54 % si se compara 
con el año 2018.  
En  16  municipios  de  esta  entidad  territorial  se  interpuso  al  menos  una  tutela  en 
seguridad  social.  Cartagena  fue  la  ciudad  con  mayor  participación  (96,5  %),  seguida  de 
Magangué (1 %) y Turbaco (0,8 %). 
Seguros del Estado fue la entidad con más tutelas (24,6 %), le siguieron Colpensiones 
(14 %), Mundial de Seguros (7,9 %), Sura ARL (5,7 %) y UGPP (4,6 %). En el 53,3 % de los 
casos,  los  jueces  favorecieron  totalmente  en  primera  instancia  a  los  bolivarenses  y 
parcialmente en el 2,1 %. 
 
3.2.3.1.5. Tutelas de seguridad social en Meta 
 
En el quinto lugar se ubicó el departamento del Meta, con 1.146 tutelas. En 10 municipios de 
esta entidad territorial se interpuso al menos una tutela que invocaba este derecho. La ciudad 
de Villavicencio registró la mayor cantidad de acciones (96,9 %), seguida de Acacías (1 %) y 
Granada  (0,6  %).  Las  entidades  con  más  acciones  de  tutela  en  el  departamento  fueron: 
Seguros  del  Estado  (28,5  %),  La  Previsora  (20,4  %),  Mundial  de  Seguros  (11,1  %), 
Colpensiones (6,4 %) y Seguros de vida Colpatria (4,1 %). En decisión de primera instancia, 
los jueces favorecieron totalmente a los metenses en el 73,8 % de los casos y parcialmente en 
el 1,1 %.  
 
3.2.3.2. Tutelas en seguridad social a nivel municipal 
 
En 443 municipios se interpuso al menos una tutela que invocaba el derecho a la seguridad 
social, 36 más que en 2018. Los municipios con las frecuencias más elevadas fueron Bogotá 
101 
 


(19,8 %), Medellín (11 %), Cali (6,9 %), Cartagena (6,2 %) y Villavicencio (5,4 %) (Mapas 3 y 
4).  
 
Mapa 3. Municipios con tutelas en seguridad social (año 2018) 
 
 
102 
 


 
 
Mapa 4. Municipios con tutelas en seguridad social (año 2019) 
 
 
103 
 

3.2.4. Entidades con el mayor número de tutelas del derecho a la seguridad social 
 
Colpensiones fue la entidad más demandada, pues en su contra fueron interpuestas el 32,4 % de 
las acciones, lo cual representó un aumento del 15,3 % con relación a 2018. A esta entidad le 
siguieron Seguros del Estado (4,9 %), Porvenir (4,6 %), Juntas de Calificación de Invalidez (3,9 
%) y ministerios (3,7 %). 
Las entidades de mayor crecimiento porcentual fueron: Seguros del Estado (78,5 %), La 
Previsora Seguros (76,6 %), Axa Colpatria (53,8 %) y Mundial de Seguros (49,4 %) (Tabla 11). 
 
Tabla 11. Entidades más tuteladas por el derecho a la seguridad social (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Entidades 
Variación 
N.° 
Part. 
N.° 
Part. 

tutelas 

tutelas 

Colpensiones/ISS 
5.823 
30,79 
6.716 
32,39 
15,34 
Seguros del Estado S. A. 
563 
2,98 
1.005 
4,85 
78,51 
Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir 
950 
5,02 
946 
4,56 
-0,42 
Juntas de Calificación de Invalidez 
600 
3,17 
801 
3,86 
33,50 
Ministerios 
651 
3,44 
766 
3,69 
17,67 
Fondo de Pensiones y Cesantías Protección 
665 
3,52 
726 
3,50 
9,17 
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y 
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 
780 
4,12 
718 
3,46 
-7,95 
(UGPP) 
Fuerzas Militares y de Policía 
640 
3,38 
663 
3,20 
3,59 
Centro de servicios judiciales, juzgados, cortes y tribunales 
553 
2,92 
617 
2,98 
11,57 
ARL Positiva 
543 
2,87 
572 
2,76 
5,34 
La Previsora Seguros 
265 
1,40 
468 
2,26 
76,60 
Alcaldías 
364 
1,92 
411 
1,98 
12,91 
Mundial de Seguros 
257 
1,36 
384 
1,85 
49,42 
Colfondos-Citi 
350 
1,85 
380 
1,83 
8,57 
ARL Sura 
604 
3,19 
365 
1,76 
-39,57 
Medimás/Cafesalud 
322 
1,70 
356 
1,72 
10,56 
Seguros de Vida Colpatria 
186 
0,98 
286 
1,38 
53,76 
Nueva EPS 
217 
1,15 
262 
1,26 
20,74 
Gobernaciones 
239 
1,26 
236 
1,14 
-1,26 
La Equidad Seguros 
180 
0,95 
183 
0,88 
1,67 
Otras  
4.162 
22,00 
3.872 
18,68 
-6,97 
Total  
18.914  100,00  20.733  100,00 
9,62 
Fuente: Corte Constitucional. 
  
  
  
  
  
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
  
  
  
  
  
 
104 
 

 
3.2.4.1 Tutelas de seguridad social contra Colpensiones 
 
Colpensiones continuó como la entidad contra la cual se interpuso el mayor número de tutelas 
por este derecho,  pues se observó un aumento del 15,3 % con relación a 2018. El principal 
motivo de estas acciones radica en la demora en las calificaciones de pérdida de la capacidad 
laboral y en el reconocimiento de pago de incapacidades.  
Al respecto, se han establecido reglas para el trámite de la calificación de la pérdida de 
capacidad laboral como requisito de acceso a la pensión de invalidez, las cuales están descritas 
en los artículos 41 al 44 de la Ley 100 de 1993 y que responden, entre otros, a los siguientes 
parámetros: (i) la calificación de la PCL corresponde a Colpensiones, a las ARL y a las compañías 
de  seguros  que  asuman  los  riesgos  de  invalidez  y  muerte,  así  como  a  las  EPS,  en  primera 
oportunidad; (ii) el acto que declara la invalidez debe ser motivado, con fundamentos de hecho 
y de derecho que dieron origen a la decisión; (iii) para los casos en que la calificación del PCL es 
inferior en no menos del 10% de los límites que califican el estado de invalidez, se deberá acudir 
de manera  obligatoria  ante la  JRC;  (iv)  corresponde a  las  EPS  determinar  si  existe  concepto 
favorable de rehabilitación, en cuyo caso se postergará el trámite de calificación de la PCL; y, (v) 
le corresponde a la JRC de invalidez calificar en primera instancia la PCL, el estado de invalidez 
y determinar su origen, y a la Junta Nacional, resolver la segunda instancia en las controversias 
que surjan de las juntas regionales. 
Las tutelas contra Colpensiones participaron con el 32,4 % de todas las acciones que 
invocaron este derecho. Las entidades territoriales con el mayor número de acciones fueron: 
Bogotá (22,2 %), Antioquia (16,3 %), Valle del Cauca (12,2 %), Risaralda (7,6 %) y Caldas (7,1 
%).  En  161  municipios  de  interpuso  al  menos  una  tutela  y  las  ciudades  con  las  mayores 
frecuencias fueron: Bogotá (22,2 %), Medellín (13,7 %), Cali (8,8 %), Pereira (7,3 %) y Manizales 
(6,6 %). La decisión en primera instancia favoreció a los accionantes totalmente en el 40,9 % de 
los casos y parcialmente en el 2,8 %. 
 
 
105 
 

3.2.4.2 Tutelas de seguridad social contra Seguros del Estado 
 
Seguros del Estado fue la segunda entidad con el mayor número de tutelas invocando el derecho 
a la seguridad social, pues tuvo un incremento del 78,5 % con relación a 2018. Las entidades 
territoriales con el mayor número de acciones fueron: Meta (32,5 %), Bolívar (32,3 %), Norte de 
Santander (8,3 %), Atlántico (8,2 %) y Cesar (4,6 %). En 25 municipios de interpuso al menos 
una tutela y las ciudades con las mayores frecuencias fueron: Villavicencio (32,5 %), Cartagena 
(32,3 %), Cúcuta (8,3 %), Barranquilla (8,1 %) y Valledupar (4,6 %). La decisión en primera 
instancia favoreció a los accionantes totalmente en el 77,9 % de los casos y parcialmente en el 
0,3 %. 
 
3.2.4.3  Tutelas  de  seguridad  social  contra  el  Fondo  de  Pensiones  y  Cesantías 
Porvenir 
 
Porvenir es el primer fondo privado que aparece en esta lista, con 946 tutelas, pero mantiene su 
frecuencia en los mismos niveles de 2018. Las entidades territoriales con el mayor número de 
acciones fueron: Bogotá (21,1 %), Valle del Cauca (15,6 %), Antioquia (14,2 %), Risaralda (5,7 
%) y Santander (5,2 %). En 110 municipios de interpuso al menos una tutela y las ciudades con 
las mayores frecuencias fueron: Bogotá (21,1 %), Medellín (11,3 %), Cali (10,6 %), Pereira (5,5 
%) y Barranquilla (4 %). La decisión en primera instancia favoreció a los accionantes totalmente 
en el 27,7 % de los casos y parcialmente en el 3,8 %. 
 
3.2.4.4  Tutelas  de  seguridad  social  contra  Juntas  de  Calificación  de  Invalidez 
(JCI) 
 
Las JCI fueron las entidades que ocuparon el cuarto lugar con relación al número de tutelas que 
invocaron este derecho, pues les fueron interpuestas 801 acciones, elevando su frecuencia en 
33,5 % respecto al año 2018. Las entidades territoriales con el mayor número de acciones fueron: 
Antioquia  (20,6  %),  Bogotá  (17,1  %),  Valle  (9,6  %),  Cesar  (7  %)  y  Bolívar  (5,1  %).  En  78 
municipios se interpuso al menos una tutela y las ciudades con las mayores frecuencias fueron: 
Medellín (17,9 %), Bogotá (17,1 %), Cali (6,1 %), Valledupar (5,7 %) y Cartagena (4,9 %). La 
106 
 

decisión en primera instancia favoreció a los accionantes totalmente en el 42,2 % de los casos y 
parcialmente en el 1,5 %. 
El principal motivo por el cual los usuarios acuden a la acción de tutela en contra de las 
JCI se fundamenta en el pago que deben realizar de los honorarios para la calificación, el cual 
corresponde  a  un  salario  mínimo.  Sin  embargo,  en  varias  oportunidades,  la  Corte 
Constitucional82 se ha pronunciado respecto a la posibilidad de eximir a los usuarios del pago de 
honorarios  de  las  juntas  calificadoras  cuando  el  dictamen  es  requerido  para  acceder  a  una 
pensión, en cuyo caso, dicha corporación ha determinado que esta obligación le corresponde 
asumirla a la EPS, ARL o aseguradora respectiva. En el mismo sentido, en la Sentencia T-349 
de 2015 consideró que el pago de los honorarios no puede convertirse en una barrera de acceso 
al derecho a la seguridad social. 
En los casos de víctimas del conflicto armado reconocidas por la Unidad de Víctimas, la 
calificación  de  pérdida  laboral  no  es  para  una  pensión  sino  para  una  subvención  o  ayuda 
humanitaria, la cual, en muchos casos, no llega ni la quinta parte del valor del salario mínimo; 
por dicha razón, el pago de honorarios a la junta de calificación se les imposibilita. Al respecto, 
la Corte Constitucional ha establecido que es necesario que la junta de calificación de invalidez 
y el usuario acuerden la manera en que este último pueda cancelar la totalidad del valor de los 
honorarios,  sin  que  ello  afecte  su  mínimo  vital  y  sin  que  la  calificación  esté  supeditada  al 
cumplimiento total del acuerdo83. 
 
3.2.4.5 Tutelas de seguridad social contra los ministerios 
 
Los ministerios, especialmente, el de Defensa Nacional y el de Hacienda y Crédito Público, son 
las  entidades  que  ocupan  el  quinto  lugar  con  766  tutelas,  elevando  su  frecuencia  en  17,7  % 
respecto al año 2018. Las entidades territoriales con el mayor número de acciones fueron: Bogotá 
(26,5 %), Antioquia (19,3 %), Valle (7,7 %), Atlántico (4,2 %) y Norte de Santander (3,7 %). En 
71 municipios se interpuso al menos una tutela y las ciudades con las mayores frecuencias fueron: 
Bogotá (26,5 %), Medellín (17,6 %), Cali (5 %), Cúcuta (3,5 %) y Cartagena (3,5 %). La decisión 
                                                                 
82 Corte Constitucional. Sentencias T-400/17, T-204/02, T-1200/04, T-1018/06, T-287/06, T-935/07, T-194/10, Y-322/11, T-
124/12, T-623/12, T-045/13, T-119/13 y T-349/15. 
83 Corte Constitucional. Sentencia T-067 de 2019
 
107 
 

en  primera  instancia  favoreció  a  los  accionantes  totalmente  en  el  37,1  %  de  los  casos  y 
parcialmente en el 3,7 %. 
 
3.2.5.  Tipos  de  entidades  demandadas  en  las  tutelas  que  invocan  el  derecho  a  la 
seguridad social 

 
El  43  %  de  las  tutelas  que  invocaron  el  derecho  a  la  seguridad  social  se  dirigió  contra  las 
Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), entidades que aumentaron su participación en 
11,6 %. Le siguieron las ARL y compañías de seguros (18,5 %) y otras entidades del Estado (16,2 
%) (Tabla 12). 
 
Tabla 12. Tutelas en seguridad social según tipo de entidad demandada (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Tipos de entidades 
Variación 
N.° 
Part. 
N.° 
Part. 

tutelas 

tutelas 

Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) 
7.988 
42,37 
8.893 
42,99 
11,33 
Administradoras de Riesgos Laborales y compañías de 
seguros 
3.124 
16,57 
3.819 
18,46 
22,25 
Otras entidades del Estado 
3.602 
19,10 
3.480 
16,82 
-3,39 
EPS  
1.376 
7,30 
1.459 
7,05 
6,03 
Entes territoriales 
839 
4,45 
853 
4,12 
1,67 
Regímenes de excepción 
690 
3,66 
804 
3,89 
16,52 
Instituciones Prestadoras de Salud (IPS) 
182 
0,97 
298 
1,44 
63,74 
Otras 
1.053 
5,59 
1.081 
5,23 
2,66 
Total  
18.854 
100,00 
20.687 
100,00 
9,72 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
108 
 

3.2.5.1. Tutelas contra Administradoras de Fondos de Pensiones 
 
Según información de Colpensiones y los fondos privados a diciembre de 201984, se registraban 
23.202.809 afiliados, de las cuales el 29.61% corresponden al Régimen de Prima Media (RPM) y 
el 70.39% al Régimen de Ahorro Individual (RAIS)85. Colpensiones es la entidad que más tutelas 
tiene, con el 75,32 %, un 15,34 % más que en 2018. Le siguió el Fondo Pensiones Porvenir 
(10,51 %), Protección (8,14 %) y Colfondos (4,25 %). Hay que anotar que estos fondos privados 
presentaron incrementos en las tutelas, a excepción de Porvenir que estuvo en los mismos niveles 
de 2018 (Tabla 13). 
 
Tabla 13. Tutelas en seguridad social contra Administradoras de Fondos de Pensiones (Periodo 
2018-2019) 
2018 
2019 
AFP 
Variación 
N.° 
Part. 
N.° 
Part. 

tutelas 

tutelas 

Colpensiones 
5.823 
72,91 
6.716 
75,32 
15,34 
Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir 
950 
11,89 
946 
10,61 
-0,42 
Fondo de Pensiones y Cesantías Protección 
665 
8,33 
726 
8,14 
9,17 
Colfondos-Citi 
350 
4,38 
380 
4,26 
8,57 
Fondos de pensiones públicas FOPEP, FONCEP/Fondos 
83 
1,04 
76 
0,85 
-8,43 
territoriales 
Otras/No mencionados 
116 
1,45 
73 
0,82 
-37,07 
Total 
7.987 
100,00 
8.917 
100,00 
11,64 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
3.2.5.2.  Tutelas  contra  Administradoras  de  Riesgos  Laborales  y  compañías  de 
seguros 
 
En  este  grupo  se  observó  un  incremento  del  22,5  %,  debido  al  aumento  de  tutelas  contra 
compañías aseguradoras, especialmente contra Seguros del Estado, La Previsora y Axa Colpatria, 
cuyos incrementos fueron superiores al 50 % (Tabla 14).  
                                                                 
84  La información de los afiliados a los fondos privados de pensiones se encuentra actualizada con corte  a octubre de 2019, 
según lo reportado por la Superintendencia Financiera de Colombia. 
85 Colpensiones. (31 de enero de 2020). Informe de gestión
 
109 
 

Las  tutelas  contra  Seguros  del  Estado  estuvieron  motivadas,  principalmente,  por  la 
negación de dicha aseguradora a pagar los honorarios de las Juntas de Calificación de Invalidez 
involucradas en los reclamos de indemnizaciones por incapacidad permanente, con ocasión a 
accidentes de tránsito cubiertos por sus pólizas. Aducen que la ley no les impone la obligación 
de realizar dichas calificaciones y tampoco les asiste el deber de asumir su costo ni el pago de los 
honorarios, ya que ello es obligación de las entidades de seguridad social. Sin embargo, en los 
fallos se les recuerda que en el Decreto 1352 de 2013, artículo 20, se establece: «Honorarios. […] 
Cuando la Junta Regional de Calificación de Invalidez actúe como perito por solicitud de las 
entidades financieras, compañías de seguros, estas serán quienes deben asumir los honorarios de 
las Juntas de Calificación de Invalidez. […]». 
 
Tabla 14. Tutelas en seguridad social contra Administradoras de Riesgos Laborales y compañías 
de seguros (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
ARL y compañías de seguros 
Variación % 
N.° tutelas  Part. %  N.° tutelas  Part. % 
Seguros del Estado S. A. 
563 
18,02 
1.005 
26,26 
78,51 
ARL Positiva 
543 
17,38 
572 
14,95 
5,34 
La Previsora Seguros 
265 
8,48 
468 
12,23 
76,60 
Mundial de Seguros 
257 
8,22 
384 
10,03 
49,42 
Sura 
604 
19,33 
365 
9,54 
-39,57 
Axa Colpatria 
186 
5,95 
286 
7,47 
53,76 
La Equidad Seguros de Vida 
180 
5,76 
183 
4,78 
1,67 
Liberty Seguros 
96 
3,07 
122 
3,19 
27,08 
Compañía de Seguros Colmena 
115 
3,68 
105 
2,74 
-8,70 
Otras/No mencionadas  
316 
10,11 
337 
8,81 
6,65 
Total 
3.125 
100,00 
3.827 
100,00 
22,46 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo.   
 
 
 
 
 
3.2.5.3. Tutelas contra entidades del Estado 
 
En  este  grupo  se  observó  una  disminución  del  3,5  %.  Las  entidades  contra  las  cuales  se 
presentaron más tutelas fueron las Juntas de Calificación de Invalidez (Tabla 15), en gran parte, 
110 
 

por  desacuerdos  en  la  calificación  y  negativas  a  realizar  calificaciones  sin  el  pago  de  los 
respectivos honorarios.  
 
Tabla 15. Tutelas en seguridad social contra entidades del Estado (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Otras entidades del Estado 
Variación 
N.° 
Part. 
N.° 
Part. 

tutelas 

tutelas 

Juntas de Calificación de Invalidez 
600 
17,27 
801 
23,88 
33,50 
Ministerios 
651 
18,73 
766 
22,84 
17,67 
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y 
Parafiscales (UGPP) 
780 
22,45 
718 
21,41 
-7,95 
Centros de servicios judiciales, juzgados, cortes, tribunales 
553 
15,91 
617 
18,40 
11,57 
Otras/No mencionados 
891 
25,64 
452 
13,48 
-49,27 
Total 
3.475 
100,00 
3.354 
100,00 
-3,48 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
3.2.5.4. Tutelas contra EPS 
 
El grupo de las EPS presentó un incremento de 6,47 % de tutelas respecto a 2018. Las principales 
quejas de los usuarios se presentaron por el no pago de incapacidades y licencias de maternidad. 
Medimás, con un incremento del 10,6 %, es la entidad que tiene más tutelas en contra por estos 
conceptos; no obstante, Nueva EPS es la aseguradora que presenta el mayor incremento (Tabla 
16).  
La  licencia  de  maternidad,  protegida  por  la  Constitución  Política  de  Colombia  en  su 
artículo 43, es la manifestación más importante de la protección especial con que cuenta la mujer 
trabajadora y materializa los principios de igualdad y solidaridad, así como los derechos de la 
madre y del recién nacido a la vida digna y al mínimo vital86. 
Esta prestación protege a las mujeres trabajadoras que, a raíz del nacimiento de su hijo, 
suspenden  las  actividades  que  le  generan  ingresos,  por  lo  que  su  cubrimiento  es  de  vital 
importancia87. Es de anotar que, para su reconocimiento, se exigen una serie de requisitos, los 
cuales  están  contemplados  en  el  Decreto  780  de  2016,  artículo  2.1.13.1:  (i)  haber  realizado 
                                                                 
86 Corte Constitucional. Sentencia T-278 de 2018
87 Corte Constitucional. Sentencia T-526 de 2019
111 
 

aportes durante el periodo de la gestación; (ii) si la cotización fue por un periodo menor de la 
gestación,  se  pagará  de  manera  proporcional  al  número  de  días  cotizados;  (iii)  si  no  se  ha 
realizado el pago oportuno de las cotizaciones, se reconocerá siempre que, a la fecha del parto, 
se haya pagado la totalidad de estas con los intereses de mora respectivos. 
Respecto  a  la  prestación  de  reconocimiento  y  pago  de  incapacidades  médicas,  estas 
también fueron instituidas en virtud del principio de solidaridad, con la finalidad de garantizar el 
derecho fundamental al mínimo vital, a la salud y a la vida en condiciones dignas para aquellas 
personas que les es imposible recibir un salario por su incapacidad para poder laborar88. 
El reconocimiento de la incapacidad laboral se origina con la expedición del concepto 
médico, que acredita la falta de capacidad laboral del trabajadorla cual, a su vez, puede ser de 
tres  tipos89:  (i)  temporal,  cuando  aún  no  se  han  definido  las  consecuencias  definitivas  de  la 
patología; (ii) permanente parcial, que es una disminución parcial pero definitiva de la capacidad 
laboral, con una calificación inferior al 50%; y (iii) permanente, cuando la  disminución de la 
capacidad laboral es superior al 50%
La responsabilidad del reconocimiento y pago de las incapacidades de origen común, 
según el Decreto 2943 de 2013, varía de acuerdo con el tiempo de duración; es así como los días 
1 y 2 están a cargo del empleador, del día 3 al 180, a cargo de la EPS y, según la Ley 962 de 2005, 
artículo 52, del día 181 hasta el 540, a cargo del fondo de pensiones, ya sea que exista concepto 
favorable o desfavorable de rehabilitación90. 
Ahora, respecto a los requisitos para el reconocimiento y pago de las incapacidades por 
enfermedad de origen común, el Decreto 780 de 2016, artículo 2.1.13.4, establece que, para los 
casos  de  incapacidad  por  enfermedad  general,  es  necesario  que  los  afiliados  hayan  cotizado 
mínimo cuatro semanas. 
Es  necesario  aclarar  que  no  habrá  lugar  al  reconocimiento  y  pago  de  incapacidades 
originadas por tratamientos con fines estéticos o que se encuentren excluidos del PBS, ni para 
las complicaciones derivadas de estos. 
 
 
                                                                 
88 Corte Constitucional. Sentencias T-489 de 2018, T-278 de 2018 y T-368 de 2015, entre otras. 
89 Corte Constitucional. Sentencia T-526 de 2019
90 Corte Constitucional. Sentencias T-485 de 2010, T-698 de 2014, T-097 de 2015, T-401 de 2017 y T-246 de 2018. 
 
112 
 

 
Tabla 16. Tutelas en seguridad social contra EPS (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
EPS 
Variación % 
N.° tutelas 
Part. % 
N.° tutelas 
Part. % 
Medimás/Cafesalud 
322 
23,40 
356 
24,30 
10,56 
Nueva EPS 
217 
15,77 
262 
17,88 
20,74 
Coomeva 
172 
12,50 
151 
10,31 
-12,21 
Salud Total 
106 
7,70 
116 
7,92 
9,43 
Sura EPS 
89 
6,47 
100 
6,83 
12,36 
Otras/No mencionadas  
470 
34,16 
480 
32,76 
2,13 
Total 
1.376 
100,00 
1.465 
100,00 
6,47 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
 
3.2.5.5. Tutelas contra Regímenes de excepción 
 
Las  tutelas  que  invocaron  el  derecho  a  la  seguridad  social  en  los  regímenes  de  excepción 
presentaron un incremento del 3,7 %. Las Fuerzas Militares y de Policía fueron las entidades con 
el mayor número de ellas, especialmente por la no atención médica a los miembros retirados de 
la fuerza por problemas adquiridos mientras estaban activos, por interrupción a los tratamientos 
y  por  la  no  realización  de  Juntas  Médico-Laboral  Militar  para  la  expedición  de  valoraciones 
médicas,  entre  otras.  En  el  caso  del  Magisterio,  las  tutelas  son  originadas  por  solitudes  de 
cesantías y procedimientos no incluidos dentro del plan de salud establecido para dicho régimen, 
entre otros (Tabla 17).  
 
Tabla 17. Tutelas en seguridad social contra regímenes de excepción (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Regímenes de excepción 
Variación % 
N.° tutelas  Part. %  N.° tutelas  Part. % 
Fuerzas Militares y de Policía 
640 
69,87 
663 
69,79 
3,59 
Magisterio 
226 
24,67 
235 
24,74 
3,98 
Ecopetrol 
50 
5,46 
52 
5,47 
4,00 
113 
 

Total 
916 
100,00 
950 
100,00 
3,71 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo.   
 
 
 
 
 
3.2.5.6. Tutelas de seguridad social contra otras entidades 
 
En  este  grupo  sobresalen  tutelas  contra  empresas  particulares  (840),  alcaldías  (409), 
gobernaciones (235), IPS (281) y secretarías de educación (187). 
 
3.2.6. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de seguridad social 
 
El  análisis  de  esta  sección  se  realizó  sobre  una  muestra  representativa  de  1.499  tutelas  que 
invocaron el derecho a la seguridad social y no invocaron el derecho a la salud. Dicha selección 
se realizó través de un muestreo aleatorio estratificado por departamento con una confiabilidad 
del 95 % y un error del 2,4 %. Los resultados que se presentan utilizan un factor de expansión 
en función de la misma variable de estratificación.  
Durante los últimos cinco años, las solicitudes de las tutelas por seguridad social han 
presentado variaciones, dado que al comienzo estaban enfocadas en el pago de incapacidades, 
pero  en  los  últimos  años  —y  cada  vez  más—  se  están  centrando  en  la  negativa  de  realizar 
calificaciones de invalidez. 
La información se registra en el anexo B de acuerdo con el relato del accionante en la 
tutela seleccionada. La cuantificación se hace con todas las solicitudes en cada una de las tutelas, 
debido a que en una misma acción se puede presentar más de una solicitud con requerimientos 
diferentes.  
Tal como sucedió en 2018, en 2019 la solicitud más frecuente en las tutelas que invocaron 
el derecho a la seguridad social fue la de «calificación de invalidez/valoración por pérdida de 
capacidad laboral», que tuvo una participación del 20,98 % y un incremento del 35,87 % con 
relación a 2018 (Tabla 18). Lo anterior es el resultado, principalmente, del desacuerdo de los 
usuarios en los siguientes aspectos: (i) que la calificación sea catalogada como común, siendo en 
su  criterio,  profesional;  y,  (ii)  porque  consideran  que  el  porcentaje  dado  a  su  diagnóstico  es 
inferior a lo que realmente representa. 
114 
 

 La segunda solicitud en las tutelas que invocaron el derecho a la seguridad social fue la 
del pago de honorarios a juntas de invalidez, con 13,81 % y un crecimiento del 79 % con relación 
a 2018. Esto sucede cuando los usuarios no cuentan con el dinero y las entidades del sector salud 
y  seguros  se  niegan  a  cubrirlo.  En  tercer  lugar,  están  las  solicitudes  de  pago  de  mesadas 
pensionales, con el 9,2 % y un aumento del 2,3 % con respecto a 2018. En cuarto lugar, aparece 
la  solicitud  de reconocimiento  de pensión  de vejez  con  una  participación  del  7,5  %, aunque 
presentó una disminución del 3,7 %.  
En  quinto  lugar,  se  ubican  las  solicitudes  de  pensión  de  sobreviviente  con  el  5,4  %, 
porcentaje que comparado con el año 2018 representó una disminución del 17,9 %. Este tipo de 
solicitudes se presentan, por un lado, debido a la negativa de reconocimiento que, para el caso 
de  los  compañeros  permanentes, se  sustenta  en  la  no  acreditación  o  demostración  de 
convivencia con el causante en los cinco años anteriores al fallecimiento de este; y, por el otro, 
por las controversias entre cónyuges o compañeros permanentes.  
Respecto al reconocimiento de la pensión de sobreviviente, la Ley 100 de 1993, en su 
artículo 47, establece como beneficiarios de la sustitución pensional, al cónyuge y al compañero 
o compañera permanente, los cuales pueden ser beneficiarios en forma vitalicia si tienen 30 años 
o más de edad a la fecha de fallecimiento del causante y acreditan tener vida marital hasta su 
muerte; o haber convivido no menos de cinco años continuos, también con anterioridad a su 
muerte. Para el caso de convivencias simultáneas, es decir con el cónyuge y el compañero(a) 
permanente, ambas partes serían beneficiarias, es decir, la pensión se deberá dividir entre ellos, 
en proporción al tiempo de convivencia con la persona fallecida.  
En este sentido, la Corte91 ha reiterado que el reconocimiento de la sustitución pensional, 
en los casos en que existe un conflicto entre cónyuges y compañeros permanentes, se debe regir 
bajo  los  principios  de  igualdad  y  no  discriminación,  en  atención  a  la  convivencia  efectiva  al 
momento de la muerte del causante que, en el caso de los compañeros, debe ser mínimo de cinco 
años anteriores a su muerte. 
 
 
                                                                 
91 Corte Constitucional. Sentencia T-101 de 2019
 
115 
 

Tabla 18. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de seguridad social (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Variación 
Solicitudes  
N.° 
Part. 
N.° 
Part. 

tutelas 

tutelas 

Calificación de invalidez/Valoración por pérdida de 
capacidad laboral 
3.320 
16,92 
4.511 
20,98 
35,87 
Pago de honorarios a Juntas Calificadoras de Invalidez 
1.658 
8,45 
2.968 
13,81 
79,01 
Pago de mesadas pensionales 
1.929 
9,83 
1.974 
9,18 
2,33 
Reconocimiento de pensión de vejez 
1.668 
8,50 
1.606 
7,47 
-3,72 
Pensión de sobreviviente 
1.409 
7,18 
1.157 
5,38 
-17,89 
Reliquidación pensional 
1.368 
6,97 
1.053 
4,90 
-23,03 
Pensión de invalidez 
1.065 
5,43 
968 
4,50 
-9,11 
Corrección de historia laboral 
750 
3,82 
942 
4,38 
25,60 
Pago de aportes a seguridad social 
1.187 
6,05 
855 
3,98 
-27,97 
Liquidación de bono pensional 
468 
2,38 
816 
3,80 
74,36 
Traslado de régimen  
746 
3,80 
706 
3,28 
-5,36 
Pago de incapacidades 
671 
3,42 
570 
2,65 
-15,05 
Certificaciones/Entrega de documentos 
230 
1,17 
568 
2,64 
146,96 
Indemnización sustitutiva 
741 
3,78 
389 
1,81 
-47,50 
Devoluciones de aportes pensionales 
295 
1,50 
380 
1,77 
28,81 
Reintegro laboral 
346 
1,76 
305 
1,42 
-11,85 
Sustitución pensional 
90 
0,46 
245 
1,14 
172,22 
Pago de salarios 
353 
1,80 
225 
1,05 
-36,26 
Servicios médicos 
510 
2,60 
220 
1,02 
-56,86 
Pensión especial de vejez 

0,00 
198 
0,92 

Pago de otras prestaciones económicas 
355 
1,81 
224 
1,04 
-36,90 
Pago de viáticos para asistir a Juntas de Calificación de 
Invalidez 
90 
0,46 
119 
0,55 
32,22 
Otros 
378 
1,93 
500 
2,33 
32,28 
Total  
19.627 
100,00 
21.499 
100,00 
9,54 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
116 
 

3.3. La tutela y el derecho a la salud 
 
La  salud,  consagrada  en  los  artículos  48  y  49  de  la  Constitución  Política,  inicialmente  fue 
establecida  como  un  servicio  público  a  cargo  del  Estado  y  concebida  como  un  derecho 
económico, social y cultural, en atención a su naturaleza prestacional. Sin embargo, de manera 
progresiva,  y  a  través de la  jurisprudencia de la  Corte Constitucional,  se fue avanzando  para 
lograr el reconocimiento de su fundamentalidad, hasta llegar a la Sentencia T-760 de 2008, en la 
que se definió el derecho fundamental a la salud así:  
 
[…] la facultad que tiene todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto 
física como en el plano de la operatividad mental, y de restablecerse cuando se presente una 
perturbación en la estabilidad orgánica y funcional de su ser92. 
  
En  dicha  sentencia,  la  Corte  Constitucional  estudió  los  numerosos  instrumentos 
internacionales que reconocen la salud como derecho humano y destaca de forma especial el 
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y la Observación General N.° 
14
 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), esenciales para que 
dicha corporación perfeccionara el contenido del derecho a la salud. 
El PIDESC, en su artículo 12, establece el derecho «al disfrute del más alto nivel posible 
de  salud  física  y  mental»  y  consagra  como  obligación  de  los  Estados,  respetar,  proteger  y 
garantizar los bienes y servicios que permitan alcanzar dicho nivel. 
La Observación General N.° 14, por su parte, determina las medidas que los Estados 
deben adoptar para asegurar la plena efectividad del derecho a la salud, lo que implica el acceso 
igual y oportuno a los servicios de salud, el tratamiento apropiado de enfermedades, el suministro 
de medicamentos esenciales, el tratamiento y atención en salud mental, entre otros. 
De estos instrumentos, la Corte Constitucional identificó los principios que deben guiar 
la  prestación  de  los  servicios.  Estos  son:  (i)  Disponibilidad,  entendida  como  la  garantía  de  la 
existencia  de  medicamentos  esenciales,  establecimientos,  bienes  y  servicios,  entre  otros,  para 
cubrir las necesidades en salud de la población; (ii) Aceptabilidad, que implica el respeto de la 
                                                                 
92 Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008 (M. P.: Manuel José Cepeda Espinosa), reiterada en las Sentencias T-120 de 
2017 (M. P.: Luis Ernesto Vargas Silva); T-597 de 1993 (M. P.: Eduardo Cifuentes Muñoz); T-454 de 2008 (M. P.: Jaime Córdoba 
Triviño); T-566 de 2010, T-931 de 2010, T-355 de 2012, T-176 de 2014, T-132 y T-331 de 2016 (M. P.: Luis Ernesto Vargas 
Silva), entre otras. 
117 
 

diversidad de los ciudadanos (etnia, situación sociocultural, género, etc.); (iii) Accesibilidad a todos 
los servicios de salud necesarios y sin discriminación, a la obtención material de dichos servicios 
(accesibilidad  geográfica),  a  la  garantía  de  que  el  ingreso  al  sistema  se  hace  sin  barreras 
económicas y el acceso a la información; y (iv) Calidad, referida a que la atención sea integral y 
apropiada desde el punto de vista médico, de alta calidad y con el personal idóneo y calificado93. 
De  otra  parte,  con la  promulgación de la  Ley  1751  de 2015, el  legislador reguló  esta 
garantía  en  sus  dos  facetas:  como  derecho  fundamental  autónomo  e  irrenunciable  en  lo 
individual  y  en  lo  colectivo  y  como  servicio  público,  el  cual  debe  ser  prestado  de  manera 
oportuna, eficaz y con calidad y, además, está a cargo del Estado. 
Así mismo, la Corte Constitucional «[…] ha precisado que el derecho a la salud implica 
no solo su reconocimiento sino la prestación continua, permanente, y sin interrupciones de los 
servicios médicos y de recuperación en salud»94. 
Desde el año 2015, fecha en que entró en vigencia la LES, las acciones de tutela que 
invocan la protección del derecho fundamental a la salud continúan en aumento, con cambios 
significativos de un año a otro y con una estabilidad en los últimos dos años (2018 y 2019).  
En  esta  sección  del  documento,  los  resultados  se  refieren  a  las  acciones  de  tutela 
interpuestas durante el año 2019, en las cuales los ciudadanos invocaron el derecho fundamental 
a la salud, bien fuera como derecho individualizado o en conjunto con otros derechos. 
Así las cosas, el número de tutelas que invocaron el derecho fundamental a la salud en 
2019 fue de 207.368, lo que representó una participación del 33,43 % (Tabla 19 y Gráfica 3). 
Dicha  cifras  fueron  similares  a  las  de  2018.  No  obstante,  el  porcentaje  de  reclamación  de 
servicios de salud puede ser aún mayor, ya que muchos usuarios también solicitan estos servicios 
invocando el derecho de petición, mínimo vital o el derecho a la seguridad social, cuantificación 
que no está incluida en las cifras presentadas.  
Lo  anterior  indica  que  cada  34  segundos 95  se  interpone  una  tutela  por  presuntas 
vulneraciones al derecho fundamental a la salud, solo si se tienen en cuenta los días laborables96. 
Sin embargo, el artículo 1 del Decreto 2591 de 1991 establece que «[...] todos los días y horas 
                                                                 
93 Corte Constitucional. Sentencia T-742 de 2007
94 Corte Constitucional. Sentencia T-231 de 2019
95 (días hábiles en 2019*8 horas*60 minutos*60 segundos)/número de tutelas en salud 2019. 
96 246 días laborables en 2019. 
118 
 

son hábiles para interponer la acción de tutela», en cuyo caso, cada 2,5 minutos se interpondría 
una acción de tutela en salud. 
 
Tabla 19. Participación de las tutelas de salud (Periodo 1999-2019) 
Año 
Tutelas 
Participación salud %  Tasa de crecimiento anual % 
 
Total 
Salud 
 
Total 
Salud 
1999 
86.313 
21.301 
24,68 


2000 
131.764 
24.843 
18,85 
52,66 
16,63 
2001 
133.272 
34.319 
25,75 
1,14 
38,14 
2002 
143.887 
42.734 
29,70 
7,96 
24,52 
2003 
149.439 
51.944 
34,76 
3,86 
21,55 
2004 
198.125 
72.033 
36,36 
32,58 
38,67 
2005 
224.270 
81.017 
36,12 
13,20 
12,47 
2006 
256.166 
96.226 
37,56 
14,22 
18,77 
2007 
283.637 
107.238 
37,81 
10,72 
11,44 
2008 
344.468 
142.957 
41,50 
21,45 
33,31 
2009 
370.640 
100.490 
27,11 
7,60 
-29,71 
2010 
403.380 
94.502 
23,43 
8,83 
-5,96 
2011 
405.359 
105.947 
26,14 
0,49 
12,11 
2012 
424.400 
114.313 
26,94 
4,70 
7,90 
2013 
454.500 
115.147 
25,33 
7,09 
0,73 
2014 
498.240 
118.281 
23,74 
9,62 
2,72 
2015 
614.520 
151.213 
24,61 
23,34 
27,84 
2016 
617.071 
163.977 
26,57 
0,42 
8,44 
2017 
607.499 
197.655 
32,54 
-1,55 
20,54 
2018 
607.308 
207.734 
34,21 
-0,03 
5,10 
2019 
620.257 
207.368 
33,43 
2,13 
-0,18 
Total 
7.574.515  2.251.239 
29,72 
 
 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo.   
 
 
 
 
 
Gráfica 3. Evolución de las tutelas y tutelas en salud en Colombia (Periodo 1999-2019) 
119 
 



700.000
Total
Salud
600.000
500.000
elas
400.000
de tut
300.000
Número  200.000
100.000
0
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
Fuente: Corte Constitucional.
Periodo
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
 
 
Aunque  las  tutelas  en  salud  no  aumentaron  en  este  periodo,  lo  cierto  es  que  tampoco 
disminuyeron  significativamente  (0,18  %).  Esto  indica  que  las  medidas  adoptadas  por  el 
Gobierno Nacional aún no surten el efecto necesario que pretendía la Sentencia T-760 de 2008, 
que consistía en la disminución de las tutelas. Dicha situación se agrava con el incumplimiento 
de las sentencias por parte de los demandados, lo que genera la interposición de desacatos, los 
cuales, según los usuarios del sistema, tampoco se cumplen, con el agravante de que los jueces 
no los hacen cumplir. 
Igualmente, hay que señalar que, en las decisiones de los jueces en primera instancia, el 
derecho a la salud tuvo el porcentaje más alto de favorecimiento total entre todos los derechos 
invocados (79,9 %), más 4,3 % de concesión parcial, lo que indica el alto nivel de pertinencia y 
procedencia de la acción de tutela para acceder al derecho fundamental de la salud. Dicha cifra 
pudo  haber  sido  superior  si  se  tiene  en  cuenta  que  varias  tutelas  fueron  negadas  por  hecho 
superado (que sucede cuando el demandado cumple con la pretensión durante el desarrollo de 
la acción de tutela) o por fallecimiento del accionante. 
 
 
120 
 

3.3.1. El derecho a la salud y su relación con otros derechos 
 
La relación entre el derecho a la salud y otros derechos, como el de la vida, petición y seguridad 
social, es estrecha, dado que su vulneración afecta los otros derechos. Después de que el derecho 
a la salud fue declarado como fundamental de manera autónoma, la interposición de estas tutelas 
en asocio con otros derechos fundamentales ha venido en descenso; por ejemplo, solo el 6,2 % 
de las tutelas contiene el derecho a la vida en conjunto con el de la salud y el 1 % con el derecho 
de petición (Tabla 20). 
 
Tabla 20. El derecho a la salud asociado con otros derechos (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Derechos 
N.° tutelas  % en tutelas  N.° tutelas  % en tutelas 
Salud 
207.734 
100,00 
207.368 
100,00 
Vida 
15.297 
7,36 
12.884 
6,21 
Petición 
1.906 
0,92 
2.160 
1,04 
Seguridad social 
1.032 
0,50 
1.200 
0,58 
Mínimo vital 
935 
0,45 
932 
0,45 
Debido proceso  
191 
0,09 
312 
0,15 
Estabilidad laboral reforzada 
167 
0,08 
230 
0,11 
Igualdad 
280 
0,13 
172 
0,08 
Trabajo 
142 
0,07 
170 
0,08 
Dignidad humana 
166 
0,08 
135 
0,07 
Acceso a la justicia 
204 
0,10 
126 
0,06 
Integridad personal 
305 
0,15 
87 
0,04 
Educación 
43 
0,02 
74 
0,04 
Personalidad jurídica 
50 
0,02 
64 
0,03 
Familia 
21 
0,01 
37 
0,02 
Otros 
181 
0,09 
203 
0,10 
   
 
 
 
Total tutelas de salud interpuestas 
207.734 
207.368 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
121 
 

3.3.2. Despachos judiciales y decisión en primera instancia 
 
En  primera  instancia,  las  tutelas  que  contenían  el  derecho  fundamental  a  la  salud  fueron 
favorables en el 79,9 % de los casos y parcialmente en el 4,3 %.  
Los jueces que más tramitaron tutelas de salud fueron los penales municipales (28,3 %), 
seguidos  de  los  civiles  municipales  (24,9  %)  y  de  los  promiscuos  municipales  (22,3  %).  El 
porcentaje de fallos favorables más alto se observó en los juzgados promiscuos municipales (83,4 
%), juzgados civiles municipales (80,6 %) y juzgados civiles del circuito (80,4 %); mientras que 
los más bajos se observaron en la Corte Suprema de Justicia (18,8 %) y Tribunales Superiores 
(41,5 %) (Tabla 21).  
En primera instancia, entre las entidades con más de 500 tutelas anuales, Comfacor fue 
la que tuvo el mayor número de fallos en contra (91,5 %), seguida de Comfamiliar Cartagena 
(91,2 %), Barrios Unidos de Quibdó (90,9 %), Comfaoriente (89,2 %) y Mutual Ser (88,9 %), 
todas pertenecientes al régimen subsidiado.  
Es importante resaltar que la SNS, mediante la Resolución 00299 del 31 de enero de 
2019, ordenó la revocatoria total de funcionamiento de Comfacor, por considerar que ponía en 
riesgo  la  salud  y  la  vida  de  los  usuarios,  así  como  los  recursos  del  sistema.  Sin  embargo,  a 
diciembre aún contaba con afiliados, por lo que al momento de aplicar el indicador continuaba 
como la entidad con más de 500 tutelas anuales. 
 
 
122 
 

Tabla 21. Despachos judiciales y decisión en primera instancia de las tutelas en salud (Periodo 
2018-2019) 
2018 
2019 
Despachos judiciales 
N.° 
Part. 
Concedidas en 
N.° 
Part. 
Concedidas en 
primera 
primera 
tutelas 

tutelas 

instancia % 
instancia % 
Juzgado Promiscuo Municipal 
42.022 
20,23 
84,88 
46.306 
22,33 
83,37 
Juzgado Civil Municipal 
51.725 
24,90 
82,68 
51.699 
24,93 
80,59 
Juzgado Civil del Circuito 
7.700 
3,71 
85,06 
5.841 
2,82 
80,41 
Juzgado Promiscuo del Circuito 
1.397 
0,67 
82,61 
1.002 
0,48 
80,14 
Juzgado de Menores 
65 
0,03 
84,62 
746 
0,36 
79,09 
Juzgado Penal Municipal 
47.863 
23,04 
80,38 
58.666 
28,29 
78,91 
Juzgado Familia del Circuito 
983 
0,47 
80,77 
14.357 
6,92 
78,70 
Juzgado Civil del Circuito 
751 
0,36 
79,49 
774 
0,37 
78,17 
Especializado 
Juzgado de Pequeñas Causas  
11.111 
5,35 
82,13 
45 
0,02 
77,78 
Juzgado Penal del Circuito 
9.087 
4,37 
81,74 
8.183 
3,95 
77,75 
Juzgado Promiscuo de Familia 
3.416 
1,64 
81,24 
2.705 
1,30 
77,19 
Juzgado Penal del Circuito 
Especializado 
1.285 
0,62 
77,67 
937 
0,45 
76,52 
Juzgado Laboral del Circuito 
4.876 
2,35 
81,79 
4.085 
1,97 
76,33 
Juzgados Administrativos 
7.237 
3,48 
80,53 
6.107 
2,95 
76,13 
Juzgado de Familia 
2.698 
1,30 
78,61 
2.163 
1,04 
74,76 
Juzgado Penal para 
10.682 
5,14 
81,42 
756 
0,36 
72,35 
Adolescentes 
Juzgado de Ejecución de Penas 
2.988 
1,44 
78,41 
2.718 
1,31 
70,49 
Consejo Seccional de la 
174 
0,08 
65,52 

0,00 
60,00 
Judicatura 
Tribunal Administrativo 
583 
0,28 
78,22 
35 
0,02 
57,14 
Consejo de Estado 

0,00 
28,57 

0,00 
50,00 
Tribunal Superior 
1.075 
0,52 
72,28 
217 
0,10 
41,47 
Corte Suprema de Justicia 

0,00 
22,22 
16 
0,01 
18,75 
Sin identificar 

0,00 


0,00 
33,33 
Total 
207.734  100,00 
82,18 
207.368  100,00 
79,92 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
 
123 
 

3.3.3.  Lugar de origen de las tutelas de salud  
 
En relación con las tutelas de salud, primero se realiza un análisis detallado de las tutelas por 
departamentos,  luego  en  los  cinco  departamentos  con  el  mayor  número  de  tutelas. 
Posteriormente,  se  estandariza  por  número  de  habitantes  para  permitir  un  mejor  análisis 
comparativo y, finalmente, se presenta el detalle a nivel municipal, dado que el derecho tutelado 
con mayor frecuencia en el 60% de los municipios corresponde al derecho a la salud. 
 
 
3.3.3.1. Tutelas de salud a nivel departamental 
 
A pesar de que Antioquia disminuyó el número de tutelas en 2019, este departamento continuó 
con el mayor número de ellas (20 %), seguido por Valle del Cauca (11,2 %), Bogotá (7,3 %), 
Norte de Santander (7,1 %) y Santander (6,1 %). Los incrementos porcentuales más altos se 
observaron  en  Sucre,  Vaupés,  Arauca,  Putumayo  y  La  Guajira;  mientras  que  en  Guaviare, 
Antioquia, Cauca, Atlántico y Huila se presentaron las disminuciones más significativas (Tabla 
22).  
Los resultados antes expuestos confirman que las acciones de tutela se correlacionan con 
el conocimiento que los usuarios tienen de estas y con la facilidad o no que tienen para acceder 
a su interposición. Así pues, en regiones como Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada existen 
graves problemáticas en salud, no obstante, estas no se ven reflejadas en el número de acciones 
que se interponen de manera anual. Un ejemplo claro es la Sentencia T-357 de 2017, donde el 
Defensor  Regional  de  Vaupés,  en  calidad  de  agente  oficioso  de  las  personas  indígenas  y  no 
indígenas del departamento, solicitó la protección de este derecho fundamental y que, a la fecha, 
a pesar de que la Corte Constitucional estableció una serie de órdenes con tiempos claros, estas 
no se han cumplido, por lo que se continua a la espera de que la materialización del derecho se 
haga efectiva.  
 
 
124 
 

Tabla 22. Tutelas de salud por departamento (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Departamento  
Variación % 
N.° tutelas 
Part. %  N.° tutelas  Part. % 
Antioquia 
48.954 
23,57 
41.545 
20,03 
-15,13 
Valle del Cauca 
23.521 
11,32 
23.160 
11,17 
-1,53 
Bogotá D. C. 
14.850 
7,15 
15.171 
7,32 
2,16 
Norte de Santander 
13.157 
6,33 
14.782 
7,13 
12,35 
Santander 
12.585 
6,06 
12.641 
6,10 
0,44 
Caldas 
10.166 
4,89 
9.940 
4,79 
-2,22 
Risaralda 
9.724 
4,68 
9.804 
4,73 
0,82 
Tolima 
6.769 
3,26 
8.198 
3,95 
21,11 
Córdoba 
6.105 
2,94 
6.977 
3,36 
14,28 
Cundinamarca 
5.768 
2,78 
6.061 
2,92 
5,08 
Cesar 
5.872 
2,83 
5.937 
2,86 
1,11 
Bolívar 
5.414 
2,61 
5.763 
2,78 
6,45 
Meta 
4.566 
2,20 
4.931 
2,38 
7,99 
Huila 
5.155 
2,48 
4.741 
2,29 
-8,03 
Nariño 
4.356 
2,10 
4.502 
2,17 
3,35 
Cauca 
4.985 
2,40 
4.466 
2,15 
-10,41 
Quindío 
4.090 
1,97 
4.388 
2,12 
7,29 
Atlántico 
4.620 
2,22 
4.147 
2,00 
-10,24 
Boyacá 
4.163 
2,00 
4.143 
2,00 
-0,48 
Magdalena 
2.796 
1,35 
3.190 
1,54 
14,09 
Arauca 
1.961 
0,94 
2.869 
1,38 
46,30 
Sucre 
1.409 
0,68 
2.481 
1,20 
76,08 
Caquetá 
2.099 
1,01 
2.075 
1,00 
-1,14 
Casanare 
1.014 
0,49 
1.200 
0,58 
18,34 
La Guajira 
865 
0,42 
1.089 
0,53 
25,90 
Chocó 
847 
0,41 
1.010 
0,49 
19,24 
Putumayo 
498 
0,24 
681 
0,33 
36,75 
San Andrés 
392 
0,19 
449 
0,22 
14,54 
Amazonas 
327 
0,16 
302 
0,15 
-7,65 
Guaviare 
278 
0,13 
214 
0,10 
-23,02 
Guainía 
183 
0,09 
207 
0,10 
13,11 
Vaupés 
100 
0,05 
158 
0,08 
58,00 
Vichada 
145 
0,07 
146 
0,07 
0,69 
Total 
207.734 
100,00 
207.368 
100,00 
-0,18 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
125 
 

3.3.3.1.1. Tutelas de salud en Antioquia 
 
Tal como sucedió en años anteriores, Antioquia se constituyó como el departamento con más 
acciones que invocaron el derecho a la salud en Colombia, con 41.545 acciones; aunque por 
primera vez se observó una disminución del 15,1 % con relación al año anterior. 
En 122 municipios se interpuso al menos una tutela invocando este derecho. Medellín, 
con el 46,1 %, fue la ciudad con el mayor número, seguida por Itagüí (5,3 %), Bello (5,2 %), 
Envigado (3,9 %) y Rionegro (3,6 %).  
Las entidades con más tutelas fueron: Savia Salud/Alianza Medellín (33,2 %), Coomeva 
(16,9 %), Medimás/Cafesalud (9,7 %), Sura (7,2 %) y Nueva EPS (5,8 %). 
Con relación a las decisiones en primera instancia, en el 79 % de los casos los jueces 
favorecieron totalmente a los antioqueños y parcialmente en el 5,9 %. 
Los principales motivos de interposición de las acciones de tutela en salud fueron el no 
acceso a los servicios en salud y solicitudes de servicios e insumos PBS. Es importante mencionar 
que las acciones en este departamento presentaron una notable disminución, dado que las tutelas 
contra Savia Salud EPS se redujeron, ocasionado, posiblemente, por la inyección de recursos 
que rondaron los 250.000 millones de pesos (120.000 millones de pesos de la Gobernación de 
Antioquia y 130.000 millones de pesos del Gobierno Nacional)97. 
 
3.3.3.1.2. Tutelas de salud en Valle del Cauca 
 
Valle del Cauca fue el segundo departamento que más sumó tutelas en el área de la salud. Allí 
fueron interpuestas 23.160 acciones, que comparadas con la vigencia anterior, representaron 
una disminución del 1,53 %. 
En 42 municipios se interpuso al menos una tutela invocando este derecho. Cali, con 
el 46,9  %, fue la ciudad con el mayor número, seguida de Palmira (11  %), Tuluá (8,4  %), 
Cartago (6,5 %) y Buenaventura (4,8 %).  
Las entidades más tuteladas fueron: Emssanar (18,1 %), Coomeva (16,4 %), Servicio 
Occidental de Salud (11,5 %), Medimás/Cafesalud (10,5 %) y Nueva EPS (7,4 %). En el 84,1 
                                                                 
97 Isaza Giraldo, M. (26 de julio de 2019). Salud financiera de Savia, camino a la recuperación. El Colombiano
 
126 
 

%  de  los  casos,  los  jueces  favorecieron  totalmente  a  los  vallecaucanos  en  la  decisión  de 
primera instancia y parcialmente en el 2,5 %.  
 
3.3.3.1.3. Tutelas de salud en Bogotá 
 
En tercer lugar, se ubicó la ciudad de Bogotá con 15.171 tutelas, lo que significó un aumento en 
su frecuencia del 2,16 % con relación a 2018. Las entidades con más tutelas en la capital de la 
República fueron: Capital Salud (11,7 %), Famisanar (11 %), Medimás/Cafesalud (10,1 %), Cruz 
Blanca (9,4 %), Nueva EPS (7,5 %) y Compensar (7,1 %). En decisión de primera instancia, los 
jueces favorecieron totalmente a los bogotanos en el 67,8 % de las acciones y parcialmente en el 
4,9 %.  
 
3.3.3.1.4. Tutelas de salud en Norte de Santander 
 
La cuarta entidad territorial con más tutelas invocando el derecho a la salud fue el departamento 
de Norte de Santander. Allí se interpusieron 14.782 acciones, cifra que muestra un incremento 
del 12,35 % si se compara con el año 2018.  
En 39 municipios de esta entidad territorial se interpuso al menos una tutela en salud. 
Cúcuta fue la ciudad con mayor participación (71,1 %), seguida de Ocaña (17,5 %), Pamplona 
(3,4 %), Ábrego (1,9 %) y Villa del Rosario (1,5 %). 
Medimás/Cafesalud fue la entidad con más tutelas (19,1 %), le siguieron Coomeva (11,6 
%), Nueva EPS (10,8 %), Comparta (9,6 %) y Saludvida (8,3 %). En el 82,6 % de los casos, los 
jueces favorecieron totalmente en primera instancia a los nortesantandereanos y parcialmente en 
el 3,2 %. 
 
3.3.3.1.5. Tutelas de salud en Santander 
 
En el quinto lugar se ubicó el departamento de Santander con 12.641 tutelas. En 82 municipios 
de esta entidad territorial se interpuso al menos una tutela que invocaba este derecho. La ciudad 
de Bucaramanga registró la mayor cantidad de acciones (51 %), seguida de Barrancabermeja (16,8 
%), Málaga (3,7 %), Girón (3,6 %) y Floridablanca (3,6 %). Las EPS con más acciones de tutela 
127 
 

en el departamento fueron: Nueva EPS (15,9 %), Medimás/Cafesalud (15,6 %), Comparta (12,6 
%),  Coomeva  (11,7  %)  y  Saludvida  (5,7  %).  En  decisión  de  primera  instancia,  los  jueces 
favorecieron totalmente a los santandereanos en el 80,7 % de los casos y parcialmente en el 6,2 
%.  
 
3.3.3.2. Tutelas de salud a nivel departamental (ajustadas por habitantes) 
 
El indicador nacional «número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes» fue de 41,98, cifra 
inferior en 2,47 % a la observada en 2018. En catorce (14) departamentos este indicador fue 
superior al nacional. El departamento de Risaralda98 se mantuvo con el indicador más alto, pero 
menor en 0,14 % al del año anterior; le siguieron Arauca, Caldas, Norte de Santander y Quindío. 
Los departamentos de Sucre, Vaupés, Arauca, Putumayo y Tolima presentan los incrementos 
más altos del indicador, mientras que en Guaviare, Antioquia, Atlántico y Cauca se observaron 
descensos superiores a 2 dígitos. 
Los departamentos de La Guajira y Vichada obtuvieron los indicadores más bajos (Tabla 
23), pero a su vez presentan problemáticas graves de vulneración al derecho fundamental a la 
salud. Estos territorios son claro ejemplo de la dificultad del desplazamiento de sus habitantes a 
zonas  pobladas,  debido  a  la  alta  disparidad  geográfica,  lo  que  genera  barreras  de  acceso  a  la 
justicia  y  un  alto  desconocimiento  de  la  acción  de  tutela  como  mecanismo  de  protección 
constitucional. 
Un  ejemplo  es  el  departamento  de  La  Guajira,  donde  la  Corte  Constitucional,  con 
Sentencia T-302 de 2017, declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en materia de Salud –y 
otros derechos–, sustentado en el incremento significativo de muertes de menores wayuu por 
desnutrición. Es de anotar que, a la fecha, aún este estado no ha sido superado, a pesar de las 
intervenciones frecuentes de la Defensoría del Pueblo ante las autoridades judiciales exigiendo 
su cumplimiento. 
 

 
                                                                 
98 Para el año 2019, se recalculó el indicador con base en el censo 2018. 
128 
 

Tabla 23. Número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes, según departamento (Periodo 
2018-2019)  
2018 
2019 
Departamento  
N.° tutelas en salud 
N.° tutelas en salud por 
Variación % 
por cada 10.000 
cada 10.000 habitantes 
habitantes 
Risaralda 
103,07 
102,93 
-0,14 
Arauca 
74,80 
102,42 
36,94 
Caldas 
101,84 
98,58 
-3,20 
Norte de Santander 
88,20 
94,43 
7,06 
Quindío 
75,75 
80,09 
5,73 
San Andrés 
63,97 
71,86 
12,34 
Antioquia 
76,41 
63,43 
-16,99 
Tolima 
50,89 
61,39 
20,65 
Santander 
57,60 
56,49 
-1,92 
Valle del Cauca 
52,55 
51,39 
-2,21 
Caquetá 
52,23 
51,09 
-2,19 
Cesar 
48,91 
47,41 
-3,08 
Meta 
43,92 
46,87 
6,72 
Huila 
46,85 
42,64 
-8,98 
Guainía 
38,03 
41,84 
10,01 
Amazonas 
42,70 
38,84 
-9,03 
Córdoba 
34,21 
38,58 
12,79 
Vaupés 
24,51 
36,98 
50,88 
Boyacá 
34,20 
33,66 
-1,57 
Cauca 
34,04 
30,21 
-11,25 
Casanare 
24,11 
28,00 
16,12 
Nariño 
26,71 
27,64 
3,45 
Bolívar 
26,15 
27,05 
3,43 
Sucre 
15,57 
26,71 
71,51 
Guaviare 
33,59 
25,26 
-24,79 
Magdalena 
20,84 
22,97 
10,22 
Bogotá D. C. 
20,03 
19,98 
-0,26 
Cundinamarca 
19,76 
19,64 
-0,59 
Putumayo 
14,30 
19,25 
34,59 
Chocó 
15,84 
18,71 
18,12 
Atlántico 
18,22 
15,72 
-13,73 
Vichada 
13,45 
13,20 
-1,85 
La Guajira 
9,82 
11,74 
19,52 
Índice nacional 
43,05 
41,98 
-2,47 
Fuente: Corte Constitucional / Proyecciones de población DANE/Censo 2018. 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
129 
 


3.3.3.3. Tutelas de salud a nivel municipal 
 
En 1.032 municipios se interpuso al menos una tutela que invocaba el derecho a la salud, 12 más 
que en 2018 (Mapas 5 y 6).  
 
Mapa 5. Municipios con tutelas en salud (Año 2018) 
 
130 
 


Mapa 6. Municipios con tutelas en salud (Año 2019) 
 
Teniendo  en  cuenta  el  indicador  de  número  de  tutelas  por  cada  10.000  habitantes  en  cada 
municipio, se elaboraron siete rangos para determinar el incremento en cada uno de ellos. De 
acuerdo con lo anterior, se encontró que el rango de mayor incremento porcentual correspondió 
a municipios que tienen más de 50 tutelas por cada 10.000 habitantes (11,7 %), seguido del rango 
de municipios que tienen entre 41 y 50 tutelas por cada 10.000 habitantes. Cabe anotar que el 
131 
 

porcentaje de municipios del país en el que se interpusieron tutelas por el derecho a la salud es 
del 92 % (Tabla 25). 
 
Tabla 24. Número de municipios según el número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes 
(Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Tutelas por cada 10.000 
Variación 
habitantes 

N.° de 
Part. 
N.° de 
Part. 
municipios 

municipios 

Sin tutelas en salud  
103 
9,18 
90 
8,02 
-12,62 
Entre 1 y 10 tutelas 
377 
33,60 
363 
32,35 
-3,71 
Entre 11 y 20 tutelas 
216 
19,25 
214 
19,07 
-0,93 
Entre 21 y 30 tutelas 
117 
10,43 
125 
11,14 
6,84 
Entre 31 y 40 tutelas 
86 
7,66 
83 
7,40 
-3,49 
Entre 41 y 50 tutelas 
52 
4,63 
56 
4,99 
7,69 
Más de 50 tutelas 
171 
15,24 
191 
17,02 
11,70 
Total 
1.122 
100,00 
1.122 
100,00 
0,00 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
En la tabla 26 se encuentran los municipios que tuvieron el indicador de más de 50 tutelas por 
cada 10.000 habitantes. La mayoría de ellos hacen parte de los departamentos de Antioquia (53), 
Caldas (23), Valle del Cauca (21) y Santander (15). 
Es  importante  resaltar  que  los  municipios  con  cero  tutelas  están  ubicados  en  zonas 
dispersas en donde existen mayores dificultades para acceder a la justicia y reclamar este derecho. 
 
 
 
 
 
132 
 

Tabla 25. Municipios con más de 50 tutelas en salud por cada 10.000 habitantes (Periodo 2018-
2019) 
Departamento 
2018 
2019 
 
Amazonas 
Leticia. 
Leticia. 
 
Amagá, 
Andes, 
Angostura, 
Angelópolis,  Apartadó,  Bello,  Betania,  Amagá,  Andes,  Angelópolis,  Apartadó, 
Caicedo,  Caldas,  Caramanta,  Carolina,  Barbosa,  Betania,  Betulia,  Caicedo,  Caldas, 
Cisneros,  Ciudad  Bolívar,  Cocorná,  Carepa,  Carolina,  Chigorodó,  Cisneros, 
Concepción, Concordia, El Carmen de  Ciudad  Bolívar,  Cocorná,  Concordia,  El 
Viboral,  El  Santuario,  Envigado,  Carmen de Viboral, El Santuario, Entrerríos, 
Fredonia, Frontino, Giraldo, Girardota,  Envigado,  Fredonia,  Frontino,  Giraldo, 
Granada, Guarne, Guatapé, Heliconia,  Girardota,  Guarne,  Guatapé,  Heliconia, 
Antioquia 
Hispania,  Itagüí,  La  Ceja,  Liborina,  Hispania,  Itagüí,  La  Ceja,  La  Estrella,  La   
Marinilla, Medellín, Pueblorrico, Puerto  Unión,  Maceo,  Marinilla,  Medellín,  Peñol, 
Triunfo,  Rionegro,  Sabaneta,  San  Pueblorrico,  Rionegro,  San  Francisco,  San 
Francisco, San Jerónimo, San José de la  Jerónimo,  San  José  de  la  Montaña,  San 
Montaña,  San  Vicente,  Santa  Bárbara,  Pedro,  San  Rafael,  San  Vicente,  Santa 
Santafé  de  Antioquia,  Santa  Rosa  de  Bárbara,  Santafé  de  Antioquia,  Santo 
Osos,  Santo  Domingo,  Sonsón,  Domingo, 
Sonsón, 
Titiribí, 
Urrao, 
Sopetrán,  Tarso,  Titiribí,  Valparaíso,  Valparaíso, Venecia, Yarumal, Yolombó. 
Vegachí, Venecia, Yarumal, Yolombó. 
Arauca 
Arauca, Saravena. 
Arauca, Arauquita, Fortul, Saravena. 
 
Altos  del  Rosario,  El  peñón,  Mompós,  San 
Bolívar 
San Cristóbal. 
Cristóbal. 
 
Belén,  Ciénega,  Guateque,  La  Capilla,  Ciénega,  Cuítiva,  La  Capilla,  Miraflores, 
Boyacá 
Miraflores, Puerto Boyacá, San José de  Nuevo  Colón,  Otanche,  Puerto  Boyacá,   
Pare,  Santa  Rosa  de  Viterbo,  Santa 
Sofía, Sogamoso, Tunja. 
Tunja. 
Aguadas,  Anserma,  Aranzazu,  Belalcázar, 
Aguadas,  Aranzazu,  Chinchiná,  La  Chinchiná,  La  Dorada,  La  Merced, 
Caldas 
Dorada,  La  Merced,  Manizales,  Manizales, 
Manzanares, 
Marmato, 
Manzanares, 
Norcasia, 
Riosucio,  Marquetalia,  Marulanda,  Norcasia,  Pácora,   
Salamina, Supía, Victoria, Viterbo. 
Palestina,  Riosucio,  Salamina,  Samaná,  San 
José, Supía, Victoria, Villamaría, Viterbo. 
Cauca  
Popayán. 
Popayán. 
 
Casanare 
Yopal. 
Nunchía, Yopal. 
 
Caquetá 
Florencia. 
Albania, Florencia. 
 
Aguachica,  González,  Pailitas,  Río  de  Aguachica, González, Pailitas, Pelaya, Río de 
Cesar  
Oro, Valledupar. 
Oro, Tamalameque, Valledupar. 
 
Chocó 
 
Quibdó 
 
Córdoba 
Montería. 
Montería, Planeta Rica. 
 
Apulo,  Fusagasugá,  Gama,  Girardot,  Fusagasugá,  Girardot,  Guaduas,  Guateque, 
Cundinamarca  
Pasca, Puerto Salgar, Simijaca, Tibirita.  Pasca, Puerto Salgar, Simijaca, Tibirita. 
 
Guainía 
Inírida. 
Inírida. 
 
Huila  
Baraya, Hobo, Neiva. 
Hobo, Neiva, Pitalito, Teruel. 
 
Meta 
Acacías, Villavicencio. 
Acacías, Granada, Villavicencio. 
 
133 
 

Nariño 
Ancuya,  Arboleda,  El  Tambo,  La 
Florida, Mallama. 
La Florida, Pasto, San Lorenzo, Santa Cruz.   
Norte de Santander  
Ábrego, Chitagá, Cúcuta, Durania, La 
Ábrego, Cúcuta, La Playa, Ocaña, 
Playa, Ocaña, Pamplona. 
Pamplona. 
 
Putumayo 
 
San Francisco. 
 
Quindío 
Armenia. 
Armenia, Calarcá, La Tebaida, Pijao. 
 
Dosquebradas,  Guática,  La  Celia,  Belén de Umbría, Dosquebradas, Guática, La 
Risaralda  
Pereira, Santa Rosa de Cabal. 
Celia,  La  Virginia,  Pereira,  Santa  Rosa  de   
Cabal, Santuario. 
San Andrés 
 
San Andrés 
 
Barrancabermeja, 
Bucaramanga, 
Cabrera, 
Capitanejo, 
Carcasí,  Barrancabermeja,  Bucaramanga,  Cabrera, 
Santander 
Concepción,  Contratación,  Málaga,  Capitanejo,  Carcasí,  Concepción,  Hato,   
Pinchote, San Gil, San José de Miranda,  Málaga, Oiba, San Gil, San José de Miranda, 
San  Miguel,  Simacota,  Socorro,  San Miguel, Simacota, Socorro, Villanueva. 
Villanueva. 
Sucre 
 
Sincelejo 
 
Tolima  
Casabianca,  Espinal,  Fresno,  Honda,  Espinal,  Fresno,  Honda,  Ibagué,  Prado,   
Ibagué, Palocabildo, Prado. 
Santa Isabel. 
Alcalá,  Andalucía,  Ansermanuevo,  Alcalá,  Ansermanuevo,  Argelia,  Bolivar, 
Argelia,  Cartago,  El  Cairo,  Ginebra,  Bugalagrande, Caicedonia, Cartago, El Cairo, 
El Cerrito, Ginebra, Guadalajara de Buga, La 
Valle del Cauca 
Guadalajara  de  Buga,  La  Cumbre,  La  Cumbre,  La  Unión,  La  Victoria,  Palmira,   
Victoria,  Obando,  Palmira,  Restrepo, 
Roldanillo, Tuluá, Ulloa. 
Restrepo,  Roldanillo,  Sevilla,  Toro,  Tuluá, 
Ulloa. 
Vichada 
Puerto Carreño, Santa Rosalía. 
 
 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
134 
 


Mapa 7. Número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes, en cada municipio (Año 2018) 
 
135 
 


Mapa 8. Número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes, en cada municipio (Año 2019) 
 
 
 
 
 
136 
 

3.3.4.  Entidades con el mayor número de tutelas de salud 
 
Durante los últimos cinco (5) años, las EPS Medimás, Coomeva y Nueva EPS se han constituido 
como las entidades con el mayor número de acciones de protección en contra, por vulneración 
al derecho fundamental a la salud, a pesar de la disminución de afiliados en las dos primeras.  
Al igual que en los dos últimos años, Medimás fue la entidad más demandada en 2019, 
pues le fueron interpuestas 28.826 tutelas por vulneraciones al derecho a la salud, un 16,56 % 
más que en el año anterior. A esta entidad le siguieron Nueva EPS (21.567), Coomeva (20.854) 
y Savia Salud (14.348), todas ellas con disminuciones significativas respecto a 2018 (Tabla 26 y 
Gráfica 4). 
Las entidades con los mayores incrementos porcentuales en el número de tutelas durante 
2019  fueron:  Comfaoriente  (91,2  %),  Asociación  Mutual  Ser  (67,3  %),  alcaldías  (40,7  %), 
secretarías de salud (38,3 %), Cruz Blanca (25,3 %), Emdisalud (23,1 %) y Magisterio (21 %). En 
el caso del régimen de salud del Magisterio y algunas IPS, como RedVital/Sumimedical (que 
atiende  usuarios  de  Antioquia  y  Chocó)  y  Avanzar/Foscal  de  la  región  Oriente,  tuvieron 
incrementos del 172 % y 53 % respectivamente.  
Adicionalmente,  hay  que  mencionar  que  contra  el  sistema  de  salud  de  las  Fuerzas 
Militares y de Policía se interpusieron 7.339 tutelas, cifra similar a la presentada en 2018. De igual 
manera, contra el régimen de salud de las personas privadas de la libertad (INPEC, USPEC y 
penitenciarías) se llevaron a cabo 4.683 acciones, con un incremento del 3,95 %.  
En virtud del comportamiento de las cifras presentadas anteriormente, se observa que 
en los últimos años hubo un incremento progresivo en el número de tutelas en estos regímenes, 
por lo que es necesario que el Gobierno Nacional realice una evaluación más profunda sobre el 
funcionamiento de estos sistemas. 
 
 
 
137 
 

Tabla 26. Entidades más tuteladas por el derecho a la salud (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Variación 
Entidades 
N.° 
Part. 
N.° 
Part. 

tutelas 

tutelas 

Medimás/Cafesalud 
24.731 
11,89 
28.838 
13,88 
16,61 
Nueva EPS 
22.457 
10,80 
21.569 
10,38 
-3,95 
Coomeva 
22.894 
11,01 
20.849 
10,03 
-8,93 
Savia Salud/Alianza Medellín 
20.984 
10,09 
14.351 
6,91 
-31,61 
Asociación Mutual La Esperanza «Asmet Salud» 
9.028 
4,34 
8.507 
4,09 
-5,77 
Comparta 
7.563 
3,64 
8.193 
3,94 
8,33 
Salud Total 
8.695 
4,18 
7.538 
3,63 
-13,31 
Fuerzas Militares y de Policía 
7.291 
3,51 
7.339 
3,53 
0,66 
Emssanar 
7.250 
3,49 
6.727 
3,24 
-7,21 
Saludvida 
5.464 
2,63 
6.166 
2,97 
12,85 
Magisterio 
4.516 
2,17 
5.465 
2,63 
21,01 
Coosalud EPS 
5.531 
2,66 
5.140 
2,47 
-7,07 
Secretarías de salud/Direcciones de salud 
3.715 
1,79 
5.137 
2,47 
38,28 
Servicio Occidental de Salud S.O.S. 
5.362 
2,58 
4.862 
2,34 
-9,32 
Inpec/Uspec/Penitenciarías 
4.505 
2,17 
4.683 
2,25 
3,95 
Sura EPS 
4.194 
2,02 
4.537 
2,18 
8,18 
Sánitas 
3.625 
1,74 
4.051 
1,95 
11,75 
Famisanar 
2.908 
1,40 
3.239 
1,56 
11,38 
Capital Salud EPS 
3.143 
1,51 
2.873 
1,38 
-8,59 
Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó 
2.588 
1,24 
2.844 
1,37 
9,89 
Asociación Mutual Ser 
1.508 
0,73 
2.523 
1,21 
67,31 
Convida 
2.395 
1,15 
2.520 
1,21 
5,22 
Cruz Blanca 
1.971 
0,95 
2.508 
1,21 
27,25 
Comfamiliar Huila 
2.409 
1,16 
2.013 
0,97 
-16,44 
Empresa Cooperativa Solidaria de Salud «Ecoopsos» 
2.954 
1,42 
1.929 
0,93 
-34,70 
Emdisalud 
1.366 
0,66 
1.682 
0,81 
23,13 
Cajacopi 
1.408 
0,68 
1.638 
0,79 
16,34 
ARL Positiva 
1.455 
0,70 
1.528 
0,74 
5,02 
Compensar 
1.142 
0,55 
1.252 
0,60 
9,63 
Comfaoriente 
554 
0,27 
1.059 
0,51 
91,16 
Comfacor 
1.596 
0,77 
964 
0,46 
-39,60 
Comfenalco Valle 
641 
0,31 
682 
0,33 
6,40 
Alcaldías 
420 
0,20 
591 
0,28 
40,71 
Comfamiliar de Nariño 
493 
0,24 
569 
0,27 
15,42 
Comfamiliar de Cartagena 
593 
0,29 
523 
0,25 
-11,80 
Otros (menos de 500 tutelas) 
10.587 
5,09 
12.875 
6,20 
21,61 
Total 
207.936 
100,00 
207.764 
100,00 
-0,08 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
 
138 
 


Gráfica 4. Participación de las entidades más tuteladas por el derecho a la salud (Periodo 2018-
2019) 
 
 
139 
 

 
A continuación, se analizan las cinco entidades con el mayor número de tutelas en salud.  
 
3.3.4.1. Tutelas contra Medimás EPS 
 
Durante 2019, Medimás redujo el número de afiliados en 954.032 (23,52 %); por consiguiente, 
pasó de ser la segunda entidad con el mayor número de usuarios en el país a ser la quinta. Aun 
así, continúa siendo la EPS con el mayor número de tutelas (28.838),  pues se incrementó su 
frecuencia en 16,6 %. 
La mayor concentración de estas acciones se encontró en el departamento de Antioquia 
(14 %), seguido de Risaralda (12,8 %), Norte de Santander (9,8 %), Caldas (8,7 %) y Valle del 
Cauca (8,4 %). En primera instancia, los jueces favorecieron a los tutelantes en el 85,4 % de los 
casos. En 563 municipios (28 más que en 2018) se interpuso al menos una tutela en salud contra 
esta EPS. Las ciudades con mayor cantidad de tutelas fueron: Cúcuta (8,1 %), Pereira (7,2 %), 
Medellín (5,7 %), Bogotá (5,3 %) e Ibagué (4,4 %). 
Es  importante  mencionar  que,  en  diciembre  de  2019,  la  Procuraduría  General  de  la 
Nación 99  le  solicitó  a  la  SNS  la  intervención  forzosa  administrativa  para  liquidar  a  esta 
aseguradora. Al respecto, dicha entidad argumentó: (i) pérdidas mensuales por más de 100.000 
millones  de  pesos  y  pasivos  que  ascienden  a  2,8  billones  de  pesos;  (ii)  Medimás  adeuda  a 
SaludCoop más de 200.000 millones de pesos por la compra de Cafesalud y Esimed; (iii) entrega 
irregular de anticipos a IPS; (iv) cifras emitidas por la Contraloría General de la República donde 
se  evidencian  pérdidas  mensuales  por  más  de  108.000  millones  de  pesos  y  los  pasivos  que 
ascienden a 2,8 billones de pesos, así como un patrimonio negativo de 1,02 billones de pesos; y 
(v) el aumento de PQRD, barreras de acceso e interposición de acciones judiciales, entre otros. 
En  este  sentido,  la  Procuraduría  General  de  la  Nación  establece  que  las  actuaciones 
adelantadas por la Superintendencia desde el 2017, entre las cuales está la medida de vigilancia 
especial, no han servido, y por el contrario, la situación ha empeorado con relación a la capacidad 
científica, técnico-administrativa y tecnológica necesarias para que Medimás pueda operar. 
                                                                 
99 Procuraduría General de la Nación. (17 de diciembre de 2019). Procurador pide a Supersalud intervención forzosa administrativa para 
liquidar a Medimás EPS
 
140 
 

En el mismo sentido, en febrero de 2020, los entes de control (Procuraduría General de 
la  Nación,  Defensoría  del  Pueblo  y  Contraloría  General  de  la  República)  le  solicitaron  al 
Superintendente de Salud adoptar la medida de intervención forzosa administrativa para liquidar 
Medimás, sustentados en las conductas en que dicha aseguradora ha incurrido, las cuales generan 
vulneración al derecho fundamental a la salud y a la vida de sus afiliados.  
 
3.3.4.2. Tutelas contra Nueva EPS 
 
Al 31 de diciembre de 2019, esta EPS concentró el mayor número de afiliados (6.201.438), un 
29,2 % más que en 2018, producto de la distribución de los usuarios de EPS liquidadas. No 
obstante, el número de tutelas se vio reducido en 3,7 %, con una frecuencia de 21.569 acciones. 
El mayor porcentaje de estas tutelas se originaron en Antioquia (11,2 %), seguido de Santander 
(9,3 %), Córdoba (8,3 %), Valle del Cauca (8 %) y Norte de Santander (7,4 %). El 84,3 % de 
estas acciones fueron concedidas en primera instancia por los jueces de la República y en 608 
municipios  del  país  se  interpuso  al  menos  una  tutela  contra  esta  entidad.  Bogotá  (5,3  %), 
Montería (5,2 %), Cúcuta (5,1 %), Medellín (4,9 %) y Bucaramanga (4,7 %) fueron las ciudades 
que concentraron el mayor número de tutelas. 
Las  tutelas  contra  esta  aseguradora  se  enfocaron  en  problemas  de  referencia, 
oportunidad en citas con especialistas y no entrega de medicamentos. Esta situación se agrava 
en territorio, en donde no existe capacidad resolutiva. Es importante resaltar que el verdadero 
impacto,  ocasionado  por  el  aumento  del  número  de  afiliados  que  fueron  asignados  por  la 
liquidación de EPS como Emdisalud y SaludVida, entre otras, se verá resaltado en el próximo 
estudio, pues estos traslados se hicieron a finales de 2019. 
 
3.3.4.3. Tutelas contra Coomeva 
 
Con un total de 20.849, Coomeva fue la tercera entidad con más tutelas en el país. Durante la 
anualidad en estudio, presentó una disminución del 8,9 %, lo cual está asociado, en gran parte, a 
la reducción de 474.397 afiliados (21 %). Los departamentos con la mayor frecuencia fueron: 
Antioquia (33,7 %), Valle del Cauca (18,2 %), Norte de Santander (8,3 %), Santander (7,1 %) y 
Risaralda (4,4 %). En primera instancia, los jueces favorecieron a los tutelantes en el 87 % de los 
141 
 

casos y en 339 municipios se interpuso al menos una tutela contra esta EPS. Las cinco ciudades 
con  el  mayor  número  de  acciones  fueron  Medellín  (17,4  %),  Cali  (7,5  %),  Cúcuta  (6,9  %), 
Bucaramanga (4,3 %) y Cartagena (3 %). 
Las  tutelas  en  contra  de  esta  aseguradora  estuvieron  enfocadas  en  la  falta  de  red  de 
prestadores, lo que les impidió a los usuarios acceder a los servicios en salud que requerían. Al 
respecto, existe una clara desconfianza entre los demás actores del sistema, debido al no pago de 
los servicios, lo cual genera barreras de acceso a sus afiliados. Es importante resaltar que, en el 
caso de pacientes con cáncer, esta entidad ha evidenciado, en virtud del seguimiento que realiza 
a la Sentencia T-387 de 2018, que la aseguradora no garantiza su derecho fundamental a pesar 
de ser población que cuenta con especial protección constitucional. Esa situación incidió para 
que la Defensoría del Pueblo presentara una solicitud de cumplimiento a dicho fallo ante el juez 
de instancia. 
 
3.3.4.4. Tutelas contra el grupo Savia Salud EPS/Alianza Medellín 
 
En cuarto lugar se situó el grupo Savia Salud/Alianza Medellín con 14.438 tutelas, cifra que 
refleja una disminución del 31,6 % respecto al año anterior a pesar de solo haber disminuido su 
número de afiliados en 2,11 %. Dicho comportamiento pudo ser el resultado de la inyección de 
recursos  realizado  por  el  Gobierno  Nacional  y  por  la  Gobernación  de  Antioquia  a  dicha 
aseguradora, la cual estuvo cerca de los 250.000 millones de pesos. Los departamentos con el 
mayor número de acciones fueron Antioquia (96,1 %) y Tolima (1,7 %). En primera instancia 
los jueces favorecieron a los tutelantes en el 76,9 % de los casos y en 183 municipios se interpuso 
al menos una tutela contra esta entidad. Las ciudades que tuvieron una mayor frecuencia de 
acciones fueron Medellín (37,2 %), Itagüí (5,5 %, Bello (4,2 %), Rionegro (3 %) y Envigado (2,9 
%). 
 
 
142 
 

3.3.4.5. Tutelas contra la Asociación Mutual La Esperanza «Asmet Salud» EPS 
 
La quinta entidad con más tutelas en salud fue Asmet Salud (8.507). Su participación fue del 4,09 
% y tuvo una disminución del 5,8 % con respecto al año 2018.  
Los departamentos con el mayor número de acciones fueron: Caldas (20,4 %), Risaralda 
(15  %),  Caquetá  (13,9  %),  Cauca  (9,5  %)  y  Cesar  (8,1  %).  En  primera  instancia,  los  jueces 
favorecieron a los tutelantes en el 86,4 % de los casos y en 240 municipios se interpuso al menos 
una tutela en contra de esta aseguradora. Florencia (10,7 %), Pereira (8,6 %), La Dorada (7,9 %), 
Armenia (4,7 %) y Manizales (4,2 %) fueron las ciudades de mayor frecuencia. 
Es de anotar que mediante la Resolución 011263 del 05 de diciembre de 2018, la SNS 
adoptó medida de vigilancia especial contra dicha aseguradora, reafirmada con  la Resolución 
0468 del 13 de febrero de 2019. Mediante estas normativas se le limitó la capacidad de afiliar a 
nuevos usuarios y de aceptar traslados, al considerar que dicha aseguradora ponía en riesgo la 
salud  de  sus  afiliados  al  no  cumplir  al  100%  con  la  cobertura  de  sus  servicios.  En  alta 
complejidad,  por  ejemplo,  solo  alcanzaba  el  80,10%  para  UCI  adultos;  el  66,67%  para  UCI 
pediátrica  y  el  80,10%  para  UCI  neonatal.  Respecto  a  otros  servicios,  como  los  destinado  a 
tratamientos de cáncer, solo alcanzaba el 87,06 %; hematología, 61,19 %; oncología pediátrica, 
73,63 %, quimioterapia, 79,10 %; radioterapia, 79,10 %; infectología para el VIH, 94,53 %, e 
inmunología, 58,71 %. De igual manera, se observó un incremento significativo en el número de 
tutelas en su contra. 
 
3.3.5. Tipos de entidades demandadas 
 
Para el análisis realizado se conformaron varias categorías y se tomó como base el tipo de entidad 
demandada. Por ejemplo, las EPS que prestan servicios en ambos regímenes se organizaron en 
un solo grupo, debido a la dificultad para identificar en la base de datos suministrada por la Corte 
Constitucional el tipo de régimen (contributivo o subsidiado) al que pertenecía el usuario. Las 
IPS se clasificaron en otro grupo cuando las acciones de tutela iban dirigidas a ellas, por lo que 
no se tuvo en cuenta el sistema de aseguramiento en salud ni la entidad aseguradora del usuario. 
Sin  embargo,  en  este  grupo  no  se  incluyó  al  Hospital  Militar,  a  la  Clínica  de  la  Policía  ni  al 
Hospital Naval, por estar clasificados dentro del grupo de las Fuerzas Militares. De la misma 
143 
 

manera,  las  tutelas  dirigidas  contra  las  IPS  que  prestan  servicio  al  Magisterio  en  las  distintas 
regiones fueron incluidas en el régimen de salud de los educadores. 
Los demás grupos se conformaron teniendo en cuenta la afinidad entre las entidades 
demandadas. En los casos en donde un demandado plenamente identificado apareció en una 
misma tutela, se contabilizó nuevamente para efectos estadísticos y se descartaron los casos en 
que se mencionaba otros
En  el  2019,  el  primer  lugar  fue  ocupado  por  el  grupo  de  las  EPS,  que  en  conjunto 
sumaron  172.666  acciones.  Esta  cifra  correspondió  al  83,1  %  de  las  tutelas  en  salud,  pero 
comparado con 2018 hubo una disminución en su frecuencia del 2,8 %.  
En segundo lugar, estuvieron los regímenes de excepción, que incluyen el sistema de 
salud  de  las  Fuerzas  Militares  y  de  Policía,  Ecopetrol  y  el  régimen  del  Magisterio,  cuyo 
incremento fue del 8,49 % con respecto a 2018. En tercer lugar, están las entidades territoriales, 
con 6.027 tutelas y un incremento del 38,1 %. Luego se ubicó el Inpec/USPEC/penitenciarías 
con una participación del 2,3 % y un incremento del 7,3 %; y, en quinto lugar, las IPS con una 
participación del 1,8 % y un incremento de 1,9 % (Tabla 27). 
 
Tabla 27. Tutelas en salud según el tipo de entidad demandada (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Variación 
Tipos de entidades demandadas 
N.º 
Part. 
N.º 
Part. 

tutelas 

tutelas 

Entidades Promotoras de Salud (EPS) 
177.606 
85,41 
172.666 
83,11 
-2,78 
Regímenes de excepción 
11.901 
5,72 
12.911 
6,21 
8,49 
Entes territoriales 
4.364 
2,10 
6.027 
2,90 
38,11 
Inpec/USPEC/penitenciarías 
4.617 
2,22 
4.683 
2,25 
1,43 
Instituciones Prestadoras de Salud (IPS) 
2.803 
1,35 
3.834 
1,85 
36,78 
Administradoras de Riesgos Laborales (ARL) y 
aseguradoras 
2.959 
1,42 
3.215 
1,55 
8,65 
Otras entidades del Estado 
1.741 
0,84 
2.208 
1,06 
26,82 
Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) 
322 
0,15 
493 
0,24 
53,11 
Empresas de medicina prepagada y complementaria 
270 
0,13 
240 
0,12 
-11,11 
Otros 
1.353 
0,65 
1.487 
0,72 
9,90 
Total  
207.936 
100,00 
207.764 
100,00 
-0,08 
   
 
 
 
 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
144 
 

Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
A continuación, se presenta el análisis realizado a cada una de las categorías mencionadas. 
 
3.3.5.1. Tutelas contra las Entidades Promotoras de Salud (EPS) 
 
Según información del MSPS, al 31 de diciembre de 2019 existían 45.447.593 afiliados de los 
cuales 22.638.698 (49,81 %) corresponden al régimen contributivo y 22.808.895 (50,19 %) al 
régimen subsidiado. El incremento de afiliados fue del 0,91 % con relación a 2018 (Tabla 29). 
Durante este año fueron liquidadas las EPS SaludVida, Comfacor, Cruz Blanca y Emdisalud, 
cuyos  afiliados  fueron  distribuidos  en  las  demás  EPS.  En  este  mismo  sentido,  a  las  EPS 
Comparta,  Medimás  y  Coomeva,  la  SNS  también  les  revocó  la  licencia  para  operar  en  ocho 
departamentos. Estas siete EPS tenían la cobertura de más de 2 millones de ciudadanos.  
Las razones argumentadas por la SNS para proceder a las liquidaciones y a la revocatoria 
de operación están enfocadas en fallas en la prestación de servicios de salud, incumplimiento de 
márgenes de solvencia financiera, deudas con IPS, entre otras. 
La EPS Comfacor fue liquidada mediante la Resolución 299 del 31 de enero de 2019 y, 
según la Supersalud, representaba un riesgo para la seguridad de los afiliados, debido al manejo 
que  le  estaba  dando  a  los  recursos  de  la  salud  y  al  incumplimiento  de  los  indicadores  de 
permanencia y solvencia y de los componentes técnico-científico y jurídico. Esta aseguradora 
contaba  con  540.303  afiliados,  11.448  del  régimen  contributivo  y  528.855  del  subsidiado  y 
operaba  en  74  municipios  de  los  departamentos  de  Córdoba,  Atlántico,  Magdalena,  Cesar, 
Bolívar y Sucre.  
La  EPS  Emdisalud,  liquidada  con  Resolución  8929  de  2019,  contaba  con  453.524 
afiliados y operaba en los departamentos de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cesar, Chocó, Córdoba, 
Magdalena, Santander y Sucre. La Supersalud, después de un amplio análisis y de la valoración 
de pruebas, concluyó que dicha entidad no cumplía con las condiciones de habilitación, técnico-
administrativas,  tecnológicas  o  científicas.  Tampoco  tenía  las  condiciones  de  habilitación 
financiera, presentaba desviación de recursos del SGSSS y se detectó la utilización de los recursos 
de la UPC en actividades diferentes a la prestación de servicios de salud. Finalmente, se observó 
incumplimiento con el giro oportuno de los recursos, entre otros. 
145 
 

La liquidación de la EPS Cruz Blanca se dio mediante Resolución 8939 del 07 de octubre 
de 2019 a raíz del estado financiero crítico de la EPS, que ponía en riesgo la salud de los usuarios 
y los recursos del sistema, además del número elevado de PQRD y de procesos sancionatorios 
y judiciales. Esta aseguradora contaba con 312.000 afiliados, 288.000 del régimen contributivo y 
23.000 del subsidiado, ubicados en 31 municipios de los departamentos de Cundinamarca, Valle 
del Cauca, Antioquia y Bogotá.  
Estas liquidaciones se suman a las ocurridas en años anteriores como la de Manexca, 
ordenada mediante Resolución 527 del 27 de marzo de 2017, y confirmada, después de varios 
trámites judiciales, con Resolución 0052 del 8 de enero de 2019. Es de anotar que la decisión en 
su  momento  se  adoptó  debido  a  irregularidades  en  la  utilización  de  los  recursos  en  salud, 
apropiación indebida, contabilización de ingresos extraordinarios ficticios para dar cumplimiento 
a la norma de habilitación financiera, celebración indebida de contratos, cuentas bancarias activas 
e inactivas que nunca fueron reportadas en los estados financieros, entre otros. 
La Nueva EPS se constituyó como la aseguradora con el mayor número de afiliados en 
el país, pues cuenta con 6.201.438. Creció en 1.401.720 afiliados (29,2 %) respecto al año 2018. 
Le  siguieron  Sánitas  con  un  aumento  de  678.084  (25,23  %),  Sura,  con  587.009  (18,82  %), 
Coosalud, con 453.687 (21,84 %) y Mutual Ser, con 442.686 (27,18 %) (Tabla 28).  
 
Tabla 28. Número de afiliados según EPS (Periodo 2018- 2019) 
 
2018 
2019 
EPS 
Variación % 
N.° afiliados  Part. %  N.° afiliados  Part. % 
Nueva EPS  
4.799.718 
10,66 
6.201.438 
13,65 
29,20 
Sura EPS 
3.119.363 
6,93 
3.706.372 
8,16 
18,82 
Sánitas 
2.585.294 
5,74 
3.263.378 
7,18 
26,23 
Salud Total 
2.843.369 
6,31 
3.241.122 
7,13 
13,99 
Medimás/Cafesalud  
4.057.055 
9,01 
3.103.023 
6,83 
-23,52 
Coosalud 
2.077.346 
4,61 
2.531.033 
5,57 
21,84 
Famisanar 
2.150.083 
4,77 
2.373.664 
5,22 
10,40 
Asociación Mutual Ser 
1.628.602 
3,62 
2.071.288 
4,56 
27,18 
Emssanar 
1.914.210 
4,25 
1.911.215 
4,21 
-0,16 
Asmet Salud 
1.886.618 
4,19 
1.881.317 
4,14 
-0,28 
Coomeva 
2.160.651 
4,80 
1.686.254 
3,71 
-21,96 
Savia Salud/Alianza Medellín 
1.700.868 
3,78 
1.664.933 
3,66 
-2,11 
Compensar 
1.506.140 
3,34 
1.662.837 
3,66 
10,40 
Comparta 
1.724.504 
3,83 
1.544.007 
3,40 
-10,47 
Cajacopi 
887.517 
1,97 
1.137.541 
2,50 
28,17 
Capital Salud 
1.150.496 
2,55 
1.106.306 
2,43 
-3,84 
146 
 

Servicio Occidental de Salud S.O.S. 
918.745 
2,04 
835.834 
1,84 
-9,02 
Barrios Unidos de Quibdó 
806.206 
1,79 
778.098 
1,71 
-3,49 
Comfamiliar Huila 
573.121 
1,27 
565.265 
1,24 
-1,37 
Asociación Indígena del Cauca 
479.917 
1,07 
529.420 
1,16 
10,31 
Convida 
548.249 
1,22 
529.397 
1,16 
-3,44 
Mallamas EPSI 
310.562 
0,69 
329.363 
0,72 
6,05 
Ecoopsos 
316.232 
0,70 
324.116 
0,71 
2,49 
Comfamiliar Guajira 
226.284 
0,50 
241.770 
0,53 
6,84 
Aliansalud 
219.422 
0,49 
238.979 
0,53 
8,91 
Comfenalco Valle 
235.194 
0,52 
238.009 
0,52 
1,20 
Dusakawi EPSI 
217.525 
0,48 
231.859 
0,51 
6,59 
Anas Wayuu EPSI 
189.031 
0,42 
202.522 
0,45 
7,14 
Comfamiliar Nariño 
183.218 
0,41 
184.296 
0,41 
0,59 
Comfacundi 
118.078 
0,26 
183.119 
0,40 
55,08 
Comfaoriente 
127.325 
0,28 
178.641 
0,39 
40,30 
Comfachocó 
174.884 
0,39 
176.860 
0,39 
1,13 
Capresoca 
178.298 
0,40 
172.119 
0,38 
-3,47 
Comfamiliar Cartagena 
162.263 
0,36 
140.513 
0,31 
-13,40 
Comfasucre 
118.177 
0,26 
114.212 
0,25 
-3,36 
Pijaos EPSI 
85.316 
0,19 
90.599 
0,20 
6,19 
Fundación Salud Mía EPS 
6.630 
0,01 
29.714 
0,07 
348,17 
Saludvida** 
1.189.244 
2,64 
650 
0,00 
-99,95 
Comfacor** 
541.663 
1,20 
 
0,00 
-100,00 
Cruz Blanca** 
415.096 
0,92 
 
0,00 
-100,00 
Emdisalud** 
455.445 
1,01 
 
0,00 
-100,00 
Otros* 
48.533 
0,11 
46.510 
0,10 
-4,17 
Total 
45.036.492 
100,00 
45.447.593 
100,00 
0,91 
Nota: * Ferrocarriles Nacionales y Empresas Públicas de Medellín. 
** Liquidadas en 2019. 
Fuente: Ministerio de Salud y Protección Social. 
Cálculos: Defensoría del Pueblo 
 
La categoría de las EPS presentó una disminución del 2,8 % en el número de acciones durante 
2019. Medimás/Cafesalud continuó como la EPS con más tutelas (28.838) y tuvo un incremento 
del 16,6 %, a pesar de haber disminuido sus afiliados en 23,5 %. En segundo lugar, se ubicó la 
Nueva EPS con 21.569 tutelas, pero presentó una disminución en el número de acciones del 4 
%. Le siguió Coomeva con 20.848 acciones, entidad que disminuyó su frecuencia en 8,9 % (Tabla 
30).  
Los incrementos porcentuales más elevados fueron en Comfaoriente (91,2 %), Mutual 
Ser (67,3 %), Anas Wayuu (65 %), Comfasucre (43,8 %) y Pijaos Salud (43,4 %); mientras que 
se observaron disminuciones significativas en Ecoopsos, Savia Salud, Comfamiliar Huila, Salud 
Total y Comfamiliar Cartagena. (Tabla 29).  
La gráfica 5 muestra la participación en los años 2018 y 2019 de cada una de las EPS que 
prestan servicios tanto en el régimen contributivo como en el subsidiado. 
147 
 

Tabla 29. Tutelas en salud en cada EPS (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
EPS 
Variación % 
N.° tutelas  Part. %  N.° tutelas  Part. % 
Medimás/Cafesalud 
24.731 
13,92 
28.838 
16,70 
16,61 
Nueva EPS  
22.457 
12,64 
21.569 
12,49 
-3,95 
Coomeva 
22.894 
12,89 
20.849 
12,07 
-8,93 
Savia Salud/Alianza Medellín 
20.984 
11,81 
14.351 
8,31 
-31,61 
Asociación Mutual La Esperanza «Asmet Salud» 
9.028 
5,08 
8.507 
4,93 
-5,77 
Comparta 
7.563 
4,26 
8.193 
4,74 
8,33 
Salud Total  
8.695 
4,90 
7.538 
4,37 
-13,31 
Emssanar 
7.249 
4,08 
6.727 
3,90 
-7,20 
SaludVida* 
5.464 
3,08 
6.166 
3,57 
12,85 
Coosalud 
5.531 
3,11 
5.140 
2,98 
-7,07 
Servicio Occidental de Salud S.O.S. 
5.362 
3,02 
4.862 
2,82 
-9,32 
Sura EPS 
4.194 
2,36 
4.537 
2,63 
8,18 
Sánitas 
3.625 
2,04 
4.051 
2,35 
11,75 
Famisanar 
2.908 
1,64 
3.239 
1,88 
11,38 
Capital Salud 
3.143 
1,77 
2.873 
1,66 
-8,59 
Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó 
2.588 
1,46 
2.844 
1,65 
9,89 
Asociación Mutual Ser 
1.508 
0,85 
2.523 
1,46 
67,31 
Convida 
2.395 
1,35 
2.523 
1,46 
5,34 
Cruz Blanca* 
1.971 
1,11 
2.508 
1,45 
27,25 
Comfamiliar Huila 
2.409 
1,36 
2.013 
1,17 
-16,44 
Empresa Cooperativa Solidaria de Salud «Ecoopsos» 
2.954 
1,66 
1.929 
1,12 
-34,70 
Emdisalud* 
1.366 
0,77 
1.682 
0,97 
23,13 
Cajacopi 
1.408 
0,79 
1.638 
0,95 
16,34 
Compensar 
1.142 
0,64 
1.252 
0,73 
9,63 
Comfaoriente 
554 
0,31 
1.059 
0,61 
91,16 
Comfacor* 
1.596 
0,90 
964 
0,56 
-39,60 
Comfenalco Valle 
641 
0,36 
682 
0,39 
6,40 
Comfamiliar de Nariño 
493 
0,28 
569 
0,33 
15,42 
Comfamiliar de Cartagena 
593 
0,33 
523 
0,30 
-11,80 
Asociación Indígena del Cauca 
350 
0,20 
446 
0,26 
27,43 
Capresoca 
328 
0,18 
382 
0,22 
16,46 
Unicajas/Comfacundi 
391 
0,22 
360 
0,21 
-7,93 
Mallamas EPSI 
225 
0,13 
309 
0,18 
37,33 
Comfachocó 
191 
0,11 
212 
0,12 
10,99 
Aliansalud 
114 
0,06 
157 
0,09 
37,72 
Comfasucre 
105 
0,06 
151 
0,09 
43,81 
Pijaos Salud EPSI 
96 
0,05 
138 
0,08 
43,75 
Comfamiliar de La Guajira 
101 
0,06 
117 
0,07 
15,84 
Asociación de Cabildos Indígenas del Cesar «Dusakawi» 
120 
0,07 
111 
0,06 
-7,50 
Anas Wayuu EPSI 
20 
0,01 
33 
0,02 
65,00 
Fundación Mía 

0,00 
17 
0,01 

Otras  
119 
0,07 
84 
0,05 
-29,41 
Total 
177.606 
100,00 
172.666 
100,00 
-2,78 
Nota: * Liquidadas en 2019. 
 
 
 
 
 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
Para eliminar la correlación positiva entre número de afiliados y número de tutelas y establecer 
un indicador que permita realizar comparaciones entre EPS, se calculó el indicador «número de 
tutelas por cada 10.000 afiliados». Según dicho cálculo, las aseguradoras con los indicadores más 
148 
 


altos fueron: Coomeva, Medimás/Cafesalud, Savia Salud, Ecoopsos y Comfaoriente; mientras 
que  los  indicadores  más  bajos  fueron  observados  en  las  EPS  Anas  Wayuu,  Dusakawi, 
Comfamiliar  Guajira,  Fundación  Salud  Mía  y  Aliansalud.  Los  incrementos  porcentuales  más 
altos en este indicador se observaron en Medimás/Cafesalud, Comfasucre, Comfaoriente, Pijaos 
y Mutual Ser (Tabla 30).  
 
Gráfica 5. Número de tutelas e indicador por cada 10.000 afiliados según EPS (Año 2019) 
 
 
Al igual que en el informe anterior, hay que resaltar el bajo número de tutelas por cada 10.000 
afiliados que tienen las EPS del régimen contributivo Aliansalud y Compensar, y las EPS que 
atienden a población indígena. No obstante, en el último caso, no significa que haya una mejor 
garantía en la atención en salud, pues, como se mencionó anteriormente, esta población reside 
en zonas de difícil acceso a la justicia, aunado a sus arraigos culturales. 
 
 
149 
 

Tabla 30. Número de tutelas por cada 10.000 afiliados en cada EPS (Periodo 2018-2019) 
EPS 
2018 
2019 
Variación % 
Coomeva 
105,96 
123,64 
16,69 
Medimás/Cafesalud 
60,96 
92,94 
52,46 
Savia Salud/Alianza Medellín 
123,38 
86,20 
-30,14 
Ecoopsos 
93,41 
59,52 
-36,29 
Comfaoriente 
43,51 
59,28 
36,24 
Servicio Occidental de Salud S.O.S. 
58,36 
58,17 
-0,33 
Comparta 
43,86 
53,06 
20,99 
Convida 
43,68 
47,66 
9,10 
Asmet Salud 
47,85 
45,22 
-5,51 
Comfamiliar Cartagena 
36,55 
37,22 
1,85 
Barrios Unidos de Quibdó 
32,10 
36,55 
13,86 
Comfamiliar Huila 
42,03 
35,61 
-15,28 
Emssanar 
37,87 
35,20 
-7,06 
Nueva EPS  
46,79 
34,78 
-25,66 
Comfamiliar Nariño 
26,91 
30,87 
14,74 
Comfenalco Valle 
27,25 
28,65 
5,14 
Capital Salud 
27,32 
25,97 
-4,94 
Salud Total 
30,58 
23,26 
-23,95 
Capresoca 
18,40 
22,19 
20,64 
Coosalud 
26,63 
20,31 
-23,73 
Unicajas/Comfacundi 
33,11 
19,66 
-40,63 
Pijaos EPSI 
11,25 
15,23 
35,37 
Cajacopi 
15,86 
14,40 
-9,23 
Famisanar 
13,53 
13,65 
0,89 
Comfasucre 
8,88 
13,22 
48,80 
Sánitas 
14,02 
12,41 
-11,47 
Sura EPS 
13,45 
12,24 
-8,95 
Asociación Mutual Ser 
9,26 
12,18 
31,55 
Comfachocó 
10,92 
11,99 
9,75 
Mallamas EPSI 
7,24 
9,38 
29,49 
Asociación Indígena del Cauca 
7,29 
8,42 
15,51 
Compensar 
7,58 
7,53 
-0,70 
Aliansalud 
5,20 
6,57 
26,45 
Fundación Salud Mía EPS 
0,00 
5,72 
 
Comfamiliar Guajira 
4,46 
4,84 
8,42 
Dusakawi 
5,52 
4,79 
-13,22 
Anas Wayuu  
1,06 
1,63 
54,01 
Comfacor* 
29,46 
 
 
Cruz Blanca* 
47,48 
 
 
Emdisalud* 
29,99 
 
 
Saludvida* 
45,94 
 
 
Índice general 
39,48 
38,02 
-3,69 
Nota: * EPS liquidadas. 
 
 
 
Fuente: Corte Constitucional/Ministerio de Salud y Protección 
Social. 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
Como se observa, las EPS Coomeva y Medimás, a pesar de haber disminuido su cantidad de 
afiliados, continúan siendo las aseguradoras con el mayor número de acciones constitucionales 
por cada 10.000 afiliados, lo que evidencia que las actuaciones adelantadas por la SNS, en el 
marco de sus funciones de inspección, vigilancia y control, no han sido suficientes. 
150 
 

Para  el  caso  de  Coomeva,  la  Supersalud,  en  mayo  de  2019,  prorrogó  la  medida  de 
vigilancia  especial  por  el  término  de  seis  meses,  mantuvo  la  restricción  para  hacer  nuevas 
afiliaciones o traslados y le ordenó continuar garantizando la red de prestación y cobertura de 
servicios de salud a sus afiliados. En el mismo sentido, en noviembre de 2019, amplió la medida 
de vigilancia especial por el término de un año y, mediante la Resolución 3796 de 2019, le revocó 
la licencia de funcionamiento en los departamentos de Cundinamarca, Meta y Cauca, por no 
cumplir con los componentes de financiamiento, solvencia, técnicos, jurídicos, entre otros.  
Por  otro  lado,  Medimás  cuenta  con  vigilancia  especial  desde  octubre  de  2017.  Dicha 
medida fue prorrogada en 2018 y, con la Resolución 09203 de 2019, nuevamente fue extendida 
hasta febrero de 2020. Durante ese tiempo, la EPS deberá demostrar el cumplimiento del capital 
mínimo  y  patrimonio  adecuado,  proyectados  en  el  Plan  de  reorganización.  Sin  embargo, 
continúa con la restricción para afiliar nuevos usuarios y aceptar traslados. En el mismo sentido, 
mediante  la  Resolución  000158  de  2019,  la  SNS  ordenó  la  revocatoria  de  la  licencia  de 
funcionamiento  de  esta  aseguradora  en  los  departamentos  de  Chocó,  Sucre  y  Cesar,  por  no 
cumplir, entre otros, con las condiciones financieras y de habilitación técnico-administrativas, 
tecnológicas o científicas, lo cual pone en riesgo la efectividad de los servicios, la seguridad de 
los afiliados y la destinación de los recursos del sector. 
  
3.3.5.2. Tutelas de salud en regímenes de excepción 
 
Después de las EPS, los regímenes de excepción se constituyeron como el segundo grupo con 
más acciones. En este, el 56,8 % de las tutelas se dirigieron contra los servicios de salud de las 
Fuerzas Militares y de Policía, lo que significó un incremento porcentual del 0,63 % con relación 
a 2018. Por el contrario, el régimen de salud del Magisterio presentó un total de 5.465 acciones, 
representando un incremento del 21 % con relación al año anterior (Tabla 31). En este régimen, 
las IPS con el mayor número de tutelas fueron Redvital/Summedical (9,8 %), Cosmitet (9 %) y 
Avanzar/Foscal (4,8 %). 
 
 
151 
 

Tabla 31. Tutelas en salud contra entidades de régimen especial (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Régimen especial 
Variación % 
N.° tutelas  Part. %  N.° tutelas  Part. % 
Fuerzas Militares y de Policía 
7.293 
61,28 
7.339 
56,84 
0,63 
Magisterio 
4.516 
37,95 
5.465 
42,33 
21,01 
Ecopetrol 
92 
0,77 
107 
0,83 
16,30 
Total 
11.901 
100,00 
12.911 
100,00 
8,49 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo.   
 
 
 
 
 
El régimen del Magisterio100 fue establecido por la Ley 91 de 1989. Mediante esta disposición 
legal se creó el Fondo de Prestaciones Sociales para administrar los recursos de seguridad social 
de los docentes afiliados, es decir, se encarga de organizar la prestación de los servicios de salud 
y del pago de prestaciones económicas. Sus recursos deben ser administrados por una entidad 
fiduciaria. 
Respecto a la prestación de los servicios médico-asistenciales, esta se realiza a través de 
la contratación con entidades de salud, lo cual debe regirse por las instrucciones del Consejo 
Directivo del Fondo. Así mismo, al ser un régimen especial, exceptuado de la Ley 100, cuenta 
con características especiales como: (i) no hay copagos ni cuotas moderadoras para los afiliados, 
ni para sus beneficiarios; (ii) la atención y tratamiento de patologías no cuenta con restricción ni 
periodos mínimos de cotización; (iii) hay libre elección con relación a los contratistas habilitados 
en la región de residencia, entre otros. 
Buscando garantizar la disponibilidad de redes en todos los niveles de atención, el sistema 
está dividido en 8 regiones para la prestación del servicio de salud.  
En este sentido y a raíz del aumento de las acciones de tutela, según el Ministerio de 
Educación Nacional, los docentes pueden interponer quejas, reclamos y sugerencias con relación 
a la calidad y oportunidad en la prestación de los servicios de salud ante los Comités Regionales 
de Prestaciones, en las 80 Secretarías de Educación que funcionan en los distritos, departamentos 
y municipios certificados. El Decreto 2831 de 2005, el cual los crea, establece en su artículo 8, 
numeral 3, que son los encargados de recibir y analizar las quejas que presenten los docentes por 
                                                                 
100  Ministerio de Educación Nacional, 2005. Modelo Mejorado de Salud para el Magisterio
152 
 

deficiencias e irregularidades en la prestación de los servicios médico-asistenciales e informarlo 
a  la  sociedad  fiduciaria  administradora  de  los  recursos  del  Fondo  Nacional  de  Prestaciones 
Sociales del Magisterio.  
De otra parte, el régimen especial de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional fue 
regulado por el Decreto 1795 del 14 de septiembre del 2000. Este estructura el sistema de salud 
y  establece  los  principios  que  lo  rige,  así  como  sus  características  especiales:  autonomía, 
administración  descentralizada  y  desconcentrada  y  optimización  de  recursos  a  través  de 
economías de escala para facilitar el acceso y la oportunidad de los servicios de salud. De igual 
manera, instituye la integración funcional entre las direcciones de Sanidad Militar y de la Policía 
Nacional,  Direcciones  de  Sanidad  de  las  Fuerzas,  los  Establecimientos  de  Sanidad  Militar  y 
Policial y el Hospital Militar Central, para la prestación coordinada de los servicios de salud, entre 
otros. 
Sin  embargo,  el  aumento  de  quejas  y  tutelas  en  salud  permite  evidenciar  los  graves 
problemas que enfrentan estos sistemas y que se resumen en: distribución inequitativa de los 
recursos entre las regiones, no entrega de medicamentos e insumos, demora en la realización de 
procedimientos, demoras en citas para medicina general y retrasos de más de 20 días para la 
autorización de citas con especialistas y, en general, de cualquier trámite administrativo, entre 
otras. 
 
3.3.5.3. Tutelas contra entidades territoriales 
 
El tercer grupo con más tutelas en salud es el conformado por los entes territoriales, que presentó 
un incremento del 38,1 % con relación a 2018 (Tabla 32). 
 
Tabla 32. Tutelas en salud contra entidades territoriales (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Entidades territoriales 
Variación % 
N.° tutelas  Part. %  N.° tutelas  Part. % 
Secretarías de salud/Direcciones de salud 
3.715 
85,13 
5.138 
85,25 
38,30 
Alcaldías 
420 
9,62 
593 
9,84 
41,19 
Gobernaciones 
158 
3,62 
194 
3,22 
22,78 
Secretarías de educación 
71 
1,63 
102 
1,69 
43,66 
Total 
4.364 
100,00 
6.027 
100,00 
38,11 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
153 
 

 
Las secretarías de salud fueron las más tuteladas de este grupo con el 85,25 %. La de Medellín 
tuvo  el  mayor  número  de  tutelas  (15,5  %),  seguida  por  las  secretarías  de  Cúcuta  (9,1  %), 
Envigado (5,4 %), Itagüí (5 %) y Cali (5 %). A nivel de alcaldías, las más tuteladas fueron la de 
Bogotá (11,3 %), Medellín (7,6 %) y Pasto (4,4 %). 
Es importante señalar que la Ley 715 de 2001 estableció la obligación de las entidades 
territoriales de gestionar la prestación de los servicios de salud para la población pobre. Estos se 
deben prestar de una manera oportuna, eficiente y con calidad, teniendo en cuenta lo no cubierto 
con subsidios a la demanda y la financiación de los subsidios a la oferta. Por su parte, la Ley 1122 
de 2017, en su artículo 14, estableció la responsabilidad de las EPS de cumplir con las funciones 
del aseguramiento, lo cual implica la administración del riesgo financiero, la gestión del riesgo en 
salud, la garantía de la calidad en la prestación de los servicios de salud, entre otros.  
La Resolución 1479 del 6 de mayo de 2015, modificada por la Ley 1667 del mismo año 
y emitida por el MSPS, estableció el procedimiento para el cobro y pago de servicios y tecnologías 
no  PBS  a  los  afiliados  del  régimen  subsidiado,  a  cargo  de  las  entidades  territoriales 
departamentales y distritales. 
Sin  embargo,  mediante  la  Resolución  2438  de  junio  12  de  2018,  el  MSPS  reguló  el 
procedimiento  para  el  acceso  de  los  afiliados  a  los  servicios  de  salud,  por  lo  que  todas  las 
tecnologías  en  salud  no  financiadas  en  el  PBS  y  servicios  complementarios,  que  hayan  sido 
prescritos por el  profesional tratante o aprobados por la junta de profesionales u ordenados 
mediante fallos de tutela, deben ser ordenados a través de MIPRES. 
En este sentido, les corresponde a las EPS garantizar, a través de la red de prestadores, 
el suministro oportuno de las tecnologías en salud no financiadas con recursos de la UPC o de 
servicios  complementarios  que  hayan  sido  prescritos  por  los  profesionales  de  la  salud  y 
aprobados  por  una  junta  de  profesionales  de  la  salud.  Así  mismo,  les  compete  realizar  la 
transcripción en el MIPRES de estas tecnologías o de los servicios complementarios ordenados 
mediante fallos de tutela. Por su parte, las IPS están obligadas a suministrar, dispensar o realizar 
dichas  tecnologías,  en  el  marco  de  las  obligaciones  contractuales  con  las  EPS  y  utilizar  el 
MIPRES para que sus profesionales en salud prescriban las tecnologías. 
 
154 
 

3.3.5.4. Tutelas contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), 
penitenciarías y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) 
 
Las tutelas para reclamar servicios de salud contra el INPEC, las penitenciarías y la USPEC, 
entidades responsables de la salud de las personas privadas de la libertad, se ubicaron en los 
mismos  niveles  de  2018.  El  mayor  número  de  acciones  de  este  grupo  correspondieron  a 
demandas  localizadas  en  el  departamento  del  Tolima  (Tabla  33),  las  cuales  tuvieron  una 
participación  del  11,03  %  y  un  incremento  del  87,78  %.  En  segundo  y  tercer  lugar, 
respectivamente, se ubicaron las acciones presentadas por este grupo poblacional en Bogotá y 
Valle del Cauca (Tabla 33).  
El esquema de salud para la población privada de la libertad (PPL) está regulado en el 
Decreto 2245 de 2015, el cual fue modificado por el Decreto 1142 de 2016. En las normativas 
se articula la afiliación de la PPL al SGSSS y, por lo tanto, estas pueden conservar su afiliación a 
los regímenes contributivo, especiales o de excepción y al régimen subsidiado en el caso de la 
población que no pueda acceder a los otros regímenes. 
El modelo de atención en salud para la población privada de la libertad está regulado 
mediante la Resolución 5159 de 2015, que fue modificada por la Resolución 3195 de 2016. Esta 
incluyó a las entidades que administran los regímenes contributivo, especial o de excepción en 
la prestación de servicios, con énfasis en atención intramuros y con un sistema de referencia y 
contrarreferencia de los servicios de salud extramuros.  
Sin embargo, el mayor número de tutelas en contra de este grupo se presenta por la falta 
de  acceso  a  citas  con  especialistas,  imágenes  diagnósticas  y  a  tratamientos  médicos  con 
oportunidad.  
 
155 
 

Tabla 33. Tutelas en salud contra el INPEC y la USPEC (Periodo 2018-2019) 
Periodo 
Departamento 
2018 
2019 
Variación % 
N.° tutelas  Part. %  N.° tutelas  Part. % 
Tolima 
270 
5,85 
507 
11,03 
87,78 
Bogotá D. C. 
337 
7,30 
484 
10,53 
43,62 
Valle del Cauca 
410 
8,88 
437 
9,51 
6,59 
Meta 
427 
9,25 
414 
9,01 
-3,04 
Norte de Santander 
270 
5,85 
413 
8,98 
52,96 
Boyacá 
444 
9,62 
398 
8,66 
-10,36 
Cauca 
467 
10,11 
307 
6,68 
-34,26 
Santander 
347 
7,52 
303 
6,59 
-12,68 
Caldas 
367 
7,95 
262 
5,70 
-28,61 
Antioquia 
352 
7,62 
244 
5,31 
-30,68 
Huila 
262 
5,67 
195 
4,24 
-25,57 
Cesar 
146 
3,16 
174 
3,79 
19,18 
Cundinamarca 
136 
2,95 
158 
3,44 
16,18 
Caquetá 
151 
3,27 
116 
2,52 
-23,18 
Nariño 
26 
0,56 
35 
0,76 
34,62 
Risaralda 
51 
1,10 
28 
0,61 
-45,10 
Casanare 
47 
1,02 
25 
0,54 
-46,81 
Córdoba 
12 
0,26 
24 
0,52 
100,00 
Atlántico 
15 
0,32 
17 
0,37 
13,33 
Quindío 
20 
0,43 
17 
0,37 
-15,00 
Otros 
60 
1,30 
39 
0,85 
-35,00 
Total 
4.617 
100,00 
4.597 
100,00 
-0,43 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo.   
 
 
 
 
 
3.3.5.5. Tutelas contra Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS)  
 
Con un incremento del 36,78 %, las IPS (hospitales, clínicas y centros de salud) fueron el quinto 
grupo de entidades con el mayor número de tutelas de salud. Las instituciones más tuteladas 
fueron  el  Hospital  San  Lorenzo  de  Arauquita,  el  Hospital  Universitario  Erasmo  Meoz  y  el 
Hospital  San  Antonio  de  Tame  (Tabla  34).  Lo  anterior  ocurrió,  probablemente,  por  la  gran 
afluencia de extranjeros, producto del tránsito fronterizo con Venezuela, el cual permite acceder 
156 
 

fácilmente al territorio colombiano. La anterior situación es aprovechada por los ciudadanos del 
vecino  país,  quienes  solicitan  a  dichas  instituciones  la  prestación  de  servicios  de  salud  que 
requieren para superar los padecimientos que los aquejan. 
 
Tabla 34. Tutelas en salud contra IPS (Periodo 2018-2019)   
2018 
2019 
IPS 
Variación% 
N.° tutelas 
Part. % 
N.° tutelas  Part. % 
Hospital San Lorenzo de Arauquita 

0,11 
192 
5,01 
>100 
Hospital Universitario Erasmo Meoz 
134 
4,78 
191 
4,98 
42,54 
Hospital San Antonio de Tame 
11 
0,39 
141 
3,68 
>100 
Subred Integrada de Servicios de Salud de Bogotá 
43 
1,53 
63 
1,64 
46,51 
Hospital Universitario del Valle 
58 
2,07 
62 
1,62 
6,90 
Esimed 
36 
1,28 
60 
1,56 
66,67 
Hospital San Vicente de Arauca 
19 
0,68 
58 
1,51 
205,26 
Hospital San Francisco de Fortul 

0,00 
57 
1,49 
 
Otras IPS con menos de 50 tutelas 
2.499 
89,15 
3.010 
78,51 
20,45 
Total 
2.803 
100,00 
3.834 
100,00 
36,78 
   
 
 
 
 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
  
3.3.5.6.  Tutelas  contra  Administradoras  de  Riesgos  Laborales  (ARL)  y 
compañías de seguros 
 
El número de tutelas que invocaron el derecho a la salud contra las entidades que conforman 
este grupo aumentó en 8,7 %. ARL Positiva fue la entidad con el mayor número de acciones y 
tuvo una participación del 47,5 % (Tabla 35), lo que representó un incremento en su frecuencia 
del 5 %. Le siguieron Sura ARL (14,6 %) y Seguros de Vida Colpatria (8,6 %). 
 
 
157 
 

Tabla 35. Tutelas en salud contra ARL y compañías de seguros (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
ARL y compañías de seguros 
Variación % 
N.° tutelas  Part. %  N.° tutelas  Part. % 
ARL Positiva 
1.456 
49,21 
1.528 
47,53 
4,95 
Sura 
450 
15,21 
468 
14,56 
4,00 
Seguros de Vida Colpatria 
233 
7,87 
276 
8,58 
18,45 
Seguros del Estado S. A. 
73 
2,47 
160 
4,98 
119,18 
La Equidad Seguros de Vida 
164 
5,54 
147 
4,57 
-10,37 
Compañía de Seguros Colmena 
161 
5,44 
136 
4,23 
-15,53 
La Previsora Seguros 
66 
2,23 
120 
3,73 
81,82 
Compañía de Seguros Bolívar 
104 
3,51 
115 
3,58 
10,58 
Mundial de Seguros 
43 
1,45 
76 
2,36 
76,74 
Liberty Seguros 
60 
2,03 
75 
2,33 
25,00 
Mapfre Seguros 
45 
1,52 
35 
1,09 
-22,22 
Allianz Seguros 
35 
1,18 
29 
0,90 
-17,14 
Otras compañías de seguros 
69 
2,33 
50 
1,56 
-27,54 
Total 
2.959 
100,00 
3.215 
100,00 
8,65 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo.   
 
 
 
 
 
3.3.5.7. Tutelas contra Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) 
 
Las tutelas en salud contra las entidades de este grupo aumentaron en 53,1 %. Colpensiones fue 
la entidad en donde más se observó el incremento, dado que fue la más demandada (74,5 %). Le 
siguió el Fondo de Pensiones Porvenir con el 10,6 % (Tabla 36). 
 
Tabla  36. Tutelas en salud contra  Administradoras de Fondos de Pensiones (Periodo 2018-
2019) 
2018 
2019 
AFP 
Variación 
N.° 
Part. 
N.° 
Part. 

tutelas 

tutelas 

Colpensiones 
193 
59,94 
372 
75,46 
92,75 
Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir 
59 
18,32 
52 
10,55 
-11,86 
Fondo de Pensiones y Cesantías Protección 
31 
9,63 
37 
7,51 
19,35 
Colfondos-Citi 
21 
6,52 
21 
4,26 
0,00 
Fondos de pensiones públicas FOPEP, FONCEP/Fondos 
10 
3,11 

1,42 
-30,00 
territoriales 
Otras/No mencionados 

2,48 

0,81 
-50,00 
Total 
322 
100,00 
493 
100,00 
53,11 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
158 
 

3.3.5.8. Tutelas contra otras entidades 
 
En este grupo se encuentran entidades contra las cuales se interpusieron tutelas que invocaron 
el derecho a la salud y que no se mencionaron en otros grupos. Sobresalen los ministerios (407), 
la ADRES (334) y las superintendencias (236).  
 
3.3.6. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud  
 
El  análisis  de  esta  sección  se  realizó  sobre  una  muestra  representativa  de  3.006  tutelas  que 
invocaron el derecho a la salud durante 2019, seleccionada a través de un muestreo aleatorio 
estratificado por departamento, con una confiabilidad del 95 % y un margen de error del 1,42 
%. Los resultados se presentan utilizando un factor de expansión en función de la misma variable 
de  estratificación.  La  muestra  estuvo  conformada  por  tutelas  distribuidas  así:  del  régimen 
contributivo, el 36,86 % de las acciones, del subsidiado, el 49,12 % y de otros regímenes, el 13,73 
%. En estos últimos se incluyeron los servicios de salud de las Fuerzas Militares y de Policía, del 
Magisterio, de la medicina prepagada, de las AFP, de las ARL, del Inpec, de particulares, entre 
otros. 
La información fue recolectada durante los años 2019 y 2020, en la medida en que los 
expedientes iban llegando a la Corte Constitucional. Los datos fueron registrados en el formato 
del anexo A, discriminando los tipos de solicitudes realizadas en cada expediente, para lo cual se 
tomó el relato del accionante en la tutela seleccionada. La cuantificación se hizo con todas las 
solicitudes en cada una de las tutelas, ya que en una misma acción se puede presentar más de una 
solicitud con requerimientos diferentes.  
Durante el 2019 se realizaron 487.014 solicitudes en las 207.368 tutelas que invocaron el 
derecho a la salud, de manera que se observó un incremento del 0,31 % con relación a 2018. El 
promedio de solicitudes por tutela fue de 2,35, cifra similar a 2018 que fue de 2,34. El análisis se 
dividió en tres partes: en la primera, se incluyeron las tutelas que invocaron el derecho a la salud, 
independientemente  del  demandado;  en  la  segunda,  solo  se  hizo  referencia  a  los  regímenes 
contributivo y subsidiado; y en la tercera, se realizó un análisis de las tutelas interpuesta por 
pacientes con cáncer. 
 
 
159 
 

3.3.6.1. Contenidos más frecuentes en las tutelas de salud en general  
  
Las distintas solicitudes de los ciudadanos incluidas en las tutelas que invocaron el derecho a la 
salud, independientemente del demandado, fueron clasificadas en ocho contenidos (anexo D): 
(i) servicios, que a su vez se subdividen en los grupos establecidos en la Resolución 3100 de 
2019101, correspondiente a la habilitación de servicios de salud; (ii) medicamentos, los cuales se 
subclasificaron teniendo en cuenta los parámetros del INVIMA; (iii) elementos considerados 
como  no  asistenciales,  pero  que  se  tutelan,  en  donde  se  incluyen  viáticos  de  alojamiento, 
transporte y cuidadores; (iv) cosméticos y productos de aseo; (v) dispositivos médico-quirúrgicos 
e  insumos;  (vi)  solicitudes  relacionadas  con  el  aseguramiento  en  salud;  (vii)  suplementos 
dietarios, y (viii) otros, donde se encuentran aquellas solicitudes que no corresponden a ninguno 
de los grupos anteriores.  
 
Tabla 37. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud (Periodo 2018-2019) 
 
2018 
2019 
Variación 
Contenidos 
N.° 
Part. % en 
N.° 
Part. % en 

solicitudes 
solicitudes 
solicitudes 
solicitudes  
Servicios 
303.145 
62,44 
313.776 
64,43 
3,51 
Medicamentos 
72.704 
14,98 
68.741 
14,11 
-5,45 
Elementos que no son asistenciales, pero 
se tutelan 
34.665 
7,14 
35.952 
7,38 
3,71 
Productos cosméticos y de aseo 
24.884 
5,13 
22.422 
4,60 
-9,89 
Dispositivos médicos-quirúrgicos e 
19.016 
3,92 
20.695 
4,25 
8,83 
insumos 
Aseguramiento en salud 
18.625 
3,84 
12.970 
2,66 
-30,36 
Suplementos dietarios 
10.848 
2,23 
11.802 
2,42 
8,79 
Otros 
1.615 
0,33 
656 
0,13 
-59,38 
Total solicitudes 
485.502 
100,00 
487.014 
100,00 
0,31 
Total tutelas en salud 
207.734 
207.368 
-0,18 
Fuente: Corte Constitucional. 
  
  
  
  
  
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
  
  
  
  
  
 
                                                                 
101 MSPS. Resolución 3100 de 2019, «Por la cual se definen los procedimientos y condiciones de inscripción de los prestadores de 
servicios de salud y de habilitación de los servicios de salud y se adopta el Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación 
de Servicios de Salud». 
160 
 


En general, las solicitudes presentaron un incremento del 0,31 %. En 2019, los requerimientos 
por servicios ocuparon el primer lugar, pues corresponden al 64,43 % del total, lo que significó 
un incremento del 3,51 % con relación al 2018 (Tabla 37).  
Los servicios solicitados con más frecuencia correspondieron a los de consulta externa, 
con ocasión a la falta de oportunidad en la atención, especialmente en ortopedia, oftalmología, 
neurología,  urología  y  psiquiatría.  Le  siguieron  los  servicios  de  apoyo  diagnóstico  y 
complementación  terapéutica  y  los  servicios  quirúrgicos.  El  segundo  lugar  lo  ocuparon  los 
medicamentos, que representaron un 14,11 % de todas las solicitudes, aunque disminuyeron en 
un 5,45 % con respecto al año anterior. Le siguieron los elementos que no son asistenciales, 
dentro los cuales se encuentran las solicitudes por viáticos, costos de transporte, alojamiento y 
cuidadores. Estos presentaron un incremento del 3,71 % con respecto al 2018, a pesar de que 
están contemplados dentro de las inclusiones del sistema de salud. El cuarto lugar lo ocupan los 
productos cosméticos y de aseo, dentro de los cuales se encuentran jabones, champús, cremas 
(incluida la crema antipañalitis), pañales y pañitos húmedos. Estos presentaron una disminución 
del 9,89 %. Le siguieron los dispositivos médico-quirúrgicos e insumos, que aumentaron en un 
8,83 % con respecto al año anterior (Gráfica 6). 
 
 Gráfica 6. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud (Periodo 2018-2019) 
 
 
 
161 
 

Dentro del grupo de medicamentos, fueron solicitados con más frecuencia aquellos de síntesis 
química (los que son fabricados mediante procesos químicos), que correspondieron a un 13,18% 
del  total  por  encima  de  los  medicamentos  de  síntesis  biológica  (los  que  se  obtienen  de 
organismos vivos), que participaron con un 0,87%. Estos últimos suelen ser más costosos que 
los de síntesis química. Adicionalmente, es de anotar que, dentro del grupo de la consulta externa, 
los servicios más solicitados son los de consulta externa especializada, con una participación del 
14,2  %  de  todas  las  solicitudes.  Esto  podría  ser  resultado  de  la  distribución  inequitativa  de 
especialistas en el país, la cual crea fallas en la oportunidad de atención. 
En adición a esto, en la tabla 38 se puede observar que el tratamiento integral fue una 
solicitud frecuente en las tutelas, pues correspondió al 16,98 % del total de solicitudes. Por medio 
de esta solicitud, se busca que el ciudadano pueda acceder de manera completa a los servicios y 
tecnologías  de  salud  encaminados  a  prevenir,  paliar  o  curar  la  enfermedad,  evitando  así 
fragmentar la prestación de los servicios de salud. Este concepto está expresamente contemplado 
en el  artículo  8  de la  Ley 1751  de 2015.  Otra  contribución  importante  es  la  de los  servicios 
quirúrgicos, que constituyen un 9,37% del total. Lo anterior, debido a los requerimientos que 
estos servicios comprenden, en cuanto a costos, insumos, infraestructura y talento humano. Las 
solicitudes de alojamiento y transporte no asistencial presentaron porcentajes del 1,64 y 5,46, 
respectivamente, lo cual podría corresponder a la falta de oferta a nivel regional, que implica una 
necesidad para los pacientes de recibir atención en otras ciudades. 
 
Tabla 38. Clasificación de las solicitudes en las tutelas (Año 2019) 
2019 
Solicitudes 
Part. % en 
N.° solicitudes 
solicitudes  
113 Transporte asistencial 
2.372 
0,49 
121 Consulta externa general 
21.304 
4,37 
122 Consulta externa especializada 
69.178 
14,20 
123 Seguridad y salud en el trabajo 
3.130 
0,64 
124 Vacunación 
441 
0,09 
131 Hospitalización 
3.715 
0,76 
132 Hospitalización paciente crónico 
160 
0,03 
133 Hospitalización domiciliaria 
586 
0,12 
134 Unidad de cuidados intensivos 
480 
0,10 
141 Cirugías 
45.630 
9,37 
151 Terapias 
10.109 
2,08 
152 Laboratorio clínico 
22.612 
4,64 
153 Laboratorio de citologías cervicouterinas 
59 
0,01 
154 Laboratorio de histotecnología 
959 
0,20 
162 
 

155 Patología 
2.455 
0,50 
157 Imágenes diagnósticas 
23.480 
4,82 
158 Medicina nuclear 
2.506 
0,51 
159 Otros procedimientos diagnósticos y terapéuticos 
16.707 
3,43 
161 Hemodinamia e intervencionismo 
808 
0,17 
162 Diálisis 
597 
0,12 
163 Radioterapias 
1.693 
0,35 
164 Quimioterapias 
2.077 
0,43 
181 Tratamiento integral 
82.718 
16,98 
211 Síntesis química 
64.202 
13,18 
212 Síntesis biológica 
4.251 
0,87 
221 Fitoterapéuticos 
288 
0,06 
311 Fórmulas lácteas 
1.301 
0,27 
312 Otros suplementos dietarios 
10.431 
2,14 
331 Bebidas 
70 
0,01 
412 Crema antipañalitis 
3.330 
0,68 
413 Cremas y lociones humectantes 
3.140 
0,64 
414 Jabones cosméticos 
291 
0,06 
421 Pañales 
11.584 
2,38 
422 Pañitos húmedos 
4.015 
0,82 
424 Desodorantes 
63 
0,01 
511 Prótesis y órtesis 
7.812 
1,60 
521 Insumos domiciliarios (camas, atriles, barandas, etc.) 
3.461 
0,71 
522 Insumos hospitalarios (suturas, materiales, etc.) 
9.422 
1,93 
611 Aseguramiento en salud 
12.848 
2,64 
619 Otros aseguramiento 
122 
0,03 
712 Otros 
656 
0,13 
871 Transporte no asistencial 
7.993 
1,64 
872 Alojamiento 
26.584 
5,46 
873 Cuidador 
1.375 
0,28 
Total solicitudes 
487.014 
100,00 
  
 
 
Total tutelas en salud 
207.368 
 
Fuente: Corte Constitucional. 
  
  
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
  
  
 
Al  analizar  la  participación  de las  solicitudes  por  régimen,  en el  subsidiado  se evidenció  una 
mayor frecuencia en todos los contenidos, excepto en aseguramiento en salud, cuyas solicitudes 
fueron superiores en el contributivo (Tabla 39).  
 
 
163 
 

Tabla 39. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud por régimen (Año 2019) 
Régimen 
  
  
Contributivo 
Subsidiado 
Otros 
Total 
Contenidos 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Solicitud
Solicitud
Solicitud
Solicitud
vertic
horizont
vertic
horizont
vertic
horizont
es 
es 
es 
es 
al % 
al % 
al % 
al % 
al % 
al % 
Part. % 
Servicios 
121.165 
67,5 
38,6 
146.529 
60,9 
46,7 
46.081 
68,9 
14,7 
313.776 
64,4 
Medicament
23.640 
13,2 
34,4 
36.278 
15,1 
52,8 
8.823 
13,2 
12,8 
68.741 
14,1 
os 
Suplementos 
2.133 
1,2 
18,1 
8.719 
3,6 
73,9 
949 
1,4 
8,0 
11.802 
2,4 
dietarios 
Productos 
cosméticos y 
7.240 
4,0 
32,3 
12.624 
5,2 
56,3 
2.558 
3,8 
11,4 
22.422 
4,6 
de aseo 
Dispositivos 
médico-
8.580 
4,8 
41,5 
9.748 
4,1 
47,1 
2.368 
3,5 
11,4 
20.695 
4,2 
quirúrgicos e 
insumos 
Aseguramien
5.867 
3,3 
45,2 
4.605 
1,9 
35,5 
2.498 
3,7 
19,3 
12.970 
2,7 
to en salud 
Elementos 
que no son 
asistenciales, 
10.876 
6,1 
30,2 
22.158 
9,2 
61,6 
2.919 
4,4 
8,1 
35.953 
7,4 
pero se 
tutelan 
Otros 

0,0 
0,0 

0,0 
0,0 
656 
1,0 
100,0 
656 
0,1 
Total 
179.501 
100 
36,9 
240.661 
100 
49,4 
66.852 
100 
13,7 
487.014 
100 
Fuente: Corte Constitucional. 
  
  
  
  
  
  
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
  
  
  
  
  
  
3.3.6.1.1. Especialidades en las tutelas de salud 
  
Las cinco (5) especialidades más solicitadas en 2019 fueron neurología, ortopedia, oncología, 
oftalmología  y  endocrinología.  De  estas  cinco  (5),  las  de  mayor  crecimiento  fueron 
endocrinología  y  oncología,  con  26,14  %  y  18,74  %  respectivamente  (Tabla  40).  Dicho 
comportamiento fue ocasionado por la alta demanda, el déficit de profesionales especializados, 
sobre todo, en algunas regiones del país, y la falta de garantías laborales. 
La especialidad de neurología, que es una de las más demandadas, atiende la mayor parte 
de las complicaciones de las enfermedades cardiovasculares (accidentes cerebrovasculares), es 
decir, las que no tienen un nivel óptimo de prevención. Respecto a ortopedia, su demanda radicó 
en  la  atención  de  secuelas  y  complicaciones  que  se  derivaron  de  accidentes  de  tránsito  y  la 
demanda en la especialidad de oncología estaría determinada por la deficiencia en las actividades 
de prevención de la enfermedad, promoción de la salud y detección temprana de  cáncer, así 
como por la falta de seguimiento a los pacientes que inician los tratamientos y a la interrupción 
164 
 

de  los  mismos,  lo  que  ocasiona  no  solo  reprocesos  en  la  atención,  sino  que  estos  no  sean 
efectivos.  
Es importante señalar que las especialidades de neurología, ortopedia y oncología han 
ocupado los tres primeros lugares durante los últimos 5 años, a pesar de estar cubiertas por el 
sistema de salud; esto se debe, probablemente, a que son patologías de alta complejidad y de alto 
costo. 
Tabla 40. Especialidades más frecuentes en las tutelas (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Especialidad 
Variación % 
Tutelas 
Part. % 
Tutelas 
Part. % 
Neurología 
24.111 
11,61 
23.562 
11,36 
-2,28 
Ortopedia 
27.762 
13,36 
23.171 
11,17 
-16,54 
Oncología 
18.145 
8,73 
21.546 
10,39 
18,74 
Oftalmología/Retinología 
14.016 
6,75 
15.082 
7,27 
7,61 
Endocrinología 
8.611 
4,15 
10.862 
5,24 
26,14 
Cirugía general 
8.206 
3,95 
9.400 
4,53 
14,55 
Urología 
10.610 
5,11 
9.349 
4,51 
-11,89 
Ginecobstetricia 
6.387 
3,07 
8.056 
3,88 
26,13 
Nefrología 
7.256 
3,49 
7.868 
3,79 
8,43 
Neurocirugía 
3.119 
1,50 
7.152 
3,45 
129,30 
Cardiología 
7.943 
3,82 
6.941 
3,35 
-12,61 
Neumología 
6.728 
3,24 
6.749 
3,25 
0,31 
Psiquiatría 
7.222 
3,48 
6.090 
2,94 
-15,67 
Otorrinolaringología 
7.478 
3,60 
5.521 
2,66 
-26,17 
Nutricionista 
2.064 
0,99 
4.992 
2,41 
141,86 
Vascular 
5.104 
2,46 
4.248 
2,05 
-16,77 
Dermatología 
3.220 
1,55 
3.335 
1,61 
3,57 
Infectología  
2.126 
1,02 
3.231 
1,56 
51,98 
Reumatología 
2.710 
1,30 
2.883 
1,39 
6,38 
Gastroenterología 
3.765 
1,81 
2.835 
1,37 
-24,70 
Medicina interna 
2.974 
1,43 
2.375 
1,15 
-20,14 
Odontología 
2.367 
1,14 
2.075 
1,00 
-12,34 
Hematología 
2.396 
1,15 
1.624 
0,78 
-32,22 
Alergología 
536 
0,26 
1.335 
0,64 
149,07 
Psicología 
1.223 
0,59 
1.165 
0,56 
-4,74 
Proctología 
886 
0,43 
1.146 
0,55 
29,35 
Maxilofacial 
1.085 
0,52 
914 
0,44 
-15,76 
No aplica/No refiere/Otras 
19.684 
9,48 
13.861 
6,68 
-29,58 
Total 
207.734 
100 
207.368 
100 
-0,18 
Fuente: Corte Constitucional. 
  
  
  
  
  
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
  
  
  
  
  
165 
 

 
3.6.6.1.2. Diagnósticos en las tutelas de salud 
  
Los  diagnósticos  se  agruparon  según  los  capítulos  y  bloques  establecidos  en  la  Clasificación 
Estadística Internacional de Enfermedades (CIE 10) (Anexo C).  
Los cinco (5) diagnósticos más frecuentes que se relacionaron en las tutelas de 2019 y 
que invocaron el derecho a la salud fueron: tumores y neoplasias (12,99 %), con un incremento 
del  10,34  %  respecto  a  2018;  seguido  de  enfermedades  del  aparato  genitourinario  (8,86  %), 
enfermedades del sistema circulatorio (8,47 %), enfermedades del sistema osteomuscular (8,29 
%) y enfermedades endocrinas, nutricionales y metabólicas (6,99 %).  
Al hacer una revisión de los últimos cinco años, el diagnóstico de tumores y neoplasias 
ha ocupado el primer lugar (motivo por el cual se hará un análisis a profundidad más adelante), 
seguido de las enfermedades del aparato genitourinario, del sistema circulatorio y del sistema 
osteomuscular  que también  han  estado  presentes  en los  primeros  lugares.  Las  enfermedades 
endocrinas, que en 2018 ocuparon el quinto lugar, se encuentran en octava posición en 2019. 
 En el caso de los tumores y neoplasias, los usuarios interpusieron las tutelas por falta de 
oportunidad en el tratamiento y falta de autorizaciones integrales. Los tumores y neoplasias son 
enfermedades  que  por  su  naturaleza  se  desarrollan  de  manera  muy  rápida  y,  por  lo  tanto, 
requieren  que  la  detección  se  haga  oportunamente.  Así  mismo,  para  que  su  tratamiento  sea 
eficaz,  es  primordial  que  este  sea  pertinente,  oportuno  y  continuo.  No  obstante,  según  lo 
observado, los pacientes son sometidos a cambios de médico (por terminación o cambio de 
contratos  con  IPS)  o  a  largas  esperas  en  la  materialización  del  servicio,  lo  cual  genera 
comorbilidades y complicaciones. Por estas razones, muchas veces los usuarios tienen que ser 
atendidos nuevamente y reiniciar su plan de manejo médico. Esto hace que aumente la demanda 
del servicio, tal como lo demuestra la exigibilidad en las tutelas. 
 En las enfermedades genitourinarias, la frecuencia de aparición y recurrencia son cada 
vez más visibles, debido a la falta de tratamientos completos, dado que las EPS no entregan los 
medicamentos necesarios o porque los pacientes no se adhieren al tratamiento; así mismo, se 
debe a la demora en las autorizaciones para citas con especialistas, lo que genera el aumento de 
la demanda del servicio, sumado a la falta de especialistas en estas disciplinas.  
166 
 

Las  enfermedades  del  sistema  circulatorio  son  muy  frecuentes  y  las  del  sistema 
cardiovascular son las que ocupan los primeros lugares en el perfil epidemiológico general. Por 
dicha razón, la demanda de servicios siempre será alta, debido, en gran parte, a la falta de cultura 
de la prevención y a la baja adherencia de los usuarios al tratamiento, aunado a la ineficacia e 
ineficiencia de los programas de detección oportuna, prevención, promoción y atención en salud 
por  parte  de  las  Entidades  Administradoras  de  Planes  de  Beneficios  (EAPB).  También  es 
importante tener en cuenta que estas enfermedades son tratadas en centros especializados que, 
generalmente, se ubican en las grandes ciudades. Ello implica para los usuarios desplazamiento, 
viáticos y albergue, entre otros, los cuales son negados por las EAPB la mayoría de las veces, lo 
que hace necesario recurrir a la tutela. 
Los mayores incrementos porcentuales se dieron en los siguientes ítems: factores que 
influyen en el estado de salud y contacto con los servicios de salud (107,26 %), traumatismos, 
envenenamientos y algunas otras consecuencias de causa externa (28,68 %), enfermedades del 
aparato genitourinario (14,32 %), tumores (neoplasias) (10,34 %) y enfermedades de la piel y del 
tejido subcutáneo (10,01 %) (Tabla 41).  
 
 
167 
 

Tabla 41. Diagnósticos en las tutelas (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Diagnósticos 
Variación 

Tutelas  Part. 

Tutelas  Part. 

Tumores (neoplasias) 
24.415 
11,75 
26.939 
12,99 
10,34 
Enfermedades del aparato genitourinario 
16.062 
7,73 
18.363 
8,86 
14,32 
Enfermedades del sistema circulatorio 
20.224 
9,74 
17.554 
8,47 
-13,20 
Enfermedades del sistema osteomuscular y del tejido conectivo 
20.288 
9,77 
17.199 
8,29 
-15,23 
Enfermedades endocrinas, nutricionales y metabólicas 
13.396 
6,45 
14.495 
6,99 
8,20 
Traumatismos, envenenamientos y algunas otras consecuencias de causa 
externa 
11.219 
5,40 
14.437 
6,96 
28,68 
Enfermedades del ojo y sus anexos 
12.503 
6,02 
13.096 
6,32 
4,74 
Trastornos mentales y del comportamiento 
11.808 
5,68 
12.959 
6,25 
9,75 
Enfermedades del sistema nervioso 
13.939 
6,71 
12.400 
5,98 
-11,04 
Síntomas,  signos  y  hallazgos  anormales  clínicos  y  de  laboratorio  no 
clasificados en otra parte 
10.191 
4,91 
9.500 
4,58 
-6,78 
Enfermedades del sistema digestivo 
10.620 
5,11 
8.403 
4,05 
-20,87 
Enfermedades del sistema respiratorio 
6.865 
3,30 
7.540 
3,64 
9,83 
Factores que influyen en el estado de salud y contacto con los servicios 
de salud 
3.356 
1,62 
6.956 
3,35 
107,29 
Malformaciones congénitas, deformidades y anomalías cromosómicas 
5.342 
2,57 
4.496 
2,17 
-15,84 
Enfermedades de la piel y del tejido subcutáneo 
2.956 
1,42 
3.252 
1,57 
10,01 
Enfermedades infecciosas y parasitarias 
3.082 
1,48 
3.235 
1,56 
4,95 
Enfermedades del oído y de la apófisis mastoides 
4.746 
2,28 
2.834 
1,37 
-40,28 
Enfermedades  de  la  sangre  y  de  órganos  hematopoyéticos  y  otros  2.091  1,01  1.485  0,72 
-28,98 
trastornos que afectan el mecanismo de la inmunidad 
Ciertas afecciones originadas en el periodo perinatal 
1.019 
0,49 
672 
0,32 
-34,08 
Embarazo, parto y puerperio 
426 
0,21 
381 
0,18 
-10,57 
Causas extremas de morbilidad y de mortalidad 
358 
0,17 
277 
0,13 
-22,60 
No aplica/No refiere 
12.826 
6,17 
10.895 
5,25 
-15,06 
Total 
207.734  100,00  207.368  100,00 
-0,18 
Fuente: Corte Constitucional. 
  
  
  
  
  
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
  
  
  
  
  
 
Al igual que a nivel general, en los dos regímenes del SGSSS predominan las tutelas de pacientes 
con tumores y neoplasias. A este tipo de tutelas le siguen: en el contributivo, enfermedades del 
sistema  osteomuscular,  enfermedades  del  sistema  genitourinario,  enfermedades  del  sistema 
circulatorio  y  enfermedades  del  sistema  nervioso.  En  el  subsidiado,  además  de  los  tumores, 
predominan las enfermedades del sistema circulatorio, enfermedades del sistema genitourinario, 
enfermedades  endocrinas  y  enfermedades  del  ojo  y  sus  anexos.  En  los  otros  predominan 
traumatismos, envenenamientos y algunas otras consecuencias de causa externa, factores que 
influyen en el estado de salud y contacto con los servicios de salud, enfermedades del sistema 
168 
 

osteomuscular, enfermedades del aparato genitourinario y enfermedades del sistema digestivo 
(Tabla 42).  
 
Tabla 42. Diagnósticos en las tutelas según régimen (Año 2019) 
Régimen 
Total 
Contributivo 
Subsidiado 
Otros 
Diagnósticos 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Tutelas  vertical  horizontal  Tutelas 
horizontal  Tutelas  vertical  horizontal  Tutelas 
vertical% 






Tumores (neoplasias) 
12.479 
16,0 
46,3 
12.788 
12,5 
47,5 
1.672 
6,15 
6,2 
26.939 
13,0 
Enfermedades del aparato 
6.601 
8,5 
35,9 
9.498 
9,3 
51,7 
2.264 
8,32 
12,3 
18.363 
8,9 
genitourinario 
Enfermedades del sistema 
6.318 
8,1 
36,0 
9.540 
9,3 
54,3 
1.696 
6,23 
9,7 
17.554 
8,5 
circulatorio 
Enfermedades del sistema 
osteomuscular y del tejido 
7.725 
9,9 
44,9 
7.175 
7,0 
41,7 
2.300 
8,45 
13,4 
17.199 
8,3 
conectivo 
Enfermedades endocrinas, 
5.238 
6,7 
36,1 
7.725 
7,6 
53,3 
1.532 
5,63 
10,6 
14.495 
7,0 
nutricionales y metabólicas 
Traumatismos y 
4.879 
6,3 
33,8 
5.876 
5,8 
40,7 
3.682 
13,53 
25,5 
14.437 
7,0 
envenenamientos 
Enfermedades del ojo y sus 
4.229 
5,4 
32,3 
7.496 
7,3 
57,2 
1.371 
5,04 
10,5 
13.096 
6,3 
anexos 
Trastornos mentales y del 
4.794 
6,1 
37,0 
7.176 
7,0 
55,4 
989 
3,64 
7,6 
12.959 
6,2 
comportamiento 
Enfermedades del sistema 
5.405 
6,9 
43,6 
5.944 
5,8 
47,9 
1.050 
3,86 
8,5 
12.400 
6,0 
nervioso 
Síntomas, signos y hallazgos 
anormales clínicos y de 
3.207 
4,1 
33,8 
4.879 
4,8 
51,4 
1.414 
5,20 
14,9 
9.500 
4,6 
laboratorio 
Enfermedades del sistema 
2.480 
3,2 
29,5 
4.080 
4,0 
48,6 
1.842 
6,77 
21,9 
8.403 
4,1 
digestivo 
enfermedades del sistema 
2.624 
3,4 
34,8 
4.287 
4,2 
56,9 
628 
2,31 
8,3 
7.540 
3,6 
respiratorio 
Factores que influyen en el 
1.470 
1,9 
21,1 
3.165 
3,1 
45,5 
2.320 
8,53 
33,4 
6.956 
3,4 
estado de salud 
Malformaciones congénitas, 
deformidades y anomalías 
1.507 
1,9 
33,5 
2.571 
2,5 
57,2 
418 
1,54 
9,3 
4.496 
2,2 
cromosómicas 
Enfermedades de la piel y el 
1.362 
1,7 
41,9 
1.603 
1,6 
49,3 
287 
1,06 
8,8 
3.252 
1,6 
tejido subcutáneo 
Enfermedades infecciosas y 
1.239 
1,6 
38,3 
1.654 
1,6 
51,1 
341 
1,25 
10,5 
3.235 
1,6 
parasitarias 
Enfermedades del oído y de 
1.175 
1,5 
41,5 
1.514 
1,5 
53,4 
145 
0,53 
5,1 
2.834 
1,4 
la apófisis mastoides 
Enfermedades de la sangre y 
650 
0,8 
43,8 
629 
0,6 
42,4 
205 
0,75 
13,8 
1.485 
0,7 
de órganos hematopoyéticos 
Ciertas afecciones originadas 
211 
0,3 
31,4 
436 
0,4 
64,9 
24 
0,09 
3,6 
672 
0,3 
en el periodo perinatal 
Embarazo, parto y puerperio 
86 
0,1 
22,4 
200 
0,2 
52,5 
96 
0,35 
25,1 
381 
0,2 
Causas extremas de 

0,0 
0,0 
218 
0,2 
78,9 
59 
0,22 
21,1 
277 
0,1 
morbilidad y de mortalidad 
No aplica/No refiere 
4.352 
5,6 
39,9 
3.674 
3,6 
33,7 
2.870 
10,55 
26,3 
10.896 
5,3 
Total 
78.032 
100 
37,6 
102.130 
100 
49,3 
27.206 
100 
13,1 
207.368  100 
Fuente: Corte Constitucional. 
  
  
  
  
  
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
  
  
  
  
 
169 
 

Respecto al comportamiento de los tumores (neoplasias), en el SGSSS los valores son similares 
en los dos regímenes, siendo el tumor maligno de mama por el que mayormente se interponen 
tutelas.  Con  relación  a  las  enfermedades  del  aparato  genitourinario,  la  mayor  solicitud  de 
servicios  se  da  en  la  población  del  régimen  subsidiado.  En  las  enfermedades  del  sistema 
osteomuscular y del tejido conectivo, su comportamiento es similar en ambos regímenes 
Como se dijo anteriormente, dentro de los diagnósticos de tumores o neoplasias, al igual 
que en 2018, el cáncer de mama es el más frecuente, seguido por el de próstata, estómago, otros 
tumores  malignos  de la piel  y  de  cuello  uterino. En  el  régimen  contributivo  predominan  los 
tumores  malignos  de  mama  y  de  próstata,  en  el  subsidiado  predomina  el  de  mama  y  otros 
tumores malignos de la piel y en otros regímenes, el tumor maligno de mama es el más frecuente 
(Tabla 43). 
En el caso del cáncer de próstata, llama la atención la diferencia que hay en el número 
de solicitudes de servicios en las tutelas entre el régimen contributivo y el régimen subsidiado, 
pues el contributivo suma el mayor número de ellas. Es probable que en este régimen haya una 
mayor detección o que se presenten mayores dificultades para su tratamiento por parte de las 
EPS. 
 
 
170 
 

Tabla 43. Tutelas por diagnóstico de tumores (Año 2019) 
Régimen 
 
 
Diagnóstico
s en 
Contributivo 
Subsidiado 
Otros 
Total 
tumores o 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
neoplasias 
Tutelas  vertica horizontal 
Tutelas 
Vertical  horizon Tutelas  vertical  horizon Tutelas 
Part. % 
l % 


tal % 

tal % 
Tumor 
maligno de la 
mama 
2.685 
21,5 
50,62 
2259 
17,7 
42,58 
361 
21,61 
6,81 
5.305 
19,69 
Tumor 
maligno de la 
próstata 
1.615 
12,9 
72,92 
525 
4,1 
23,71 
75 
4,47 
3,37 
2.214 
8,22 
Tumor 
maligno  del 
estómago 
866 
6,9 
63,67 
494 
3,9 
36,33 

0,00 
0,00 
1.361 
5,05 
Otros 
tumores 
malignos  de 
la piel 
457 
3,7 
41,68 
639 
5,0 
58,32 

0,00 
0,00 
1.095 
4,07 
Tumor 
maligno  del 
cuello uterino 
348 
2,8 
37,02 
465 
3,6 
49,44 
127 
7,62 
13,54 
941 
3,49 
Tumor 
maligno  de 
los bronquios 
y del pulmón 
389 
3,1 
47,76 
285 
2,2 
34,97 
141 
8,42 
17,28 
815 
3,02 
Tumor 
maligno de la 
glándula 
tiroides 
298 
2,4 
39,01 
465 
3,6 
60,99 

0,00 
0,00 
763 
2,83 
Tumor 
maligno  del 
colon 
370 
3,0 
50,26 
295 
2,3 
40,15 
71 
4,22 
9,59 
735 
2,73 
Otros 
5.452 
43,7 
39,77 
7.361 
57,6 
53,69 
897 
53,66 
6,54 
13.710 
50,89 
Total 
12.479 
100 
46,32 
12.788 
100 
47,47 
1.672 
100 
6,20 
26.939 
100 
Fuente: Corte Constitucional. 
  
  
  
  
  
  
  
  
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
  
  
  
  
  
  
  
  
 
Con relación a las enfermedades del sistema genitourinario, las tutelas por insuficiencia renal 
crónica, con 28,95 %, fueron las más frecuentes. Lo anterior se debe, en gran parte, a que es una 
enfermedad progresiva, de tratamiento complejo y a que se desarrolla de manera secundaria por 
eventos precursores de alta prevalencia, como la diabetes y la hipertensión arterial. Este tipo de 
enfermedad requiere una atención continua que las EPS no están brindando oportunamente, 
por lo que los pacientes tienen que recurrir a esta acción para su tratamiento. La segunda solicitud 
de servicios fue por hiperplasia prostática (13,93 %) y la tercera por cálculos en el riñón y el 
uréter (6,59 %) (Tabla 44).  
La insuficiencia renal crónica se presenta, mayoritariamente, en el régimen subsidiado y 
es el resultado de haber pasado por enfermedades metabólicas y cardiovasculares para luego 
establecerse. Esto es algo que no debería suceder, ya que el sistema cuenta con programas para 
171 
 

su prevención, detección temprana y control. Es evidente que, por la falta de eficacia de estos, 
se aumenta la mortalidad y la morbilidad; así mismo, se incrementan los gastos médicos, lo que 
genera mayores erogaciones en el sistema de salud.   
 
Tabla 44. Tutelas por diagnósticos del sistema genitourinario (Año 2019) 
Régimen 
 
 
Contributivo 
Subsidiado 
Otros 
Total 
Diagnósticos 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Tutelas  vertic
horizo Tutelas  vertical  horizontal  Tutelas  vertical  horizontal  Tutelas  Part. % 
al % 
ntal % 




Insuficiencia renal 
crónica 
2.372 
31,2 
42,31 
2.752 
29,0 
49,08 
482 
21,30 
8,60 
5.607 
28,95 
Hiperplasia  de  la 
próstata 
789 
10,4 
29,23 
1.631 
17,2 
60,43 
279 
12,33 
10,34 
2.698 
13,93 
Cálculos  en  el 
riñón y el uréter 
519 
6,8 
40,68 
530 
5,6 
41,52 
227 
10,03 
17,80 
1.276 
6,59 
Prolapso  genital 
femenino 
307 
4,0 
26,00 
743 
7,8 
62,99 
130 
5,73 
11,01 
1.180 
6,09 
Otros  trastornos 
del 
sistema 
urinario 
428 
5,6 
45,55 
357 
3,8 
37,95 
155 
6,85 
16,50 
941 
4,86 
Uropatía 
obstructiva  y  por 
reflujo 
181 
2,4 
25,16 
389 
4,1 
54,07 
149 
6,60 
20,76 
720 
3,72 
Hipertrofia  de  la 
mama 
218 
2,9 
32,92 
167 
1,8 
25,22 
278 
12,26 
41,86 
663 
3,43 
Masa 
no 
especificada  en  la 
mama 
155 
2,0 
31,05 
277 
2,9 
55,57 
67 
2,94 
13,39 
498 
2,57 
Otras 
hemorragias 
uterinas 

vaginales 
anormales 
160 
2,1 
35,15 
295 
3,1 
64,85 

0,00 
0,00 
455 
2,35 
Displasia 
del 
cuello uterino 
188 
2,5 
43,35 
245 
2,6 
56,65 

0,00 
0,00 
433 
2,24 
Otros 
2.284 
30,1 
46,67 
2.113 
22,2 
43,18 
497 
21,95 
10,16 
4.894 
25,27 
Total 
7.601 
100 
39,25 
9.498 
100 
49,05 
2.264 
100 
11,69 
19.363 
100 
Fuente: Corte Constitucional. 
  
  
  
  
  
  
  
  
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
  
  
  
  
  
  
  
 
Los  diagnósticos  relacionados con  enfermedades  del  sistema  circulatorio  ocuparon  el 
tercer  lugar  en  las  tutelas  de  2019.  Las  solicitudes  más  usuales  están  asociadas  a  secuelas  de 
enfermedades  cardiovasculares,  hipertensión  arterial  y  otras  enfermedades  cerebrovasculares 
(Tabla 45).  
Es importante mencionar que las enfermedades cerebrovasculares son afecciones de alto 
impacto  en  la  vida  de  los  pacientes  que,  en  muchas  ocasiones,  producen  condiciones  de 
discapacidad.  Esto  último  hace  más  complejo  su  manejo  y,  por  ende,  implica  un  costo  más 
elevado para su tratamiento. 
172 
 

 
Tabla 45. Tutelas por diagnósticos de enfermedades del sistema circulatorio (Año 2019) 
Régimen 
 
 
Contributivo 
Subsidiado 
Otros 
Total 
Diagnósticos 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Tutelas  vertic horizont Tutelas  vertic
horizon
Tutelas  vertic
horizo
Tutelas 
Part. % 
al % 
al % 
al % 
tal % 
al % 
ntal % 
Secuelas  de  enfermedad 
cerebrovascular 
676 
10,7 
33,41 
1.268 
13,3 
62,65 
80 
4,71 
3,95 
2.024 
11,53 
Hipertensión 
esencial 
(primaria) 
736 
11,7 
36,44 
1.044 
10,9 
51,69 
240 
14,13 
11,87 
2.020 
11,51 
Otras 
enfermedades 
cerebrovasculares 
771 
12,2 
47,76 
687 
7,2 
42,55 
157 
9,23 
9,69 
1.615 
9,20 
Accidente 
vascular 
encefálico  agudo,  no 
especificado 
como 
hemorrágico o isquémico 
451 
7,1 
30,93 
723 
7,6 
49,59 
284 
16,76 
19,48 
1.459 
8,31 
Fibrilación 

aleteo 
auricular 
365 
5,8 
27,22 
977 
10,2 
72,78 

0,00 
0,00 
1.342 
7,65 
Otros  trastornos  de  las 
venas 
149 
2,4 
14,75 
648 
6,8 
63,96 
216 
12,71 
21,29 
1.013 
5,77 
Insuficiencia cardiaca 
248 
3,9 
27,52 
563 
5,9 
62,58 
89 
5,25 
9,90 
900 
5,13 
Venas  varicosas  de  los 
miembros inferiores 
363 
5,7 
43,30 
475 
5,0 
56,70 

0,00 
0,00 
837 
4,77 
Cardiomiopatía 
314 
5,0 
44,15 
398 
4,2 
55,85 

0,00 
0,00 
712 
4,06 
Infarto 
agudo 
del 
miocardio 
285 
4,5 
43,74 
367 
3,8 
56,26 

0,00 
0,00 
652 
3,71 
Otros 
1.958 
31,0 
39,33 
2.390 
25,1 
48,00 
631 
37,20 
12,67 
4.979 
28,36 
Total 
6.318 
100 
35,99 
9.540 
100 
54,35 
1.696 
100 
9,66 
17.554 
100 
Fuente: Corte Constitucional. 
  
  
  
  
  
  
  
  
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
  
  
  
  
  
  
  
  
 
3.3.6.2. Tutelas para exigir contenidos del Plan de Beneficios en Salud (PBS) en 
los regímenes contributivo y subsidiado  
 
En esta sección se analizaron las tutelas en las que los usuarios de los regímenes contributivo y 
subsidiado solicitaron servicios de salud.  
El PBS incluye los beneficios a los cuales tienen derecho todos los afiliados al SGSSS en 
Colombia y busca proteger de manera integral a las familias, tanto en las fases de promoción, 
prevención y atención de la enfermedad, así como en la rehabilitación y paliación cuando sea 
necesario.  El  PBS  es  el  mecanismo  de  protección  al  derecho  fundamental  a  la  salud,  ya  que 
garantiza el acceso a los servicios y tecnologías de salud que deben brindar las EAPB con cargo 
a la UPC. Estos deben ser proporcionados sin que se generen barreras de acceso por trámites 
administrativos.  
173 
 

El PBS es la garantía del derecho, por lo tanto, se entiende que las tecnologías que se 
encuentren dentro de este plan deben ser entregadas sin ningún tipo de restricción; sin embargo, 
esta situación no se cumple, dado que las tutelas que se han interpuesto reflejan las barreras de 
acceso que las EAPB le ponen a los usuarios y que impiden el goce efectivo de su derecho. 
 El análisis relacionado con contenidos PBS se realiza de acuerdo con la Resolución 5857 
del 26 de diciembre de 2018, por la cual se actualiza integralmente el PBS con cargo a la UPC 
vigente para el año 2019. Con esta normativa se derogaron las Resoluciones 5269 de 2017 y 046 
de 2018 y la Circular Informativa 017 del 26 de marzo de 2019 del MSPS, por la cual se difunden 
los ajustes más relevantes realizados al PBS (mecanismo de protección colectiva). 
 Asimismo, para el análisis de las exclusiones en salud se tuvo en cuenta la Resolución 
244 del 31 de enero de 2019, por la cual se adopta el listado de servicios y tecnologías que serán 
excluidos de la financiación con recursos públicos asignados a la salud para la vigencia. 
La Resolución 5857 de 2018 establece que el PBS con cargo a la UPC es el conjunto de 
servicios  y  tecnologías  en  salud  estructurados  sobre  una  concepción  integral,  que  incluye  la 
promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación de la enfermedad. 
De  igual  manera,  menciona  que  se  constituye  en  un  mecanismo  de  protección  al  derecho 
fundamental a la salud para que las EPS, o las entidades que hagan sus veces, garanticen el acceso 
a los servicios y tecnologías en salud bajo las condiciones establecidas en la Ley 1751 de 2015, la 
cual  regula  el  derecho  fundamental  a  la  salud  y  garantiza  los  principios  de  integralidad  en  la 
atención,  territorialidad,  complementariedad,  transparencia,  competencia,  corresponsabilidad, 
calidad y universalidad.  
Conforme con los lineamientos de la  interoperabilidad y estandarización de datos, se 
toman como referencia los estándares de terminología para identificar las tecnologías en salud, 
sin que estos definan la financiación con recursos de la UPC, así:  
 
1.  La Clasificación Única de Procedimientos en Salud (CUPS), según lo dispuesto por la 
normativa vigente.  
2.  El  Sistema  de  Clasificación  Anatómica,  Terapéutica  y  Química  (ATC)  para 
medicamentos, de la Organización Mundial de la Salud.  
174 
 

3.  La Clasificación Estadística Internacional de Enfermedades y Problemas Relacionados 
con la Salud, Décima Revisión CIE-10, y sus respectivas modificaciones y actualizaciones, 
de la Organización Mundial de la Salud. 
 
Es  importante  recordar  que  las  EPS,  o  las  entidades  que  hagan  sus  veces,  deben 
garantizar a través de su red de prestadores, a todos los afiliados al SGSSS, el acceso efectivo a 
las tecnologías en salud incluidas en el PBS, con el objetivo de cumplir la necesidad y finalidad 
del servicio. Para el caso de la atención del servicio de urgencias, las EPS, o las entidades que 
hagan sus veces, deberán garantizarlo en todas las IPS habilitadas para tal fin, y para el caso de 
consulta ambulatoria, a través de la consulta general, odontología general y las especialidades 
definidas como puerta de entrada al sistema.  
Para el caso en que el acceso a la atención está limitado por barreras de tipo geográfico 
o por baja disponibilidad de oferta, la telemedicina se convierte en la manera de facilitar dicho 
acceso. Con ello, se garantizaría la oportunidad.  
En relación con la cobertura en los servicios de promoción y prevención, las EPS, o las 
entidades  que  hagan  sus  veces,  tienen  la  obligación  de  identificar  los  riesgos  de  salud  de  su 
población, para que, de conformidad con la estrategia de APS, la PAIS, el MIAS y las RIAS, 
puedan establecer acciones eficientes y efectivas de promoción de la salud y prevención de la 
enfermedad.  
La promoción de la salud se encuentra financiada en el PBS. Abarca todas las actividades 
de información, educación y comunicación dirigidas a los afiliados de los distintos grupos de 
edad y género, incluyendo, para la protección específica, la identificación y canalización de las 
personas. 
Para  la  utilización  de  las  tecnologías  en  salud  financiadas  por  el  PBS  no  existen 
limitaciones ni restricciones, siempre que exista el concepto del profesional tratante. En el caso 
de la prevención de la enfermedad, el PBS financia las tecnologías en salud contenidas en la 
Resolución 5857 de 2018 y está sujeta a la consulta de planificación familiar o consejería, para el 
caso de la prevención de Infecciones de Transmisión Sexual (ITS), la infección por el Virus de 
Inmunodeficiencia  Humana  (VIH/SIDA)  y  la  planificación  familiar.  También  financia  la 
aplicación de los biológicos del PAI, siendo responsabilidad de las EPS, o de las entidades que 
hagan sus veces, garantizar el acceso y la administración de estos biológicos. 
175 
 

Para  la  recuperación  de  la  salud,  el  PBS  financia  las  tecnologías  definidas  para  el 
diagnóstico,  tratamiento  y  rehabilitación  de  todas  las  enfermedades,  condiciones  clínicas  y 
problemas relacionados con la salud de los afiliados de cualquier edad o género, así como las 
tecnologías necesarias para la atención de urgencias del paciente y la internación en las unidades 
de cuidados intensivos, intermedios y de quemados. Lo anterior se articula con el enfoque de 
APS, según los lineamientos del MIAS y la PAIS, y con la implementación de las RIAS. 
El PBS también financia las tecnologías en salud prestadas en la modalidad ambulatoria 
cuando el profesional tratante lo considere pertinente. Todo se realiza de conformidad con las 
normas  de  calidad  y  en  servicios  debidamente  habilitados.  La  atención  en  internación  es 
financiada por el PBS cuando es prescrita por el profesional de la salud tratante, en los servicios 
y unidades habilitadas y en habitación compartida, salvo que por criterio del profesional tratante 
esté indicado el aislamiento.  
En  cuanto  a  medicamentos,  al  paciente  se  le  debe  suministrar  cualquiera  de  los 
medicamentos descritos en el anexo 1 de la Resolución 5857 de 2018, siempre que cumplan con 
las especificaciones enunciadas en la misma. La financiación de los medicamentos del PBS es 
independiente de la forma de comercialización, empaque, envase o presentación comercial de 
estos. Las EPS deben garantizar el acceso a los medicamentos PBS de forma ininterrumpida y 
continua, tanto al paciente hospitalizado como al ambulatorio, de acuerdo con lo que estipule el 
profesional tratante. 
En desarrollo del principio de integralidad, las EPS, o las entidades que hagan sus veces, 
deben garantizar todos los dispositivos médicos (insumos, suministros y materiales, incluyendo 
el material de sutura, osteosíntesis y de curación) necesarios e insustituibles para la realización o 
utilización  de  las  tecnologías  en  salud  financiadas  con  recursos  de  la  UPC.  Estos  deben  ser 
prestados sin excepción alguna en la atención de urgencias, atención ambulatoria o atención con 
internación, según lo establecido en el numeral 1 del artículo 3 de la Resolución 5857 de 2018. 
Teniendo en cuenta lo anterior, para este estudio, las solicitudes de los usuarios a través 
de la acción de tutela fueron clasificadas en PBS y no PBS. Para comenzar, el porcentaje de 
solicitudes PBS se incrementaron al 85,32 % (Tabla 46 y Gráfica 7), la cifra más alta desde 2003 
y la mayor en el régimen contributivo (Gráficas 8 y 9). Es importante tener en cuenta que las 
solicitudes PBS ya están financiadas por la UPC, motivo por el cual no se entiende su negación. 
176 
 

Como se observa, en 2019, de un total de 404.046 solicitudes102, el 85,32 % (344.750) 
correspondieron a requerimientos incluidos en el PBS (Gráfica 10), con un incremento del 4,2 
% con relación al año 2018 (Tabla 46).  
 
Tabla 46. Porcentaje de solicitudes de servicios en salud PBS en cada régimen (Periodo 2003-
2019) 
Año 
Contributivo % 
Subsidiado % 
General % 
2003 
55,46 
62,35 
56,00 
2004 
59,73 
67,43 
60,40 
2005 
52,22 
60,82 
53,10 
2006 
67,37 
39,26 
60,90 
2007 
54,30 
33,26 
50,70 
2008 
54,85 
32,71 
49,30 
2009 
59,90 
76,50 
68,20 
2010 
54,00 
73,80 
65,40 
2011 
64,16 
70,26 
67,81 
2012 
65,25 
75,59 
70,93 
2013 
64,90 
75,63 
69,96 
2014 
61,70 
70,24 
65,74 
2015 
62,83 
65,51 
64,08 
2016 
70,99 
68,39 
69,70 
2017 
74,27 
71,48 
72,89 
2018 
81,73 
78,84 
80,12 
2019 
86,31 
84,60 
85,32 
Fuente: Corte Constitucional.  
Cálculos: Defensoría del Pueblo.  
  
 
 
 
                                                                 
102 Incluye los 8 servicios clasificados por la Defensoría del Pueblo (tratamientos; medicamentos; citas médicas; cirugías; prótesis, 
órtesis e insumos médicos; imágenes diagnósticas; exámenes diagnósticos y procedimientos), en los regímenes contributivo y 
subsidiado. 
177 
 

Gráfica 7. Evolución de las solicitudes de servicios en salud PBS en las tutelas (Periodo 2003-
2019) 
GENERAL
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Fuente: Corte Constitucional.
PBS
NO PBS
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
 
 
Gráfica  8.  Evolución  de  las  solicitudes  de  servicios  en  salud  PBS  en las  tutelas  del  régimen 
contributivo (Periodo 2003-2019) 
CONTRIBUTIVO
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Fuente: Corte Constitucional.
PBS
NO PBS
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
 
 
 
178 
 


Gráfica  9.  Evolución  de  las  solicitudes  de  servicios  en  salud  PBS  en las  tutelas  del  régimen 
subsidiado (Periodo 2003-2019) 
SUBSIDIADO
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Fuente: Corte Constitucional.
PBS
NO PBS
Cálculos: Defensoría del Pueblo.
 
Gráfica 10. Contenidos de servicios en salud PBS en las tutelas (Periodo 2018-2019) 
 
 
 
179 
 

3.3.6.2.1. Contenidos más frecuentes en los regímenes contributivo y subsidiado 
 
En general, las solicitudes (PBS y no PBS) en los dos regímenes disminuyeron en 2,81 % con 
relación a 2018, pero fueron mayores en el régimen subsidiado (57,3 %) para el año 2019. No 
obstante, las solicitudes PBS, como ya se mencionó, presentaron un incremento del 4,2 %.  
Al  verificar  cada  uno  de  los  servicios,  la  mayor  variación  se  dio  en  los  dispositivos 
médico-quirúrgicos  e  insumos,  pues  se  incrementaron  en  un  10,52  %,  mientras  que 
aseguramiento en salud (29,97 %), productos cosméticos y de aseo (12,28 %) y medicamentos 
(11,08 %) presentaron disminuciones significativas. Con relación a la categoría de los servicios, 
los cuales se solicitan en el 65,61 % de los casos, esta se mantuvo en los mismos niveles de 2018 
(Tabla 47).  
Por  otro  lado,  las  exclusiones  solicitadas  por  tutela  presentaron  una  disminución  del 
18,22 %, un resultado que se debe al proceso establecido en la Resolución 330 de 2017, el cual 
facilitó el mayor conocimiento de las exclusiones, tanto por los profesionales de la salud, quienes 
son  los  que ordenan  tecnologías  conforme  a  los parámetros  establecidos  en el  PBS  o  en las 
tecnologías no PBS solicitadas a través del MIPRES; como por los usuarios, quienes cada día 
son  más  conscientes  de  sus  derechos,  pero  también  de  las  limitaciones  presupuestales  del 
sistema.  
En este sentido también ha sido importante la participación de la Corte Constitucional, 
entidad que se ha encargado, por un lado, de establecer reglas claras respecto a la protección del 
derecho fundamental a la salud de los usuarios y, por el otro, de determinar los casos en que los 
jueces constitucionales pueden o no aplicar algunos conceptos legales, atendiendo el estudio de 
cada asunto en concreto.  
 
Tabla 47. Solicitudes más frecuentes en las tutelas interpuestas en los regímenes contributivo y 
subsidiado (Periodo 2018-2019
2018 
2019 
  
 Contenidos 
Solicitudes 
Part. % 
Solicitudes 
Part. % 
Variación % 
Servicios 
265.959 
64,41 
265.108 
65,61 
-0,32 
Medicamentos 
66.851 
16,19 
59.477 
14,72 
-11,03 
Elementos  que  no  son  asistenciales, 
32.650 
7,91 
33.033 
8,18 
1,17 
pero se tutelan 
Dispositivos  médico-quirúrgicos  e 
16.583 
4,02 
18.328 
4,54 
10,52 
insumos 
Productos cosméticos y de aseo 
16.723 
4,05 
14.668 
3,63 
-12,28 
Suplementos dietarios 
10.088 
2,44 
10.591 
2,62 
4,98 
180 
 


Aseguramiento en salud 
4.006 
0,97 
2.841 
0,7 
-29,07 
Otros 
54 
0,01 


-100 
Subtotal PBS y no PBS 
412.914 
100 
404.046 
100 
-2,15 
Exclusiones 
8.390 
43,24 
6.862 
42,58 
-18,22 
No aplica 
11.012 
56,76 
9.254 
57,42 
-15,96 
Subtotal 
19.402 
100 
16.116 
100 
-16,94 
TOTAL  
432.317 
 
420.162 
 
-2,81 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
Teniendo  en  cuenta  todas  las  solicitudes,  los  mayores  porcentajes  PBS  se  encontraron  en 
servicios (99,48 %) y en medicamentos (72,57 %), mientras que los productos cosméticos y de 
aseo solamente se solicitaron en el 2,37 % de los casos. Dado que la mayoría de las solicitudes 
correspondió a servicios (65,61 %) y que el 99,48 % se encontraban en el PBS, no se entiende la 
razón por la que las EAPB no autorizan de manera automática dichos requerimientos, si han 
declarado, como requisito para su habilitación, que tienen una red suficiente para garantizar la 
prestación de los servicios de salud a sus afiliados.  
Con relación a los medicamentos, que fueron las segundas solicitudes más frecuentes en 
las tutelas, es necesario aclarar que estos deben ser entregados inmediatamente o máximo dentro 
de los cinco días y de manera expedita; sin embargo, por lo evidenciado en las tutelas, los usuarios 
tienen que llegar a la exigibilidad jurídica para poder acceder a ellos, con el agravante de que las 
EPS hacen caso omiso a las decisiones judiciales, por lo que tienen que acudir a desacatos que 
en ocasiones son igualmente omitidos. 
 
Gráfica  11.  Contenido  PBS  y  no  PBS  en  cada  servicio  de  salud  (Año  2019) 
 
181 
 

Tabla 48. Distribución de los contenidos en PBS y no PBS (Año 2019) 
Regímenes contributivo y subsidiado 
PBS 
No PBS 
Total 
Contenidos 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Solicitudes 
Solicitudes 
Solicitudes 
vertical %  horizontal % 
vertical %  horizontal % 

Servicios 
263.727 
76,5 
99,48 
1.381 
2,33 
0,52 
265.108 
65,61 
Medicamentos 
43.160 
12,52 
72,57 
16.316 
27,52 
27,43 
59.477 
14,72 
Elementos  que  no  son 
24.126 

73,03 
8.908 
15,02 
26,97 
33.033 
8,18 
asistenciales, pero se tutelan 
Dispositivos 
médico-
9.752 
2,83 
53,21 
8.575 
14,46 
46,79 
18.328 
4,54 
quirúrgicos e insumos 
Productos  cosméticos  y  de 
348 
0,1 
2,37 
14.320 
24,15 
97,63 
14.668 
3,63 
aseo 
Suplementos dietarios 
2.647 
0,77 
24,99 
7.944 
13,4 
75,01 
10.591 
2,62 
Aseguramiento en salud 
989 
0,29 
34,81 
1.852 
3,12 
65,19 
2.841 
0,7 
Subtotal PBS y no PBS 
344.750 
100 
85,32 
59.297 
100 
14,68 
404.046 
100 
Exclusiones 
 
 
 
 
 
 
6.862 
42,58 
No aplica 
 
 
 
 
 
 
9.254 
57,42 
Subtotal 
 
 
 
 
 
 
16.116 
100 
TOTAL  
344.750 
 
 
59.297 
 
 
420.162 
 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
 
En  el  régimen  contributivo,  las  solicitudes  disminuyeron  en  un  6,71  %  con  respecto  a  2018 
(Tabla 49). Los más solicitados en las tutelas fueron los servicios (70,1 %), aunque hubo una 
disminución  del  1,76  %  con  relación  al  año  anterior.  En  segundo  lugar  se  ubicaron  los 
medicamentos (13,68 %) con una disminución del 19,34 %. Es de anotar que en este régimen 
todos  los  contenidos  disminuyeron,  pero  fueron  el  aseguramiento  en  salud  (53,57  %),  los 
suplementos dietarios (31,63 %), las exclusiones (24,61 %) y los medicamentos (19,34 %) los 
más representativos. 
 
 
 
182 
 


Tabla  49.  Solicitudes  más  frecuentes  de  las  tutelas  interpuestas  en  el  régimen  contributivo 
(Periodo 2018-2019) 
Régimen contributivo 
  
2018 
2019 
  
Contenidos 
Solicitudes  Part.  Solicitudes  Part. 
Variación 



Servicios 
121.931 
66,61 
119.782 
70,01 
-1,76 
Medicamentos 
29.012 
15,85 
23.400 
13,68 
-19,34 
Elementos que no son asistenciales, pero se tutelan 
11.103 
6,07 
10.876 
6,36 
-2,04 
Dispositivos médico-quirúrgicos e insumos 
9.088 
4,96 
8.580 
5,01 
-5,59 
Productos cosméticos y de aseo 
6.046 
3,3 
5.066 
2,96 
-16,21 
Suplementos dietarios 
3.003 
1,64 
2.053 
1,2 
-31,63 
Aseguramiento en salud 
2.872 
1,57 
1.333 
0,78 
-53,57 
Otros 




 
Subtotal PBS y no PBS 
183.055 
100 
171.090 
100 
-6,54 
Exclusiones 
3.748 
40,07 
2.825 
33,59 
-24,61 
No aplica 
5.606 
59,93 
5.586 
66,41 
-0,36 
Subtotal  
9.354 
100 
8.411 
100 
-10,08 
TOTAL  
192.409 
 
179.501 
 
-6,71 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
El 86,32 % de las solicitudes en este régimen fueron PBS, cifra superior a la observada en años 
anteriores. Al analizar la distribución del PBS en cada uno de los contenidos, el 99,06 % de los 
servicios fueron PBS, seguido de los medicamentos con 74,29 % (Gráfica 12 y Tabla 50). 
 
Gráfica 12. Contenidos PBS y no PBS en cada servicio de salud del régimen contributivo (Año 
2019) 
 
183 
 

Tabla 50. Distribución de los contenidos en PBS y no PBS en el régimen contributivo (Año 
2019) 
Régimen contributivo 
PBS 
no PBS 
TOTAL 
Contenidos 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Solicitudes  vertical  horizontal  Solicitudes  vertical  horizontal  Solicitudes 
Part. % 




Servicios 
118.654 
80,35 
99,06 
1.128 
4,82 
0,94 
119.782 
70,01 
Medicamentos 
17.383 
11,77 
74,29 
6.017 
25,70 
25,71 
23.400 
13,68 
Elementos que 
no son 
7.015 
4,75 
64,50 
3.861 
16,49 
35,50 
10.876 
6,36 
asistenciales, 
pero se tutelan 
Dispositivos 
médico-
quirúrgicos e 
3.513 
2,38 
40,95 
5.067 
21,64 
59,05 
8.580 
5,01 
insumos 
Productos 
cosméticos y de 
149 
0,10 
2,95 
4.916 
21,00 
97,05 
5.066 
2,96 
aseo 
Suplementos 
dietarios 
328 
0,22 
15,96 
1.726 
7,37 
84,04 
2.053 
1,20 
Aseguramiento 
en salud 
634 
0,43 
47,55 
699 
2,99 
52,45 
1.333 
0,78 
Subtotal PBS 
147.677 
100 
86,32 
23.413 
100 
13,68 
171.090 
100 
y no PBS 
Exclusiones 
 
 
 
 
 
 
2.825 
33,59 
No aplica 
 
 
 
 
 
 
5.586 
66,41 
Subtotal 
 
 
 
 
 
 
8.411 
100 
TOTAL  
147.677 
 
 
23.413 
 
 
179.501 
 
Fuente: Corte Constitucional. 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
En el régimen subsidiado, las solicitudes presentaron un incremento del 0,31 % con respecto a 
2018 (Tabla 51). Los requerimientos más frecuentes fueron servicios (62,38 %) y medicamentos 
(15,49 %), aunque estos últimos presentaron una disminución del 4,66 %. Las solicitudes de 
mayor incremento fueron aseguramiento en salud (32,97 %), dispositivos médico-quirúrgicos e 
insumos (30,06 %) y suplementos dietarios (20,5 %). 
 
 
184 
 


Tabla  51.  Solicitudes  más  frecuentes  en  las  tutelas  interpuestas  en  el  régimen  subsidiado 
(Periodo 2018-2019) 
Régimen subsidiado 
 Contenidos 
2018 
2019 
  
  
Solicitudes  Part. %  Solicitudes  Part. %  Variación % 
Servicios 
144.029 
62,66 
145.327 
62,38 
0,9 
Medicamentos 
37.839 
16,46 
36.077 
15,49 
-4,66 
Elementos que no son asistenciales, pero se tutelan 
21.548 
9,37 
22.158 
9,51 
2,83 
Dispositivos médico-quirúrgicos e insumos 
7.495 
3,26 
9.748 
4,18 
30,06 
Productos cosméticos y de aseo 
10.677 
4,64 
9.602 
4,12 
-10,06 
Suplementos dietarios 
7.085 
3,08 
8.538 
3,66 
20,5 
Aseguramiento en salud 
1.134 
0,49 
1.508 
0,65 
32,97 
Otros 
54 
0,02 


 
Subtotal PBS y no PBS 
229.860 
100 
232.957 
100 
1,35 
Exclusiones 
4.642 
46,2 
4.036 
52,39 
-13,05 
No aplica 
5.406 
53,8 
3.668 
47,61 
-32,15 
Subtotal 
10.048 
100 
7.704 
100 
-23,33 
TOTAL  
239.908 
 
240.661 
 
0,31 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
En este régimen, el 84,6 % de los requerimientos fueron PBS, cifra superior a la observada en el 
año 2018. Al analizar la distribución de PBS en cada uno de los contenidos, se encontró que el 
99,83 % de los servicios fueron PBS, seguido de los elementos que no son asistenciales (77,22 
%) y medicamentos (71,45 %) (Gráfica 13 y Tabla 52). 
 
Gráfica 13. Contenidos PBS y no PBS en cada servicio de salud en el régimen subsidiado (Año 
2019) 
 
 
 
 
185 
 

 
Tabla 52. Distribución de los contenidos en PBS y no PBS en el régimen subsidiado (Año 2019) 
Contenidos 
Régimen subsidiado 
  
PBS 
no PBS 
TOTAL 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
  
Solicitudes  vertical  horizontal  Solicitudes  vertical  horizontal  Solicitudes 





Servicios 
145.073 
73,61 
99,83 
253 
0,71 
0,17 
145.327 
62,38 
Medicamentos 
25.777 
13,08 
71,45 
10.300 
28,70 
28,55 
36.077 
15,49 
Elementos que 
no son 
17.110 
8,68 
77,22 
5.047 
14,07 
22,78 
22.158 
9,51 
asistenciales, pero 
se tutelan 
Dispositivos 
médico-
6.239 
3,17 
64,00 
3.509 
9,78 
36,00 
9.748 
4,18 
quirúrgicos e 
insumos 
Productos 
cosméticos y de 
199 
0,10 
2,07 
9.404 
26,21 
97,93 
9.602 
4,12 
aseo 
Suplementos 
2.319 
1,18 
27,16 
6.218 
17,33 
72,84 
8.538 
3,66 
dietarios 
Aseguramiento en 
salud 
355 
0,18 
23,55 
1.153 
3,21 
76,45 
1.508 
0,65 
Subtotal PBS y 
197.073 
100 
84,60 
35.884 
100 
15,40 
232.957 
100 
no PBS 
Exclusiones 
 
 
 
 
 
 
4.036 
52,39 
No aplica 
 
 
 
 
 
 
3.668 
47,61 
Subtotal 
 
 
 
 
 
 
7.704 
100 
TOTAL  
197.073 
 
 
35.884 
 
 
240.661 
 
Fuente: Corte Constitucional. 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
3.3.6.2.2. Contenidos en servicios 
 
Como  se  mencionó  en  la  metodología,  los  servicios  corresponden  al  primer  capítulo  de  la 
clasificación según lo establecido en la Resolución 3100 de 2019103. Posteriormente, se presenta 
un segundo nivel de desagregación que obedece a los cinco grupos o conjuntos de servicios 
utilizados en la habilitación establecidos en la misma normativa.  
                                                                 
103 «Por  la  cual  se  definen  los  procedimientos  y  condiciones  de  inscripción  de  los  prestadores  de  servicios  de  salud  y  de 
habilitación de los servicios de salud y se adopta el Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación de Servicios de Salud«. 
 
186 
 

Los grupos representan el conjunto de servicios de salud que se encuentran relacionados 
entre sí y que comparten similitudes en la forma de prestación, en los estándares y en los criterios 
que deben cumplir. Estos corresponden a los siguientes: (1.1) Grupo de atención inmediata (1.2) 
Grupo de consulta externa, (1.3) Grupo de internación, (1.4) Grupo quirúrgico (1.5) Grupo de 
apoyo  diagnóstico  y  complementación  terapéutica,  y  (1.6)  Grupo  de  apoyo  diagnóstico  y 
complementación  terapéutica  de  alto  costo,  en  el  que  se  incluyeron  hemodinamias  e 
intervencionismo, diálisis, quimioterapia y radioterapia. Se dejó una categoría aparte, para los 
casos en los que el paciente requiere tratamiento integral: (1.8) Tratamiento integral.  
El tercer nivel de desagregación desglosa cada uno de los servicios más frecuentes por 
grupo, entendiéndose por servicio la unidad básica conformada por procesos, procedimientos, 
actividades, recursos humanos, físicos, tecnológicos y de información con un alcance definido, 
cuyo objeto es satisfacer las necesidades de salud en el marco de la seguridad del paciente y en 
cualquiera de las fases de la atención en salud. 
Los requerimientos por servicios fueron los más frecuentes en las tutelas de 2019, cuyas 
cifras  fueron  similares  a  las  de  2018;  no  obstante,  en  las  solicitudes  PBS  se  observó  un 
incremento del 1,76 % (Tabla 53 y Gráfica 14). El 27,7 % correspondió a tratamiento integral, 
seguido de consulta externa especializada (21,37 %), cirugías (15,44 %), imágenes diagnósticas 
(7,74 %) y laboratorio clínico (6,44 %).  
Tabla 53. Distribución de los servicios en PBS y no PBS (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Servicios 
Variación % 
Solicitudes 
Part. % 
Solicitudes 
Part. % 
PBS 
259.401 
97,53 
263.727 
99,48 
1,67 
No PBS 
6.558 
2,47 
1.381 
0,52 
-78,94 
Subtotal PBS y no PBS 
265.959 
100,00 
265.108 
100,00 
-0,32 
Exclusiones 
1.102 
71,28 
963 
37,24 
-12,61 
No aplica 
444 
28,72 
1.623 
62,76 
265,54 
Subtotal 
1.546 
100,00 
2.586 
100,00 
67,27 
TOTAL  
267.505 
 
267.694 
 
0,07 
Fuente: Corte Constitucional.    
  
  
  
  
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
  
  
  
  
 
187 
 


Gráfica 14. Contenido PBS en servicios (Periodo 2018-2019) 
 
Las solicitudes de servicios fueron mayores en el régimen subsidiado (54,82 %) y, al verificar los 
servicios PBS entre regímenes, el 55,01 % correspondió a este mismo régimen. Es de anotar que, 
al interior de cada uno de ellos, las solicitudes de servicios PBS fueron superiores al 99 % (Tabla 
54). Llama la atención y preocupa que las tecnologías y servicios en salud por la que los usuarios 
están acudiendo a las tutelas estén incluidos en el PBS (Resolución 5857 de 2018), mientras que 
lo no PBS cada vez se registra con cifras menores. Un aspecto importante para tener en cuenta 
es la falta de conocimiento en el PBS por parte de los trabajadores de las EAPB encargados de 
emitir las autorizaciones.  
Igualmente, la Defensoría ha evidenciado que las oficinas regionales de algunas EPS no 
tienen autorización  para  la  toma  de decisiones,  por  lo  que no pueden  emitir  ni gestionar  las 
remisiones  de  los  pacientes,  las  citas  médicas  especializadas,  ni  tampoco  hacer  la  gestión  de 
medicamentos,  ya  que  todo  está  centralizado  en  las  sedes  principales.  Estas  oficinas  se  han 
convertido  en  simples  receptoras  de  quejas  e  inquietudes,  lo  que  implica  que  no  haya 
188 
 

oportunidad en la atención de los afiliados y, en consecuencia, los lleva a acudir a la justicia para 
empezar o continuar sus tratamientos. 
 
Tabla 54. Distribución de los servicios según régimen (Año 2019) 
Regímenes 
Contributivo 
Subsidiado 
Total 
Servicios 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Solicitude
Solicitude
vertical 
horizontal 
vertical 
horizontal 
Solicitudes  Part. % 






PBS 
118.654 
99,06 
44,99 
145.073 
99,83 
55,01 
263.727 
99,48 
No PBS 
1.128 
0,94 
81,68 
253 
0,17 
18,32 
1.381 
0,52 
Subtotal PBS y no PBS 
119.782 
100 
45,18 
145.326 
100 
54,82 
265.108 
100 
Exclusiones 
331 
23,93 
34,37 
632 
52,54 
65,63 
963 
37,24 
No aplica 
1.052 
76,07 
64,82 
571 
47,46 
35,18 
1.623 
62,76 
Subtotal 
1.383 
100 
53,48 
1.203 
100 
46,52 
2.586 
100 
TOTAL  
121.165 
 
45,26 
146.529 
 
54,74 
267.694 
 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
En  el  régimen  contributivo,  las  solicitudes  más  frecuentes  fueron  los  tratamientos  integrales 
(26,76 %), seguidas de consulta externa especializada (20,81 %), cirugías (15,83 %), imágenes 
diagnósticas (15,85 %) y otros procedimientos diagnósticos terapéuticos (8,7 %). La deficiencia 
se  refleja  en  la  falta  de  autorizaciones  para  los  tratamientos  integrales,  en  el  suministro  de 
medicamentos completos, en la dilación en la asignación de citas especializadas y en la realización 
de procedimientos.  
Al igual que en el contributivo, en el régimen subsidiado la mayoría de los requerimientos 
fueron por tratamientos integrales (28,47 %), consulta externa especializada (21,83 %), cirugías 
(15,15 %), laboratorio clínico (7,72 %) e imágenes diagnósticas (6,94 %). Las mismas deficiencias 
observadas en el régimen contributivo se presentan en el subsidiado, con el agravante de que los 
servicios PBS son superiores. 
 
3.3.6.2.3. Contenidos en medicamentos 
 
En 2019, la solicitud de medicamentos fue la segunda causa de las tutelas en salud. No obstante, 
su frecuencia fue inferior en 10,37 % con respecto a lo observado en 2018 (Tabla 55 y Gráfica 
189 
 


15). En las solicitudes PBS se observa un incremento del 13,52 % (Tabla 55 y Gráfica 15). El 
92,54 % correspondió a medicamentos de síntesis química, el 6,98 % a medicamentos de síntesis 
biológica  y  el  0,48  %  a  medicamentos  fitoterapéuticos.  Los  medicamentos  más  requeridos 
fueron:  insulinas,  oxígeno,  atorvastatina,  pregabalina,  rivaroxabán,  apixaban,  ácido  valproico, 
acetaminofén, bromuro de ipratropio, losartán, hialuronato de sodio y tamsulosina, varios de 
ellos incluidos en el PBS.  
 
Tabla 55. Distribución de los medicamentos (Periodo 2018 - 2019) 
2018 
2019 
Medicamentos 
Variación % 
Solicitudes 
Part. % 
Solicitudes 
Part. % 
PBS 
38.020 
56,87 
43.160 
72,57 
13,52 
No PBS 
28.832 
43,13 
16.316 
27,43 
-43,41 
Subtotal PBS y no PBS 
66.852 
100,00 
59.476 
100,00 
-11,03 
Exclusiones 

 
441 
100,00 
 
No aplica 

 

0,00 
 
Subtotal 

 
441 
100,00 
 
TOTAL  
66.852 
 
59.917 
 
-10,37 
Fuente: Corte Constitucional.  
  
  
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
  
  
  
  
 
Gráfica 15. Contenido PBS en medicamentos (Periodo 2018-2019) 
 
 
190 
 

 
Las  solicitudes  de  medicamentos  fueron  superiores  en  el  régimen  subsidiado  (60,66  %)  y,  al 
verificar la distribución PBS entre regímenes, el 59,72 % le correspondió a dicho régimen. Es de 
anotar que, al interior de cada uno de los regímenes, la participación PBS fue del 74,29 % en el 
contributivo y del 71,45 % en el subsidiado (Tabla 56).  
 
Tabla 56. Distribución de los medicamentos según régimen (Año 2019) 
Regímenes 
Contributivo 
Subsidiado 
Total 
Medicamentos 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Solicitudes  vertical  horizontal  Solicitudes  vertical  horizontal  Solicitudes 





PBS 
17.383 
74,29 
40,28 
25.777 
71,45 
59,72 
43.160 
72,57 
No PBS 
6.017 
25,71 
36,88 
10.300 
28,55 
63,12 
16.317 
27,43 
Subtotal PBS y no PBS 
23.400 
100 
39,34 
36.077 
100 
60,66 
59.477 
100 
Exclusiones 
240 
100,00 
54,42 
201 
100,00 
45,58 
441 
100,00 
No aplica 

0,00 
 

0,00 
 

0,00 
Subtotal 
240 
100 
54,42 
201 
100 
45,58 
441 
100 
TOTAL  
23.640 
 
39,45 
36.278 
 
60,55 
59.918 
 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
En el régimen contributivo, el 89,29  % correspondió a medicamentos de síntesis química, el 
10,13 % a medicamentos de síntesis biológica y el 0,58 % a medicamentos fitoterapéuticos. Los 
medicamentos más solicitados fueron: oxígeno, insulinas, ranibizumab, rituximab, acetaminofén, 
tamsulosina y pregabalina.  
En el régimen subsidiado, el 94,67 % correspondió a medicamentos de síntesis química, 
el 4,92 % a medicamentos de síntesis biológica y el 0,41 % a medicamentos fitoterapéuticos. Los 
medicamentos  más  solicitados  fueron:  insulina,  apixaban,  atorvastatina,  pregabalina,  ácido 
valproico, bromuro de ipratropio, quetiapina, rivaroxabán, risperidona, oxígeno y divalproato de 
sodio.  
191 
 

Teniendo en cuenta el alto porcentaje de tutelas por medicamentos PBS, es necesario 
recordar que el PBS con cargo a la UPC financia los medicamentos de acuerdo con las siguientes 
condiciones:  principio  activo,  concentración,  forma  farmacéutica  y  uso  específico.  Los 
medicamentos relacionados en el anexo N.° 1 «Listado de Medicamentos del Plan de Beneficios 
en Salud con cargo a la UPC» (Resolución 5857 de 2018), al igual que otros que también se 
consideren financiados con recursos de la UPC, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 128 de 
dicha  Resolución,  deben  ser  garantizados  de  manera  efectiva  y  oportuna  por  las  EPS  o  las 
entidades que hagan sus veces. 
En este sentido, los medicamentos descritos en dicho anexo se consideran financiados, 
cualquiera que sea el origen, forma de fabricación, el mecanismo de producción del principio 
activo, incluyendo la unión a otras moléculas que tengan como propósito aumentar su afinidad 
por  órganos  blanco  o  mejorar  sus  características  farmacocinéticas  o  farmacodinámicas,  sin 
modificar la indicación autorizada y siempre que compartan el mismo efecto farmacológico de 
la mezcla racémica del principio activo del cual se extraen.  
 
3.3.6.2.4. Contenidos en suplementos dietarios 
 
Los  requerimientos  por  suplementos  dietarios  presentaron  un  incremento  del  3,47  %  con 
relación a 2018, aunque la variación en las solicitudes PBS fue de 22,72 % (Tabla 57 y Gráfica 
16). El 88,12 % de estas correspondieron a otros suplementos dietarios y el 11,24 % a fórmulas 
lácteas.  
Los  principales  suplementos  dietarios  solicitados  en  las  acciones  de  tutela  de  ambos 
regímenes  fueron:  Ensure,  Glucerna,  Pediasure  y  Pulmocare.  Aunque  la  mayoría  de  estos 
requerimientos  no  están  financiados,  es  necesario  recordar  que  la  financiación  de  sustancias 
nutricionales con recursos de la UPC es la siguiente: (1) aminoácidos esenciales y no esenciales 
con o sin electrolitos utilizados para alimentación entera o parenteral (incluyendo medicamentos 
que  contengan  dipéptidos  que  se  fraccionan  de  manera  endógena);  (2)  medicamentos 
parenterales en cualquier concentración descritos en el anexo 1 de la Resolución 5857 de 2018, 
utilizados para los preparados de alimentación parenteral. Las nutriciones parenterales que se 
presentan  comercialmente  como  sistemas  multicompartimentales  también  se  consideran 
financiadas  con  recursos  de  la  UPC,  sin  importar  que  contengan  otros  principios  activos  y 
siempre y cuando compartan la misma indicación de las nutriciones parenterales preparadas a 
192 
 

partir de los medicamentos del PBS; y (3) la fórmula láctea se encuentra cubierta exclusivamente 
para las personas menores de 12 meses de edad, que son hijos de madres con diagnóstico de 
infección por el VIH/SIDA, según posología del médico o del profesional en nutrición tratante; 
así mismo, se incluye el alimento en polvo con vitaminas, hierro y zinc, según la guía de la OMS 
(uso de micronutrientes en polvo para la fortificación domiciliaria de los alimentos consumidos 
por lactantes y niños de entre seis (6) y veinticuatro (24) meses de edad)104.  
No se financian con recursos de la UPC las nutriciones enterales u otros productos como 
suplementos  o  complementos  vitamínicos,  nutricionales  o  nutracéuticos  para  nutrición, 
edulcorantes o sustitutos de la sal o intensificadores de sabor y cualquier otro diferente.  
 
Tabla 57. Distribución de los suplementos dietarios PBS y no PBS (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Suplementos dietarios 
Variación % 
Solicitudes 
Part. % 
Solicitudes 
Part. % 
PBS 
2.157 
21,38 
2.647 
24,99 
22,72 
No PBS 
7.931 
78,62 
7.944 
75,01 
0,16 
Subtotal PBS y no PBS 
10.088 
100,00 
10.591 
100 
4,99 
Exclusiones 
400 
 
261 
100 
-34,75 
No aplica 

 

0,00 
 
Subtotal 
400 
 
261 
100 
-34,75 
TOTAL  
10.488 
 
10.852 
 
3,47 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo.    
  
  
  
  
 
  
  
  
  
 
 
 
                                                                 
104 Ministerio de Salud y Protección Social. Resolución 5857 de 2018
193 
 


Gráfica 16. Contenido PBS en suplementos dietarios (Periodo 2018-2019) 
 
 
Las solicitudes de suplementos dietarios fueron superiores en el régimen subsidiado (80,34 %) 
y, al verificar los servicios PBS entre regímenes, el 87,61 % corresponde a dicho régimen. Es de 
anotar que, al interior de cada uno de los regímenes, el 15,97 % en el contributivo y el 27,16 % 
en el subsidiado correspondieron a solicitudes PBS de suplementos dietarios (Tabla 58). 
 
 
194 
 

 
Tabla 58. Distribución de los suplementos dietarios según régimen (Año 2019) 
Regímenes 
Contributivo 
Subsidiado 
Total 
Suplementos dietarios 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Solicitud
Solicitud
Solicitud
vertic horizonta
vertic horizont
Part. % 
es 
es 
es 
al % 
l % 
al % 
al % 
PBS 
328 
15,97 
12,39 
2.319 
27,16 
87,61 
2.647 
24,99 
No PBS 
1.726 
84,03 
21,73 
6.218 
72,84 
78,27 
7.944 
75,01 
Subtotal PBS y no PBS 
2.054 
100 
19,39 
8.537 
100 
80,61 
10.591 
100 
Exclusiones 
80 
100,00 
30,65 
181 
100,00 
69,35 
261 
100,00 
No aplica 

0,00 
 

0,00 
 

0,00 
Subtotal 
80 
100 
30,65 
181 
100 
69,35 
261 
100 
TOTAL  
2.134 
 
19,66 
8.718 
 
80,34 
10.852 
 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
Al analizar la distribución de las solicitudes, en el régimen contributivo, el 92,91 % correspondió 
a otros suplementos dietarios y el 3,8 % a fórmulas lácteas; en el régimen subsidiado, los otros 
suplementos dietarios aumentaron un 86,94 %, mientras que las fórmulas lácteas aumentaron su 
participación un 13,06 %. 
 
3.3.6.2.5. Contenidos en productos cosméticos y de aseo 
 
Las solicitudes por productos cosméticos y de aseo disminuyeron en 15,05 %, especialmente, las 
no PBS, las cuales se redujeron un 13,56 % (Tabla 59). El porcentaje más alto corresponde a 
solicitudes de productos de aseo (69,04 %) y, de ellos, el 74,01 % correspondió a pañales y el 
25,53 % a pañitos húmedos. Los productos cosméticos participaron con el 30,96 % y, de estos, 
las cremas antipañalitis tuvieron el 49,21 %, las cremas y lociones humectantes el 14,67 % y los 
jabones el 3,4 %. Es de anotar que el 26 % de estas solicitudes estaban excluidas en 2019.  
 
195 
 


Tabla 59. Distribución de los productos cosméticos y de aseo en PBS y no PBS (Periodo 2018-
2019) 
2018 
2019 
Productos cosméticos y de 
aseo 
Variación % 
Solicitudes 
Part. % 
Solicitudes 
Part. % 
PBS 
157 
0,94 
348 
2,37 
121,66 
No PBS 
16.566 
99,06 
14.320 
97,63 
-13,56 
Subtotal PBS y no PBS 
16.723 
100,00 
14.668 
100,00 
-12,29 
Exclusiones 
6.660 
100,00 
5.196 
100,00 
-21,98 
No aplica 

 

0,00 
 
Subtotal 
6.660 
100,00 
5.196 
100,00 
-21,98 
TOTAL  
23.383 
 
19.864 
 
-15,05 
Fuente: Corte Constitucional. 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
Gráfica 17. Contenido PBS en productos cosméticos y de aseo (Periodo 2018-2019) 
 
 
Las solicitudes de productos cosméticos y de aseo son mayores en el régimen subsidiado (63,56 
%). Gran parte de ellas pertenece a solicitudes no PBS y a exclusiones (Tabla 60). 
 
196 
 

Tabla 60. Distribución de los productos cosméticos y de aseo según régimen (Año 2019) 
Regímenes 
Contributivo 
Subsidiado 
Total 
Productos cosméticos y de aseo 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Solicitudes 
Vertical 
Horizontal 
Solicitudes 
vertical 
Solicitudes 
Part. % 
horizontal % 



PBS 
149 
2,94 
42,82 
199 
2,07 
57,18 
348 
2,37 
No PBS 
4.916 
97,06 
34,33 
9.404 
97,93 
65,67 
14.320 
97,63 
subtotal PBS y no PBS 
5.065 
100 
34,53 
9.603 
100 
65,47 
14.668 
100 
Exclusiones 
2.174 
100,00 
41,84 
3.022 
100,00 
58,16 
5.196 
100,00 
No aplica 

0,00 
 

0,00 
 

0,00 
Subtotal 
2.174 
100 
41,84 
3.022 
100 
58,16 
5.196 
100 
TOTAL  
7.239 
 
36,44 
12.625 
 
63,56 
19.864 
 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
En el régimen contributivo, el 64,49 % correspondió a productos de aseo; de estos, el 68,5 % 
fueron pañales y el 30,16 % pañitos húmedos. Los cosméticos participaron con el 35,51 % y, de 
ellos, las cremas antipañalitis sumaron el 49,61 % y las cremas y lociones humectantes el 47,23 
%. 
En el régimen subsidiado, el 71,85 % correspondió a productos de aseo y, de estos, el 
76,85 % fueron pañales y el 23,15 % pañitos húmedos. Los productos cosméticos participaron 
con el 28,35 %, de los cuales, el 48,92 % fueron cremas antipañalitis y el 47,49 %, cremas y 
lociones humectantes. 
 
3.3.6.2.6. Contenidos en dispositivos médico-quirúrgicos e insumos 
 
Las  solicitudes  por  este  tipo  de  elementos  aumentaron  en  41,16  %,  en  gran  parte,  por  las 
exclusiones y solicitudes no PBS incluidas en las tutelas (Tabla 61). Los insumos hospitalarios 
correspondieron al 46,43 % y fue lo más solicitado en las tutelas, le siguieron las prótesis y órtesis 
(37,39 %) y los insumos domiciliarios (16,18 %).  
 
197 
 


Tabla  61.  Distribución  de  los  dispositivos  médico-quirúrgicos  e  insumos  en  PBS  y  no  PBS 
(Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Dispositivos médico-
Variación % 
quirúrgicos e insumos 
Solicitudes 
Part. % 
Solicitudes 
Part. % 
PBS 
9.463 
57,06 
9.752 
53,21 
3,05 
No PBS 
7.120 
42,94 
8.575 
46,79 
20,44 
Subtotal PBS y no PBS 
16.583 
100,00 
18.327 
100,00 
10,52 
Exclusiones 
81 
 
5.196 
100,00 
> de 100 
No aplica 

 

0,00 
 
Subtotal 
81 
 
5.196 
100,00 
> de 100 
TOTAL  
16.664 
 
23.523 
 
41,16 
Fuente: Corte Constitucional. 
  
  
  
  
  
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
  
  
  
  
  
Gráfica 18. Contenido PBS en dispositivos médico-quirúrgicos e insumos (Periodo 2018-2019) 
 
 
198 
 

Las solicitudes de dispositivos médicos e insumos fueron superiores en el régimen subsidiado 
(53,19 %) y, al verificar la distribución de los requerimientos PBS entre regímenes, el 63,98 % 
también correspondió a este régimen. Es relevante anotar que, al interior de cada uno de los 
regímenes, el 40,94 % en el contributivo y el 64 % en el subsidiado correspondieron a solicitudes 
PBS de estos elementos (Tabla 62). 
 
Tabla 62. Distribución de los dispositivos médico-quirúrgicos e insumos según régimen (Año 
2019) 
Regímenes 
Contributivo 
Subsidiado 
Total 
Dispositivos médico-
quirúrgicos e insumos 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Solicitudes 
vertical 
Solicitudes 
vertical 
Solicitudes 
Part. % 
horizontal % 
horizontal % 


PBS 
3.513 
40,94 
36,02 
6.239 
64,00 
63,98 
9.752 
53,21 
No PBS 
5.067 
59,06 
59,08 
3.509 
36,00 
40,92 
8.576 
46,79 
Subtotal PBS y no PBS 
8.580 
100 
46,81 
9.748 
100 
53,19 
18.328 
100 
Exclusiones 

 
 

 
 

 
No aplica 

 
 

 
 

 
Subtotal 


 


 


TOTAL  
8.580 
 
46,81 
9.748 
 
53,19 
18.328 
 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Cálculos: 
Defensoría 
del 
Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
En el régimen contributivo, el 41, 46 % correspondió a prótesis y órtesis, el 40,63 % a insumos 
hospitalarios  y  el  18,02  %  a  insumos  domiciliarios.  En  el  régimen  subsidiado,  el  51,54  % 
correspondió a insumos hospitalarios, el 33,89 % a prótesis y órtesis y el 14,57 % a insumos 
domiciliarios. 
 
3.3.6.2.7. Contenidos en aseguramiento en salud 
 
Las  solicitudes  a  través  de  tutela  para  solucionar  problemas  de  aseguramiento  en  salud 
disminuyeron en un 27 % con relación a 2018 (Tabla 63), principalmente, en solicitudes no PBS. 
199 
 


Las  principales  demandas  fueron  traslados  de  EPS  (34,5  %),  solicitudes  de  exoneración  de 
copagos y reembolsos de dineros (27,72 %), afiliaciones (24,58 %) y pago de incapacidades y 
licencias de maternidad (10,47 %). 
 
Tabla 63. Distribución de las solicitudes en aseguramiento en salud (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Aseguramiento en salud 
Variación % 
Solicitudes 
Part. % 
Solicitudes 
Part. % 
PBS 
836 
20,87 
989 
34,81 
18,30 
No PBS 
3.170 
79,13 
1.852 
65,19 
-41,58 
Subtotal PBS y no PBS 
4.006 
100,00 
2.841 
100,00 
-29,08 
Exclusiones 

 

0,00 
 
No aplica 
10.340 
 
7.631 
100,00 
-26,20 
Subtotal 
10.340 
 
7.631 
100,00 
-26,20 
TOTAL  
14.346 
 
10.472 
 
-27,00 
Fuente: Corte Constitucional. 
  
  
  
  
  
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
  
  
  
  
 
Gráfica 19. Contenido PBS en aseguramiento en salud (Periodo 2018-2019) 
 
200 
 

 
Al observar la distribución entre regímenes, el 56,02  % de las solicitudes correspondieron al 
régimen contributivo (Tabla 64).  
 
Tabla 64. Distribución aseguramiento en salud según régimen (Año 2019) 
Regímenes 
Contributivo 
Subsidiado 
Total 
Aseguramiento en salud 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Solicitudes  vertical  horizontal  Solicitudes  vertical  horizontal  Solicitudes 





PBS 
634 
47,56 
64,11 
355 
23,54 
35,89 
989  34,81 
No PBS 
699 
52,44 
37,74 
1.153 
76,46 
62,26 
1.852  65,19 
Subtotal PBS y no PBS 
1.333 
100 
46,92 
1.508 
100 
53,08 
2.841 
100 
Exclusiones 
4.533 
  
  

  
  
4.533 
  
No aplica 

  
  
3.098 
  
  
3.098 
  
Subtotal 
4.533 

  
3.098 

  
7.631 

TOTAL  
5.866 
  
56,02 
4.606 
  
43,98 
10.472 
  
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
En el régimen contributivo, el 33,64 % de las acciones correspondieron a traslados de EPS, el 
23,79 % a solicitud de exoneración de copagos y reembolsos de dinero, el 20,43 % a problemas 
de afiliación y el 18,32 % a solicitudes de pago de incapacidades y licencias de maternidad. 
En el régimen subsidiado, el 35,6 % de las acciones correspondieron a traslados de EPS, 
el  32,74  %  a  solicitudes  de  exoneración  de  copagos  y  reembolsos  de  dinero  y  el  29,87  %  a 
problemas de afiliación. 
 
3.3.6.2.8. Contenidos en elementos que no son asistenciales 
 
Durante  2019,  las  solicitudes  por  elementos  que  no  son  asistenciales  se  mantuvieron  en  los 
mismos niveles de 2018. Se presentó un aumento del 15,91 % en solicitudes PBS (Tabla 65 y 
201 
 


Gráfica 20). Las solicitudes más frecuentes fueron hospedaje y albergue - viáticos (73,98 %), 
seguido de traslados no asistenciales - viáticos (23,3 %) y cuidadores (3,72 %). 
 
Tabla 65. Distribución de elementos que no son asistenciales (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Elementos que no son 
asistenciales 
Variación % 
Solicitudes 
Part. % 
Solicitudes 
Part. % 
PBS 
20.814 
63,75 
24.126 
73,04 
15,91 
No PBS 
11.836 
36,25 
8.907 
26,96 
-24,75 
Subtotal PBS y no PBS 
32.650 
100,00 
33.033 
100,00 
1,17 
Exclusiones 
74 
 

 
-100,00 
No aplica 

 

 
 
Subtotal 
74 
 

0,00 
-100,00 
TOTAL  
32.724 
 
33.033 
 
0,94 
Fuente: Corte Constitucional. 
  
  
  
  
  
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
  
  
  
  
 
Gráfica 20. Contenido PBS en elementos no asistenciales (Periodo 2018-2019) 
 
202 
 

 
Las  solicitudes  de  los  elementos  que  no  son  asistenciales  fueron  superiores  en  el  régimen 
subsidiado (67,08 %) y, al verificar los servicios PBS entre regímenes, el 70,92 % correspondió 
a este mismo régimen. Es de anotar que, al interior de cada uno de los regímenes, el 64,51 % en 
el  contributivo  y  el  77,22  %  en  el  subsidiado  correspondieron  a  solicitudes  PBS  de  estos 
elementos (Tabla 66). 
 
Tabla 66. Distribución de los elementos que no son asistenciales según régimen (Año 2019) 
Regímenes 
Contributivo 
Subsidiado 
TOTAL 
Elementos que no son 
asistenciales 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Solicitudes  vertical  horizontal  Solicitudes  vertical  horizontal  Solicitudes  Part. % 




PBS 
7.015 
64,51 
29,08 
17.110 
77,22 
70,92 
24.125 
73,03 
No PBS 
3.860 
35,49 
43,33 
5.048 
22,78 
56,67 
8.908 
26,97 
Subtotal PBS y no PBS 
10.875 
100 
32,92 
22.158 
100 
67,08 
33.033 
100 
Exclusiones 

 
 

 
 

 
No aplica 

 
 

 
 

 
Subtotal 


 


 


TOTAL  
10.875 
 
32,92 
22.158 
 
67,08 
33.033 
 
Fuente: Corte Constitucional. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
Al revisar la distribución de las demandas, en el régimen contributivo el 67 % correspondió a 
solicitud de hospedaje y albergue - viáticos, el 27,1 % a traslado no asistencial - viáticos y el 6 % 
a cuidadores. Mientras tanto, en el régimen subsidiado, el 77,43 % correspondió a solicitud de 
hospedaje  y  albergue  -  viáticos,  el  19,96  %  a  traslado  no  asistencial  -  viáticos  y  el  2,62  %  a 
cuidadores. 
 
3.3.6.3. Tutelas interpuestas por pacientes con diagnóstico de cáncer   
 
El  cáncer  es  una  enfermedad  de  interés  en  salud  pública  y  una  prioridad  nacional.  Por 
consiguiente, teniendo en cuenta la carga de la enfermedad y que por quinto año consecutivo, 
203 
 

luego de la expedición de la LES, los pacientes con cáncer fueron los que tuvieron mayores 
requerimientos en las tutelas, se hace necesario dedicar un espacio específico para ampliar el 
análisis de las tutelas en salud relacionadas con esta enfermedad. 
 
3.3.6.3.1. Contexto general  
 
Según el Observatorio Global de Cáncer, en el año 2018 se detectaron más de 18 millones de 
casos y se registraron más de 9 millones de muertes por esta enfermedad a nivel mundial105.  
El  cáncer  hace  parte  del  grupo  de  las  enfermedades  no  transmisibles,  las  cuales 
constituyen la principal causa de mortalidad a nivel mundial. Dado lo anterior, estas han cobrado 
gran importancia para entidades nacionales e internacionales. En el año 2013, la Organización 
Mundial  de  la  Salud  (OMS)  lanzó  el  Plan  de  acción  mundial  para  la  prevención  y  el  control  de  las 
enfermedades no transmisibles 2013-2020. En dicho plan se estableció la meta de disminuir en un 25 
%  las  muertes  prematuras  causadas  por  cáncer,  enfermedades  cardiovasculares,  diabetes  y 
enfermedades respiratorias crónicas106. De estas muertes prematuras, el cáncer representa el 29,8 
%107.  
En un esfuerzo adicional por combatir esta enfermedad, en el año 2017, la Asamblea 
Mundial de la Salud aprobó la Resolución para la Prevención y Control del Cáncer Mediante un Enfoque 
Integrado. En esta se insta a los Estados miembros a reforzar las acciones encaminadas a reducir 
la mortalidad prematura por cáncer, en el marco del Tercer Objetivo de Desarrollo Sostenible108. A nivel 
nacional,  se  estableció  el  Plan  Decenal  para  el  Control  del  Cáncer  en  Colombia  2012-2021,  con  el 
propósito  de  posicionar  en  la  agenda  pública  esta  enfermedad  y  de  reconocerla  como  un 
problema de salud pública. Dicho plan está conformado por seis (6) líneas estratégicas: el control 
del riesgo, la detección temprana, la atención, recuperación y superación de los daños causados 
por el cáncer, el mejoramiento de la calidad de vida de pacientes y sobrevivientes, la gestión del 
conocimiento y la tecnología y la formación del talento humano109. 
                                                                 
105 Bray, F., et al., 2018. Global cancer statistics 2018: GLOBOCAN estimates of incidence and mortality worldwide for 36 cancers in 185 
countries
106 OMS, 2013. Global action plan for the prevention and control of noncommunicable diseases 2013-2020. World Health Organization
107 Wild, C. P., et al., 2020. World Cancer Report: Cancer Research for Cancer Prevention
108 Organización Mundial de la Salud, 2017. 70.ª Asamblea Mundial de la Salud. Pág. 26 
109 Ministerio de Salud y Protección Social, Instituto Nacional de Cancerología, 2012. Plan Decenal para el Control del Cáncer en 
Colombia 2012-2021

204 
 

De acuerdo con la base de datos de Estadísticas Vitales del DANE, durante el 2018 se 
registraron 47.076 casos de mortalidad por cáncer, cifra que ubicó a esta enfermedad dentro de 
las primeras causas de muerte en Colombia110. Adicionalmente, según los datos reportados a la 
Cuenta de Alto Costo en 2018, se registraron un total de 275.348 casos de esta enfermedad, de 
los cuales, 37.630 correspondieron a casos nuevos reportados; asimismo, se registró un total de 
19.814 muertes durante este periodo. La mayoría de los casos registrados (95,7 %) corresponde 
a cáncer invasivo, lo cual puede indicar fallas en la detección temprana. De los 11 tipos de cáncer 
priorizados, el cáncer de mama es el más prevalente, pues contribuye con el 21,85 % de todos 
los casos. Le siguen el cáncer de próstata (11,4 %), el cáncer de colon y recto (6,90 %) y el cáncer 
de cérvix (6,63 %).  
Desde el inicio de este registro en el año 2015, se ha observado un incremento tanto en 
la prevalencia e incidencia, como en la mortalidad por cáncer111. Durante este mismo periodo, 
se  presentaron  un  total  de  6.218  casos  entre  la  población  pediátrica,  de  los  cuales,  844 
correspondieron a casos nuevos y 321 al total de muertes. Los tipos de cáncer más frecuentes 
en menores de 18 años fueron la leucemia linfoide aguda (32,87 %), los tumores del sistema 
nervioso central (15,83 %) y el linfoma no Hodgkin (8,97 %)112. 
 
3.3.6.3.2. Caracterización de las tutelas interpuestas por los pacientes con cáncer  
 
Según los resultados de una muestra ponderada de tutelas en salud, para el año 2019 los pacientes 
con cáncer hicieron 68.429 solicitudes en 26.939 tutelas (12,99 % de las tutelas en salud), lo que 
significó un aumento del 8,66  % frente al año 2018 (Tabla 67). Según lo evidenciado por la 
Defensoría del Pueblo, la falta de autorizaciones, la falta de oportunidad para los servicios de 
oncología y la demora o negación de servicios (procedimientos, tratamientos, cirugías, etc.) por 
parte de las EAPB fueron los factores preponderantes para estas demandas. 
De acuerdo con el tipo de solicitud, el 72,15 % de los pacientes diagnosticados con cáncer 
acudieron  a  la  tutela  para  reclamar  servicios,  especialmente,  por  tratamiento  integral  y  citas 
                                                                 
110 DANE, 2018. Estadísticas Vitales EE. VV. 
111 Fondo  Colombiano  de  Enfermedades  de  Alto  Costo,  2020.  Situación  del  cáncer  en  la  población  adulta  atendida  en  el  SGSSS  de 
Colombia
.  
112 Ibidem
 
205 
 

médicas especializadas. En un segundo renglón se encontraron las demandas por medicamentos, 
las cuales constituyeron el 12,56 %. Lo anterior representó un incremento del 37,7 % respecto 
al año 2018. En tercer lugar se ubicaron las solicitudes de elementos que no son asistenciales. 
Estas alcanzaron el 9 % y, básicamente, fueron por transporte, viáticos y alojamiento en aquellos 
casos en que fue necesario el desplazamiento de una región a otra.  
 
Tabla 67. Contenidos en las tutelas con diagnóstico de cáncer (Periodo 2018-2019) 
2018 
2019 
Contenidos 
Variación 
N.° 
Part. en 
N.° 
Part. en 

solicitudes 
solicitudes % 
solicitudes 
solicitudes % 
Servicios 
48.180 
76,51 
49.374 
72,15 
2,48 
Medicamentos 
6.242 
9,91 
8.595 
12,56 
37,7 
Elementos que no son asistenciales, 
5.039 

6.159 

22,23 
pero se tutelan 
Productos cosméticos y de aseo 
850 
1,35 
1.740 
2,54 
104,71 
Dispositivos médico-quirúrgicos e 
1.028 
1,63 
1.421 
2,08 
38,23 
insumos 
Suplementos dietarios 
827 
1,31 
668 
0,98 
-19,23 
Aseguramiento en salud 
808 
1,28 
472 
0,69 
-41,58 
Otros 




 
Total solicitudes 
62.974 
100 
68.429 
100 
8,66 
  
 
 
 
 
 
Total tutelas en cáncer 
24.415 
 
26.939 
 
10,34 
Fuente: Corte Constitucional. 
  
  
  
  
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
  
  
  
  
 
En relación con el régimen, la proporción de tutelas fue similar tanto en el subsidiado como en 
el contributivo. Se observó una diferencia en el grupo de pacientes menores de 18 años, pues el 
66,7 % eran del subsidiado. En el contributivo, se registraron 12.479 tutelas, 53,1 % de las cuales 
fueron interpuestas por la población con edades entre los 18 y 59 años. A este grupo, lo siguieron 
las personas mayores de 60 años con el 41 % y los menores de edad con el 3,4 %. En el régimen 
subsidiado se registraron 12.788 tutelas, la mayoría de las cuales correspondió a la población con 
edades entre 18 y 59 años, grupo que interpuso el 51,3 % de ellas. Le siguieron la población 
mayor de 60 años con el 41 % y, en una menor proporción, la población menor de 18 años con 
el  6,7  %.  En  los  clasificados  como  «otros»,  que  corresponde  a  regímenes  especiales,  se 
encontraron 1.672 acciones. La mayor participación en este grupo correspondió a la población 
206 
 

entre los 18 y 59 años con el 50,5 %, seguida de la población mayor de 60 años con el 41,8 % 
(Tabla 68). 
 
Tabla 68. Tutelas en cáncer. Distribución por grupos de edad y régimen (Año 2019) 
Régimen 
 
 
Contributivo 
Subsidiado 
Otros 
Total 
Edad 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Tutelas 
vertical  horizontal 
Tutelas 
vertical 
horizontal 
Tutelas 
vertical  horizontal 
Tutelas 
Part. % 






Menor  de  18 
425 
3,4 
33,20 
856 
6,7 
66,80 

0,00 
0,00 
1.281 
4,75 
años 
Entre  18  y  59 
6.631 
53,1 
47,23 
6.563 
51,3 
46,75 
845 
50,53 
6,02 
14.039 
52,11 
años 
60 años y más 
5.123 
41,1 
46,31 
5.240 
41,0 
47,37 
700 
41,84 
6,32 
11.063 
41,07 
Sin 
300 
2,4 
53,92 
129 
1,0 
23,14 
128 
7,63 
22,94 
556 
2,06 
información 
Total 
12.479 
100,0 
46 
12.788 
100 
47,47 
1.672 
100 
6,21 
26.939 
100 
Fuente: Corte Constitucional. 
  
  
  
  
  
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
  
  
  
  
  
 
Como se observó, en el grupo de los menores de edad el porcentaje de las tutelas es relativamente 
bajo;  sin  embargo,  este  no  es  proporcional  con  el  número  de  quejas  que  se  reciben  en  la 
Defensoría del Pueblo, el cual, sí es alto. Lo anterior evidencia el trabajo fuerte que se realiza 
para  lograr  que  dichas  quejas  no  lleguen  a  la  acción  de  tutela,  pues  se  logra  su  resolución  y 
atención  en  salud  a  través  de  la  intermediación  con  la  respectiva  aseguradora,  de  los 
compromisos asumidos por estas entidades en reuniones realizadas de manera periódica y del 
trabajo conjunto con usuarios y asociaciones de usuarios que luchan por la protección de estos 
menores. 
Según la distribución por género, las mujeres diagnosticadas con cáncer interponen más 
tutelas que los hombres (64,28 %), el mayor número de ellas se encuentra entre las edades de 18 
a 59 años, mientras que en los hombres el rango más alto está en los mayores de 60 años (60 %) 
(Tabla 69).  
 
 
207 
 

Tabla 69. Tutelas en cáncer. Distribución por grupo de edad y género (Año 2019) 
Género 
 
 
Femenino 
Masculino 
Total 
Edad 
Part. 
Part. horizontal 
Part. 
Part. horizontal 
Tutelas 
vertical 
Tutelas 
Tutelas 
Part. % 

vertical % 


Menor de 18 años 
843 
4,9 
65,78 
438 
4,6 
34,22 
1.281 
4,75 
Entre 18 y 59 años 
10.835 
62,6 
77,17 
3.205 
33,3 
22,83 
14.039 
52,11 
60 años y más 
5.291 
30,6 
47,83 
5.772 
60,0 
52,17 
11.063 
41,07 
Sin información 
348 
2,0 
62,53 
208 
2,2 
37,47 
556 
2,06 
Total 
17.316 
100,0 
64,28 
9.623 
100 
35,72 
26.939 
100 
Fuente: Corte Constitucional. 
  
  
  
  
  
  
  
  
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
  
  
  
  
  
  
  
  
 
En  cuanto  a  las  EAPB,  las  cinco  primeras  que  más  recibieron  tutelas  por  pacientes 
diagnosticados con cáncer fueron: Medimás/Cafesalud (20,2 %), Coomeva (14,0 %), Nueva EPS 
(10  %),  Asociación  Mutual  Ser  la  Esperanza  «Asmet  Salud»  (5,6  %)  y  Savia  EPS/Alianza 
Medellín (5 %). 
Según el tipo de cáncer, el de mama fue el más frecuente (19,69 %), seguido por el de 
próstata (8,22 %), estómago (5,05 %), otros tumores malignos de la piel (4,07 %) y cuello de 
útero (3,49 %). 
 En las mujeres, el 30,6 % de las tutelas fueron por cáncer de mama, el 5,43 % por cáncer 
en el cuello uterino y un gran porcentaje por diversos tipos. En los hombres, el mayor porcentaje 
fue por cáncer de próstata, seguido por cáncer de estómago y cáncer de bronquios y del pulmón. 
Es de anotar que el mayor porcentaje de tutelas son interpuestas por hombres mayores de 60 
años.  
 
 
208 
 

Tabla 70. Distribución de tipo de cáncer por género (Años 2019) 
Género 
 
  
Tipo de cáncer 
Femenino 
Masculino 
Total 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Part. 
Tutelas 
vertical 
Tutelas 
vertical 
horizontal  Tutelas 
horizontal % 




Tumor maligno de la mama 
5.305 
30,6 
100,00 

0,0 
0,00 
5.305 
19,69 
Tumor maligno de la próstata 

0,00 
0,00 
2.214 
23,01 
100,00 
2.214 
8,22 
Tumor maligno del estómago 
656 
3,79 
48,18 
705 
7,33 
51,82 
1.361 
5,05 
Otros tumores malignos de la piel 
564 
3,26 
51,50 
531 
5,52 
48,50 
1.095 
4,07 
Tumor maligno del cuello uterino 
941 
5,43 
100,00 

0,00 
0,00 
941 
3,49 
Tumor maligno de los bronquios y 
del pulmón 
216 
1,24 
26,45 
599 
6,23 
73,55 
815 
3,02 
Tumor  maligno  de  la  glándula 
tiroides 
763 
4,41 
100,00 

0,00 
0,00 
763 
2,83 
Tumor maligno del colon 
387 
2,23 
52,59 
349 
3,62 
47,41 
735 
2,73 
Tumor maligno del hígado y de las 
vías biliares intrahepáticas 
218 
1,26 
32,41 
456 
4,73 
67,59 
674 
2,50 
Tumor maligno del ovario 
626 
3,62 
100,00 

0,00 
0,00 
626 
2,32 
Tumor maligno del encéfalo 
281 
1,62 
45,27 
339 
3,53 
54,73 
620 
2,30 
Otro 
7.360 
42,51 
62,43 
4.430 
46,03 
37,57 
11.790 
43,77 
Total 
17.316 
100,0 
64,28 
9.623 
100 
35,72 
26.939 
100 
Fuente: Corte Constitucional. 
  
  
Cálculos: Defensoría del Pueblo. 
  
  
  
  
 
3.3.6.3.3.  Las  tutelas  relacionadas  con  leucemias  en  menores  de  18  años  y  cáncer  de 
mama en adultos  
 
En el año 2010 se expidieron dos leyes: la Ley 1388, «Por el derecho a la vida de los niños con 
cáncer en Colombia», y la Ley 1384, «Ley Sandra Ceballos, por la cual se establecen las acciones 
para la atención integral del cáncer en Colombia». Ambas tienen como objetivo la disminución 
de las tasas de mortalidad y morbilidad por cáncer, tanto en niños y personas menores de 18 
años, como  en adultos respectivamente. A través de ellas se busca la garantía de la  atención 
integral en todas las fases de la atención, como son la promoción de la salud, la prevención de 
factores de riesgo, la detección temprana, el tratamiento integral, la rehabilitación y el cuidado 
paliativo. 
Así mismo, las leyes establecieron que la atención debía realizarse con la infraestructura, 
la dotación, el recurso humano y la tecnología requeridos en servicios habilitados para ese fin. 
En  el  caso  de  los  menores  de  18  años,  debe  llevarse  a  cabo  en  centros  especializados 
209 
 

denominados Unidades de Atención de Cáncer Infantil (UACAI), ubicados en los hospitales o 
clínicas de nivel III y IV de complejidad pediátrica o con servicio de pediatría de nivel III o IV. 
Para el caso de los adultos, en Unidades Funcionales para la Atención Integral del Cáncer del 
Adulto (UFCA). En el caso de los sitios alejados, se estableció la garantía de la atención primaria 
y la coordinación de la referencia y contrarreferencia con las unidades especializadas en oncología 
más cercanas, cuando el paciente lo requiera. 
Las  mismas  normas  declararon  el  cáncer  como  una  enfermedad  de  interés  en  salud 
pública y prioridad nacional para el país y establecen que la prestación de servicios oncológicos 
se da en el marco de un Modelo de Atención Integral para el Cáncer y a través de la aplicación de 
protocolos y guías de atención estandarizados para la atención integral, oportuna y pertinente. 
En consecuencia, el MSPS ha adoptado diferentes Guías de Práctica Clínica (GPC) para menores 
de 18 años: GPC Leucemia linfoide aguda y leucemia mieloide aguda en niños, niñas y adolescentes (2013) y 
GPC Linfoma de Hodgkin y linfoma no Hodgkin en niños, niñas y adolescentes (2013)
Para los adultos se han adoptado las siguientes guías: GPC Cáncer de próstata (2013)GPC 
para el diagnóstico, tratamiento y seguimiento del cáncer de piel: queratosis actínica, cáncer escamocelular y cáncer 
basocelular
 (2014), GPC para la prevención, detección, tratamiento y rehabilitación del cáncer de pulmón y GPC 
Ca Cuello Uterino (LPN ) y GPC Ca Cuello Uterino (CA invasivo) (2016)GPC Cáncer de mama y GPC 
Cáncer de colon y recto
 (2017) y GPC para la detección, tratamiento y seguimiento de leucemias linfoide y mieloide 
y linfomas Hodgkin y no Hodgkin en población mayor de 18 años (2018)
De forma complementaria, la norma mencionada prevé servicios de apoyo social para 
los pacientes que requieran exámenes de diagnósticos o  para los que estén tratamiento, tales 
como: hogar de paso, pago del costo de desplazamiento, apoyo psicosocial y escolar, entre otros. 
Estos son acordes con sus necesidades, las cuales deben ser certificadas por el trabajador social 
o responsable del centro de atención a cargo del menor. Estos servicios son gratuitos para el 
menor  y  para  el  familiar  o  acudiente  que  será  su  acompañante  durante  la  práctica  de  estos 
exámenes. 
Como se observó en los acápites anteriores, la leucemia linfoblástica aguda es el cáncer 
más prevalente (32,9 %) y la primera causa de solicitud de tutelas para el año 2019 (10,8 %) en 
los  menores  de  18  años,  y  el  cáncer  de  mama  es  el  más  prevalente  (21,9  %)  y  la  causa  más 
frecuente de solicitud de tutelas en adultos para el mismo año (19,9 %). En vista de lo anterior, 
se realizó un análisis específico del comportamiento de las solicitudes en las dos enfermedades 
210 
 

de  mayor  prevalencia  en  niños,  niñas  y  adolescentes  y  en  adultos,  tal  como  se  muestra  a 
continuación. 
En  la  leucemia  linfoblástica  aguda,  los  pacientes  solicitaron  tratamiento  integral  y 
servicios y tecnologías en salud. Los más requeridos fueron: en consulta externa, la cita médica 
especializada  por  hematología  pediátrica;  en  los  servicios  de  apoyo  diagnóstico  y 
complementación  terapéutica,  los  exámenes  de  laboratorios  como  cuadros  hemáticos, 
hemograma IV, extendido de sangre periférica T3L, T4L, TSH, entre otros. El medicamento 
más solicitado fue L-ASPARAGINASA PEGILADA 3750 AMP UI y el servicio de apoyo social 
más tutelado fueron los viáticos. Los servicios solicitados descritos, para el caso de los pacientes 
con diagnóstico de leucemia linfoblástica aguda, se encuentran incluidos en las coberturas del 
PBS  y  en  la  GPC  Leucemia  linfoide  aguda  y  leucemia  mieloide  aguda  en  niños,  niñas  y 
adolescentes (2013), situación por la cual, no se entiende su negación. 
Por  su  parte,  en  las  solicitudes  de  las  pacientes  con  cáncer  de  mama,  6  de  cada  10 
pacientes requirieron tratamiento integral. Los servicios y tecnologías en salud más solicitados 
fueron: en consulta externa, la cita médica especializada por oncología, mastología, cirugía de 
mama, ginecología, anestesiología y cirugía plástica, entre otros; en los servicios quirúrgicos, la 
mastectomía, la cuadrantectomía y la reconstrucción de mama, todos ellos relacionados con el 
tratamiento; en los servicios de apoyo diagnóstico y complementación terapéutica, se solicitaron 
quimioterapias,  radioterapias,  biopsias  con  su  respectivo  estudio  de  coloración 
inmunohistoquímica, mamografía como método de tamizaje, ecografía de mama, tomografías 
axiales computarizadas de tórax, gammagrafías óseas y exámenes de laboratorios como cuadros 
hemáticos, tiempos de protrombina (PT), tiempos de tromboplastina parcial (PTT), entre otros.  
Los  medicamentos  más  solicitados  fueron:  tamoxifeno,  pertuzumab,  trastuzumab, 
anastrozol, letrozol, ácido ibandrónico, fulvestrant, entre otros. Los servicios de apoyo social 
más solicitados fueron los viáticos para traslados y alojamiento.  
En  suma,  todos  los  servicios  y tecnologías  en salud  solicitados  por  las  pacientes  con 
cáncer de mama se encuentran incluidos en el PBS o en la GPC Cáncer de mama (2017) y no se 
solicitó ningún servicio clasificado como exclusión. Adicionalmente, se observó la necesidad de 
traslado de las pacientes de su lugar de residencia a otras ciudades donde se encuentra la oferta 
especializada para la atención de esta patología. 
 
 
211 
 

4. Conclusiones 
 
4.1. Tutelas en general 
 

Desde que se creó la acción de tutela en la Constitución Política de 1991, se ha constituido como 
el mecanismo constitucional más eficaz y oportuno que tienen los ciudadanos para hacer valer 
sus derechos fundamentales ante las autoridades que los vulneran. 
En el 2019 se alcanzó el récord de 620.257 acciones de tutela por presuntas violaciones 
a un derecho fundamental. Esta cifra significó un incremento del 2,1 % con relación al año 2018, 
lo que quiere decir que cada 51 segundos se presentó una tutela en Colombia, indicador que 
se sitúa en 11 segundos si solo se tienen en cuenta los días hábiles laborables. 
El derecho de petición continúa como el más invocado en las acciones de tutela (39,43 
%), seguido del derecho a la salud (33,43 %) y el debido proceso (12,3 %). En primera instancia, 
el favorecimiento de tutelas fue del 54,9 %; sin embargo, una gran mayoría de usuarios deben 
recurrir al incidente de desacato por incumplimiento a la acción de tutela. 
Las cinco regiones con el mayor número de tutelas fueron Bogotá con 117.315 (18,91) 
%),  seguida  por  Antioquia  con  116.389  (18,66  %),  Valle  del  Cauca  con  62.581  (10,09  %), 
Santander con 32.120 (5,18 %) y Norte de Santander con 28.328 (4,57 %). Sin embargo, los 
indicadores más altos de número de tutelas por cada 10.000 habitantes fueron para Caquetá 
(317), Antioquia (193) y Risaralda (193). En 1.080 municipios (96,3 %) se interpuso al menos 
una tutela por violación a uno o más derechos fundamentales. 
A pesar de haber disminuido su frecuencia, la UARIV continua como la entidad con 
el  mayor  número  de  acciones  en  contra  (66.059),  seguida  de  las  oficinas  de  tránsito  y 
transporte (39.041), centros de servicios judiciales y juzgados (36.931), Medimás (34.003) y 
Coomeva (28.922).  
 
4.2. Tutelas en seguridad social 
 
El derecho a la seguridad social fue el sexto más invocado en las tutelas, con una participación 
dentro de las mismas del 3,53 %. La decisión en primera instancia favoreció a los tutelantes en 
el 42,94 % de los casos. La ciudad de Bogotá, con 4.105 acciones de tutela, se constituye como 
212 
 

la entidad territorial con el mayor número de acciones que invocan este derecho, seguida de 
Antioquia, Valle del Cauca, Bolívar y Meta.  
Colpensiones  fue  la  entidad  más  demandada  con  6.716  acciones  de  tutela  (32,39  %), 
seguida de Seguros del Estado (4,85 %), Porvenir (4,56 %), Juntas de Calificación de Invalidez 
(3,86 %) y ministerios (3,69 %). 
Las solicitudes más frecuentes se presentaron por calificación de invalidez y valoración 
por pérdida de capacidad laboral, con una participación del 20,98 % y un incremento del 35,87 
% con relación a 2018, seguida de pago de honorarios a juntas de invalidez (13,81 %), pago de 
mesadas  pensionales  (9,18  %),  reconocimiento  de  pensión  de  vejez  (7,47  %)  y  pensión  de 
sobreviviente (5,38 %). 
Al observar en retrospectiva el comportamiento de las tutelas en seguridad social desde 
el año 2015, se puede evidenciar que este derecho ha ocupado constantemente el sexto lugar 
entre los derechos invocados, excepto en el año 2016, que ocupó el quinto lugar. En cuanto al 
porcentaje que aportan las tutelas en seguridad social al total, el mayor se observó en el año 2015, 
cuando participaba con el 4,07% del total. Desde el 2015, Colpensiones ha sido la entidad con 
el  mayor  número  de  tutelas  en  seguridad  social.  Desde  el  año  2016,  las  solicitudes  para 
calificación  de  invalidez  y  valoración  por  pérdida  de  capacidad  laboral  han  sido  las  más 
frecuentes y las que han tenido los aumentos más constantes.  
 
4.3. Tutelas en salud 
 
En 2019, las tutelas en salud se mantuvieron en los mismos niveles que en el 2018 (207.368 
acciones), situación que no cumple con lo establecido en la orden 30 de la Sentencia T-760 de 
2008, que buscaba disminuir el número de acciones de tutela en salud. 
En Colombia, cada 2,5 minutos se interpone una tutela en salud, o cada 34 segundos si 
se  tienen  en  cuenta  solo  los  244  días  hábiles  de  2019.  En  primera  instancia,  las  tutelas  que 
invocaron el derecho fundamental a la salud tuvieron fallo a favor en el 79,9 % de los casos, el 
porcentaje más bajo en los últimos 5 años. 
Antioquia, con 41.545 acciones de tutela (20,03 %), se constituyó como la región con el 
mayor número en Colombia a pesar de haber disminuido en un 15 %. Le siguen Valle del Cauca 
213 
 

con 23.160 (11,17 %), Bogotá con 15.171 (7,32 %), Norte de Santander con 14.782 (7,13 %) y 
Santander con 12.641 (6,10 %).  
El indicador nacional de número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes fue de 
42 acciones y los departamentos con los indicadores más altos fueron: Risaralda (103), Arauca 
(102), Caldas (99), Norte de Santander (94) y Quindío (80). En 1.032 municipios de Colombia 
(92 %) se interpuso al menos una tutela que invocaba el derecho a la salud, 12 más que en 2018. 
Al igual que en los dos últimos años, Medimás/Cafesalud se constituyó como la entidad 
más demandada en 2019, con 28.839 tutelas (13,88 %), seguida de Nueva EPS con 21.569 (10,38 
%), Coomeva con 20.849 (10,03 %), Savia Salud con 14.351 (6,91 %) y Asmet Salud con 8.507 
(4,09 %). Según el indicador «número de tutelas por cada 10.000 afiliados», las aseguradoras con 
el mayor número de acciones fueron: Coomeva, Medimás/Cafesalud, Savia Salud, Ecoopsos y 
Comfaoriente. 
Las acciones de tutela en salud contra los regímenes de excepción se incrementaron en 
un 8,49 %; las Fuerzas Armadas y de Policía cuentan con el mayor número ellas, pues sumaron 
7.339 acciones, seguidas del régimen de salud del Magisterio con 5.465 acciones, lo cual significó 
un incremento del 21 % con relación al año anterior.  
Las tutelas contra el INPEC, las penitenciarías y la USPEC para reclamar servicios de 
salud  presentan  niveles  similares  a  2018.  Se  observó  una  mayor  interposición  en  los 
departamentos de Tolima, Bogotá y Valle del Cauca. 
En  el  Sistema  General  de  Riesgos  Laborales  (SGRL),  las  tutelas  en  salud  contra  las 
entidades que lo conforman aumentaron en un 8,65 %. La ARL Positiva fue la entidad con el 
mayor número de acciones en este grupo (47,53 %) y, además, tuvo un incremento del 4,95 %. 
Las tutelas en salud contra las Administradoras de Fondos de Pensiones aumentaron en 
un 53,1 %, con ocasión al incremento de las acciones contra Colpensiones. Durante el 2019 se 
realizaron  487.014  solicitudes  en  las  207.368  tutelas  que  invocaron  el  derecho  a  la  salud.  El 
promedio de solicitudes por tutela fue de 2,35, cifra similar a 2018.  
Las  especialidades  más  frecuentes  en  2019  fueron  neurología,  ortopedia,  oncología, 
oftalmología y endocrinología. De estas, las de mayor crecimiento fueron endocrinología con el 
26,14 % y oncología con el 18,74 %. 
Los diagnósticos más frecuentes en las tutelas que invocaron el derecho a la salud fueron: 
tumores y neoplasias (12,99 %), enfermedades del aparato genitourinario (8,86 %), enfermedades 
214 
 

del  sistema  circulatorio  (8,47  %),  enfermedades  del  sistema  osteomuscular  (8,29  %)  y 
enfermedades  endocrinas,  nutricionales  y  metabólicas  (6,99  %).  Dentro  de  las  solicitudes  de 
pacientes con tumores y neoplasias, los más frecuentes fueron el cáncer de mama (19,69 %), 
próstata (8,22 %), estómago (5,05 %), otros tumores malignos de la piel (4,07 %) y cuello del 
útero (3,49 %) 
Las solicitudes más frecuentes se presentaron en la categoría de los servicios, que incluye 
consulta  externa,  internación,  procedimientos  quirúrgicos,  apoyos  diagnósticos  y  tratamiento 
integral. Estos participaron con el 64,43 % del total. Le siguieron medicamentos con el 14,11 % 
y elementos no asistenciales (transporte, viáticos y cuidadores) con el 7,38 %. 
En 2019, el porcentaje de solicitudes incluidas en el PBS fue del 85,32 %, 5,2 puntos 
porcentuales  más  que  en  el  2018.  El  porcentaje  fue  mayor  en  el  régimen  contributivo.  Los 
porcentajes más altos de solicitudes PBS se encontraron en servicios (99,48 %), elementos no 
asistenciales (73,03 %) y medicamentos (72,57 %). 
En el 2015 entró en vigor la LES y al hacer una revisión retrospectiva desde entonces 
hasta 2019 (5 años), se observa una tendencia al aumento tanto en el número de tutelas en salud 
como en el porcentaje que contribuye al total. Adicionalmente, desde que se declaró el derecho 
a la salud como derecho fundamental de manera autónoma, como es lógico, la asociación de este 
derecho  con  otros,  como  el  derecho  a  la  vida,  la  seguridad  social  o  la  integridad  personal, 
disminuyó de manera significativa.  
Risaralda, Arauca, Caldas, Norte de Santander y Quindío son los departamentos que con 
mayor frecuencia se han ubicado en los primeros cinco lugares en el número de tutelas por cada 
10.000 habitantes. Desde 2015, el número de municipios con al menos una tutela que invoca el 
derecho a la salud aumenta de manera anual, lo que implica un mayor conocimiento de esta 
acción constitucional como mecanismo de protección del derecho a la salud.  
Coomeva, Medimás/Cafesalud y Savia Salud, que en el año 2019 ocuparon los primeros 
lugares  en  número  de  tutelas  por  cada  10.000  habitantes,  han  estado  presentes,  de  manera 
reiterativa, en los primeros lugares durante los últimos 5 años. Por consiguiente, se observa una 
clara falta de interés en buscar soluciones de mejora y en garantizar el derecho fundamental a la 
salud de sus afiliados. Lo mismo ocurre con las tutelas contra el INPEC, las penitenciarías y la 
USPEC, pues cada año aumentan las acciones en su contra. 
215 
 

Las especialidades de neurología, ortopedia y oncología han ocupado los tres primeros 
lugares durante los últimos 5 años, debido a la falta de talento humano en estas ramas de la 
medicina. Ello genera falta de oportunidad en la atención de los pacientes, sobre todo, cuando 
residen en lugares alejados o en zonas dispersas.  
Los tumores y neoplasias se han presentado persistentemente como el diagnóstico más 
frecuente en las tutelas en salud, a pesar de ser una enfermedad de gran interés en salud pública 
por su impacto a nivel social y económico.  
Las  solicitudes  por  viáticos,  costos  de  transporte  y  alojamiento  han  mantenido  una 
tendencia al aumento, a pesar de que, en su mayoría, están contemplados en el PBS.  
Se ha observado que el mayor porcentaje de solicitudes lo han ocupado aquellas que 
están  incluidas  en  el  PBS,  situación  que  no  se  justifica  por  ningún  motivo,  dado  que  son 
tecnologías ya pagadas y cubiertas por la UPC. La situación mencionada evidencia la falta en la 
garantía efectiva del derecho a la salud en los elementos de accesibilidad, calidad, disponibilidad 
y aceptabilidad.  
Al respecto, es necesario recordar que se cuenta con una serie de indicadores del goce 
efectivo del derecho a la salud en función de los elementos esenciales, para dar cumplimiento a 
la LES y al Auto 590 de 2016113 de la Corte Constitucional. No obstante, estos mandatos no se 
han  cumplido,  lo  que  ha  tenido  las  implicaciones  y  los  resultados  que  se  mencionan  a 
continuación. 
En cuanto a la disponibilidad, entendida como la existencia de servicios y programas de 
salud,  fueron  seleccionados  los  indicadores  relacionados  con  los  objetivos  estratégicos  y  las 
temáticas en salud priorizados en el Plan Decenal de Salud Pública (PDSP). En este sentido, la 
diabetes mellitus se mide en las IPS, por porcentaje de personas con diabetes mellitus que son 
estudiadas para enfermedad renal crónica (ERC) y en las EPS, en la captación de personas con 
diabetes mellitus. Se observa, por lo tanto, que la ERC es la patología más frecuente en el grupo 
de las enfermedades del aparato genitourinario (8,86 %) y ocupa el segundo lugar después del 
cáncer. Es de anotar que la diabetes mellitus continúa siendo la patología de mayor prevalencia 
en tutelas dentro del grupo de enfermedades endocrinas, nutricionales y metabólicas (6,99 %), 
que a su vez se posicionan en el quinto lugar de las tutelas en general.  
                                                                 
113 Auto referente a la Orden 30 de la Sentencia T-760, que estableció la creación de los indicadores de goce efectivo (GED) 
como base para la evaluación de la gestión de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 
216 
 

Adicionalmente,  se  siguen  tutelando  servicios  contenidos  en  el  PBS  para  ambas 
patologías y en sus respectivas Guías de Práctica Clínica (GPC Enfermedad Renal Crónica (2017) 
y GPC para el diagnóstico, tratamiento y seguimiento de diabetes gestacional, diabetes mellitus 
tipo 1 y diabetes tipo 2 en población mayor a 18 años)114, como son las consultas especializadas 
por  endocrinología  y  endocrinología  pediátrica;  exámenes  como  hemoglobina  glicosilada  y 
glucosa; insumos como tirillas de glucometría y lancetas, los cuales son fundamentales para el 
diagnóstico y seguimiento; e insulinas, entre otras tecnologías y servicios en salud esenciales para 
el manejo de estos pacientes. 
Por  otro  lado,  se  observó  que  el  7,1  %  de  las  solicitudes  de  tutelas  corresponden  a 
conceptos de viáticos por traslados no asistenciales y alojamiento, en atención a la falta de oferta 
de  servicios  en  los  lugares  de  residencia  de  los  pacientes,  lo  que  demuestra  deficiencia  en  la 
disponibilidad  de  servicios  (barreras  de  tipo  geográfico),  con  la  consecuente  barrera  de  tipo 
económico  que  afecta  la  asequibilidad  de  los  servicios  y  el  logro  de  la  complementariedad  y 
concurrencia entre los diferentes niveles territoriales. 
Para el caso de la accesibilidad, entendida desde la no discriminación, la accesibilidad física, 
la asequibilidad económica y el acceso a la información, el MSPS estableció indicadores de acceso 
físico, medido a través de la oportunidad en la atención en salud. Con ello se puede realizar 
seguimiento  y  análisis  a  las  demoras  en  la  atención,  principal  causa,  según  dicha  entidad,  de 
interposición de tutelas por parte de los usuarios, que en 2018 fue del 41,22 %115.  
Lo anterior se ratifica con los datos de este estudio, ya que las tutelas que solicitan los 
servicios  en  el  grupo  de  consulta  externa  corresponden  al  18,56  %  y  están  distribuidas  así: 
consultas de medicina especializada con un 14,2 % y consultas médicas generales con un 4,37 
%. La alta demanda de las especialidades más requeridas en este último quinquenio se debe al 
déficit de profesionales especializados, especialmente en algunas regiones del país, y a la falta de 
garantías laborales. Otros servicios tutelados que incluyen falta de oportunidad son las cirugías, 
las imágenes diagnósticas y los laboratorios clínicos. 
De igual manera, la falta de oportunidad se evidencia en el acceso a los medicamentos, 
que  ocupan  el  14,05  %  de  las  solicitudes  en  las  tutelas;  de  estas,  el  13,8  %  corresponden  a 
medicamentos de síntesis química y el 0,87 % a medicamentos de origen biológico. Así mismo, 
                                                                 
114 Ministerio de Salud y Protección Social, 2016. Guía N.° GPC-2015-51
115 Ministerio de Salud y Protección Social. Informe Orden trigésima - Sentencia T-760 de 2008
217 
 

7 de cada 10 medicamentos tutelados se encuentra dentro de las coberturas establecidas en el 
PBS.  
Los pacientes con cáncer continúan siendo los que más interponen tutelas por falta de 
oportunidad en el tratamiento integral, quimioterapias, radioterapias y falta de autorizaciones 
integrales. En el caso de los menores de 18 años con leucemia linfocítica aguda y las pacientes 
con cáncer de mama, se continúan tutelando tecnologías y servicios en salud contemplados en 
las respectivas GPC adoptadas por el MSPS, como son: las consultas especializadas de oncología, 
mastología,  hematología  pediátrica;  las  cirugías  como  mastectomías,  cuadrantectomía  y 
reconstrucción de mama; servicios de apoyo diagnóstico y complementación terapéutica como 
quimioterapias,  radioterapias,  biopsias,  mamografías,  ecografía  de  mama,  tomografías  axiales 
computarizadas y medicamentos, entre otros. La situación descrita afecta de manera directa la 
detección temprana, el tratamiento integral y el seguimiento y rehabilitación de la enfermedad, 
situación que se refleja en el pronóstico y curación de los pacientes.  
En el caso de la calidad, entendida como la atención centrada en el usuario, apropiada 
médica  y  científicamente  y  basada  en  estándares  de  calidad  aceptados,  también  fueron 
seleccionadas las temáticas en el marco del PDSP, donde la diabetes mellitus se midió, en las 
IPS,  a  través  de  la  proporción  de  personas  con  diabetes  a  quienes  se  les  realizó  la  toma  de 
hemoglobina  glicosilada  en  el  último  semestre  y,  en  las  EPS,  por  medio  del  porcentaje  de 
pacientes controlados. 
Los tratamientos integrales, por su parte, se constituyeron durante los últimos 5 años en 
la principal causa de la interposición de tutelas en salud. Para el año 2019, les correspondió el 
27,7 % del total de las solicitudes. 
La interposición de tutelas en salud refleja la problemática real de los usuarios de los 
diferentes sistemas que funcionan en Colombia y, a pesar de la expedición de la LES en el año 
2015, las fallas en la operación e implementación tanto del SGSSS que cubre el 95,14 % como 
de los regímenes de excepción y especiales que amparan el 4,46 % de la población116 continúan 
siendo reiterativas año tras año. En los siguientes acápites se ahonda en algunas de estas fallas. 
En rectoría frente a la regulación se observa ausencia de reglamentación de algunas leyes, 
desactualización de algunos decretos, multiplicidad de normas sectoriales, falta de divulgación 
                                                                 
116 Ministerio de Salud y protección Social. Cifras del aseguramiento en salud con corte mayo de 2019. Población DANE: 50.058.159, 
afiliados: 47.549.646 y excepción & especiales: 2.154.662. 
218 
 

en  otras  y  cambios  de  políticas  públicas  sin  una  debida  implementación  y  evaluación.  Estas 
problemáticas repercuten en la falta de acciones efectivas para la garantía del derecho a la salud.  
En salud pública se evidencia la falta del enfoque de promoción de la salud y prevención 
de la enfermedad, lo cual se refleja en una deficiente gestión del riesgo individual por parte de 
las EPS e IPS y del riesgo colectivo por parte de las entidades territoriales. Esto se agudiza con 
los cambios de los Modelos de Atención Integral que hacen parte de la Política de Atención 
Integral en Salud, pues no existe una implementación y evaluación en los diferentes territorios 
del país. 
El grupo que concentra el mayor número de tutelas es el de los adultos entre los 18 y 59 
años (45,8 %). La concentración más alta se presenta en pacientes diagnosticados con la patología 
de cáncer (12,99 %), seguida de las enfermedades del aparato genitourinario (8,86 %), grupo en 
el que se destaca la enfermedad renal crónica. De igual manera, resaltan las enfermedades del 
sistema circulatorio (8,47 %), dentro de las cuales tienen mayor prevalencia las enfermedades 
cardiovasculares, la hipertensión arterial y las enfermedades cerebrovasculares. A estas les siguen 
las  enfermedades  del  sistema  osteomuscular  (8,29  %)  y  las  enfermedades  endocrinas, 
nutricionales y metabólicas (6,99 %), entre las que se destaca, en primer lugar, la diabetes mellitus.  
Lo anterior refleja la transición epidemiológica que atraviesa Colombia, esto es, existe un 
predominio de las enfermedades crónicas no trasmisibles, lo cual es consecuente con la carga de 
enfermedad  del  país  y  la  multimorbilidad  presente  en  los  adultos 117 .  Esta  situación  es 
preocupante y obliga a pensar en los retos futuros en términos de garantía de servicios y de 
sostenibilidad del sistema de salud. 
En cuanto a los recursos del sistema, es claro que el talento humano en salud es insuficiente 
y se sigue concentrando en los sitios de mayor densidad poblacional. Esto se evidencia en el alto 
volumen de solicitudes de citas médicas especializadas en las tutelas. 
En lo que respecta a la disponibilidad de procedimientos diagnósticos, los más tutelados 
son las resonancias magnéticas y los tacs, situación que ratifica la limitada oferta de servicios de 
ambas tecnologías, dado que el número de municipios que cuentan con ellas es muy bajo; por 
esta razón, los pacientes deben desplazarse a otras ciudades, incluso, a otros departamentos. 
                                                                 
117 Ministerio de Salud y Protección Social, 2018. Situación de multimorbilidad en Colombia, 2012-2016
219 
 

Adicionalmente, en la coyuntura de la pandemia de COVID-19, se ha evidenciado de 
una manera importante la distribución inequitativa de las unidades de cuidados intensivos, ya 
que hay departamentos, como el Amazonas, que no cuentan con estos servicios ni con talento 
humano disponible, aunado a la falta de capacidad de los laboratorios de salud pública a nivel 
territorial. 
En  el  aseguramiento  en  salud  se  evidencia  la  falta  de representación  del  afiliado  ante  los 
diferentes actores y de gestión del riesgo en salud de las enfermedades no trasmisibles de mayor 
prevalencia, como la hipertensión arterial y la diabetes mellitus, así como de las denominadas 
enfermedades de alto costo. Esta situación se agrava por la ausencia de flujo de recursos entre 
los diferentes actores, lo cual se traduce en barreras de acceso para los usuarios.  
Por  lo  anterior,  es  importante  verificar  el  cumplimiento  de  las  funciones  del 
aseguramiento frente a la garantía del acceso a los contenidos PBS, especialmente, cuando se 
observan incrementos injustificados en el número de servicios solicitados por tutela que son 
cubiertos  por  la  UPC.  Dicho  escenario  denota  problemas  desde  su  disponibilidad  para  la 
atención de patologías que son crónicas y que requieren una mayor capacidad resolutiva en los 
primeros niveles de atención, hasta la accesibilidad por la falta de oportunidad en la atención en 
la puerta de entrada al sistema. En los demás servicios hay problemas de asequibilidad, pues no 
se garantizan los traslados, pese a que las normas así lo señalan. Finalmente, hay que señalar que 
todas estas falencias se reflejan en la mala calidad de la atención y la falta de integralidad en los 
servicios. 
Respecto a la prestación de servicios de salud, se observa la inexistencia de una infraestructura 
integrada y articulada de salud, a pesar de los esfuerzos realizados en las Redes Integrales de 
Prestadores de Servicios. El trabajo en red es indispensable para garantizar la atención oportuna, 
integral y de calidad de cualquier patología, y también para evitar la fragmentación y la falta de 
continuidad de la atención que se observa en las tutelas. 
Adicionalmente, se evidencia la falta de especialización de los servicios exigidos para la 
atención de patologías como el cáncer: en el caso de los menores de edad, en la Red de Unidades 
de Atención de Cáncer Infantil118; en el caso de los adultos, en la Red de Prestación de Servicios 
                                                                 
118 Ley 1388 de 2010 «Por el derecho a la vida de los niños con cáncer en Colombia». 
220 
 

Oncológicos119, y para la atención de enfermedades huérfanas120, a través de la Red de Centros 
de  Referencias  conformada  por  la  Red  de  Centros  de  Diagnóstico,  Red  de  Centros  de 
Tratamiento y Red de Farmacias para suministro y seguimiento a tratamientos farmacológicos. 
En suma, se observan avances en el PND y en otras materias como la salud pública, el 
acceso y las coberturas en salud, el financiamiento sectorial y la inspección vigilancia y control. 
Sin embargo, los desafíos del sistema de salud que se presentan en esta publicación y que se han 
puesto de manifiesto con la pandemia de la COVID-19 le permite concluir a la Defensoría del 
Pueblo que, si bien es cierto el Gobierno Nacional ha realizado esfuerzos importantes, aún hay 
una brecha entre lo establecido en la LES y la materialización y la garantía efectiva del derecho 
a la salud de los colombianos, lo que incluye la gestión de los determinantes sociales y del propio 
sistema de salud. 
Estos  desafíos  fueron  evidentes  en  la  salud  pública,  que  requiere  no  solo  un 
redireccionamiento, sino un redimensionamiento del papel del Estado en la gobernanza. Esto 
no solo incluye nociones de regulación, sino de rectoría, abogacía, inspección, vigilancia y control 
de los eventos que ponen en riesgo a la población, a los agentes que conforman el sistema de 
salud  y  el  funcionamiento  del  conjunto  como  un  todo  y  no  como  la  suma  de  sus  partes. 
Adicionalmente,  se  cuestiona  el  alcance  de  los  siguientes  aspectos:  (i)  del  sistema  de 
aseguramiento  para  enfrentar  eventos  de  salud  pública  de  tal  magnitud;  (ii)  del  modelo  de 
atención en salud, el cual pasa por la desarticulación y fragmentación del actual sistema de salud 
y su débil funcionamiento en red; (iii) la inequidad en la distribución de los recursos, como en el 
caso  de  cinco  departamentos,  los  cuales  no  contaban  con  unidad  de  cuidados  intensivos  al 
momento de declararse la emergencia sanitaria; (vi) la precaria situación del talento humano en 
salud, el cual está desprotegido y vulnerado en sus derechos en materia de seguridad y salud en 
el trabajo y en sus condiciones laborales y de seguridad social; (v) la debilidad de la inspección, 
vigilancia y control del sistema de salud para hacer efectiva la garantía del derecho a la salud, 
entre otros aspectos. En conclusión, la pandemia de la COVID-19 no solo deja reflexiones, sino 
lecciones para la toma de decisiones en el corto, mediano y largo plazo. 
                                                                 
119 Ley 1384 de 2010 «Ley Sandra Ceballos, por la cual se establecen las acciones para la atención integral del cáncer en Colombia». 
120 Ley 1392 de 2010 «Por medio de la cual se reconocen las enfermedades huérfanas como de especial interés y se adoptan 
normas tendientes a garantizar la protección social por parte del Estado colombiano a la población que padece de enfermedades 
huérfanas y sus cuidadores». 
221 
 

Finalmente,  el  incumplimiento  de  las  garantías  y  de  la  materialización  efectiva  y 
sostenible  del  derecho  a  la  salud  genera  morbilidad,  mortalidad  y  discapacidad,  eventos  que 
podrían ser  evitables. Por lo  tanto, se requiere de un sistema de salud justo, centrado en las 
personas, acompañado de políticas públicas que respondan a las necesidades y expectativas de 
la población y, especialmente, que brinde un trato digno a los pacientes, al personal sanitario y, 
en general, a la comunidad a la que le sirve. 
 
 
222 
 

5. Recomendaciones  
 
A  todas  las  instituciones  y  agentes  del  sistema  de  salud  (SGSSS  y  regímenes  de 
excepción y especiales):  

  (i)  Cumplir la Ley 1751 de 2015, por la cual se regula el derecho fundamental a la salud, y 
promover de manera permanente los derechos y deberes de los usuarios del sistema de 
salud. 
(ii)  Cumplir la Ley 1502 de 2011, por la cual se promueve la cultura en seguridad social en 
Colombia,  y  fomentar  de  manera  permanente  los  principios  y  valores  de  la  seguridad 
social, así como el trato digno y con sensibilidad a los usuarios del sistema de salud. 
(iii) Cumplir  la  Ley  1966  de  2019,  por  la  cual  se  adoptan  medidas  para  la  gestión  y 
transparencia en el Sistema de Seguridad Social en Salud, el cual crea el Sistema Integrado 
de  Control,  Inspección  y  Vigilancia  para  el  Sector  Salud,  el  Sistema  Integral  de 
Información  Financiera  y  Asistencial  y  el  Registro  de  Contratación  de  Servicios  y 
Tecnologías  de  Salud;  así  mismo,  reorganiza  y  racionaliza  las  redes  prestadoras  de 
servicios de salud y ordena el establecimiento de incentivos a la gestión y resultados en 
salud, entre otros. 
(iv) Cumplir  las  leyes  de  cáncer  y  promover  la  implementación  de  unidades  de  atención 
integral para tratar dicha enfermedad. Después de 10 años, solo hay dos aprobadas, lo 
cual permite concluir que existe una falla en la política, dado que uno de los principales 
instrumentos para cumplir los objetivos de las leyes mencionadas no se ha promovido. 
(v)  En el marco de la emergencia sanitaria, revisar la atención en salud de los pacientes con 
enfermedades graves, de alto costo y crónicas que están siendo afectados, principalmente, 
por las dificultades de comunicación y direccionamiento. 
 
A las entidades públicas de orden nacional y a los particulares que ejercen funciones 
públicas: 

  (i)  Cumplir con las funciones asignadas por la ley, con el propósito de evitar que los usuarios 
deban recurrir a la acción de tutela para hacer valer sus derechos.  
223 
 

(ii)  Implementar  mecanismos  de  seguimiento  a  los  derechos  de  petición  que  garanticen 
respuestas oportunas, congruentes y de fondo a las solicitudes elevadas por los usuarios. 
(iii) La Superintendencia Nacional de Salud debe implementar de manera perentoria el sistema 
de administración de quejas como lo ordena la Ley 1797 de 2017. 
 
Al Congreso de la República:  
  (i)  Contemplar la necesidad de reestructurar la Superintendencia Nacional de Salud, con el 
fin de generar la capacidad técnica que se requiere y las herramientas para dar cobertura 
a la inspección, vigilancia y control a un número importante de vigilados. 
(ii)  Revisar la pertinencia de reasignar funciones de la Superintendencia Nacional de Salud a 
otras entidades, como la Superintendencia Financiera de Colombia. 
(iii) Revisar  la  competencia  en  el  manejo  de  la  salud  pública.  La  reciente  pandemia  ha 
demostrado la limitación del modelo de aseguramiento para integrar esfuerzos y cumplir 
los objetivos del sistema de salud. 
(iv) Revisar las garantías de libre elección para las personas afiliadas a regímenes de excepción, 
particularmente para los pensionados que prefieren una afiliación al SGSSS. 
 
A los jueces de la República:  
  (i)  Hacer efectivas las órdenes judiciales impartidas en sus providencias e informar a la 
Procuraduría  General  de  la  Nación  sobre  aquellos  incidentes  de  desacato  que  sean 
promovidos. Esto se debe realizar con el fin de que se desarrollen posibles investigaciones 
disciplinarias  y  se  respete  el  ordenamiento  constitucional  y  legal  respecto  a  la 
imposibilidad de embargar los recursos parafiscales y con destino a la salud y seguridad 
social. En particular, tener en cuenta aquellas que vulneran derechos a los niños y niñas 
del país. 
 
 
 
224 
 

Al Gobierno Nacional: 
  (i)  Identificar las causas que ocasionan la falta de oportunidad en el agendamiento de citas y 
en las autorizaciones y la falta de integralidad que fundamenta seis de cada diez acciones 
de tutela, según los datos de los estudios de tutelas del Ministerio de Salud y Protección 
Social (MSPS)121 y de la Defensoría del Pueblo. 
(ii)  Cumplir  con  la  implementación  de  procesos  y  herramientas122 para  el  agendamiento 
estandarizado,  oportuno  y  confiable  de  citas  y  autorización  integral  de  servicios,  que 
garanticen la oportunidad en el acceso a los servicios y tecnologías en salud conforme al 
PBS y aquellos no contemplados que se requieren con prioridad. 
(iii) Diseñar, implementar y monitorear las políticas públicas que se requieran para resolver 
las causas de la falta de oportunidad e integralidad en el sistema de salud, para lo cual se 
debe llevar a cabo la coordinación interinstitucional necesaria. 
(iv) Efectuar  un  inventario  priorizado  de  las  disposiciones  legales  aún  pendientes  de 
reglamentación, para que se desarrolle el SGSSS y el sistema de salud de acuerdo con el 
mandato legal y proceder, de manera inmediata, a la respectiva reglamentación. 
(v)  Actualizar el Manual Tarifario adoptado mediante el Decreto 2423 de 1996 e incluir las 
tarifas y procedimientos que no se encuentran en dicho documento. Para ello, se debe 
tomar como base un estudio real de costos y precios de mercado. 
(vi) Disponer de los recursos necesarios para el pago de los servicios efectivamente prestados 
a los afiliados al SGSSS que le corresponda pagar al Estado. 
(vii) Evaluar el comportamiento del SGSSS de cara a la pandemia y presentar al Congreso de 
la República las normas que sean necesarias, con el objetivo de garantizar la salud pública 
y responder de esa manera a epidemias y enfermedades de interés en salud pública con 
armonía y sumando esfuerzos. 
(viii) Promover la implementación de unidades funcionales de atención de cáncer de adultos 
y niños como estrategia para lograr la atención oportuna e integral de quienes padecen 
esta enfermedad. 
                                                                 
121 MSPS, 2018. La Tutela en Salud. Informe de Cumplimiento de la Vigencia 2017. Orden 30 de la Sentencia T-760 de 2008
122 MSPS. Decreto 682 de 2018 «Por el cual se sustituye el Capítulo 3 del Título 2 de la Parte 5 del Libro 2 del Decreto 780 de 
2016,  Único  Reglamentario  del  Sector  Salud  y  Protección  Social,  en  relación  con  las  condiciones  para  la  autorización  de 
funcionamiento, habilitación y permanencia de las entidades responsables del aseguramiento en salud». 
225 
 

(ix) Evaluar el cumplimiento de las EPS en el suministro de los medicamentos no incluidos 
en el PBS con la implementación de la estrategia de presupuestos máximos. Existe un 
claro incentivo a restringir los servicios que seguramente se verá reflejado en las tutelas 
interpuestas durante la vigencia 2020. 
(x)  Actualizar el PBS. No abandonar este esfuerzo y el mandato de la LES y la Sentencia T-
760 de 2008. Abordar la actualización por patologías para que el impacto pueda generar 
beneficios  integrales  a  los  enfermos.  Llevar  a  cabo  la  actualización  con  mecanismos 
expeditos y con el consenso de los médicos expertos en atender ciertas patologías; así 
mismo, evitar el fraccionamiento originado en tecnologías que vienen siendo usadas por 
muchos años.  
(xi) Analizar de fondo el futuro de las EPS y la posibilidad real de que terceros inviertan los 
recursos que se necesitan para lograr y mantener la solvencia necesaria. Lo anterior en 
vista de que con los ajustes normativos del año 2019 y 2020 el régimen de solvencia de 
las EPS se ha desvirtuado y su operación en esas condiciones es riesgosa.  
 
Al Ministerio de Salud y Protección Social: 
  (i)  Garantizar el cumplimiento de las actividades de salud pública y de intervenciones 
colectivas, con énfasis en la promoción de la salud y prevención de la enfermedad. 
(ii)  Impartir las directrices para que se implemente un modelo de atención en el marco de la 
política pública en salud a que hacen referencia los artículos 20 y 24 de la LES, ya sea a 
través de la reglamentación del MIAS o del MAITE propuestos. Este modelo debe tener 
un  enfoque  diferencial,  pues  debe  tomar  en  cuenta  las  circunstancias  propias  de  cada 
región, en especial de las zonas marginadas y/o dispersas; de igual manera, debe brindar 
toda la claridad que requieren los agentes del SGSSS y las entidades territoriales sobre el 
rol  que  deben  desempeñar,  para  lo  cual  será  necesario  hacer  acompañamiento  y 
capacitación permanente.  
(iii) Revisar  y  ampliar  el  rango  de  las  categorías  establecidas  para  el  pago  de  cuotas 
moderadoras y copagos en atención a la capacidad de pago de los cotizantes y en virtud 
de los principios de equidad y progresividad. 
226 
 

(iv) Actualizar la norma que tiene que ver con las relaciones entre pagadores de servicios de 
salud  y  prestadores  de  estos  para  que  se  oriente  la  contratación  de  las  distintas 
modalidades que se observan en los últimos años. 
(v)  Regular la oferta de los servicios en salud de los prestadores de servicios, de tal manera 
que se garantice la disponibilidad, accesibilidad y calidad en la atención de los servicios 
demandados. 
 
Al Ministerio de Educación Nacional y al Ministerio de Salud y Protección Social:  
  (i)  Revisar de manera prioritaria la política de formación de talento humano en salud y 
generar cupos para la formación de especialistas, teniendo en cuenta las necesidades. 
(ii)  Generar incentivos para el desarrollo del talento humano en salud, de tal manera que se 
garantice la cobertura en todo el territorio nacional.  
(iii) Revisar el régimen de excepción del Magisterio y la garantía de derechos a la población 
afiliada,  a  través  del  consenso  con  los  usuarios  y  del  análisis  de  la  efectividad  de  la 
prestación de servicios, satisfacción de los usuarios y garantía de sus derechos. 
 
Al Ministerio de Trabajo:  
  (i)  Revisar la política de talento humano del sector salud para la implementación del trabajo 
digno y humanizado y la formalización laboral incluyente, justa y equitativa del personal 
al servicio del sector de la salud. 
(ii)  Revisar el artículo 142 del Decreto 019 de 2012 y separar las funciones de las entidades 
encargadas de calificar la invalidez en primera oportunidad, de tal manera que no influyan 
en las decisiones posteriores que afecten la calificación final del afiliado. 
 
A la Superintendencia Nacional de Salud:  
  (i)  Vigilar con oportunidad y con principios de ética y transparencia el adecuado uso de los 
recursos de la salud que le competen. 
227 
 

(ii)  Continuar con el saneamiento de las deudas del sector salud y vigilar el cumplimiento de 
la Ley de Punto final. 
(iii) Tomar  decisiones  de  fondo  sobre  las  aseguradoras  que  se  encuentran  en  vigilancia 
especial y que continúan con problemas en la prestación de los servicios a los usuarios e 
incumpliendo las condiciones financieras. 
(iv) Investigar a las IPS que nieguen servicios habilitados, en especial, el servicio de urgencias. 
Asimismo, revisar las prácticas que pongan en riesgo la atención en salud de la población 
más vulnerable. 
 
A la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud 
(ADRES): 

  (i)  Disponer y gestionar los recursos necesarios y los procedimientos para el pago de los 
servicios efectivamente prestados a los afiliados al SGSSS que le corresponda pagar al 
Estado. 
(ii)  Hacer operativo el procedimiento para lograr el saneamiento de deudas con premura y 
efectividad, en el marco de la Ley de Punto Final. Rendir cuentas permanentes sobre los 
avances. 
(iii) Generar  transparencia  en  la  información  y  cifras  que  sean  conocidas  por  todos  los 
interesados. Debe incluirse la información de las distintas operaciones y su información 
estadística,  con  lo  cual  habría  un  verdadero  control  a  la  gestión  de  esta  entidad  y 
transparencia en el manejo de la operación. 
(iv) Resolver los temas asociados a la auditoría de reclamaciones y recobros que, pese a la 
política de techos, ha generado enormes moras en el cierre de cuentas y en la generación 
de un flujo de recursos adecuado. 
 
A las aseguradoras en salud: 
  (i)  Garantizar el cumplimiento de las actividades de salud de carácter individual, es decir, las 
relacionadas con los programas de detección temprana, prevención de la enfermedad y 
promoción de la salud. 
228 
 

(ii)  Garantizar las atenciones en salud contenidas en el PBS y no PBS en cumplimiento de 
los elementos esenciales del derecho a la  salud (disponibilidad, accesibilidad, calidad y 
aceptabilidad), establecidos en la Observación General N.° 14 del Comité de Derechos 
Económicos Sociales y Culturales (CDESC) y en la LES. 
(iii) Cumplir  con  la  red  de  prestadores  de  servicios  en  salud  y  con  las  obligaciones 
contractuales que se tienen con estos, a fin de evitar la negación del acceso a los servicios 
y garantizar condiciones de accesibilidad y calidad. 
(iv) Hacer seguimiento individualizado a las personas con enfermedades graves y de alto costo 
que  se  quejan  por  falta  de  atención.  Garantizar  la  no  interrupción  de  tratamientos  y 
procedimientos y llevar el control pormenorizado de las rutas que siguen sus pacientes. 
(v)  Comprometerse al trato digno y humano de los pacientes y sus familias, que empieza con 
disponer de los canales adecuados para la comunicación y acceso a las tecnologías en 
salud que requieren. 
(vi) Rendir cuentas y generar mayor transparencia en la información pública. 
(vii) En el marco de la emergencia sanitaria originada por la COVID-19, se le recomienda 
empoderarse  de  la  función  de  agentes  del  paciente  y  propiciar  el  acceso  a  las 
autorizaciones y continuidad de los tratamientos. 
 
A los socios, dueños o asociados, administradores y juntas directivas de las EPS:  
  (i)  Cumplir con las capitalizaciones que requiera la entidad de tal forma que proteja a los 
usuarios y a los proveedores de servicios de salud. 
 
A los prestadores de servicios de salud: 
  (i)  Garantizar  la  prestación  de  los  servicios  que  tienen  habilitados,  en  especial,  el  de 
urgencias. Estos deben estar enmarcados en el principio de la calidad. 
(ii)  Fortalecer  las  redes  de  servicios  especializados  para  los  pacientes  en  busca  de  la 
integralidad. Por ejemplo, la atención de cáncer infantil a través de unidades de cáncer 
229 
 

infantil123 o de enfermedades huérfanas mediante los centros de referencia en diagnóstico 
y tratamiento y la red de farmacias124. 
(iii) Promover la facturación electrónica y el orden en el manejo de sus cuentas. 
 
A la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV):  
  (i)  Cumplir  con  las  obligaciones  derivadas  en  la  Ley  1448  de  2011  y  demás  decretos 
reglamentarios, en relación con el pago de indemnizaciones a la población víctima del 
conflicto armado. 
(ii)  Dar  respuesta  de  fondo,  congruentes  y  con  oportunidad  a  los  derechos  de  petición 
presentados en virtud de sus funciones. 
 
Al  Instituto  Nacional  Penitenciario  y  Carcelario  (Inpec),  a  la  Unidad  de  Servicios 
Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) y a la Fiduprevisora:  

  (i)  Trabajar de manera articulada para hacer operativo el modelo de salud previsto para las 
personas privadas de la libertad y establecido en la Ley 1709 de 2014, de tal manera que 
se  garantice  a  esta  población  la  prestación  de  los  servicios  de  salud  de  manera  digna, 
continua y oportuna. 
 
                                                                 
123 Ley 1388 de 2010 «Por el derecho a la vida de los niños con cáncer en Colombia». 
124 Ley 1392 de 2010 «Por medio de la cual se reconocen las enfermedades huérfanas como de especial interés y se adoptan 
normas tendientes a garantizar la protección social por parte del Estado colombiano a la población que padece de enfermedades 
huérfanas y sus cuidadores». 
230 
 

Referencias 
 
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enfermedades  huérfanas  como  de  especial  interés  y  se  adoptan  normas  tendientes  a 
garantizar  la  protección  social  por  parte  del  Estado  colombiano  a  la  población  que 
231 
 

padece de enfermedades huérfanas y sus cuidadores. Diario oficial N.° 47.758 del 2 de 
julio de 2010. 
Congreso de la República de Colombia. Ley 1438 de 2011. Por medio de la cual se reforma el 
Sistema  General  de  Seguridad  Social  en  Salud  y  se  dictan  otras  disposiciones.  Diario 
oficial N.° 47.957 del 19 de enero de 2011. 
Congreso  de  la  República  de  Colombia.  Ley  1448  de  2011.  Por  la  cual  se  dictan  medidas  de 
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se 
dictan otras disposiciones. Diario oficial N.° 48.096 del 10 de junio de 2011. 
Congreso de la República de Colombia. Ley 1502 de 2011. Por la cual se promueve la cultura en 
seguridad  social  en  Colombia,  se  establece  la  semana  de  la  seguridad  social,  se 
implementa  la jornada nacional de la seguridad social y se dictan otras disposiciones. 
Diario oficial N.° 48.298 del 30 de diciembre de 2011. 
Congreso de la República de Colombia. Ley 1616 de 2013. Por medio de la cual se expide la ley 
de Salud Mental y se dictan otras disposiciones. Diario oficial N.° 48.680 del 21 de enero 
de 2013. 
Congreso de la  República  de Colombia.  Ley  1755  de 2015. Por  medio  de la  cual  se regula  el 
Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento 
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Diario oficial N.° 49.559 del 30 de 
junio de 2015. 
Congreso de la  República  de Colombia.  Ley  1843  de 2017.  Por  medio  de la  cual  se regula  la 
instalación y puesta en marcha de sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios 
tecnológicos  para  la  detección  de  infracciones  y  se  dictan  otras  disposiciones.  Diario 
oficial N.° 50.294 del 14 de julio de 2017. 
Congreso de la República de Colombia. Ley 1949 de 2019. Por la cual se adicionan y modifican 
algunos artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones. 
Diario oficial N.° 50.830 del 8 de enero de 2019.  
Congreso de la República de Colombia. Ley 1953 de 2019. Por medio de la cual se establecen los 
lineamientos para el desarrollo de la política pública de prevención de la infertilidad y su 
tratamiento dentro de los parámetros de salud reproductiva. Diario oficial N.° 50.873 de 
20 del febrero 2019. 
232 
 

Congreso de la República de Colombia. Ley 1955 de 2019. Por el cual se expide el Plan Nacional 
de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. Diario oficial N.° 
50.964 
del 
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http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1955_2019.html 
Congreso  de  la  República  de  Colombia.  Ley  1966  de  2019.  Por  medio  de  la  cual  se  adoptan 
medidas para la gestión y transparencia en el Sistema de Seguridad Social en Salud y se 
dictan otras disposiciones. Diario oficial N.° 51.011 del 11 de julio 2019. 
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20 de julio de 1991.  
 
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991.htm

Corte Constitucional de Colombia. Auto 590 de 2016. Seguimiento a la orden trigésima de la 
Sentencia  T-760  de 2008.  Magistrado  sustanciador:  Jorge  Iván  Palacio  Palacio  (12  de 
diciembre de 2016). 
Corte Constitucional de Colombia. En los casos decididos, la Corte amparó los derechos fundamentales de 
mujeres con infertilidad y ordenó que se practiquen tratamientos de fertilización in vitro. Boletín N.° 
13 
del 
21 
de 
febrero 
de 
2020. 
Expediente. 
T-5.761.833. 
https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?En-los-casos-decididos,-la-Corte-
ampar%C3%B3-los-derechos-fundamentales-de-mujeres-con-infertilidad-y-
orden%C3%B3-que-se-practiquen-tratamientos-de-fertilizaci%C3%B3n-in-vitro.-8824 
233 
 

Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-083 de 2019. Expediente D-12042. M. P.: Alberto 
Rojas Ríos. 
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-313 de 2014. Expediente PE-040. M. P.: Gabriel 
Eduardo Mendoza Martelo. 
Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  SU-677  de  2017.  Expediente  T-5.860.548. 
Magistrada sustanciadora: Gloria Stella Ortiz Delgado. 
Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  T-003  de  2019.  Expediente  T-6.923.747.  M.  P.: 
Cristina Pardo Schlesinger. 
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-010 de 2019. Expediente T- 6897156. M.P. Cristina 
Pardo Schlesinger. 
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-025 de 2004. Expediente T-653010 y acumulado. 
M. P.: Manuel José Cepeda Espinosa. 
Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  T-025  de  2019.  Expediente  T-6.685.506.  M.  P.: 
Alberto Rojas Ríos. 
Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  T-043  de  2019.  Expediente  T-6.953.923.  M.  P.: 
Alberto Rojas Ríos. 
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-046 de 2019. M. P.: Gloria Stella Ortiz Delgado. 
Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  T-050  de  2019.  Expediente  T-6.841.205.  M.  P.: 
Alberto Rojas Ríos. 
Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  T-061  de  2019.  Expediente  T-6.600.715.  M.P. 
Alejandro Linares Cantillo. 
Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  T-062  de  2017.  Expediente  T-5.763.044.  M.  P.: 
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 
Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  T-065  de  2018.  Expediente  T-6.423.733.  M.  P.: 
Alberto Rojas Ríos. 
Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  T-066  de  2016.  Expediente  D-10.884.  M.  P.: 
Alejandro Linares Cantillo. 
Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  T-067  de  2019.  Expediente  T-6.727.220.  M.  P.: 
Alejandro Linares Cantillo. 
Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  T-071  de  2018.  M.  P.:  Luis  Guillermo  Guerrero 
Pérez.  
234 
 

Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-074 de 2019. Expediente T-6.703.349. Magistrado 
sustanciador: Antonio José Lizarazo Ocampo. 
Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  T-077  de  2018.  M.  P.:  Antonio  José  Lizarazo 
Ocampo. 
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-081 de 2019. Expediente T-7.006.393. M. P.: Luis 
Guillermo Guerrero Pérez. 
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-096 de 2016. Expedientes T-5156690, T-5161374 
y T-5169399. M. P.: Luis Ernesto Vargas Silva. 
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Diana Fajardo Rivera. 
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-115 de 2018. Expediente N.° T-6.462.649. M. P.: 
Alberto Rojas Ríos. 
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-117 de 2019. Expedientes acumulados T-6.982.011 
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Fernando Reyes Cuartas. 
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y T-5.771.704. M. P.: Antonio José Lizarazo Ocampo. 
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Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  T-296  de  2016.  Expediente  T-5355842.  M.  P.: 
Alejandro Linares Cantillo. 
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-299 de 2019. Expediente T-7.217.174. M. P.: José 
Fernando Reyes Cuartas. 
Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  T-302  de  2017.  Expediente  T-5.697.370.  M.  P.: 
Aquiles Arrieta Gómez. 
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-309 de 2018. M. P.: José Fernando Reyes Cuartas. 
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Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-381 de 2014. Expediente T-4.255.146. M. P.: Jorge 
Ignacio Pretelt Chaljub. 
Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  T-387  de  2018.  Expediente  T-6.757.944.  M.  P.: 
Gloria Stella Ortiz Delgado. 
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-402 de 2018. Expediente T-6.688.460, T-6.700.573 
y T-6.717.879 (AC). M.P. Diana Fajardo Rivera. 
Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  T-414  de  2016.  Expedientes  acumulados  T-
5.208.437,  T-5.209.676,  T-5.211.741,  T-5.217.850  y  T-5.223.040  M.  P.:  Alberto  Rojas 
Ríos. 
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-422 de 2017. Expedientes T-5979352. M. P.: Iván 
Humberto Escrucería Mayolo. 
Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  T-423  de  2019.  Expediente  T-7.349.929.  M.  P.: 
Gloria Stella Ortiz Delgado. 
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-426 de 2018. M. P.: José Fernando Reyes Cuartas. 
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-452 de 2018. Expediente T-6.831.588. M. P.: José 
Fernando Reyes Cuartas. 
236 
 

Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-470 de 2010. Expediente T-2534495. M. P.: Jorge 
Iván Palacio Palacio. 
Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  T-485  de  2019.  Expediente  T-7.268.969.  M.  P.: 
Alberto Rojas Ríos. 
Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  T-507  de  2015.  Expedientes  T-4.856.838  y  T-
4.861.554. M. P.: Gloria Stella Ortiz Delgado. 
Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  T-526  de  2019.  Expediente  T-7.300.930.  M.  P.: 
Alberto Rojas Ríos.  
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-563 de 2019. Expedientes T-2893757 y otros. M. 
P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez. 
Corte  Constitucional  de  Colombia.  Sentencia  T-565  de  2019.  Expediente  T-7.406.631.  M.  P.: 
Alberto Rojas Ríos. 
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-676 de 2014. Expediente T-4346556. M. P.: Jorge 
Iván Palacio.  
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-742 de 2007. Expediente T-6327548. M. P.: Gloria 
Stella Ortiz Delgado. 
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-760 de 2008. Expedientes T-1281247, T-1289660, 
T-1308199, T-1310408, T-1315769, T-1320406, T-1328235, T-1335279, T-1337845, T-
1338650,  T-1350500,  T-1645295,  T-1646086,  T-1855547,  T-1858995,  T-1858999,  T-
1859088, T-1862038, T-1862046, T-1866944, T-1867317 y T-1867326. M. P.: Manuel 
José Cepeda Espinosa. 
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). (2018). Estadísticas Vitales EE. 
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Disponible 
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transito-en-colombia/274384 
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adulta atendida en el SGSSS de Colombia. Bogotá: Cuenta de Alto Costo. 
237 
 

Instituto  Departamental  de Salud  de  Norte  de Santander.  (Comunicado  de  prensa  del  15  de 
octubre de 2019). Respuesta de salud ante migración fue analizado por el Puesto de Mando Unificado 
PMU  –  Frontera.  https://ids.gov.co/web/comunicados-de-prensa/respuesta-de-salud-
ante-migracion-fue-analizando-por-el-puesto-de-mando-unificado-pmu-frontera/ 
Isaza Giraldo, M. (26 de julio de 2019). Salud financiera de Savia, camino a la recuperación. El 
Colombiano
https://www.elcolombiano.com/antioquia/salud-financiera-de-savia-
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Ministerio de Defensa Nacional. Decreto 1795 de 2000. Por el cual se estructura el Sistema de 
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Ministerio de Educación Nacional, Fiduprevisora S. A. (2005).  Modelo mejorado de salud para el 
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recobro por medicamentos que no cubre la Unidad de Pago por Capitación. Boletín de prensa N.° 
082  de  2019.  https://www.minsalud.gov.co/Paginas/MinSalud-fij%C3%B3-valores-
m%C3%A1ximos-de-recobro-por-medicamentos-que-no-cubre-la-Unidad-de-Pago-
por-Capitacion-.aspx 
Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS). (18 de diciembre de 2018). Los retos de la salud en 
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retos-de-la-salud-en-2019.aspx 
Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS). (20 de septiembre de 2018). La seguridad vial es 
un  asunto  vital  de  salud  pública.  Boletín  de  prensa  N.°  129  de  2018. 
https://www.minsalud.gov.co/Paginas/La-seguridad-vial-es-un-asunto-vital-de-salud-
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Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS). (2018). Situación de multimorbilidad en Colombia, 
2012-2016
Estudios 
sectoriales. 
https://www.minsalud.gov.co/Ministerio/DSector/Paginas/estudios-sectoriales.aspx 
Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS). (Enero de 2018). La tutela en salud. Informe de 
Cumplimiento  de  la  Vigencia  2017.  Orden  30  de  la  Sentencia  T-760  de  2008.  Corte 
238 
 

Constitucional  de  Colombia,  Sala  Especial  de  Seguimiento  Sentencia  T-760  de  2008. 
https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/CA/infor
me-tutelas-orden30-2015-t760-2008.pdf 
Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS). (08 Marzo de 2019). Informe Orden trigésima - 
Sentencia  T-760 
de  2008 
correspondiente 
a  información 
año  2018. 
http://seguimientot760.corteconstitucional.gov.co/informesperiodicos//Informe%20
Ministerio%20Orden%2030%2019-03-08.pdf 
Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS). (s. f.). Plan de Beneficios en Salud. ¿Qué es el Plan de 
Beneficios  con  cargo  a  la  UPC?  https://www.minsalud.gov.co/salud/POS/Paginas/plan-
obligatorio-de-salud-pos.aspx 
Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS). (s. f.). Rutas integrales de atención en salud - RIAS
https://www.minsalud.gov.co/salud/publica/ssr/Paginas/Rutas-integrales-de-
atencion-en-salud-RIAS.aspx 
Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS). Cifras del aseguramiento en salud con corte a mayo de 
2019.  https://www.minsalud.gov.co/proteccionsocial/Paginas/cifras-aseguramiento-
salud.aspx 
Ministerio  de  Salud  y  Protección  Social  (MSPS).  Comisión  Nacional  de  Precios  de 
Medicamentos y Dispositivos Médicos. Circular 10 de 2020. Por la cual se unifica y se 
adiciona el listado de los medicamentos sujetos al régimen de control directo de precios, 
se  fija  su  precio  máximo  de  venta,  se  actualiza  el  precio  de  algunos  medicamentos 
conforme  al  índice  de  Precios  al  Consumidor  -  IPC  y  se  dictan  otras  disposiciones. 
https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VS/MET/circ
ular-10-de-2020.pdf 
Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS). Decreto 682 de 2018. Por el cual se sustituye el 
Capítulo  3  del  Título  2  de  la  Parte  5  del  Libro  2  del  Decreto  780  de  2016,  Único 
Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, en relación con las condiciones para 
la  autorización  de  funcionamiento,  habilitación  y  permanencia  de  las  entidades 
responsables del aseguramiento en salud. 
Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS). Resolución 089 de 2019. Por la cual se adopta la 
Política Integral para la Prevención y Atención del Consumo de Sustancias Psicoactivas. 
239 
 

https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/DIJ/resol
ucion-089-de-2019.pdf 
Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS). Resolución 1885 de 2018. Por la cual se establece 
el procedimiento de acceso, reporte de prescripción, suministro, verificación, control, 
pago y análisis de la información de tecnologías en salud no financiadas con recursos de 
la UPC, de servicios complementarios y se dictan otras disposiciones (10 de mayo de 
2018). 
Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS). Resolución 3100 de 2019. Por la cual se definen 
los procedimientos y condiciones de inscripción de los prestadores de servicios de salud 
y  de  habilitación  de  los  servicios  de  salud  y  se  adopta  el  Manual  de  Inscripción  de 
Prestadores y Habilitación de Servicios de Salud (25 de noviembre de 2019).  
Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS). Resolución 3951 de 2016. Por la cual se establece 
el procedimiento de acceso, reporte de prescripción, suministro, verificación, control, 
pago y análisis de la información de servicios y tecnologías en salud no cubiertas por el 
Plan de Beneficios en Salud con cargo a la UPC y se dictan otras disposiciones (31 de 
agosto de 2016). 
Ministerio de Salud y Protección social. (Marzo de 2016). Guía N.° GPC-2015-51Guía de práctica 
clínica para el diagnóstico, tratamiento y seguimiento de la diabetes mellitus tipo 2 en la población mayor 
de 
18 
años
http://gpc.minsalud.gov.co/gpc_sites/Repositorio/Conv_637/GPC_diabetes/DIAB
ETES_TIPO_2_COMPLETA.pdf 
Ministerio de Salud y Protección Social. Decreto 2228 de 2017. Por el cual se modifica el artículo 
2.1.5.1 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud  y Protección 
Social en relación con los afiliados al Régimen Subsidiado. 
Ministerio de Salud y Protección Social. Decreto 780 de 2016. Por medio del cual se expide el 
Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social.  
Ministerio  de  Salud  y  Protección  Social.  Resolución  5857  de  2018.  Por  la  cual  se  actualiza 
integralmente  el  Plan  de  Beneficios  en  Salud  con  cargo  a  la  Unidad  de  Pago  por 
Capitación 
(UPC). 
https://www.minsalud.gov.co/Normatividad_Nuevo/Resoluci%C3%B3n%205857%2
0de%202018.pdf 
240 
 

Ministerio del Trabajo. Decreto 2943 de 2013. Por el cual se modifica el parágrafo 1.° del artículo 
40 del Decreto 1406 de 1999. 
National Geographic. (17 de marzo de 2020). Las claves del coronavirus y el mapa de personas infectadas 
en 
directo
Sergi 
Alcalde 

Javier 
Flores. 
https://www.nationalgeographic.com.es/ciencia/claves-coronavirus-que-esta-
afectando-china_15145 
Oficina  del  Alto  Comisionado  de  las  Naciones  Unidas  para  los  Derechos  Humanos.  (26  de 
febrero  2020).  Informe  anual  del  Alto  Comisionado  de  las  Naciones  Unidas  para  los  Derechos 
Humanos e informes de la Oficina del Alto Comisionado y del Secretario General. Situación de los 
derechos 

humanos 
en 
Colombia 
(A/HRC/43/3Add.3). 
https://www.hchr.org.co/documentoseinformes/informes/altocomisionado/informe-
anual-2019-ES.pdf 
Olarte  Moure  &  Asociados.  (s.  f.).  Régimen  de  control  de  precios  de  medicamentos
https://www.olartemoure.com/regimen-de-control-de-precios-de-medicamentos/ 
Organización  de  las  Naciones  Unidas  (ONU).  Comité  de  Derechos  Económicos,  Sociales  y 
Culturales (CDESC). Observación General N.º 19, 4 de febrero 2008, E/C.12/GC/19.  
Organización  de  las  Naciones  Unidas  (ONU).  Comité  de  Derechos  Económicos,  Sociales  y 
Culturales  (CDESC).  (11  de  agosto  de  2000).  Observación  General  14.  E/C.12/2000/4, 
CESCR. https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2001/1451.pdf 
Organización de las Naciones Unidas (ONU). Comité de los Derechos del Niño. (17 de abril de 
2013). Observación General N.º 15 (2013) CRC/C/GC/15. 
Organización de las Naciones Unidas (ONU). Oficina del Alto Comisionado de las Naciones 
Unidas para los Derechos Humanos en Colombia. (2015). Estándares Internacionales sobre 
el 

Derecho 

la 
Salud 
en 
el 
Sistema 
de 
Naciones 
Unidas
http://pensamiento.unal.edu.co/fileadmin/recursos/focos/focosalud/docs/estandare
s_internacionales_sobre_derecho_a_la_salud_en_la_onu.pdf 
Organización de las Naciones Unidas (ONU). Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y 
Culturales. Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General 
en su Resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entrada en vigor: 3 de 
enero 
de 
1976, 
de 
conformidad 
con 
el 
artículo 
27. 
https://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/CESCR.aspx 
241 
 

Organización Mundial de la Salud (OMS). (2013). Global action plan for the prevention and control of 
noncommunicable 
diseases 
2013-2020. 
World 
Health 
Organization
https://www.who.int/nmh/events/ncd_action_plan/en/ 
Organización Mundial de la Salud (OMS). (2017). 70.ª Asamblea Mundial de la Salud: Ginebra, 22-
31  mayo  de  2017,  resoluciones  y  decisiones.  Anexos  (No.  WHA70/2017/REC/1). 
https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA70-REC1/A70_2017_REC1-sp.pdf 
Organización Mundial de la Salud. (2020). Alocución de apertura del Director General de la OMS en la 
rueda de prensa sobre la COVID-19 celebrada el 23 de marzo de 2020
Presidencia  de  la  República  de  Colombia.  (s.  f.).  ABC  del  Acuerdo  de  Punto  Final
https://id.presidencia.gov.co/Documents/190723-ABC-Acuerdo-Punto-Final.pdf 
Presidencia de la República de Colombia. Decreto Ley 2591 de 1991. Por el cual se reglamenta la 
acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. Diario oficial 
N.° 40.165 del 19 de noviembre de 1991. 
Procuraduría General de la Nación. (04 de septiembre de 2019). Procuraduría solicitó a Supersalud 
intervenir a Coomeva EPS para garantizar derechos de cerca de 2 millones de usuarios del sistema
https://www.procuraduria.gov.co/portal/Procuraduria-solicito-a-Supersalud-
intervenir-a-Coomeva-EPS-para-garantizar-derechos-de-cerca-de-2-millones-de-
usuarios-del-sistema.news 
Procuraduría  General  de  la  Nación.  (17  de  diciembre  de  2019).  Procurador  pide  a  Supersalud 
intervención 
forzosa 
administrativa 
para 
liquidar 

Medimás 
EPS
https://www.procuraduria.gov.co/portal/Procurador-pide-a-Supersalud-intervencion-
forzosa-administrativa-para-liquidar-a-Medimas-EPS.news 
Ramírez  Carrasquilla,  J.  P.  (02  de  septiembre  de  2019).  Aunque  bajaron,  tutelas  a  EPS  en 
Medellín preocupan. El Colombiano. https://www.elcolombiano.com/antioquia/aunque-
bajaron-tutelas-a-eps-en-medellin-preocupan-FH11527130 
Revista  Semana.  (15  de  febrero  de  2020).  Fotomultas:  apague  y  vámonos
https://www.semana.com/nacion/articulo/fotomultas-apague-y-vamonos/652094 
Statista. 
(17-03-2020). 
Las 
camas 
de 
cuidados 
intensivos 
por 
países
https://es.statista.com/grafico/21141/camas-de-cuidados-intensivos-por-paises/. 
242 
 

Superintendencia  Nacional  de  Salud  (SNS).  Resolución  011263  de  2018.  Por  la  cual  se  adopta 
medida  preventiva  de  VIGILANCIA  ESPECIAL  a  ASMET  SALUD  EPS  S.A.S., 
identificada con el NIT. 900.935.126-7. 5 de diciembre de 2018. 
Superintendencia  Nacional  de  Salud  (SNS).  Resolución  468  de  2019.  Por  medio  de  la  cual  se 
resuelve  el  recurso  de  reposición  interpuesto  contra  la  Resolución  011263  del  05  de 
diciembre  de  2018,  que  adoptó  medida  preventiva  de  VIGILANCIA  ESPECIAL  a 
ASMET SALUD EPS SAS, identificada con NIT 900.935.126-7. 13 de febrero de 2019. 
Superintendencia Nacional de Salud. Resolución 299 de 2019. Por la cual se decide una actuación 
de revocatoria total de autorización de funcionamiento y se ordena la toma de posesión 
inmediata de los bienes, haberes, negocios y la intervención forzosa administrativa para 
liquidarla  Empresa  Mutual  para  el  Desarrollo  Integral  de  la  Caja  de  Compensación 
Familiar Comfacor.  
Superintendencia Nacional de Salud. Resolución 8929 de 2019. Por la cual se decide una actuación 
de revocatoria total de autorización de funcionamiento y se ordena la toma de posesión 
inmediata de los bienes, haberes, negocios y la intervención forzosa administrativa para 
liquidarla Empresa Mutual para el Desarrollo Integral de la Salud E.S.S. EMDISALUD 
E.S.S. 
EPS-S, 
identificada 
con 
NIT. 
811.004.055-5. 
https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VP/DOA/res
olucion-8929-de-2019.pdf 
Superintendencia Nacional de Salud. Resolución 8939 de 2019. Por la cual se ordena la intervención 
forzosa  administrativa  para  liquidar  a  la  sociedad  CRUZ  BLANCA  ENTIDAD 
PROMOTORA  DE  SALUD  S.A.  -  CRUZBLANCA  E.P.S.,  identificada  con  NIT. 
830.009.783-0. 
https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VP/DOA/res
olucion-8939-de-2019.pdf 
Wild, C. P., Weiderpass, E., Stewart B. W. [editors]. (2020). World Cancer Report. Cancer Research 
for Cancer Prevention. Lyon, France: International Agency for Research on Cancer. Licence: 
CC BY-NC-ND 3.0 IGO. http://publications.iarc.fr/586. 
 
 
243 
 


Anexos 
Anexo A. Ficha para recolección de información de tutelas en salud
 
244 
 


Anexo B. Ficha para recolección de información de tutelas en seguridad social
 
245 
 

 
 
 
Anexo C. Diagnósticos y bloques establecidos en la Estadística Internacional de 
Enfermedades (CIE 10) 
Capítulo
Bloque de códigos
Descripción
I
A00 - B99
Enfermedades infecciosas y parasitarias.
II
C00 - D48
Tumores [neoplasias].
Enfermedades de la sangre y de los órganos hematopoyéticos, y ciertos 
III
D50 - D89
trastornos que afectan el mecanismo de la inmunidad.
IV
E00 - E90
Enfermedades endocrinas, nutricionales y metabólicas.
V
F00 - F99
Trastornos mentales y del comportamiento.
VI
G00 - G99
Enfermedades del sistema nervioso.
VII
H00 - H59
Enfermedades del ojo y sus anexos.
VIII
H60 - H95
Enfermedades del oído y de la apófisis mastoides.
IX
I00 - I99
Enfermedades del sistema circulatorio.
X
J00 - J99
Enfermedades del sistema respiratorio.
 XI
K00 - K93
Enfermedades del sistema digestivo.
XII
L00 - L99
Enfermedades de la piel y del tejido subcutáneo.
XIII
M00 - M99
Enfermedades del sistema osteomuscular y del tejido conjuntivo.
XIV 
N00 - N99
Enfermedades del sistema genitourinario.
XV
O00 - O99
Embarazo, parto y puerperio.
XVI
P00 - P96
Ciertas afecciones originadas en el periodo perinatal.
XVII
Q00 - Q99
Malformaciones congénitas, deformidades y anomalías cromosómicas.
Síntomas, signos y hallazgos anormales clínicos y de laboratorio, no 
XVIII
R00 - R99
clasificados en otra parte.
Traumatismos, envenenamientos y algunas otras consecuencias de causas 
XIX
S00 - T98
externas.
XX
V01 - Y98
Causas externas de morbilidad y de mortalidad.
Factores que influyen en el estado de salud y contacto con los servicios de 
XXI
Z00 - Z99
salud.
XXII
U00 - U99
Códigos para situaciones especiales.
 
 
 
246 
 

 
Anexo D. Clasificación de los servicios y tecnologías de salud 

SERVICIOS 
11 
Grupo de atención inmediata 
111  Atención prehospitalaria 
1111  Atención prehospitalaria 
112  Urgencias 
1121  Consulta médica 
1122  Observación 
113  Transporte asistencial 
1131  Traslado aéreo 
1132  Traslado terrestre 
12 
Consulta externa 
121  Consulta externa general 
1211  Consulta médica 
1212  Consulta odontológica 
1213  Consulta nutricional 
1214  Consulta de psicología 
1215  Consulta de trabajo social 
1216  Consulta de optometría 
1217  Atención domiciliaria médica 
1218  Atención domiciliaria no médica 
1219  Junta médica 
122  Consulta externa especializada 
1221  Consulta médica especializada 
1222  Consulta odontológica especializada 
1223  Consulta nutricional especializada 
1224  Consulta de psicología especializada 
1225  Atención domiciliaria médica especializada 
1226  Atención domiciliaria no médica especializada 
1227  Junta médica especializada 
123  Seguridad y salud en el trabajo 
1231  Consulta médica de seguridad y salud en el trabajo 
1232  Junta médica de seguridad y salud en el trabajo 
124  Vacunación 
1241  Vacunación 
13 
Internación 
131  Hospitalización 
1311  Internación general 
1312  Internación en salud mental 
132  Hospitalización de paciente crónico 
1321  Internación de paciente crónico 
133  Hospitalización domiciliaria 
247 
 

1331  Internación en casa 
134  Unidad de Cuidados Intensivos 
1341  Unidad de Cuidados Intensivos 
135  Unidad de Cuidados Intermedios 
1351  Unidad de Cuidados Intermedios 
14 
Quirúrgico 
141  Cirugías 
1411  Procedimientos quirúrgicos 
1412  Procedimientos endoscópicos 
1413  Remplazos articulares 
1414  Trasplante 
15 
Apoyo diagnóstico y complementación terapéutica 
151  Terapia 
1511  Terapia física 
1512  Terapia ocupacional 
1513  Terapia del leguaje 
1514  Otras Terapias 
1515  Terapia respiratoria 
1516  Terapias con equipos multidisciplinarios 
152  Laboratorio clínico 
1521  Procedimientos diagnósticos 
153  Laboratorio de citologías cervicouterinas 
1531  Laboratorio de citologías cervicouterinas 
154  Laboratorio de histotecnología 
1541  Laboratorio de histotecnología 
155  Patología 
1551  Patología 
156  Gestión pretransfusional 
1591  Gestión pretransfusional 
157  Imágenes diagnósticas 
1571  Técnicas radiaciones ionizantes 
1572  Técnicas radiaciones no ionizantes 
158  Medicina nuclear 
1581  Medicina nuclear 
159  Otros procedimientos diagnósticos y terapéuticos 
1591  Otros procedimientos diagnósticos y terapéuticos 
1592  Diagnóstico vascular 
16 
Apoyo diagnóstico y complementación terapéutica de alto costo 
161  Hemodinamia e intervencionismo 
1611  Hemodinamia 
1612  Intervencionismo 
162  Diálisis 
1621  Diálisis 
163  Radioterapia 
248 
 

1631  Quimio y radioterapia para cáncer 
164  Quimioterapia 
1641  Quimio y radioterapia para cáncer 
18 
Tratamiento integral 
181  Tratamiento integral 
1811  Tratamiento integral 

MEDICAMENTOS Y FITOTERAPÉUTICOS 
21 
Medicamentos 
211  Síntesis química 
212  Síntesis biológica 
213  Homeopáticos 
214  Fórmulas magistrales 
22 
Fitoterapéuticos 
221  Fitoterapéuticos 

ALIMENTOS, BEBIDAS Y SUPLEMENTOS DIETARIOS 
31 
Suplementos dietarios 
311  Fórmulas lácteas 
312  Otros suplementos dietarios 
32 
Alimentos 
321  Aceites (vegetales, animales, minerales) 
322  Otros alimentos 
33 
Bebidas 
331  Bebidas 

COSMÉTICOS Y PRODUCTOS DE ASEO 
41 
Cosméticos 
411  Champú y lociones capilares 
412  Crema antipañalitis 
413  Cremas y lociones humectantes 
414  Jabones cosméticos 
42 
Productos de aseo 
421  Pañales 
422  Pañitos húmedos 
423  Geles antibacteriales 
424  Desod