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LA TUTELA Y EL DERECHO  
A LA SALUD 2011
20 AÑOS
1992 - 2011

Vólmar Antonio Pérez Ortiz
Defensor del Pueblo
Gloria Elsa Ramírez Vanegas
Secretaria General 
El presente texto se puede reproducir, fotocopiar  
o replicar, total o parcialmente, siempre que se cite la fuente.
Defensoría del Pueblo
Calle 55 No. 10-32
A.A. 24299 Bogotá, D. C.
Tels.: 314 73 00 – 314 40 00
ISBN: 978-958-8571-59-1
www.defensoria.org.co
Bogotá, D. C., 2012

LA TUTELA Y EL DERECHO  
A LA SALUD 2011
EquiPO inVEstiGAtiVO DEl PROGRAmA DE sAluD  
DE lA DEfEnsORíA DEl PuEBlO
AlEXAnDRA ORJuElA GuERRERO 
Médica, especialista en salud familiar
lYDA mARiAnA GOnZÁlEZ liZARAZO 
Abogada, especialista en derecho público
HilARiO PARDO ARiZA 
Estadístico, abogado, magíster en ciencias financieras y sistemas
EDWin JuliÁn AnGulO HERRERA 
Ingeniero de sistemas


La tutela y el derecho a la salud
2011
Contenido
AGRADECimiEntOs..................................................................................................................................  
11
intRODuCCiÓn ........................................................................................................................................  
13
CAPítulO i   ............................................................................................................................................  
15
1. lA ACCiÓn DE tutElA En El ÁmBitO intERnACiOnAl ................................................  
15
1.1. 
ARGEntinA .........................................................................................................................  
15
1.2. 
BOliViA ...............................................................................................................................  
15
1.3. 
BRAsil ................................................................................................................................  
16
1.4. 
CHilE ..................................................................................................................................  
17
1.5. 
ECuADOR ............................................................................................................................  
17
1.6. 
EsPAÑA ...............................................................................................................................  
18
1.7. 
GuAtEmAlA .......................................................................................................................  
19
1.8. 
HOnDuRAs .........................................................................................................................  
19
1.9. mÉXiCO ...............................................................................................................................  
19
1.10.  niCARAGuA ........................................................................................................................  
21
1.11.  
PAnAmÁ ..............................................................................................................................  
21
1.12.  
PARAGuAY .........................................................................................................................  
22
1.13.  
PERÚ ...................................................................................................................................  
22
1.14.  
PuERtO RiCO .....................................................................................................................  
23
1.15.  
REPÚBliCA DOminiCAnA ..................................................................................................  
24
1.16.  uRuGuAY ...........................................................................................................................  
25
1.17.  
VEnEZuElA .........................................................................................................................  
26
2. lA ACCiÓn DE tutElA En COlOmBiA .............................................................................  
26
2.1.  
ORiGEn  ..............................................................................................................................  
27
2.2. nAtuRAlEZA  .....................................................................................................................  
27
2.3. 
REGlAmEntACiÓn  ...........................................................................................................  
27
2.4. finAliDAD ..........................................................................................................................  
28
2.5. suJEtOs ACtiVO Y PAsiVO ..............................................................................................  
28
2.6. 
REquisitOs mínimOs DE PROCEDiBiliDAD ...................................................................  
28
2.7. imPROCEDEnCiA DE lA ACCiÓn DE tutElA ...................................................................  
29
2.8. lA sEntEnCiA DE tutElA ................................................................................................  
29
2.9. 
PEtiCiÓn DE insistEnCiA En REVisiÓn POR lA DEfEnsORíA DEl PuEBlO AntE 
 
lA CORtE COnstituCiOnAl ............................................................................................  
30
3. 
PROtECCiÓn DEl DERECHO A lA sAluD A tRAVÉs DE lA ACCiÓn DE tutElA ........  
32
3.1. sEntEnCiA t-760 DE 2008................................................................................................  
34
3.1.1. 
Estructura de la sentencia. ..................................................................................................  
36
3.1.2. 
Principales criterios adoptados en esta sentencia. .............................................................  
37
3.1.2.1.  
Acceso a servicios. ..............................................................................................................  
37
3.1.1.2.1.1.   El derecho a acceder a los servicios que se ‘requieran’. ....................................................  
38
3.1.1.2.1.2.   Acceso a los servicios que se requieran, incluidos y no incluidos dentro de los planes  .   
 
obligatorios.  .......................................................................................................................  
38
5

La tutela y el derecho a la salud
2011
3.1.1.2.1.3.  El transporte y la estadía como medio para acceder a un servicio. ...................................  
39
3.1.2.2.  
Protección especial a niños y niñas.  .................................................................................  
39
3.1.2.3  
Concepto del médico adscrito y externo.  ..........................................................................  
40
3.1.2.4.  
Reglas para solucionar conflictos entre el médico tratante y el Comité técnico Científico.  
40
3.1.2.5.  
Acceso al diagnóstico.  .......................................................................................................  
41
3.1.2.6.  la prestación de los servicios debe ser oportuna, eficiente y de calidad. Principio de  
 
integralidad. .........................................................................................................................  
41
3.1.2.7.  
El principio de continuidad: el acceso a un servicio de salud debe ser continuo y no  
 
puede ser interrumpido súbitamente. .................................................................................  
42
3.1.2.8.  información en salud. .........................................................................................................  
42
3.1.2.9.  
Prohibición de trasladar a los usuarios cargas administrativas y burocráticas que les  
 
corresponde asumir a la EPs.  ...........................................................................................  
43
3.1.2.10.  
Protección a las enfermedades catastróficas y de alto costo. ...........................................  
43
3.1.2.11.  libertad de elección de EPs.  .............................................................................................  
43
3.1.2.12.  
Acceso sin obstáculos por pagos.  .....................................................................................  
44
3.1.2.13.  
Allanamiento a la mora.  .....................................................................................................  
46
3.1.3.  seguimiento a la sentencia por parte de la Defensoría del Pueblo. ...................................  
46
3.2. 
OtROs CRitERiOs DECisORiOs  ......................................................................................  
60
3.2.1. 
Protección al recién nacido hijo de un menor de edad ......................................................  
60
3.2.2. 
El derecho al diagnóstico  ...................................................................................................  
62
3.2.3. 
El principio de continuidad .................................................................................................  
62
3.2.4. 
El principio de integralidad..................................................................................................  
63
3.2.5. 
Desafiliación de un beneficiario ..........................................................................................  
63
3.2.6. la multiafiliación .................................................................................................................  
64
3.2.7. licencias de maternidad .....................................................................................................  
64
3.2.8. 
Estabilidad laboral reforzada por estado de gravidez o lactancia en la mujer trabajadora .  
65
3.2.9. 
Derecho a permanecer vinculado al sistema de salud de las fuerzas militares y de policía  
 
a mayores de 18 años ........................................................................................................  
65
3.2.10.  
Problemas alimentarios y de drogadicción .........................................................................  
66
3.2.11.  uso de medicina alternativa ................................................................................................  
66
4. 
EstuDiOs RElACiOnADOs ...............................................................................................  
66
CAPítulO ii   ............................................................................................................................................  
85
1. 
OBJEtiVOs ..........................................................................................................................  
85
1.1. 
OBJEtiVO GEnERAl ...........................................................................................................  
85
1.2. 
OBJEtiVOs EsPECífiCOs...................................................................................................  
85
2. 
AsPECtOs mEtODOlÓGiCOs ...........................................................................................  
85
2.1.  
CARACtERístiCAs DE lA muEstRA ................................................................................  
86
3. 
REsultADOs .....................................................................................................................  
87
3.1. 
EVOluCiÓn DE lA tutElA En COlOmBiA DuRAntE lOs 20 AÑOs DE EXistEnCiA ..  
87
3.1.1. 
Revisión de tutelas  .............................................................................................................  
88
3.1.2. los derechos tutelados .......................................................................................................  
90
3.1.2.1.  
Derecho de petición ............................................................................................................  
92
3.1.1.2.  
Otros derechos económicos sociales y culturales ..............................................................  
92
3.1.2.3.  
Vida digna y dignidad humana ...........................................................................................  
92
3.1.2.4.  
Debido proceso y defensa  .................................................................................................  
93
6

La tutela y el derecho a la salud
2011
3.1.3.  
Departamento de origen de las tutelas ...............................................................................  
93
3.1.4.  
Entidades más demandadas ...............................................................................................  
97
3.1.5.  
Decisión de las tutelas en los juzgados ..............................................................................  
97
3.2. lA tutElA Y El DERECHO A lA sAluD ..........................................................................  
98
3.2.1. la tutela en salud dentro del marco de la tutela en general  .............................................  
99
3.2.1.1.  número de tutelas en salud por departamento ..................................................................  
101
3.2.1.2.  
Decisiones en primera instancia .........................................................................................  
106
3.2.1.3.  tutelas en salud tramitadas por juzgados ..........................................................................  
106
3.2.1.4.  
El derecho a la salud como derecho fundamental y su relación con otros derechos del  
 
mismo orden .......................................................................................................................  
107
3.2.1.5.  tipo de entidad demandada ................................................................................................  
110
3.2.5.1.  
Entidades que prestan servicios solamente en el régimen contributivo ............................  
112
3.2.1.5.2.   Entidades que prestan servicios conjuntamente en los regímenes contributivo y subsidiado  115
3.2.1.5.3.   Entidades que prestan servicios solamente en el régimen subsidiado  .............................  
117
3.2.1.5.4.   Entes territoriales ................................................................................................................  
121
3.2.1.5.5.  instituciones Prestadoras de salud (iPs) ...........................................................................  
122
3.2.1.5.6.   Otras entidades del Estado .................................................................................................  
123
3.2.1.5.7.  inPEC/ Penitenciarias ..........................................................................................................  
124
3.2.1.5.8.   Regímenes de excepción ....................................................................................................  
125
3.2.1.5.9.   Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP) y compañías de seguros .....................  
126
3.2.1.5.10.   Administradoras de fondos de pensiones ..........................................................................  
127
3.2.1.5.11.   Otras entidades demandadas ..............................................................................................  
128
3.2.2. 
Análisis de los hechos de la tutela en salud del año 2011.................................................  
128
3.2.2.1.  
Contenidos más frecuentes en las tutelas interpuestas ......................................................  
129
3.2.2.1.1.   Contenidos más frecuentes en las tutelas interpuestas por tratamientos ..........................  
131
3.2.2.1.2  
Contenidos más frecuentes en las tutelas interpuestas por medicamentos ......................  
133
3.2.2.1.3.   Contenidos más frecuentes en las tutelas interpuestas por cirugías .................................  
134
3.2.2.1.4.   Contenidos más frecuentes en las tutelas interpuestas por citas médicas ........................  
135
3.2.2.1.5.   Contenidos más frecuentes en las tutelas interpuestas por imágenes diagnósticas .........  
136
3.2.2.1.6.   Contenidos más frecuentes en las tutelas interpuestas por prótesis, órtesis y dispositivos   
 
médicos ...............................................................................................................................  
137
3.2.2.1.7.   Contenidos más frecuentes en las tutelas interpuestas por exámenes paraclínicos ..........  
138
3.2.2.1.8.   Contenidos más frecuentes en las tutelas interpuestas por procedimientos .....................  
139
3.2.2.1.9.   Contenidos más frecuentes de las tutelas interpuestas por otras solicitudes relacionadas  
 
con el sistema .....................................................................................................................  
140
3.2.2.1.10.   Contenidos más frecuentes en las tutelas interpuestas por otras solicitudes diferentes  
 
a salud .................................................................................................................................  
142
3.2.2.2. tutelas para exigir contenidos POs y no POs en los regímenes contributivo y subsidiado   143
3.2.2.2.1.   Contenidos POs y no POs en tratamientos .......................................................................  
146
3.2.2.2.2.   Contenidos POs y no POs en medicamentos ...................................................................  
148
3.2.2.2.3.   Contenidos POs y no POs en cirugías  .............................................................................  
150
3.2.2.2.4.   Contenidos POs y no POs en citas médicas  ....................................................................  
152
3.2.2.2.5.   Contenidos POs y no POs en imágenes diagnósticas ......................................................  
154
3.2.2.2.6.   Contenidos POs y no POs en prótesis, órtesis e insumos médicos.................................  
156
3.2.2.2.7.   Contenidos POs y no POs en exámenes paraclínicos .......................................................  
158
7

La tutela y el derecho a la salud
2011
3.2.2.2.8.   Contenidos POs y no POs en procedimientos ..................................................................  
159
COnClusiOnEs ........................................................................................................................................  
161
RECOmEnDACiOnEs ................................................................................................................................  
167
AnEXO 
 ............................................................................................................................................  
169
8

La tutela y el derecho a la salud
2011
ÍNDICE DE TABLAS, MAPAS Y GRÁFICAS
TABLA N° 1 ......................................................................................................................90
TABLA N° 2 ......................................................................................................................91
TABLA N° 3 ......................................................................................................................93
TABLA N° 4 ......................................................................................................................96
TABLA N° 5.  ....................................................................................................................98
TABLA Nº 6  ...................................................................................................................100
TABLA N° 7. ...................................................................................................................102
TABLA Nº 8. ...................................................................................................................103
TABLA N° 9. ...................................................................................................................106
TABLA N° 10  .................................................................................................................109
TABLA N° 11 ..................................................................................................................112
TABLA N° 12 ..................................................................................................................114
TABLA N° 13 ..................................................................................................................116
TABLA N° 14 ..................................................................................................................117
TABLA N° 15 ..................................................................................................................118
TABLA N° 16  .................................................................................................................118
TABLA N° 17 ..................................................................................................................121
TABLA Nº 18  .................................................................................................................122
TABLA N° 19 ..................................................................................................................124
TABLA N° 20 ..................................................................................................................125
TABLA N° 21 ..................................................................................................................127
TABLA N° 22 ..................................................................................................................128
TABLA N° 23 ..................................................................................................................129
TABLA N° 24 ..................................................................................................................129
TABLA N° 25 ..................................................................................................................132
TABLA N° 26  .................................................................................................................134
TABLA N° 27 ..................................................................................................................135
TABLA N° 28  .................................................................................................................136
9

La tutela y el derecho a la salud
2011
TABLA N° 29  .................................................................................................................138
TABLA N° 30 ..................................................................................................................139
TABLA N° 31 ..................................................................................................................140
TABLA N° 32 ..................................................................................................................141
TABLA N° 33 ..................................................................................................................142
TABLA N° 34  .................................................................................................................144
TABLA N° 35 ..................................................................................................................145
TABLA N° 36 ..................................................................................................................146
TABLA Nº 37  .................................................................................................................147
TABLA Nº 38 ..................................................................................................................148
TABLA N° 39 ..................................................................................................................148
TABLA N° 40  .................................................................................................................149
TABLA N° 41 ..................................................................................................................149
TABLA N° 42 ..................................................................................................................151
TABLA N° 43 ..................................................................................................................152
TABLA N° 44 ..................................................................................................................153
TABLA N° 45 ..................................................................................................................153
TABLA N° 46 ..................................................................................................................154
TABLA N° 47 ..................................................................................................................155
TABLA N° 48  .................................................................................................................156
TABLA N° 49 ..................................................................................................................157
TABLA N° 50 ..................................................................................................................158
TABLA Nº 51  .................................................................................................................159
TABLA N° 52 ..................................................................................................................160
TABLA N° 53  .................................................................................................................160
TABLA N° 54 ..................................................................................................................161
TABLA N° 55.  ................................................................................................................162
10

La tutela y el derecho a la salud
2011
GRÁFICAS
GRÁFICA N° 1. DERECHOS MÁS INVOCADOS .................................................................................................. 92
GRÁFICA N° 2. EVOLUCIÓN DE LAS TUTELAS. .............................................................................................. 102
GRÁFICA N° 3. N° DE TUTELAS POR CADA 10.000 AFILIADOS EN CADA EPS  ............................................. 123
GRÁFICA N° 4. CONTENIDO DE LAS TUTELAS EN SALUD .............................................................................. 133
GRÁFICA N° 5. CONTENIDOS POS EN LAS TUTELAS ..................................................................................... 147
GRÁFICA N° 6. CONTENIDOS POS EN TRATAMIENTOS .................................................................................. 150
GRÁFICA N° 7. CONTENIDOS POS EN MEDICAMENTOS .................................................................................. 152
GRÁFICA N° 8. CONTENIDOS POS EN CIRUGÍAS ............................................................................................ 154
GRÁFICA N° 9. CONTENIDOS POS EN CITAS MÉDICAS. ................................................................................. 156
GRÁFICA N° 10. CONTENIDOS POS EN IMÁGENES DIAGNÓSTICAS  .............................................................. 158
GRÁFICA N° 11. CONTENIDOS POS EN PRÓTESIS, ÓRTESIS E INSUMOS MÉDICOS. ..................................... 159
GRÁFICA N° 12. CONTENIDOS POS EN EXÁMENES PARACLÍNICOS.  ............................................................. 161
GRÁFICA N° 13. CONTENIDOS POS EN PROCEDIMIENTOS. ............................................................................ 162
MAPAS
MAPA N° 1. DERECHO MÁS INVOCADO EN CADA MUNICIPIO ........................................................................ 104
MAPA N° 2. TUTELAS EN SALUD POR CADA 10.000 HABITANTES. .............................................................. 107
11

La tutela y el derecho a la salud
2011
12

La tutela y el derecho a la salud
2011
AGRADECIMIENTOS
A los doctores Gabriel Eduardo Mendoza Martel y Juan Carlos Henao Pérez, presidente y 
expresidente de la Honorable Corte Constitucional; a la doctora Martha Victoria Sáchica, 
Secretaria General, y a los ingenieros Isaac Sáenz Cruz y Rubén Patarroyo Moreno, quienes 
facilitaron la base de datos de tutelas de la Corte Constitucional correspondiente al año 
2011, lo cual permitió la elaboración del presente estudio.
13


La tutela y el derecho a la salud
2011
INTRODUCCIÓN
La acción de tutela fue el mecanismo más eficaz que nació con la Constitución de 1991 para 
la protección de los derechos humanos, no sólo por su eficacia y oportunidad sino porque 
se ha constituido en la acción más utilizada por los colombianos para reclamarlos ante las 
entidades del Estado y los particulares que administran dineros públicos, sin necesidad de 
recurrir a otros medios. Han sido 20 años de uso efectivo de la tutela que han facilitado a 
una gran mayoría de compatriotas ser beneficiados, pero también varios años de lucha para 
no permitir su desmejoramiento.
La Defensoría del Pueblo, como entidad abanderada en la protección de los derechos 
humanos, ha visto la tutela como una acción aliada en la protección de los mismos. Durante 
estos 20 años, la entidad no sólo ha ayudado a muchos ciudadanos en el ejercicio de 
acciones judiciales, sino que ha empoderado a otros más para su interposición y en muchas 
ocasiones ha insistido ante la Corte Constitucional para su revisión, cuando ha visto una 
violación flagrante. 
El derecho a la salud, a pesar de no ser instituido inicialmente en la Constitución Política 
del 91 como un derecho fundamental, se ha ganado un espacio importante por la vía 
jurisprudencial. Durante estos años, la Corte Constitucional ha protegido el derecho a la 
salud a través de la acción de tutela por tres vías. La primera, estableciendo su relación 
de conexidad con el derecho a la vida, el derecho a la integridad personal y el derecho a 
la dignidad humana (previa consideración de la salud como derecho económico, social y 
cultural); la segunda, reconociendo su naturaleza fundamental en contextos donde el tutelante 
es un sujeto de especial protección (niños y niñas, adulto mayor, sujetos en condición de 
discapacidad, etc.); y la tercera, es la afirmación en general de la fundamentalidad del 
derecho a la salud en lo que respecta a un ámbito básico.
Desde la ley 100 de 1993, los colombianos han visto la tutela como su principal aliada 
para reclamar sus derechos ante los distintos actores de salud. Son muchos las vidas que 
se han salvado y muchos los ciudadanos que han conseguido vivir dignamente gracias 
a la tutela, en un comienzo estigmatizada debido a que algunos usuarios la utilizaron 
para cirugías plásticas u otras suntuosidades. Finalmente, la Defensoría del Pueblo, en 
un estudio elaborado en 2004, logró demostrar que estas aseveraciones eran fruto de los 
enemigos de la tutela y en sus resultados corroboró que más del 60% de las personas lo 
hacía para reclamar medicamentos, tratamientos, procedimientos y otros servicios de salud 
que se encontraban en el Plan Obligatorio y que reiteradamente las EPS venían negando 
15

La tutela y el derecho a la salud
2011
a los usuarios a pesar de estar previamente pagados a través de la Unidad de Pago por 
Capitación (UPC).
Desde ese momento, la entidad empezó a elaborar una serie de estudios sobre el particular, 
que hoy en día se han convertido en informes anuales de obligatoria consulta para los 
actores del sistema y ello ha permitido buscar el mejoramiento del mismo, replantear 
controles, establecer medidas y hasta plantear reformas estructurales.
Este sexto informe sobre la tutela y el derecho a la salud presenta los resultados del 
periodo 2011 y hace un recuento estadístico sobre el comportamiento de la misma en estos 
20 años de su uso efectivo por parte de los ciudadanos. Así, la credibilidad de esta acción 
sigue en aumento y los más de tres millones de tutelas interpuestas durante este período 
son la muestra fehaciente de que seguirá siendo el mecanismo más efectivo utilizado por 
los colombianos para la protección de los derechos humanos. Para los usuarios de salud, 
la tutela ha sido eficaz contra las negaciones continuas de las EPS, lo que ha permitido 
que muchos ciudadanos hayan salvado sus vidas y otros vivan en condiciones mucho más 
dignas.
Por lo anterior, es necesario mantener la acción de tutela sin modificaciones ni límites, 
de tal forma que los ciudadanos puedan acudir a ella cuando cualquier entidad, pública 
o privada, intente violar sus derechos fundamentales. Igualmente, hay que establecer 
mecanismos para lograr que las sentencias sean cumplidas sin dilaciones ni demoras y que 
estas decisiones no sean burladas por ningún actor afectado en las sentencias. 
VÓLMAR PÉREZ ORTIZ 
Defensor del Pueblo
16

La tutela y el derecho a la salud
2011
CAPÍTULO I
MARCO TEÓRICO
1. LA ACCIÓN DE TUTELA EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL
La acción de tutela o el derecho de amparo se encuentra consagrada en la mayoría de 
constituciones a nivel internacional y a pesar de que en cada una de ellas puede variar 
el nombre, su finalidad siempre es la de proteger los derechos de los ciudadanos. A 
continuación se hace un breve resumen de esta figura en algunos países:
1.1. ARGENTINA
La acción de amparo está consagrada en el artículo 43 de la Constitución de 1994. Procede 
contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que en forma actual 
o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, 
derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley, siempre que 
no exista otro medio judicial más idóneo. 
Características:
 • El juez puede declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u 
omisión lesiva.
 • El afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones, registradas conforme a la ley, 
podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo 
a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, 
así como a los derechos de incidencia colectiva en general.
 • Toda persona podrá interponer esta acción para tomar conocimiento de los datos a ella 
referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos de datos públicos, o los 
privados destinados a proveer informes, y en caso de falsedad o discriminación, para 
exigir la supresión, rectificación, confidencialidad o actualización de aquellos. No podrá 
afectarse el secreto de las fuentes de información periodística.
1.2. BOLIVIA
El recurso de amparo constitucional está establecido en los artículos 128 y 129 de la 
Constitución boliviana de 2009. Procede contra actos u omisiones ilegales o indebidas 
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2011
de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman 
o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la Ley.
Características:
 • Podrá ser interpuesta por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con 
poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, 
ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso 
legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos 
o amenazados.
 • Podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión 
de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial.
 • La autoridad o persona demandada será citada con el objeto de que preste información 
y presente, en su caso, los actuados concernientes al hecho denunciado, en el plazo 
máximo de cuarenta y ocho horas desde la presentación de la acción.
 • La resolución final se pronunciará en audiencia pública inmediatamente recibida la 
información de la autoridad o persona demandada y, a falta de esta, lo hará sobre la 
base de la prueba que ofrezca la persona accionante. La autoridad judicial examinará la 
competencia de la servidora pública o del servidor público o de la persona demandada 
y, en caso de encontrar cierta y efectiva la demanda, concederá el amparo solicitado. La 
decisión que se pronuncie se elevará, de oficio, en revisión ante el Tribunal Constitucional 
Plurinacional en el plazo de las veinticuatro horas siguientes a la emisión del fallo.
•  La decisión final que conceda la acción de amparo constitucional será ejecutada 
inmediatamente y sin observación.
1.3. BRASIL
El numeral 68 del artículo 5 de la Constitución de Brasil de 1988 establece el “mandato de 
segurança” (mandato de seguridad), para proteger un derecho determinado y cierto que no sea 
amparado por el habeas data o por el habeas corpus cuando el responsable de la ilegalidad o del 
abuso del poder fuese una autoridad o una persona jurídica en ejercicio de funciones públicas.
Para que proceda este mandato sólo es necesario probar la existencia de una ilegalidad o 
de un abuso de poder por parte de una autoridad, no se requiere probar la violación a un 
derecho fundamental. No procede en contra de particulares.
También procede el mandamiento de seguridad colectivo, el cual puede ser impetrado por 
un partido político con representación en el Congreso Nacional o por una organización 
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2011
sindical, entidad de clase o asociación legalmente constituida y con funcionamiento mínimo 
de un año, siempre que lo haga en defensa de los intereses de sus miembros o asociados. 
1.4. CHILE
El recurso de protección está consagrado en el artículo 20 de la Constitución de 1980 y 
procede contra actos ilegales que amenacen los derechos fundamentales de las personas. 
Es una acción que la Constitución concede a todas las personas que, como consecuencia 
de actos u omisiones arbitrarias o ilegales, sufren privación, perturbación o amenaza de 
sus derechos y garantías constitucionales. Tiene como objetivo adoptar todas las medidas 
necesarias para restablecer el derecho vulnerado y asegurar su protección. 
Características: 
 • Puede ser interpuesto por cualquier persona, natural o jurídica, o por un grupo de 
personas, que haya sufrido perturbación o amenaza de sus derechos.
 • No requiere de abogado para su interposición.
 • El recurso debe ser interpuesto ante la Corte de Apelaciones en cuya jurisdicción se 
cometió el acto o se incurrió en la omisión arbitraria o ilegal que ocasione la vulneración.
 • El plazo para presentar el recurso de protección es de 30 días corridos, contados 
desde cuando ocurre el acto o amenaza que motiva el recurso o desde que se tuvo 
conocimiento de dicho acto o amenaza.
•  El recurso se debe presentar por escrito y se debe fundamentar la acción u omisión ilegal 
o arbitraria que sirve de base a su interposición, así como los derechos o garantías, 
consagradas en la Constitución, que se ven vulneradas.
1.5. ECUADOR
La acción de protección está contemplada en el artículo 88 de la Constitución del Ecuador 
del año 2008. Tiene por objeto el amparo directo y eficaz de los derechos reconocidos en la 
Constitución, y podrá interponerse cuando exista una vulneración de derechos constitucionales 
por actos u omisiones de cualquier autoridad pública no judicial; contra políticas públicas, 
cuando supongan la privación del goce o ejercicio de los derechos constitucionales; y cuando 
la violación proceda de una persona particular en caso de que esta provoque daño grave si 
presta servicios públicos impropios, si actúa por delegación o concesión, o si la persona 
afectada se encuentra en estado de subordinación, indefensión o discriminación. 
También procede una acción extraordinaria de protección, que se interpondrá ante la Corte 
Constitucional, contra sentencias o autos definitivos en los que se haya violado, por acción 
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u omisión, derechos reconocidos en la Constitución. Este recurso procede cuando se hayan 
agotado los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del término legal, a menos que la 
falta de interposición no fuera atribuible a la negligencia de la persona titular del derecho 
constitucional vulnerado.
1.6. ESPAÑA
El recurso de amparo está establecido en el numeral 2 del artículo 53 de la Constitución 
Política de 1978. Tiene como finalidad proteger a todos los ciudadanos frente a las 
violaciones de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución española, así 
como la objeción de conciencia reconocida en la misma ley fundamental, originadas por 
disposiciones, actos jurídicos o simple vía de hecho de los poderes públicos del Estado, 
las comunidades autónomas y demás entes públicos de carácter territorial, corporativo o 
institucional, así como de sus funcionarios o agentes.
Para que proceda el recurso de amparo se requiere la violación de los derechos y libertades 
reconocidos en la constitución, que dicha violación provenga de una disposición, acto 
jurídico o vía de hecho y que la transgresión sea atribuible a los poderes públicos.
Características:
 • Puede ser interpuesto por toda persona natural o jurídica que invoque un interés 
legítimo, así como por el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.
 • Es un recurso de carácter subsidiado al que sólo es posible acceder cuando se han 
agotado las vías ordinarias procedentes.
 • El plazo para su interposición es de 20 días.
 • Su naturaleza no es revisora ni constituye una tercera instancia para defender la mera 
legalidad ordinaria, sólo procede en cuanto incida en el ejercicio de los derechos y 
libertades fundamentales.
•  Procede contra disposiciones, actos jurídicos o simple vía de hecho de los poderes 
públicos del Estado, las comunidades autónomas y demás entes públicos de carácter 
territorial, corporativo e institucional, así como de sus funcionarios y agentes.
•  No procede contra leyes o disposiciones normativas con carácter de ley, pero sí puede 
analizarse su constitucionalidad cuando previamente lo haya hecho la autoridad.
 • El otorgamiento del amparo conduce a la declaración de nulidad de la resolución judicial 
impugnada y al restablecimiento del derecho o libertad vulnerado.
 • Las sentencias de amparo no son impugnables ya que constituyen cosa juzgada.
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2011
1.7. GUATEMALA
La acción de amparo en Guatemala está establecida en el artículo 265 de la constitución de 1985. 
Se instituye el amparo con el fin de proteger a las personas contra las amenazas de violaciones 
a sus derechos o para restaurar el imperio de los mismos cuando la violación hubiere ocurrido. 
No hay ámbito que no sea susceptible de amparo, y procederá siempre que los actos, 
resoluciones, disposiciones o leyes de autoridad lleven implícitos una amenaza, restricción 
o violación de los derechos que la Constitución y las leyes garantizan. 
1.8. HONDURAS
La garantía de amparo está contemplada en el artículo 183 de la Constitución de la 
Republica de Honduras, vigente desde 1982. Establece que tiene derecho a interponerla 
toda persona que se considere agraviada o cualquier otra en nombre de esta, para que se 
le mantenga o restituya el goce y disfrute de los derechos y garantías constitucionales y 
para que, en casos concretos, se declare que una ley, resolución, acto o hecho de autoridad 
no obliga al recurrente ni es aplicable por contravenir, disminuir o tergiversar cualesquiera 
de los derechos reconocidos en la Constitución. La Corte Suprema de Justicia es la entidad 
encargada de conocer esta acción.
La garantía de amparo comprende o abarca todos los derechos establecidos o consagrados 
en el texto constitucional, sean individuales o sociales.
Características del recurso de amparo:
 • Procede contra los actos de autoridades o funcionarios públicos.
 • Procede contra supuestos que se refieren únicamente a actos o actuaciones que lesionen 
efectivamente el goce y disfrute de los derechos constitucionales.
 • No procede contra sentencias definitivas y ejecutoriadas, contra las resoluciones dictadas 
en los juicios de amparo, contra los actos consumados de modo irreparable cuando han 
cesado los efectos del acto reclamado, y contra los actos consentidos por el agraviado.
 • Para su admisión, deben agotarse previamente los recursos y acciones que procedan 
en cada caso.
1.9. MÉXICO
Inició con el denominado “juicio de amparo” en 1841, en el que se estableció, como facultad 
de la Corte Suprema del Estado de Yucatán, la de amparar a las personas en el goce de 
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La tutela y el derecho a la salud
2011
sus derechos violados por leyes o actos de la autoridad. Sin embargo, su constitucionalidad 
plena se dio con la Constitución Federal de 1857.
El juicio de amparo se ha considerado como una institución netamente mexicana. Se ejerce 
por medio de un órgano judicial con respecto al individuo que solicita de manera formal una 
protección contra la aplicación de la ley o acto que le sean contrarios a la misma.
Características:
 • Constituye un nuevo juicio, no consiste en un recurso o apelación que meramente 
constituya otra instancia, sino que implica iniciar un nuevo proceso.
 • Es un juicio de garantías, donde el juzgador no se limita a ver si existieron 
violaciones constitucionales, sino que puede incluso dejar subsistentes las violaciones 
constitucionales, siempre que se demuestre que nadie resultó afectado en sus derechos 
fundamentales. Así mismo, puede exigir la suspensión de un acto que, no obstante 
ser constitucional, viole las garantías individuales. En otras palabras, no se ocupa de 
cualquier violación de la Constitución, sino de aquellas cuyo resultado es el menoscabo 
de una garantía individual, que resulta en daño personal y directo a una o varias 
personas concretas.
 • El juicio de amparo es promovido por cualquier particular que considere que sus garantías 
individuales han sido violadas por alguna autoridad. El juicio no se tramitará de oficio 
por ninguna autoridad judicial, sólo por petición del propio afectado, su apoderado o 
representante legal.
 • Sólo puede solicitar amparo quien sea el titular del derecho subjetivo que se considere 
afectado por el acto de autoridad.
•  El juicio se tramitará con arreglo, exclusivamente, a las disposiciones procesales de la 
Ley de Amparo y, sólo en caso de que esta sea omisa o insuficiente, por supletoriedad 
se aplicará el Código Federal de Procedimientos Civiles.
•  El juicio de amparo sólo procederá cuando contra el acto de autoridad no esté previsto 
ningún recurso o medio de defensa legal, o estándolos, se hayan agotado previamente 
a la demanda de amparo. 
 • La sentencia del juicio se limitará a resolver las cuestiones propuestas en los conceptos 
de violación, sin poder abordar otras. 
 • La sentencia del juicio sólo protegerá a individuos particulares que hayan promovido 
el juicio, sin beneficiar a nadie más, y el acto quedará invalidado solo para el quejoso 
que haya litigado, pero no se hará ninguna declaración general sobre la ley o el acto 
impugnado.
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La tutela y el derecho a la salud
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Este juicio de garantías se extiende a un minucioso control de la constitucionalidad y legalidad, que 
consiste, primero, en revisar la aplicación concreta de la ley hecha por la autoridad responsable, 
y segundo, en examinar si el acto reclamado expresa su fundamento legal y motivo de hecho, 
con el objeto de determinar si ese fundamento y ese motivo son o no pertinentes. Así mismo, 
tiene como fin evitar que actos de autoridades contravengan directamente la Constitución o que 
las leyes en que dichos actos se apoyan sean contrarias a la Constitución.
1.10. NICARAGUA
El recurso de amparo está consagrado en el artículo 188 de la Constitución de Nicaragua de 
1987. Contempla que procede en contra de toda disposición, acto o resolución y en general 
en contra de toda actuación y omisión de cualquier funcionario, autoridad o agente de los 
mismos que viole o trate de violar los derechos y garantías consagrados en la Constitución. 
Esta acción no procede contra particulares.
Características:
 • Solo puede interponerse por la parte agraviada. 
 • Se debe interponer en contra del funcionario o autoridad que ordene el acto que se 
presume violatorio de la Constitución Política.
 • Cuenta con un término para interponerla de treinta días, que se contará desde que se 
haya notificado o comunicado legalmente al agraviado la disposición, acto o resolución. 
Este término se aumenta en razón de la distancia. También podrá interponerse el recurso 
desde cuando la acción u omisión haya llegado a su conocimiento.
 • No procede contra resoluciones de los funcionarios judiciales, en asuntos de su 
competencia, cuando la infracción producida por el acto reclamado sea irreparable, y 
contra los actos que hubieren sido consentidos por el agraviado de modo expreso o tácito. 
1.11. PANAMÁ
El recurso de amparo está contemplado en el artículo 54 de la Constitución de Panamá de 
1972. Establece que toda persona contra la cual se expida o se ejecute, por cualquier servidor 
público, una orden de hacer o de no hacer, que viole los derechos y garantías que la Constitución 
consagra, tendrá derecho a que la orden sea revocada a petición suya o de cualquier persona.
El recurso de amparo se tramita mediante procedimiento sumario y es de competencia de 
los tribunales judiciales. No procede contra los fallos de la Corte Suprema de Justicia o 
sus salas. También hay límites contra las resoluciones que en materia electoral emite el 
Tribunal Electoral.
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2011
1.12. PARAGUAY
El derecho de amparo está contemplado en el artículo 134 de la Constitución de Paraguay 
de 1992. Consagra que toda persona que por un acto u omisión, manifiestamente ilegítimo, 
de una autoridad o de un particular, se considere lesionada gravemente, o en peligro 
inminente de serlo en derechos o garantías consagradas en la Constitución o en la Ley, 
y que debido a la urgencia del caso no pudiera remediarse por la vía ordinaria, puede 
promover amparo ante el magistrado competente. 
Características:
 • El procedimiento es breve, sumario, gratuito y de acción popular para los casos 
previstos en la ley. 
 • Establece que el magistrado tendrá facultad para salvaguardar el derecho o garantía, o 
para restablecer inmediatamente la situación jurídica infringida. 
 • Si se tratara de una cuestión electoral, o relativa a organizaciones políticas, será 
competente la justicia electoral. Esta acción no procede en la tramitación de causas 
judiciales, contra actos de órganos judiciales ni en el proceso de formación, sanción y 
promulgación de las leyes. 
1.13. PERÚ
La acción de amparo está contemplada en el numeral 2 del artículo 200 de la Constitución 
Política del Perú de 1993. Procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier 
autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los demás derechos reconocidos 
por la Constitución. No procede contra normas legales ni contra resoluciones judiciales 
emanadas de procedimiento regular.
Características:
 • El amparo es una acción excepcional, último remedio de protección contra la violación 
de un derecho constitucional. 
 • Es un medio de control constitucional que protege el texto de la Carta Política de todo 
acto que la lesione. 
 • Es un mecanismo de protección del ciudadano contra la arbitrariedad incurrida, por 
acción u omisión de actos de cumplimiento obligatorio, que resultan lesivos de la norma 
constitucional, bien sea por amenaza o violación, constituyendo, por ende, un proceso 
extraordinario de efectiva tutela cuando es evidente la afectación aludida. Su finalidad 
es reponer las cosas al estado anterior del acto cuestionado.
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La tutela y el derecho a la salud
2011
 • Es el mecanismo que la Constitución otorga a los ciudadanos para hacer cesar un acto 
perturbador del disfrute de un derecho o garantía ciudadana.
 • Únicamente se recurre a esta vía de manera residual, esto es, cuando no existe otro 
camino procesal para acceder a la pretensión jurídica y siempre que se trate de lograr 
la reposición de algún derecho constitucional transgredido o amenazado, ya que esta 
acción no es declarativa de derechos, sino restitutiva de aquellos.
•  Es un proceso sumario, ágil, breve, sui generis e inmediato.
•  El procedimiento puede adecuarse, por la vía de la interpretación jurisdiccional, a las 
necesidades finales de la acción, que son las de investigar sumariamente la existencia 
o inexistencia de la violación de las cosas al estado anterior a la agresión.
 • No existe término probatorio. Por ello, el derecho invocado por el demandante debe 
estar expresamente reconocido en la Constitución de manera inequívoca y expresa.
1.14. PUERTO RICO
El recurso de amparo está establecido en la Ley 437 de 2006. Procede contra todo acto 
u omisión de una autoridad pública, o de cualquier particular, que en forma actual o 
inminente y con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, lesione, restrinja, altere o amenace 
los derechos o garantías explícita o implícitamente reconocidas por la Constitución de la 
libertad individual, tutelada por el hábeas corpus. 
Características:
 • Cualquier persona física o moral, sin distinción de ninguna especie, tiene derecho a 
reclamar la protección de sus derechos individuales mediante la acción de amparo. 
 • La acción de amparo no se admite cuando se trate de actos jurisdiccionales emanados 
de cualquier tribunal de los que conforman el poder judicial, cuando no hubiese sido 
presentada dentro de los treinta (30) días que sigan a la fecha en que el agraviado tuvo 
conocimiento de la conculcación de su derechos, cuando la petición de amparo resulte 
notoriamente improcedente, a juicio del juez y cuando se trate de las suspensiones de 
garantías ciudadanas. 
 • La reclamación de amparo constituye una acción autónoma, que no podrá suspenderse 
o sobreseerse para aguardar la definición de la suerte de otro proceso judicial. 
•  Conocerá de esta acción, que deberá formularse por escrito, el juez de primera instancia 
con jurisdicción en el lugar donde se haya manifestado el acto u omisión rechazado 
mediante este mecanismo protectorio de los derechos individuales.
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La tutela y el derecho a la salud
2011
 • Una vez recibida la solicitud de amparo, el juez apoderado dictará, en un plazo no mayor 
de tres (3) días, autorizando al solicitante a citar al presunto agraviante a comparecer a 
la audiencia, que tendrá lugar para conocer los méritos de la reclamación. 
 • En casos de extrema urgencia, el juez de amparo podrá permitir al solicitante citar al 
alegado agraviante a comparecer a la audiencia a hora fija, aún los días feriados o de 
descanso, sea en su propio domicilio con las puertas abiertas. 
•  La audiencia del juicio de amparo será siempre oral, pública y contradictoria. 
•  El juez decidirá de fondo y sobre los incidentes, si hubiesen, dentro de los cinco (5) 
días que sigan al momento del cierre de los debates y la presentación de conclusiones. 
 • La sentencia emitida por el juez podrá acoger la reclamación de amparo o desestimarla, 
según resulte pertinente, a partir de una adecuada instrucción del proceso y una 
valoración racional y lógica de los elementos de prueba sometidos al debate. 
 • La sentencia que concede el amparo se limitará a prescribir las medidas necesarias para 
la pronta y completa restauración del derecho constitucional conculcado al reclamante, 
o para hacer cesar la amenaza a su pleno goce y ejercicio. 
 • La sentencia emitida por el juez de amparo no será susceptible de ser impugnada 
mediante ningún recurso ordinario o extraordinario, salvo la tercería o la casación, en 
cuyo caso habrá de procederse con arreglo a lo que establece el derecho común. 
 • El procedimiento en materia de amparo es de carácter gratuito, por lo que se hará libre 
de costas, así como de toda carga, impuesto, contribución o tasa. No habrá lugar a la 
prestación de la fianza del extranjero transeúnte. 
1.15. REPÚBLICA DOMINICANA
El Congreso Nacional de la República Dominicana, en fecha 25 de diciembre de 1977, 
mediante su Resolución No. 739 incorporó y ratificó, mediante la ratificación, la Convención 
Americana de Derechos Humanos de San José, Costa Rica. Esta convención, en su artículo 
25, establece que “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier 
otro recurso efectivo ante jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que 
violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente 
convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de 
sus funciones oficiales”.
La Corte Suprema de Justicia de dicho país, haciendo uso de sus facultades legales, y 
en ocasión de un recurso de amparo interpuesto contra dos sentencias dictadas por la 
Segunda Sala del Juzgado de Trabajo del Distrito Nacional, el Pleno de la Suprema Corte de 
Justicia dictó en fecha 24 de febrero de 1999 una decisión mediante la cual estableció la 
competencia y el procedimiento que se debe seguir para el recurso de amparo.
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La tutela y el derecho a la salud
2011
Características:
 • El Juez de primera instancia es el competente para conocer el recurso de amparo. 
 • El amparo se introduce mediante instancia que deberá ser depositada en la Secretaría 
del Tribunal donde se produce el acto u omisión que genera el amparo, dentro de los 
15 días contados a partir de la fecha en que se produce el acto u omisión violatorio 
del derecho fundamental, y en la cual se solicitará el juez la autorización para citar a la 
demandada en amparo. 
 • La audiencia para conocer del amparo deberá ser fijada dentro de los tres días 
siguientes al depósito de la instancia, salvo la facultad reservada al juez de ordenar el 
archivo definitivo del expediente mediante auto, cuando la acción fuese ostensiblemente 
improcedente. 
 • El juez produce su ordenanza dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que el 
expediente se encontrare en estado de fallo, y la misma deberá ser apelada dentro 
de los tres días hábiles a partir de su notificación. Una vez apelada la decisión, el 
procedimiento en grado de apelación es el mismo que en primera instancia, y en ambas 
instancias el mismo se realiza libre de costas.
1.16. URUGUAY
El amparo no tiene una consagración expresa en la Constitución de Uruguay vigente (1997). 
Para algunos autores, esta protección surge de los artículos 7, 72 y 332 de la Carta, que 
establecen:
“Artículo 7°. Los habitantes de la República tienen derecho a ser protegidos en el goce de 
su vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad. Nadie puede ser privado de estos 
derechos sino conforme a las leyes que se establecieron por razones de interés general.”
“Artículo 72. La enumeración de derechos, deberes y garantías hecha por la Constitución, 
no excluye los otros que son inherentes a la personalidad humana o se derivan de la forma 
republicana de gobierno.”
“Artículo 332. Los preceptos de la presente Constitución que reconocen derechos a los 
individuos, así como los que atribuyen facultades e imponen deberes a las autoridades 
públicas, no dejarán de aplicarse por falta de la reglamentación respectiva, sino que ésta 
será suplida, recurriendo a los fundamentos de leyes análogas, a los principios generales 
de derecho y a las doctrinas generalmente admitidas.”
Para estos autores, la acción de amparo es una garantía fundamental para la consolidación 
y respeto del Estado de derecho. Por lo expuesto, el poder judicial debe tomar las acciones 
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La tutela y el derecho a la salud
2011
pertinentes para su protección, efectuando el análisis del fondo de los asuntos que se le 
plantean, y en caso de duda debe fallar siempre a favor de la acción de amparo.
1.17. VENEZUELA
La acción de amparo está contemplada en el artículo 27 de la Constitución Bolivariana 
de Venezuela de 1999. Establece que toda persona tiene derecho a ser amparada por 
los tribunales en el goce y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, aun de 
aquellos inherentes a la persona, que no figuren expresamente en la Constitución o en los 
instrumentos internacionales sobre derechos humanos.
Características:
 • El procedimiento de la acción de amparo constitucional es oral, público, breve, gratuito 
y no sujeto a formalidad.
 • La autoridad judicial competente tiene potestad para restablecer inmediatamente la 
situación jurídica infringida o la situación que más se asemeje a ella. Todo tiempo será 
hábil y el tribunal lo tramitará con preferencia a cualquier otro asunto.
 • Puede ser interpuesta por cualquier persona, y el detenido o detenida será puesto bajo 
la custodia del tribunal de manera inmediata, sin dilación alguna. 
 • El ejercicio de este derecho no puede ser afectado, en modo alguno, por la declaración 
del estado de excepción o de la restricción de garantías constitucionales.
2. LA ACCIÓN DE TUTELA EN COLOMBIA
La acción de tutela en Colombia está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política 
de 1991: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo 
momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien 
actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, 
cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de 
cualquier autoridad pública”…
 y de los particulares en los casos establecidos por la Ley.
La acción de tutela se refiere a los derechos fundamentales de las personas, es decir, todos 
aquellos que son inherentes al individuo, que existen antes que el Estado y que están por 
encima de cualquier norma o ley que los reconozca o no. Según la Corte Constitucional, 
el que un derecho sea o no fundamental no se puede determinar sino en cada caso en 
concreto, según la relación que dicho caso tenga con uno u otro derecho fundamental.
La protección de esta acción consiste en una orden para que aquel contra quien se dirige 
la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo es de cumplimiento inmediato y podrá 
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La tutela y el derecho a la salud
2011
impugnarse ante el juez competente. En todo caso, el juez lo remitirá a la Corte Constitucional 
para su eventual revisión. 
2.1. ORIGEN 
La acción de tutela fue establecida por primera vez en nuestra historia política y constitucional 
por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, como una de las más importantes innovaciones 
en la nueva constitución. Existía, entre los miembros de la Asamblea, la necesidad de crear 
un instrumento ágil y que fuera eficaz en la protección de los derechos fundamentales de los 
ciudadanos, acorde con el modelo de Estado social y democrático de derecho. Su inclusión 
fue producto de la necesidad de hacer efectivos los derechos constitucionales mediante 
instrumentos procesales específicos y directos diferentes a los que existían. 
Entre los proyectos que respaldaron la incorporación de la acción de tutela a la Carta Política 
estaban: El proyecto 2, del Gobierno nacional; el proyecto 7 de la Alianza Democrática 
M-19; los proyectos 9, 67, 81, 87, 113, 116, 126 y 130 de los constituyentes Juan Gómez 
Martínez, Misael Pastrana Borrero, Juan Carlos Esguerra Portocarrero, Horacio Serpa Uribe, 
Alfredo Vásquez, Aida Avella, Antonio Galán Sarmiento, Iván Marulanda Vélez y Eduardo 
Espinosa Facio-Lince, respectivamente.
2.2. NATURALEZA 
La tutela fue concebida como una acción judicial subsidiaria, residual y autónoma, que 
permite el control constitucional de las acciones u omisiones de todas las autoridades 
públicas y, excepcionalmente, de los particulares. Igualmente, se estableció para que la Corte 
Constitucional pudiera revisar sentencias con el fin de unificar la jurisprudencia constitucional.
Es por ello que la tutela tiene establecidas, entre otras funciones, la de promover el acceso 
a la justicia, la primacía constitucional y la interpretación coherente y unificada de los 
derechos fundamentales por parte de todos los jueces de la república. 
2.3. REGLAMENTACIÓN 
La acción de tutela fue reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 
de 2000 donde se estableció, entre otras cosas, que dicha acción procederá aún en estados 
de excepción y que podrá ser interpuesta todos los días y a cualquier hora. 
Establece como principios para su desarrollo los de publicidad, prevalencia del derecho 
sustancial, economía, celeridad y eficacia. Hace referencia al carácter informal y preferencial 
de la misma y a las facultades del juez para prescindir de formalidades especiales a la hora 
de proteger los derechos; señala las causales de improcedencia, la acción temeraria, la 
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procedencia de la tutela contra particulares, y señala las competencias del Defensor del 
Pueblo en el trámite de la misma. 
Por último, regula lo relacionado con las sanciones que puede imponer el juez de tutela en 
caso de incumplimiento de la orden proferida y el deber de dar instrucción sobre la acción 
de tutela en las instituciones educativas.
2.4. FINALIDAD
El objeto de la acción de tutela consiste en la protección inmediata de los derechos 
fundamentales ante la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de particulares (en 
los casos determinados por la ley) que los vulneren o amenacen.
2.5. SUJETOS ACTIVO Y PASIVO
La acción de tutela puede ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada 
o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien podrá hacerlo por sí misma o 
a través de un representante. También podrá ejercerla el Procurador General de la Nación, 
Defensor del Pueblo y los personeros municipales. La acción de tutela puede ser dirigida contra:
 • Autoridades públicas, cuando con ocasión o no del ejercicio de sus funciones, viole o 
amenace derechos fundamentales.
 • Particulares, cuando son encargados de la prestación de un servicio público, cuando su 
conducta afecte grave y directamente el interés colectivo o cuando el solicitante se halle 
en estado de subordinación o indefensión.
2.6. REQUISITOS MÍNIMOS DE PROCEDIBILIDAD
Aunque la acción de tutela se identifica por su informalidad, la jurisprudencia constitucional 
ha reconocido que el ejercicio de la misma está supeditado al cumplimiento de unos 
requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su naturaleza jurídica y de los 
elementos especiales que la identifican. Dentro de tales requisitos, se cuentan: 
i.  El de la legitimación en la causa por activa: busca la garantía respecto de que la 
persona que acuda a la acción de tutela tenga un interés directo y particular en la 
solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional, de manera que pueda 
demostrar que la protección que solicita es un derecho fundamental propio. 
Sin embargo, la jurisprudencia ha considerado que se configura la legitimación en la causa, 
por activa, en los siguientes casos: 
 • Cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada 
en sus derechos. 
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La tutela y el derecho a la salud
2011
 • Cuando la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de 
los derechos, por ejemplo, quienes representan a los menores de edad, los incapaces 
absolutos, los interdictos y las personas jurídicas. 
 • Cuando se actúa en calidad de apoderado judicial, quien debe acreditar la condición de 
abogado titulado y al escrito de acción debe anexar el poder otorgado por el titular del 
derecho. 
•  En los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido 
a la imposibilidad de este para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia 
cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente o una persona 
con incapacidad física o mental. 
•  En ejercicio de sus funciones constitucionales y legales por el Procurador General de 
la Nación, Defensor del Pueblo, los personeros municipales, a nombre del sujeto cuyos 
derechos han sido amenazados o violados.
ii.  El de subsidiariedad, con el que se busca determinar que la protección de los 
derechos fundamentales que se solicita por vía de tutela, no puedan ser protegidos 
por los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, caso 
en el cual la acción se utiliza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio 
irremediable, circunstancia que deberá demostrarse en cada caso.
2.7. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA
La acción de tutela no procede en las siguientes circunstancias:
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilicen como 
mecanismos transitorios para evitar un perjuicio irremediable.
•  Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el habeas corpus.
•  Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, establecidos en el artículo 88 de la 
Constitución Política, salvo para evitar un perjuicio irremediable.
 • Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo 
cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho.
 • Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. 
2.8. LA SENTENCIA DE TUTELA
El fallo de tutela debe emitirse máximo en 10 días hábiles y cumplirse dentro de las cuarenta 
y ocho horas siguientes; de lo contrario, el juez requerirá al superior del responsable para 
que lo haga cumplir y abra el correspondiente proceso disciplinario. Si terminado este 
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La tutela y el derecho a la salud
2011
tiempo no se cumple lo ordenado, el juez ordenará abrir proceso contra el superior y 
adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez 
podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. 
El fallo puede ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, el demandado, 
la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su 
cumplimiento inmediato, caso en el cual la autoridad competente tendrá un término de 20 
días hábiles para proferir la decisión. Los fallos que no sean impugnados serán enviados 
al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión. Para ello, dicha Corte designará 
dos de sus magistrados para que seleccionen, sin motivación expresa y según su criterio, 
las sentencias de tutela para revisar. Cualquier otro magistrado de la Corte, el Procurador 
General de la Nación o el Defensor del Pueblo podrán solicitar que se revise algún fallo de 
tutela excluido por estos cuando considere que la revisión puede aclarar el alcance de un 
derecho o evitar un perjuicio grave. 
Posteriormente, la Corte Constitucional designará tres magistrados para conformar la 
sala que revisa los fallos de tutela. Cuando se realicen cambios a la jurisprudencia, estos 
deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte. 
2.9. PETICIÓN DE INSISTENCIA EN REVISIÓN POR LA DEFENSORÍA DEL 
PUEBLO ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL1
Una vez se profiere sentencia en firme dentro de una acción de tutela, el expediente es 
enviado a la Corte Constitucional para que esta determine si la selecciona o no para 
revisión, dado que dicha facultad es discrecional, es decir, no es obligatoria y, por ello, 
no constituye una tercera instancia. Los expedientes que no sean tenidos en cuenta por 
esa alta corporación pueden ser objeto de insistencia, como ya se dijo, por el Defensor del 
Pueblo (artículo 33 del Decreto Ley 2591 de 1991) cuando considere que la revisión puede 
aclarar el alcance de un derecho y/o evitar un perjuicio grave. 
La facultad de insistir ante la Corte Constitucional también se encuentra en cabeza de 
cualquiera de los magistrados de esa alta corporación y del Procurador General de la 
Nación (artículo 7° del Decreto 262 de 2000). 
Para presentar el recurso de insistencia, la Defensoría del Pueblo cuenta con quince (15) 
días calendario, contados a partir de la comunicación del auto proferido por una de las salas 
de selección en turno de la Corte Constitucional (artículo 51 del Acuerdo 005 de 1992, 
Acuerdo emanado de la Sala Plena de la Corte Constitucional). En el auto se relacionan los 
expedientes de tutela acogidos para revisión y los excluidos, sobre los cuales se ejerce la 
facultad de insistencia. 
1   Página web www.defensoria.org.co
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La tutela y el derecho a la salud
2011
Cualquier persona que hubiere intervenido en el trámite de una acción de tutela, que haya 
obrado como agente oficioso o resulte afectada con la decisión proferida, podrá por sí 
misma o mediante representante o apoderado, solicitar al Defensor del Pueblo que haga 
uso de la facultad de insistencia 
La solicitud ante la Defensoría del Pueblo deberá hacerse por escrito y contener los 
siguientes requisitos (Resolución defensorial 638 de 2008): 
 • Los nombres y apellidos completos del peticionario, su representante o apoderado, si 
fuere del caso, así como su documento de identidad, número telefónico y dirección, con 
el fin de que se surta cualquier requerimiento, información o notificación. 
 • La identificación completa y exacta del accionante y del accionado y, en general, de 
quienes actuaron en el trámite de la tutela. 
 • La indicación de los despachos judiciales que conocieron de la acción de tutela, tanto 
en primera como en segunda instancia, si ella tuvo lugar. 
 • El número de radicación asignado por la Corte Constitucional, el cual es de suma 
importancia para precisar el momento oportuno para intervenir en la insistencia. 
•  Un resumen o enunciación clara y precisa de los fundamentos que originan la solicitud. 
 • La relación de los documentos que se aportan. 
La petición de insistencia en revisión deberá presentarse acompañada de los siguientes 
documentos (Resolución defensorial 638 de 2008): 
 • Fotocopia de la demanda de tutela. 
 • Fotocopia del fallo de primera instancia. 
 • Fotocopia de la impugnación, si la hubo. 
 • Fotocopia del fallo de segunda instancia, si la hubo. 
 • Fotocopia de la providencia judicial, en el evento de que la tutela haya sido entablada 
contra actuaciones judiciales. 
•  Fotocopia del acto administrativo, en el evento de que la tutela haya sido entablada 
contra actuaciones administrativas. 
•  Los demás que el peticionario estime pertinentes. 
Para que el caso pueda ser analizado de fondo por la Dirección Nacional de Recursos 
y Acciones Judiciales, oficina encargada de su estudio en la Defensoría del Pueblo, el 
expediente deberá reunir todos los requisitos y contar con todos los documentos, cinco (5) 
días hábiles antes de la fecha de vencimiento para insistir. Si los requisitos no se completan, 
se entenderá que la misma ha sido desistida y se procederá a archivar el expediente. 
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La tutela y el derecho a la salud
2011
La información completa es necesaria para hacer el seguimiento al proceso de selección en 
la Corte Constitucional y, en el evento de su exclusión, proceder a la evaluación de fondo de 
la solicitud. De no contar oportunamente con tales documentos, la Defensoría del Pueblo se 
verá en la obligación de abstenerse de estudiar su petición porque la misma se considerará 
extemporánea o incompleta. 
Cuando no pueda aportar la copia de uno o de los dos fallos debido a que el peticionario 
reside en lugar distinto a aquel donde se tramitó la acción de tutela, es necesario que 
informe tal situación y suministre en forma precisa el número de radicación asignado por la 
Corte Constitucional, para que, en la medida de lo posible, se ubique el expediente en esa 
alta corporación y se obtenga copia de la documentación faltante. 
Ahora bien, es necesario tener en cuenta que la competencia del Defensor del Pueblo en la 
materia sólo surge a partir del día siguiente en que es comunicado a esta entidad el auto 
que excluye el respectivo expediente, emitido por la Corte Constitucional, y concluye con la 
interposición del mencionado recurso dentro del correspondiente término de vencimiento ante 
esa corporación o con la respuesta negativa al peticionario cuando no es posible insistir. 
La respuesta negativa se proferirá dentro de los 15 días hábiles contados a partir del 
día siguiente a la fecha de vencimiento para insistir. De esta forma, queda agotada la 
competencia del Defensor del Pueblo en dicha materia. La persistencia o reincidencia de la 
solicitud de insistencia frente al concepto negativo emitido por la Defensoría no exigirá la 
reiteración de la respuesta (Corte Constitucional. Sentencia T-121/95). 
Cabe anotar que la Defensoría del Pueblo no puede volver a insistir sobre un caso no 
acogido en insistencia por la Corte Constitucional, debido a que contra los autos proferidos 
por la Sala de Selección no procede recurso alguno (artículo 52 del Acuerdo 05 de 1992). 
En el evento de ser insistido el expediente, el peticionario será informado oportunamente de 
ello, pero en lo sucesivo deberá dirigirse directamente a la Corte Constitucional con el fin 
de informarse sobre el trámite que se surta con posterioridad. 
La información que pueda necesitar del expediente de tutela, la puede solicitar a la Secretaría 
de la Corte Constitucional o consultar en su página web.
3. PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA SALUD A TRAVÉS DE LA 
ACCIÓN DE TUTELA
A partir de la Constitución Política de 1991, la Corte Constitucional ha protegido el derecho 
a la salud por tres vías: la primera ha sido estableciendo su relación de conexidad con el 
derecho a la vida, el derecho a la integridad personal y el derecho a la dignidad humana. 
Esta conexión obedeció a la estructura de la Constitución, que divide los derechos en 
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La tutela y el derecho a la salud
2011
fundamentales y en derechos económicos, sociales y culturales, motivo por el cual la Corte 
Constitucional estableció el derecho a la salud como un elemento del derecho a la vida2
En ese momento, la Corte determinó que los derechos fundamentales por conexidad eran 
aquellos que, no siendo denominados como tales en el texto constitucional, tenían íntima e 
inescindible relación con otros derechos fundamentales, de forma que, si no eran protegidos 
en forma inmediata, se ocasionaría la vulneración o amenaza de los derechos considerados 
como fundamentales. Tal fue el caso de la salud, que pasó a ser fundamental cuando se 
consideró que su no atención amenazaba la vida del usuario.
La segunda vía por la cual la Corte Constitucional protege el derecho a la salud, es el 
reconocimiento de su naturaleza fundamental cuando el tutelante es un sujeto de especial 
protección. De esta manera los niños, madres embarazadas, personas de la tercera edad 
y discapacitados gozan del derecho a la salud como un derecho fundamental y procede su 
protección inmediata.
La tercera vía es la afirmación, en general, de la fundamentalidad del derecho a la salud en 
lo que respecta a un ámbito básico, el cual coincide con los servicios contemplados por la 
Constitución, el bloque de constitucionalidad, la Ley y los planes obligatorios de salud, con 
las extensiones necesarias para proteger el derecho a una vida digna. 
Hoy en día, la jurisprudencia de la Corte reconoce el derecho a la salud con el carácter de un 
derecho fundamental autónomo. Sin embargo, ha hecho claridad en que esto no implica que 
todos los aspectos cobijados por este sean tutelables pues, dado que los derechos no son 
absolutos, pueden estar restringidos por los criterios de razonabilidad y proporcionalidad 
fijados por la jurisprudencia. 
De esta manera, el derecho fundamental a la salud ha sido definido por la honorable Corte 
Constitucional como “la facultad que tiene todo ser humano de mantener la normalidad 
orgánica funcional, tanto física como en el plano de la operatividad mental, y de restablecerse 
cuando se presente una perturbación en la estabilidad orgánica y funcional de su ser. Esta 
concepción responde a la necesidad de abarcar las esferas mentales y corporales de la 
personas, en consecuencia garantizar al individuo una vida en condiciones dignas, teniendo 
en cuenta que la salud es un derecho indispensable para el ejercicio de las demás garantías 
fundamentales.”

2  “El derecho a la salud conforma, en su naturaleza jurídica, un conjunto de elementos que pueden agruparse en dos grandes bloques: el primero, que 
lo identifica como un predicado inmediato del derecho a la vida, de manera que atentar contra la salud de las personas equivale a atentar contra su 
propia vida. Por estos aspectos, el derecho a la salud resulta un derecho fundamental. El segundo bloque de elementos, sitúa el derecho a la salud 
con un carácter asistencial, ubicado en las referencias funcionales del denominado Estado Social de Derecho, en razón de que su reconocimiento 
impone acciones concretas. La frontera entre el derecho a la salud como fundamental y como asistencial es imprecisa y sobre todo cambiante, 
según las circunstancias de cada caso, pero en principio, puede afirmarse que el derecho a la salud es fundamental cuando está relacionado con la 
protección a la vida. Los derechos fundamentales, solo conservan esta naturaleza, en su manifestación primaria, y pueden ser objeto allí del control 
de tutela”. T-484 de 1992.
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La tutela y el derecho a la salud
2011
Así mismo, es de recordar que la jurisprudencia constitucional ha señalado que el acceso a un 
servicio de salud, contemplado en los planes obligatorios, es un derecho fundamental autónomo. 
En tal medida, la negación de los servicios de salud contemplados en el POS es una violación 
del derecho fundamental a la salud; por tanto, se trata de una prestación claramente exigible y 
justiciable mediante la acción de tutela. Igualmente, la Corte Constitucional ha señalado que la 
acción de tutela es el medio judicial idóneo para defender el derecho a la salud. 
3.1. SENTENCIA T-760 DE 2008
Esta sentencia fue resultado del estudio realizado por la honorable Corte Constitucional 
respecto de 21 acciones de tutelas interpuestas por ciudadanos a quienes se les había 
vulnerado el derecho a la salud, y por una acción interpuesta por la EPS Sanitas en contra 
del Ministerio de la Protección Social, en ese momento, dirigida a solicitar a las respectivas 
entidades que clarificaran las reglas de recobro ante el Fosyga, por cuanto el procedimiento 
existente constituía una barrera al flujo de recursos dentro del sistema de salud.
Esta sentencia marca un hito en el desarrollo y protección del derecho a la salud, ya que 
establece órdenes dirigidas a las entidades competentes, destinadas a lograr la efectiva 
protección del referido derecho.
En el análisis que realizó la Corte Constitucional, en el desarrollo de esta sentencia, tuvo en 
cuenta los estudios de la Defensoría del Pueblo. Así, en el numeral 4.4.3 sobre el acceso 
a los servicios que se requieran, incluidos y no incluidos dentro de los planes obligatorios, 
mencionó: “(…) No obstante, vale señalar que el acceso a dichos servicios incluidos dentro 
de los planes de salud es en algunos casos una garantía meramente formal, puesto que en la 
práctica las personas no tienen acceso al servicio y no gozan efectivamente su derecho a la 
salud. Así lo ha demostrado la Defensoría del Pueblo en sus estudios sobre la cuestión (…)”. 

En el numeral 4.4.4 sobre las reglas para solucionar los conflictos entre el médico tratante y el 
Comité Técnico Científico, dijo: “(…) En tal sentido, cuando una EPS niega servicios de salud 
a una persona que tiene derecho a ellos, porque no realizó un trámite que le corresponde 
realizar a la propia entidad, irrespeta su derecho a la salud, puesto que crea una barrera 
para acceder al servicio. Dentro del presente proceso la Defensoría manifestó que este es 
un obstáculo del cual se quejan frecuentemente los usuarios (...)”

Así mismo, en el numeral 6 sobre los problemas recurrentes constatados dentro de un 
patrón de violaciones al derecho a la salud, la Corte mencionó: “(…) Por esta razón, la 
adopción de órdenes encaminadas únicamente a resolver los casos concretos es insuficiente 
ya que, además de que las mismas situaciones se siguen presentando reiteradamente, el 
número de tutelas para acceder a servicios de salud tiene una sólida tendencia a crecer, 
como lo muestra el siguiente cuadro basado en un informe adelantado por la Defensoría 

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La tutela y el derecho a la salud
2011
del Pueblo (…)” “(…) Como se puede apreciar, el número de tutelas se cuadriplicó entre 
1999 y 2005. También aumentó el porcentaje de tutelas para amparar el derecho a la salud 
dentro del volumen total de acciones presentadas en dicho periodo. Ningún informe apunta 
en dirección contraria y según los datos disponibles en la Corte Constitucional las acciones 
de tutela en el ámbito de la salud siguen siendo las más numerosas (…)”

En el numeral 6.1.1 sobre las medidas para eliminar la incertidumbre acerca del contenido 
de los planes de beneficios y actualización periódica de los mismos, dijo: “(…) reconociendo 
la incertidumbre que existe sobre el contenido del Plan Obligatorio de Salud, la Defensoría 
del Pueblo indicó que dentro de los estudios que ha realizado al respecto de este tema 
ha recomendado que se proceda a “la revisión, reajuste y adecuación del contenido del 
Plan Obligatorio de Salud, de tal forma que las actividades, procedimientos y patologías 
en él incluidas estén tan clara y precisamente delimitados que no den mayor campo a la 
interpretación por parte de quienes deben proceder a su autorización(…)

Adicionalmente, en el numeral 6.1.4 sobre medidas para evitar que se rechace o se demore 
la prestación de los servicios médicos que sí se encuentran incluidos en el POS, la Corte 
Constitucional hizo referencia a varios estudios elaborados por la Defensoría del Pueblo: 
(…) De acuerdo con un estudio elaborado por la Defensoría del Pueblo sobre la tutela y 
el derecho a la salud periodo 2003-2005 se constató que la mayoría de acciones de tutela 
se habían interpuesto para reclamar el acceso a servicios de salud que sí se encontraban 
contemplados dentro del Plan Obligatorio de Salud. En efecto, cerca del 56.4% de las 
acciones de tutela presentadas en el periodo estudiado, reclamaban un servicio al cual legal 
y reglamentariamente los usuarios tenían derecho y que, por tanto, debía ser garantizado 
sin necesidad de demanda alguna.
  Ahora bien, del 56.4% de solicitudes que sí estaban 
incluidas en el POS, el 93,4% de los casos no se encontraba sujeto a que se cumplieran 
semanas mínimas de cotización. Es decir, no existían razones de orden económico para que 
la prestación del servicio no se autorizará.

Por qué razón las entidades que saben y conocen claramente sus obligaciones se empeñan 
en no cumplir, es un fenómeno que encuentra explicación en varias razones. Una de ellas, 
es que las entidades que recobran al Fosyga consideren que esta vía es más expedita o más 
segura para obtener el recobro (…)”

“(…) Si bien en diferentes oportunidades, tanto en caso de negación como de retraso 
en el suministro de los contenidos del POS, la Corte ha adoptado medidas, estas han 
estado dirigidas a resolver los casos concretos. Es claro que el problema persiste y ha 
venido aumentando ya que cada día más ciudadanos deben acudir a la tutela para acceder 
a servicios de salud a los que en muchos casos tienen derecho, tal y como lo indica la 
Defensoría del Pueblo en el informe antes mencionado, “[e]n el año 2005 se interpuso un 
total de 224.270 tutelas, un 13% más que en el 2004 y un 160% más que en 1999 (…)”.

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La tutela y el derecho a la salud
2011
En el numeral 6.3 sobre las órdenes para proteger el derecho a la información en salud, 
carta de derechos y carta de desempeño estableció: “(…) Entre las facetas del derecho 
a la información que debe ser protegida para garantizar el goce efectivo del derecho a la 
salud, se encuentra el derecho a recibir información sobre los derechos y los deberes que, 
dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud, corresponden a cada uno de los actores: 
usuarios, estado, aseguradores y prestadores. A pesar de su importancia, la Defensoría del 
Pueblo ha resaltado en el informe sobre la evaluación de las Entidades Promotoras de Salud 
(Evaluación de los servicios de salud que brindan las Empresas Promotoras de Salud, 2005, 
índice de satisfacción de usuarios) que uno de los indicadores más bajos en la prestación de 
los servicios de salud es el de información a los usuarios sobre derechos y deberes. Entre 
otros, la entidad señaló que en “información sobre servicios y derechos, cerca del 50% de 
las EPS tuvieron puntaje deficientes, siendo el componente de invitaciones de promoción el 
más bajo. (…)”. Así mismo, en el numeral 6.3.1.5 dijo: “(…) Para fortalecer este aspecto 
del derecho a la información la Defensoría del Pueblo realizó la Evaluación de los servicios 
de salud que brindan las Empresas Promotoras de Salud, 2005, índice de satisfacción de 
usuarios, que también había sido presentada en el 2003 (...)”

El propósito de la Corte Constitucional con esta sentencia fue doble. Por un lado, tener una 
muestra lo más comprensiva posible del tipo de problemas que han llevado a los tutelantes 
a acudir a la justicia constitucional para obtener la satisfacción de sus derechos. En este 
sentido, los magistrados identificaron que los problemas iban desde el acceso efectivo al 
sistema de salud hasta la financiación de los servicios médicos no POS. 
Por otro lado, la Corte estableció que la acumulación de los procesos le permitía analizar 
diferentes facetas del derecho a la salud y valorar sus implicaciones, siempre con la finalidad 
de garantizar el goce universal, equitativo y efectivo de este derecho. Esto se reflejó en 
apartes de la sentencia, donde se mencionaron características constitucionales del derecho 
a la salud y se hizo una recopilación de algunas de las reglas constitucionales pertinentes; 
en especial, de normas que tenían que ver con el derecho al acceso a los servicios en salud.
3.1.1. Estructura de la sentencia.
La Corte Constitucional estructuró su decisión, planteando los problemas jurídicos para 
analizarlos y proceder a resolverlos, de la siguiente forma: 
Primero, reiteró que el derecho a la salud es un derecho fundamental, así fuera considerado 
usualmente por la doctrina como un derecho social y prestacional; en este sentido, estudió 
la noción de salud, el bloque de constitucionalidad y los límites del derecho a la salud.
Segundo, analizó las características de este derecho fundamental, el cual debe ser prestado 
de manera oportuna, eficaz y con calidad, y consideró que la primera condición para 
garantizar este derecho a todas las personas que habitan en el país y darle cumplimiento al 
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La tutela y el derecho a la salud
2011
artículo 49 constitucional es precisamente que existan personas e instituciones que presten 
los servicios de salud, los cuales deben estar encaminados a garantizar la prestación del 
servicio en condiciones de universalidad, eficiencia, solidaridad y equidad de modo que se 
permita el goce efectivo del derecho a la salud. Además, señalaron que cuando la persona 
se afilia, lo hace al Sistema General de Seguridad Social de Salud y no a una de las 
entidades integrantes del mismo. Por lo tanto, las entidades encargadas de la prestación de 
los servicios no pueden crear trámites irrazonables que impidan a la población acceder en 
condiciones de igualdad al sistema y a la prestación de sus servicios. 
La Corte Constitucional también determinó que el conocimiento de la información adecuada 
y necesaria para acceder a los servicios de salud con libertad y autonomía, el concepto 
del médico como principal criterio, el derecho a acceder a los servicios requeridos estén 
o no en el POS, las reglas para resolver los conflictos entre el médico tratante y el Comité 
Técnico Científico (CTC), la prestación de servicios integrales (transporte y alojamiento), la no 
realización de trámites administrativos por el usuario y el principio de continuidad son factores 
que garantizan una prestación oportuna, efectiva y de calidad de los servicios de salud. 
Así mismo, estableció las pautas para el acceso a los servicios en relación con los sujetos 
que gozan de especial protección constitucional, trató el tema de los pagos en el sistema, sin 
que se conviertan en barrera de acceso, y mencionó la financiación de los servicios no POS. 
Como tercer punto, la Corte, dentro de la sentencia, analizó las implicaciones que tiene 
la fundamentalidad del derecho a la salud frente a las fallas de regulación constatadas e 
impartió las órdenes correspondientes para que las autoridades competentes adoptaran las 
medidas necesarias para superar el déficit de protección.
Por último, la Corte hizo un resumen de las decisiones adoptadas y determinó la reducción 
de la presentación de acciones de tutela para acceder a los servicios de salud como 
indicador del cumplimiento de la sentencia.
3.1.2. Principales criterios adoptados en esta sentencia.
A continuación se enunciarán los principales criterios adoptados por la honorable Corte 
Constitucional:
3.1.2.1. Acceso a servicios.
Al respecto, la Corte Constitucional estableció que toda persona tiene derecho a que la entidad 
encargada de garantizarle la prestación de los servicios de salud autorice el acceso a los 
servicios, incluidos en el POS y no incluidos, si se requieren con necesidad. Además, el 
acceso debe ser oportuno, de calidad y eficiente. Dentro de los mínimos servicios de salud a 
los que una persona tiene derecho constitucional a acceder, la Corte determinó los siguientes:
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La tutela y el derecho a la salud
2011
3.1.1.2.1.1. El derecho a acceder a los servicios que se ‘requieran’.
Toda persona tiene el derecho constitucional a que se le garantice el acceso efectivo a los 
servicios que requiera, esto es, a los servicios indispensables para conservar su salud, 
cuando se encuentren comprometidos gravemente su vida, su integridad personal o su 
dignidad. El orden constitucional vigente garantiza a toda persona, por lo menos, el acceso 
a los servicios de salud de los cuales depende su mínimo vital y su dignidad como persona. 
En el caso, por ejemplo, de un empleador que no paga los aportes en salud de uno de sus 
empleados, no exime a la EPS de garantizar la prestación de los servicios que requiere el 
usuario, sino que autoriza a dicha entidad a repetir contra el empleador, por el costo de los 
servicios que no le corresponda asumir. 
Es de anotar que, a partir de la Ley 1122 de 2007, garantizar la prestación de los servicios 
de salud que la persona requiera es responsabilidad de las EPS, tanto en el régimen 
contributivo como en el subsidiado. 
3.1.1.2.1.2. Acceso a los servicios que se requieran, incluidos y no 
incluidos dentro de los planes obligatorios. 
Una persona inscrita en el régimen de salud contributivo o subsidiado tiene derecho a 
reclamar mediante acción de tutela la prestación de un servicio de salud cuando este 
está contemplado en el Plan Obligatorio de Salud (POS o POSS), fue ordenado por su 
médico tratante (adscrito a la entidad prestadora del servicio de salud correspondiente), es 
necesario para conservar su salud, su vida, su dignidad, su integridad, o algún otro derecho 
fundamental, y fue solicitado previamente a la entidad encargada de prestarle el servicio de 
salud, la cual o se ha negado o se ha demorado injustificadamente. 
En otras palabras, toda persona tiene derecho a acceder a los servicios que requiera, 
contemplados dentro del plan de servicios del régimen que la protege. Por ello, en virtud 
de los principios de universalidad y equidad, surge la obligación de unificar los planes de 
servicios de salud del régimen contributivo y subsidiado, como deber constitucional de 
garantizar a toda persona el acceso a los servicios referidos. Es de anotar que al término de 
este documento, a partir del primero de julio de 2012, se unificaron los planes obligatorios 
de salud de los dos regímenes. 
En conclusión, toda persona tiene derecho a que exista un sistema que le permita acceder 
a los servicios de salud que requiera. Esto, sin importar si los mismos se encuentran o no 
en un plan de salud, o si la entidad responsable tiene o no los mecanismos para prestar ella 
misma el servicio requerido. En el caso de los servicios de salud que se requieren y estén 
por fuera del plan de servicios, el usuario puede acceder a ellos a través de la solicitud que 
realice el médico tratante al Comité Técnico Científico, o a través de la acción de tutela. 
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La tutela y el derecho a la salud
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3.1.1.2.1.3. El transporte y la estadía como medio para acceder a un 
servicio.
Si bien el transporte y hospedaje del paciente no son servicios médicos, en ciertos eventos 
el acceso al servicio de salud depende de que al paciente le sean financiados los gastos de 
desplazamiento y estadía en el lugar donde se le pueda prestar atención médica. 
La jurisprudencia constitucional ha reconocido el derecho al transporte necesario para 
acceder al servicio de salud requerido, e incluso a la manutención, cuando el desplazamiento 
es a un domicilio diferente al de la residencia del paciente, siempre y cuando este carezca 
de la capacidad económica para asumir tales costos.
Este derecho también incluye la garantía de brindar los medios de transporte y traslado a 
un acompañante, cuando es necesario. Al respecto, la jurisprudencia ha determinado que 
procede cuando el paciente sea totalmente dependiente de un tercero para su desplazamiento, 
requiera atención permanente, para garantizar su integridad física y el ejercicio adecuado 
de sus labores cotidianas y ni él ni su núcleo familiar cuenten con los recursos suficientes 
para financiar el traslado. 
Valga señalar que la garantía del derecho al transporte y al alojamiento fue incluida en el 
Acuerdo 29 de 2011, el cual actualizó el plan de beneficios.
3.1.2.2. Protección especial a niños y niñas. 
El derecho de acceder a un servicio de salud que requiere un niño o una niña para conservar 
su vida, su dignidad y su integridad así como para desarrollarse armónica e integralmente, 
está especialmente protegido. Los niños son sujetos de especial protección constitucional.
La fundamentalidad del derecho a la salud de los niños ha llevado a la Corte Constitucional 
a protegerlos incluso para evitar que contraigan enfermedades. Tal es el caso del acceso a 
vacunas para prevenir el contagio de enfermedades cuando puedan afectar significativamente 
su salud y exista el riesgo. Igualmente, se les han garantizado aspectos básicos del derecho 
a la salud, como el que se actualice la orden del médico tratante cuando su desarrollo físico 
puede conllevar modificaciones al tratamiento, o el derecho al diagnóstico.
Se les protege también de los abusos en los que puedan incurrir las EPS o las IPS, 
como por ejemplo, impedirle a un menor salir de un establecimiento de salud hasta tanto 
alguien no haya firmado un título valor equivalente al costo del servicio, especialmente si el 
menor se encuentra en situación de indefensión y vulnerabilidad. También se ha tutelado el 
derecho fundamental a la salud de un menor para que no se le cobren pagos moderadores 
cuando estos constituyen barreras al acceso de un servicio de salud. 
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La tutela y el derecho a la salud
2011
Igualmente se extiende, entre los menores, a los bebés recién nacidos, considerando, por 
ejemplo, que una EPS viola los derechos de un menor al condicionar la atención médica 
a periodos mínimos de tiempo, en especial si se trata de servicios de salud que están 
incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud. También reciben una especial protección 
si concurren dos condiciones de vulnerabilidad, como por ejemplo con los menores en 
condición de discapacidad. 
3.1.2.3 Concepto del médico adscrito y externo. 
La jurisprudencia constitucional ha considerado que el criterio del médico relevante es el 
de aquel que se encuentra adscrito a la entidad encargada de garantizar la prestación del 
servicio, por lo que, en principio, el amparo suele ser negado cuando se invoca la tutela sin 
contar con tal concepto. 
No obstante, el concepto de un médico que trata a una persona puede llegar a obligar a 
una entidad de salud a la cual no se encuentre adscrito, si la entidad tiene noticia de dicha 
opinión médica, y no la descartó con base en información científica, teniendo la historia 
clínica particular de la persona, bien sea porque se la valoró inadecuadamente o porque 
ni siquiera ha sido sometida a consideración de los especialistas que sí están adscritos a 
la entidad de salud en cuestión. En tales casos, el concepto médico externo vincula a la 
EPS, obligándola a confirmarlo, descartarlo o modificarlo, con base en consideraciones de 
carácter técnico, adoptadas en el contexto del caso concreto.
En resumen, la jurisprudencia constitucional ha valorado especialmente el concepto de 
un médico no adscrito a la entidad encargada de garantizar la prestación del servicio, 
cuando este se produce en razón de la ausencia de valoración médica por los profesionales 
correspondientes, sea cual fuere la razón que dio lugar a la mala prestación del servicio. 
También ha indicado que la orden médica obliga a la entidad si en el pasado ha valorado 
y aceptado sus conceptos como ‘médico tratante’, incluso cuando se trate de entidades de 
salud prepagadas, regidas por contratos privados. 
3.1.2.4. Reglas para solucionar conflictos entre el médico tratante y el 
Comité Técnico Científico. 
La Corte Constitucional ha determinado que, mientras no se establezca un procedimiento 
expedito para resolver con base en criterios claros los conflictos entre el médico tratante y 
el Comité Técnico Científico de una EPS, la decisión del médico tratante, por considerarla 
necesaria para salvaguardar los derechos de un paciente, prevalece y debe ser respetada, 
salvo que el Comité Técnico Científico, basado en conceptos médicos de especialistas en 
el campo en cuestión y tras un conocimiento completo y suficiente del caso específico bajo 
discusión, considere lo contrario. Según nuestra regulación, es al médico tratante a quien le 
corresponde solicitar al Comité Técnico Científico la autorización de los servicios de salud 
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La tutela y el derecho a la salud
2011
no incluidos dentro del plan obligatorio de salud respectivo. Las EPS no pueden imponer 
como requisito de acceso a un servicio de salud el cumplimiento de cargas administrativas 
propias de la entidad. 
Sin embargo, la Corte Constitucional también ha establecido que el derecho a la salud 
no es ilimitado, por lo que el Comité Técnico Científico no está obligado a autorizar de 
manera automática cada solicitud del médico tratante. De tal forma, si la solicitud alude a 
un tratamiento estético, a un asunto dental o a otro de aquellos que la Corte ha admitido 
que están razonablemente excluidos del POS, el correspondiente Comité Técnico Científico 
podrá invocar la jurisprudencia constitucional para negar la solicitud y el juez de tutela habrá 
de hacer lo propio, respetando los precedentes constitucionales. 
3.1.2.5. Acceso al diagnóstico. 
Toda persona tiene derecho a acceder a las pruebas y exámenes diagnósticos indispensables 
para determinar si requiere o no un servicio de salud.
3.1.2.6. La prestación de los servicios debe ser oportuna, eficiente y de 
calidad. Principio de integralidad.
El principio de integralidad ha sido postulado por la Corte Constitucional ante situaciones en 
las cuales los servicios de salud requeridos son fraccionados o separados, de tal forma que 
al interesado la entidad responsable solo le autoriza una parte de lo que debería recibir para 
recuperar su salud y lo obliga a costearse por sí mismo la otra parte del servicio médico 
requerido. Esta situación de fraccionamiento del servicio tiene diversas manifestaciones 
en razón del interés de la entidad responsable en eludir un costo que, a su juicio, no le 
corresponde asumir. 
Al respecto ha dicho la Corte que “(…) la atención y el tratamiento a que tienen derecho 
los pertenecientes al sistema de seguridad social en salud cuyo estado de enfermedad 
esté afectando su integridad personal o su vida en condiciones dignas, son integrales; 
es decir, deben contener todo cuidado, suministro de medicamentos, intervenciones 
quirúrgicas, prácticas de rehabilitación, exámenes para el diagnóstico y el seguimiento, así 
como todo otro componente que el médico tratante valore como necesario para el pleno 
restablecimiento de la salud del paciente o para mitigar las dolencias que le impiden llevar 
su vida en mejores condiciones; y en tal dimensión, debe ser proporcionado a sus afiliados 
por las entidades encargadas de prestar el servicio público de la seguridad social en salud”.
 
En lo que se refiere a garantizar el acceso efectivo al servicio de salud requerido por una 
persona, puede entonces decirse que las entidades e instituciones de salud son solidarias 
entre sí, sin perjuicio de las reglas que indiquen quién debe asumir el costo y sin perjuicio 
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La tutela y el derecho a la salud
2011
del reconocimiento de los costos adicionales en que haya incurrido la entidad que garantizó 
la prestación del servicio de salud pese a no corresponderle. 
Es importante anotar que el principio de integralidad no significa que el interesado pueda pedir 
que se le suministren todos los servicios de salud que desee o estime aconsejables. Es el 
médico tratante, adscrito a la correspondiente EPS, el que determina lo que el paciente requiere.
3.1.2.7. El principio de continuidad: el acceso a un servicio de salud 
debe ser continuo y no puede ser interrumpido súbitamente.
Comprende todo cuidado, suministro de medicamentos, intervenciones quirúrgicas, 
prácticas de rehabilitación, exámenes de diagnóstico y seguimiento de los tratamientos 
iniciados así como todo otro componente que los médicos valoren como necesario para 
el restablecimiento de la salud. Se garantiza que el servicio de salud no sea interrumpido 
súbitamente antes de la recuperación o estabilización del paciente. 
La Corte ha afirmado que los servicios de salud que se deban continuar prestando pueden 
estar o no incluidos en los planes obligatorios (POS y POSS). Para la Corte, si tales servicios 
se encuentran fuera del plan venían siendo prestados por la entidad accionada y son necesarios 
para tratar o diagnosticar una patología grave que padece, será la entidad accionada la 
encargada de continuar con su suministro, con cargo a los recursos del Fosyga, hasta tanto 
otra entidad prestadora de servicios de salud asuma de manera efectiva la prestación de los 
servicios requeridos. Una vez suministrado el servicio médico excluido del plan, la entidad 
respectiva tendrá derecho a repetir contra este fondo. Pero si los servicios requeridos se 
encuentran dentro del plan (POS o POSS), venían siendo prestados por la entidad accionada 
y fueron ordenados por su médico tratante, entonces será la entidad accionada la encargada 
de continuar con su suministro, con cargo a sus propios recursos.
3.1.2.8. Información en salud.
Las entidades del sistema de salud tienen la obligación de brindar a las personas la 
información que sea necesaria para poder acceder a los servicios que requieran, con 
libertad y autonomía, permitiendo que la persona elija la opción que considere le garantiza 
su derecho. Este derecho se manifiesta a través de obligaciones de diferente tipo:
•  El derecho a la garantía de que el consentimiento para los procedimientos médicos sea 
informado.
•  El derecho de recibir información y acompañamiento para obtener los servicios de salud 
requeridos y que se encuentran fuera del plan de beneficios.
 • El derecho a recibir información sobre los derechos y los deberes que, dentro del 
Sistema de Seguridad Social en Salud, corresponden a cada uno de los actores: 
Usuarios, Estado, aseguradores y prestadores. 
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La tutela y el derecho a la salud
2011
 • El derecho a la información no sólo debe ser garantizado a las personas cuando hacen 
parte del sistema de salud, sino desde antes de que ingresen a él. La información debe 
servirle a las personas para que puedan elegir de manera informada la EPS y la IPS que 
desean que les preste los servicios, en función de sus necesidades, además de que una 
vez dentro del sistema, el ejercicio de los derechos sea pleno. 
 • Las EPS, en el contexto del régimen subsidiado, tienen la obligación de brindar la 
información y el acompañamiento necesarios a las personas, incluso cuando se trata de 
servicios de salud que estas requieran y la entidad no esté obligada a garantizar. En este 
régimen, la jurisprudencia ha indicado que las EPS subsidiadas deben, en el caso de un 
menor o de un sujeto de especial protección constitucional, garantizar directamente la 
prestación del servicio, lo que supone un deber de acompañamiento e información, que 
consiste en informar e indicar a las personas cómo acceder efectivamente, al tratamiento 
requerido, y el deber de acompañarlo en el trámite para reclamar dicho servicio.
3.1.2.9. Prohibición de trasladar a los usuarios cargas administrativas y 
burocráticas que les corresponde asumir a la EPS. 
Toda persona tiene derecho a acceder a los servicios de salud sin que las EPS puedan 
imponer como requisito de acceso a un servicio el cumplimiento de cargas administrativas 
propias de la entidad. En especial, toda persona tiene derecho a que su EPS autorice y 
tramite internamente los servicios de salud ordenados por su médico tratante, quien tiene la 
responsabilidad de presentar la solicitud de servicios No Pos al Comité Técnico Científico.
Es de anotar que, aunque el acceso a servicios médicos requiere en ocasiones la superación 
de determinados trámites administrativos, lo cual es razonable, estos no deben demorar 
excesivamente el acceso al servicio y no deben imponer al interesado una carga que no le 
corresponde asumir. 
3.1.2.10. Protección a las enfermedades catastróficas y de alto costo. 
El acceso a los servicios de salud oportunos es especialmente garantizado cuando se trata 
de una persona con una enfermedad catastrófica o de alto costo; no se les puede dejar de 
atender bajo ningún pretexto, ni pueden cobrársele copagos o cuotas moderadoras.
3.1.2.11. Libertad de elección de EPS. 
Toda persona tiene derecho a elegir la EPS que se encargará de garantizarle la prestación 
de los servicios de salud, con las limitaciones razonables que imponga la regulación. 
La libertad de escogencia permite a las personas desvincularse de aquellas entidades que 
no garantizan adecuadamente el goce efectivo de su derecho a la salud, a la vez que le 
permiten afiliarse a aquellas que demuestren que están prestando los servicios con idoneidad, 
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La tutela y el derecho a la salud
2011
oportunidad y calidad. Sin embargo, para que la libertad de escogencia de las entidades 
de salud por parte de las personas tenga el efecto de promover las buenas entidades y 
desincentivar a las malas, es preciso que la información sobre las mismas exista y pueda ser 
conocida por las personas en el momento de escoger la entidad en cuestión. 
3.1.2.12. Acceso sin obstáculos por pagos. 
Toda persona tiene el derecho constitucional a no ser excluida del acceso a los servicios de 
salud, por lo que no se le puede condicionar la prestación de los mismos al pago de sumas 
de dinero cuando carece de la capacidad económica para sufragarlas. Es por ello, que los 
pagos moderadores, además de ser razonables, no pueden constituir barreras al acceso a 
los servicios de salud.
Los pagos moderadores pueden ser de dos tipos: aquellos dirigidos a racionalizar los 
servicios (pagos moderadores) y aquellos dirigidos a complementar la financiación de 
los servicios prestados (copagos). La normatividad indica que los montos de los pagos 
moderadores deberán definirse teniendo en cuenta el ingreso base de cotización del afiliado 
cotizante, advirtiendo que si existe más de un cotizante por núcleo familiar, el cálculo se 
hará con base en el menor ingreso declarado. Adicionalmente, establece que los pagos 
moderadores (tanto las cuotas moderadoras como los copagos) deben aplicarse de 
acuerdo con los principios de equidad, información al usuario, aplicación general (de no 
discriminación), y de no simultaneidad. 
Es de anotar que en ningún caso podrá exigirse el pago anticipado de la cuota moderadora 
como condición para la atención en los servicios de urgencias, y si el usuario está inscrito o 
se somete a las prescripciones regulares de un programa especial de atención integral para 
patologías específicas, en el cual dicho usuario debe seguir un plan rutinario de actividades 
de control, no habrá lugar a cobro de cuotas moderadoras en dichos servicios. 
Respecto de los beneficiarios del régimen subsidiado, la normatividad establece que 
contribuirán a financiar el valor de los servicios de salud que reciban, a través de copagos 
establecidos según los niveles o categorías fijadas por el Sisbén. Además advierte, 
primero, que no habrá lugar a copagos en los casos de: indigencia debidamente verificada, 
comunidades indígenas, población infantil abandonada, en condición de desplazamiento, 
desmovilizada, personas de la tercera edad, población rural migratoria o ROM y afiliados 
en nivel 1 del Sisbén. En cuanto a los afiliados a nivel 2 del Sisbén, sólo deberán pagar el 
10% del valor de la cuenta, sin que el cobro por un mismo evento exceda de la mitad de 
un salario mínimo legal mensual vigente. 
Igualmente, cuando los servicios están sometidos al pago de cuotas de recuperación y la 
persona no puede asumir el costo, es obligación del ente territorial respectivo garantizar el 
acceso al servicio requerido, asumiendo la totalidad del costo del mismo. 
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La tutela y el derecho a la salud
2011
Por otra parte, es importante resaltar que la jurisprudencia constitucional ha determinado dos 
casos para eximir a las personas del pago de cuotas moderadoras: cuando la persona que 
necesita con urgencia un servicio médico carece de la capacidad económica para asumir el 
valor de la cuota moderadora, la entidad encargada de garantizar la prestación del servicio 
de salud deberá asegurar el acceso del paciente a este, asumiendo el 100% del valor. Sin 
embargo, cuando una persona requiere un servicio médico y tiene la capacidad económica 
para asumirlo, pero tiene problemas para hacer la erogación correspondiente antes de que este 
sea prestado, la entidad encargada de la prestación, exigiendo garantías adecuadas, deberá 
brindar oportunidades y formas de pago de la cuota moderadora sin que su falta de pago pueda 
convertirse de forma alguna en obstáculo para acceder a la prestación del servicio.
Así mismo, la Corte Constitucional ha establecido reglas probatorias para establecer la 
capacidad económica:
 • No existe una tarifa legal en materia probatoria respecto de la prueba de la incapacidad 
económica del accionante. 
 • El accionante dispone de completa libertad para utilizar medios probatorios que estén 
a su alcance, con el fin de demostrar que no tiene los medios económicos suficientes 
para pagar el valor que se le exige para acceder a un servicio médico determinado. 
 • La carga probatoria de la incapacidad económica se invierte en cabeza de la EPS 
demandada, cuando en el proceso solamente obre, como prueba al respecto, la 
afirmación que en este sentido haya formulado el accionante en el texto de demanda o 
en la ampliación de los hechos. 
 • En la medida en que las EPS tienen en sus archivos información referente a la situación 
socioeconómica de sus afiliados, estas entidades están en la capacidad de controvertir 
las afirmaciones formuladas por los accionantes sobre su incapacidad económica. Por 
tal razón, su inactividad al respecto hace que las afirmaciones presentadas por el 
accionante se tengan como prueba suficiente. 
•  Los jueces de tutela tienen el deber de decretar pruebas mediante las cuales se 
pueda comprobar la incapacidad económica alegada por el accionante. Su inactividad 
al respecto, no puede conducir a que las afirmaciones del accionante, al respecto, 
sean tenidas como falsas y se niegue por tal razón la protección de los derechos 
fundamentales solicitada. 
 • Ante la ausencia de otros medios probatorios, hechos como el desempleo, la afiliación 
al sistema de seguridad social en salud en calidad de beneficiario y no de cotizante, 
pertenecer al grupo poblacional de la tercera edad y tener ingresos mensuales 
equivalentes a un salario mínimo legal mensual, pueden ser tenidos en cuenta como 
prueba suficiente de la incapacidad económica del accionante, siempre y cuando tal 
condición no haya sido controvertida por el demandado.
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La tutela y el derecho a la salud
2011
Por último, es de anotar que una entidad encargada de garantizar la prestación de un servicio 
de salud que requiere una persona, o encargada de prestarlo, no puede coaccionar a una 
persona, obligándola a suscribir algún tipo de documento legal para respaldar el pago como 
condición para acceder al servicio de salud, en especial cuando este se requiere con necesidad. 
3.1.2.13. Allanamiento a la mora. 
Cuando una EPS no ha hecho uso de los diferentes mecanismos de cobro que se encuentran 
a su alcance para lograr el pago de los aportes atrasados, se allana a la mora y, por ende, 
no puede fundamentar el no reconocimiento de una incapacidad laboral en la falta de pago 
o en la cancelación extemporánea de las cotizaciones. 
En estos casos, la jurisprudencia constitucional, por ejemplo, ha señalado que la acción 
de tutela es procedente, de manera excepcional, para reclamar el pago de incapacidades 
laborales, por la importancia que estas prestaciones revisten para la garantía de los 
derechos fundamentales del trabajador al mínimo vital, a la salud y a la dignidad humana. 
3.1.3. Seguimiento a la sentencia por parte de la Defensoría del Pueblo.
De conformidad a las órdenes impartidas en la sentencia T-760 de 2008 la Defensoría del 
Pueblo realiza el seguimiento a determinadas órdenes, de las cuales, a continuación, se 
hace un breve resumen: 
Orden Décimo octava.- “Ordenar a la Comisión de Regulación en Salud la actualización 
de los Planes Obligatorios de Salud por lo menos una vez al año, con base en los 
criterios establecidos en la ley. La Comisión presentará un informe anual a la Defensoría 
del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación indicando, para el respectivo periodo, 
(i) qué se incluyó, (ii) qué no se incluyó de lo solicitado por la comunidad médica y 
los usuarios, (iii) cuáles servicios fueron agregados o suprimidos de los planes de 
beneficios, indicando las razones específicas sobre cada servicio o enfermedad, y (iv) 
la justificación de la decisión en cada caso, con las razones médicas, de salud pública 
y de sostenibilidad financiera.(…)”.

La actualización de los Planes Obligatorios de Salud (POS) se inició en el año 2009 con 
la expedición del Acuerdo 003 por parte de la Comisión de Regulación en Salud (CRES), a 
través del cual se aclaraba y actualizaba integralmente los planes obligatorios de salud de 
los regímenes contributivo y subsidiado. Con dicho acuerdo, la CRES manifestó la inclusión 
en el POS de 543 procedimientos basados en una clasificación por demanda de servicios, 
con participación de las sociedades científicas y grupos profesionales en salud, e indicó 
que esta decisión conservaba el equilibrio financiero del SGSSS. Igualmente, mencionó 
los procedimientos que fueron solicitados por las sociedades científicas, los cuales no 
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La tutela y el derecho a la salud
2011
quedaron incluidos, según la CRES, porque requerían soportes clínicos, económicos y 
actuariales. Dicho acuerdo entraría en vigencia en el mes de enero de 2010, cinco meses 
después de su expedición con el único fin de que las partes interesadas revisaran el 
contenido y sus alcances y se pronunciaran mediante inquietudes, peticiones o solicitudes 
debidamente fundamentadas respecto a las inclusiones o exclusiones. La CRES también 
realizó un ejercicio de participación ciudadana, en el cual se recibieron 3.471 respuestas 
sobre un formulario prediseñado. Luego de haber recibido las inquietudes, recomendaciones 
y solicitudes de las partes interesadas en el Acuerdo 03, la CRES decidió derogarlo, 
expidiendo el Acuerdo 08 del 29 de diciembre de 2009. 
Este último acuerdo aclaró y actualizó los contenidos de los planes obligatorios de salud 
de los regímenes contributivo y subsidiado, e incorporó el concepto de integralidad como 
principio y enfoque de los Planes Obligatorios de Salud. En materia de cobertura de 
insumos, el acuerdo en mención indicaba que las EPS debían garantizarlos, así como 
los suministros y materiales, sin excepción, para todas y cada una de las actividades, 
procedimientos e intervenciones cubiertas en el acuerdo, salvo excepción expresa de la 
misma norma. Por consiguiente, al pasar del POS establecido en la Resolución 5261 de 
1994 al Acuerdo 08 de la CRES, se consideraban incluidos más de 300 procedimientos, la 
mayoría por efecto de cambio de nomenclatura de Mapipos a CUPS (Manual de Actividades, 
Procedimientos e Intervenciones del POS a Código Único de Procedimientos en Salud), el 
cual presenta mayor detalle. Este cambio permitiría una mayor precisión en los contenidos, 
en concordancia con lo solicitado por la Defensoría del Pueblo en diversos estudios donde 
se pedía que en los contenidos del POS se estableciera taxativamente qué se incluía y qué 
no, tal y como aparecía en los tarifarios del extinto Seguro Social.
Posteriormente, en el año 2011 con el acuerdo 21 del 15 de febrero, se ampliaron unas 
concentraciones de algunos medicamentos incluidos en el acuerdo 08 de 2009 y con el 
Acuerdo 25 del 24 de mayo, fueron incluidos los medicamentos clopidogrel y alendronato, 
de tres presentados en consulta ciudadana, los cuales salieron de una lista de doce (12) 
propuestos por la CRES con base en un estudio realizado por la Universidad Nacional de 
Colombia.
En el mismo año, la CRES expidió el Acuerdo 28 del 30 de noviembre, donde define, aclara 
y actualiza el Plan Obligatorio de Salud, con vigencia a partir del 01 de enero de 2012. Sin 
embargo, debido a las múltiples solicitudes de modificaciones, aclaraciones y/o adiciones, 
la CRES decide derogarlo y para el efecto expide el Acuerdo 29 del 28 de diciembre de 
2011, aplicable a partir del 01 de enero de 2012. Con dicho acuerdo, la CRES realizó los 
siguientes cambios: incluyó 44 procedimientos para ambos regímenes, 11 procedimientos 
en los cuales se aumentan la cobertura para ambos regímenes, 7 procedimientos incluidos 
para la población afiliada al Régimen Subsidiado sin unificación, 114 medicamentos incluidos 
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La tutela y el derecho a la salud
2011
para ambos regímenes, 14 medicamentos en los cuales se incluyen otras concentraciones 
y formas farmacéuticas, 6 inclusiones para ambos regímenes respecto de complementos 
nutricionales y dispositivos, 2 correcciones por duplicidad, y suprimió 66 medicamentos.
Orden décimo novena.- “Ordenar al Ministerio de la Protección Social que adopte 
medidas para garantizar que todas las Entidades Promotoras de Salud habilitadas en el 
país envíen a la Comisión de Regulación en Salud, a la Superintendencia Nacional de 
Salud y a la Defensoría del Pueblo, un informe trimestral en el que se indique: (i) los 
servicios médicos ordenados por el médico tratante a sus usuarios que sean negados 
por la Entidad Promotora de Salud y que no sean tramitados por el Comité Técnico 
Científico, (ii) los servicios médicos ordenados por el médico tratante a sus usuarios 
que sean negados por el Comité Técnico Científico de cada entidad; (iii) indicando en 
cada caso las razones de la negativa, y, en el primero, indicando además las razones 
por las cuáles no fue objeto de decisión por el Comité Técnico Científico.(…)”.

Esta es una de las órdenes que, en concepto de la Defensoría del Pueblo, no ha tenido ningún 
avance, pese al esfuerzo adelantado por la honorable Corte Constitucional para que se cumpla. 
En el año 2009 la Defensoría del Pueblo, previo requerimiento tanto telefónico como por 
email, logró que algunas entidades de aseguramiento enviaran la información respectiva 
(faltaron 20). Tras el análisis de la misma, la entidad encontró que durante el último 
trimestre del 2008, el total de negaciones ascendía a 129.124. También halló que de este 
total 10.339 correspondían al régimen contributivo, de las cuales el 69,5% eran negaciones 
realizadas por el CTC. Coomeva, Salud Total y Compensar encabezaban el listado, con 1.936, 
1.774 y 1.273 , respectivamente. En cuanto a las negaciones en el régimen subsidiado, le 
correspondieron 118.785, y las EPS que más negaban eran Comfamiliar Huila (30.297), 
Comfamiliar Cartagena (19.684) y Comparta (13.382). Así mismo, la Defensoría encontró 
que muchas de las negaciones estaban fundamentadas en la Resolución 3099 de 2008, 
por la cual le sugirió al ministerio que la ajustara a lo ordenado por la honorable Corte 
Constitucional respecto de la garantía de acceso a los servicios en salud, ya que las dos 
modificaciones realizadas a dicha resolución sólo se referían al tema de recobros.
En el año 2009, debido a que las EPS no enviaban la información respectiva, la Corte 
Constitucional requirió al Ministerio de la Protección Social para que tomara las medidas 
necesarias con el fin de que la orden se cumpliera. Como resultado de dicho requerimiento, 
dicha entidad expidió la Resolución 3173 de 2009, la cual le ordenaba a las entidades de 
aseguramiento enviarles directamente la información sobre negaciones. 
En el año 2010, la Defensoría del Pueblo, analizando la primera información enviada por 
el Ministerio de la Protección Social, la cual comprendía el informe de negaciones de 
enero a octubre de 2009, concluyó que los datos allegados no permitían determinar el 
50

La tutela y el derecho a la salud
2011
total de negaciones, ya que más de la tercera parte de las entidades de aseguramiento 
no reportaron información a dicho ministerio, de modo que no se mostraba la realidad de 
las negaciones. Así mismo, la Defensoría del Pueblo estableció que la Resolución 3173 
de 2009 había generado diversas interpretaciones entre las aseguradoras en cuanto al 
envío de la información; por ejemplo, en algunos archivos, las variables estaban corridas, 
en otros, las EPS no informaban los motivos cuando debían hacerlo e informaban cuando 
no debían hacerlo, el nombre de los archivos no permitía diferenciar el régimen al que 
pertenecía la EPS (cuando esta prestaba sus servicios en ambos) y, para completar, otras 
EPS manifestaron su imposibilidad de subir la información al sistema que el ministerio 
determinó a través de su página web.
En definitiva, al comparar la información enviada por el Ministerio de la Protección Social 
(56.204 negaciones en el periodo de enero a octubre de 2009) y la suministrada a esta 
entidad por algunas EPS (98.297 negaciones sólo en el primer trimestre del 2009) no 
concordaba el número de negaciones y era mayor el de las segundas, por lo que se 
presumía que faltaban mecanismos de verificación de la información. 
En el año 2011, debido a los problemas presentados con la Resolución 3173 de 2009, 
el Ministerio de la Protección Social decidió derogarla y expidió la Resolución Nº 163, 
sin que se evidenciara ningún progreso, toda vez que la información continuaba llegando 
incompleta o simplemente no llegaba, lo cual impedía realizar los análisis respectivos. En el 
mismo año, previo requerimientos realizados por esta entidad, el Ministerio de la Protección 
Social envió un informe de cumplimiento de la orden. Del informe, la Defensoría del Pueblo 
nuevamente concluyó que dicha entidad no había tomado las medidas necesarias para 
adoptar un mecanismo que le permitiera cumplir lo ordenado por la Corte Constitucional 
en cuanto a medir la negación de los servicios en salud y tampoco tenía control de la poca 
información que le llegaba.
Por lo anterior, la Defensoría concluyó que la información enviada por las EPS primero al 
ministerio y luego a esta entidad, no era clara ni suficiente para cumplir con la finalidad de la 
orden 19, por lo que era imperioso que el Ministerio de Salud y Protección Social tomara las 
medidas necesarias para que la información que emitieran las entidades obligadas, cumpliera 
con los parámetros establecidos en la sentencia T- 760 de 2008, y fuese enviada a todas las 
entidades que la orden estableció, para que se garantizara un adecuado control a las negaciones.
En el año 2012 nuevamente se requirió al Ministerio de Salud y Protección Social, solicitando 
información sobre el cumplimiento de esta orden con corte a 31 de diciembre de 2011, 
e indicando la forma como estaban verificando la información sobre negaciones que les 
llegaba por parte de las entidades de aseguramiento, así como los archivos de negaciones 
de las EPS correspondientes al periodo de enero a diciembre de 2011, conforme a lo 
estipulado en la Resolución 163 de 2011 y que hubiese surtido el proceso de verificación. 
51

La tutela y el derecho a la salud
2011
Dado el incumplimiento de las EPS del envío de la información sobre negaciones, el 
Ministerio de Salud y de Protección Social, expidió la Resolución 744 del 9 de abril de 
2012, que derogó las resoluciones anteriores.
Orden Vigésima.- “Ordenar al Ministerio de la Protección Social y a la Superintendencia 
Nacional de Salud que adopten las medidas para identificar las Entidades Promotoras de 
Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios que con mayor frecuencia se niegan 
a autorizar oportunamente servicios de salud incluidos en el POS o que se requieran 
con necesidad. Con este fin, el Ministerio y la Superintendencia deberán informar a la 
Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de la Nación y a la Corte Constitucional 
(i) cuáles son las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de 
Servicios que con mayor frecuencia incurren en prácticas violatorias del derecho a la 
salud de las personas; (ii) cuáles son las medidas concretas y específicas con relación 
a estas entidades que se adoptaron en el pasado y las que se adelantan actualmente, en 
caso de haberlas adoptado; y (iii) cuáles son las medidas concretas y específicas que 
se han tomado para garantizar el goce efectivo del derecho a la salud, de las personas 
que se encuentran afiliadas a las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones 
Prestadoras de Servicios identificadas. (…)”.

Esta orden, en concepto de la Defensoría del Pueblo, no se ha cumplido pese a los 
esfuerzos realizados por la honorable Corte Constitucional para su ejecución. A continuación 
enunciaremos los motivos que llevaron a esta entidad a dicha conclusión:
En el año 2009, previo requerimientos, de la Defensoría del Pueblo tanto el Ministerio de la 
Protección Social como la Superintendencia Nacional de Salud enviaron informes. En cuanto 
al primer punto de la orden, el ministerio informó que había utilizado como metodología para 
medir las negaciones POS la información de los recobros que las Empresas Promotoras de 
Salud (EPS) realizaban, basados en las sentencias de tutela y su posterior auditoría. Ello se 
traducía en que las prestaciones negadas hacían incurrir a los usuarios en la reclamación 
de los servicios POS por vía de la tutela. Al respecto, la Defensoría consideró que el 
mecanismo utilizado por el ministerio no era el adecuado, pues no todas las negaciones se 
reflejaban en tutela; por ello, no todas quedarían registradas y muchas se reducían a gastos 
de bolsillo por parte de los usuarios, lo que impedía realizar una debida cuantificación. Por 
tal motivo, esta entidad le recomendó al Ministerio diseñar mecanismos de medición más 
efectivos que respondieran al requerimiento de la sentencia.
Por su parte, la Superintendencia indicó que su respuesta se basaba en la información 
rendida por la oficina jurídica, concluyendo que se habían presentado 707 casos de 
negaciones, siendo el ISS (10,61%), Coomeva (8,63%), Saludcoop (7,50%), Famisanar 
(6,93%) y Solsalud (5,94%) las entidades de aseguramiento que más negaban servicios 
POS. En cuanto a las IPS, mencionó que había sancionado, por negaciones, a: ESE Hospital 
52

La tutela y el derecho a la salud
2011
San Diego de Cereté, ESE Alejandro Próspero Reverend, Fundación Cardiovascular de 
Colombia, Hospital Bosa II nivel y Hospital Universitario San Ignacio. 
En cuanto al segundo punto de la orden, el ministerio informó que estaba realizando auditoría 
a los recobros, lo que le había permitido glosar esas cuentas, y que remitía a la Supersalud 
la información respectiva para que dicha entidad ejerciera sus funciones de inspección, 
vigilancia y control de las mismas. La Superintendencia, por su parte, informó que en el 
ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control del SGSSS, había impuesto 
sanciones y había denunciado ante las autoridades competentes las posibles irregularidades 
que se estaban cometiendo contra el sistema. Así mismo, informó que en el año 2007 había 
sancionado a 38 EAPB, 23 entes territoriales (ET) y cuatro IPS- ESE y en el año 2008 a 
15 EAPB, 13 ET y cinco IPS- ESE, y que había ordenado 28 aperturas de investigación 
administrativa contra EPS e IPS que no cumplían las normas que regulaban la prestación 
de los servicios de salud. En concepto de la Defensoría del Pueblo, la Superintendencia 
se limitó a informar que sancionó algunas entidades sin hacer referencia a las acciones 
específicas que adoptó con el fin de evitar que reincidieran en dicha práctica.
En cuanto al último punto de la orden, el ministerio indicó que había expedido y promovido 
normas que permitían materializar el goce efectivo del derecho a la salud, tal como la Ley 
1122 de 2007, los decretos 1018, 055 y 4747 de 2007 y 3556 de 2008, y las circulares 24 
de 2005, 20 y 27 de 2007 y 053 de 2008, entre otras. La Superintendencia, por su parte, 
anexó la circular externa 051 de 2008, a través de la cual impartía instrucciones para el 
cumplimiento de la sentencia T -760/08 a las EPS, IPS, ET y FOSYGA.
En conclusión de este primer informe, la Defensoría determinó que aunque el ministerio 
participó en la expedición de la Ley 1122 de 2007 y había expedido algunas reglamentaciones 
para su aplicabilidad, estas no eran suficientes para garantizar el goce efectivo del derecho 
a la salud en lo que se refería a la accesibilidad y oportunidad en la prestación de los 
servicios. Por otra parte, aunque la Defensoría reconocía las buenas intenciones de la 
circular expedida por la Supersalud, dicha entidad no informaba cómo garantizaba el goce 
real y efectivo del derecho a la salud, especialmente en aquellas entidades identificadas 
como las más violatorias del mismo.
En el año 2011, previo requerimiento de cumplimiento, el Ministerio de la Protección 
Social se limitó a enviar un informe originado en la Superintendencia Nacional de Salud. La 
Defensoría, con ocasión de esta respuesta, concluyó que no había cumplimiento de la orden. 
Debido a ello, recomendó que dicha entidad y la Supersalud diseñaran un instrumento que 
indicara de manera clara el periodo de referencia, las razones de la revocatoria o de la 
sanción, según correspondiera, y el tipo de sanción con la indicación de si había sido 
cumplida o no, de tal forma que sirviera como insumo para la elaboración de un listado de 
las EPS e IPS más vulneradoras del derecho a la salud. Dicha información debería contener 
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La tutela y el derecho a la salud
2011
datos actualizados y el ministerio debería hacer seguimiento a la tarea que realizara la 
Supersalud en la recolección de dicha información.
En el mismo año, la Superintendencia, previo requerimiento de la Defensoría del Pueblo, 
rindió informe de cumplimiento. En dicha respuesta, la Supersalud no respondió los 
interrogantes planteados, ya que no identificó las EPS e IPS que incurrían en prácticas 
violatorias del derecho a la salud y, por consiguiente, tampoco mencionó las medidas 
concretas y específicas que había adoptado o que adelantaba. Respecto de la pregunta de 
las medidas tomadas para proteger el derecho a la salud de las personas afiliadas a las 
EPS e IPS identificadas (las cuales no señalaron) la Supersalud se limitó a enumerar las 
funciones generales que la normatividad le había asignado, sin dar respuesta concreta. Por 
lo anterior la Defensoría del Pueblo consideró que no había cumplimiento de esta orden y 
le solicitó a la Supersalud tener en cuenta la recomendación hecha sobre el particular al 
Ministerio de la Protección Social.
Por último, en el año 2012 la Corte Constitucional expidió el Auto 044, donde le ordenó 
a la Superintendencia Nacional de Salud y al Ministerio de Salud y Protección Social que, 
de manera conjunta, presentaran un informe en el que identificaran las EPS e IPS que con 
mayor frecuencia incurrían en las prácticas violatorias del derecho a la salud descritas en la 
sentencia T-760 de 2008. Dicho informe debería contener un listado ordenado (“ranking”) 
de las EPS e IPS que con mayor frecuencia incurrían en estas prácticas, así como las 
medidas concretas y específicas que habían adoptado en relación con esas entidades y las 
medidas concretas y específicas que habían tomado para garantizar el goce a la salud de las 
personas afiliadas. Así mismo, dicho listado debería tener en cuenta el número de usuarios 
con los que cuenta cada EPS e IPS y ser comprensible para todas las personas, incluso 
para aquellas que no tuvieran conocimientos técnicos sobre el sistema de salud. Una vez 
recibido el informe de cumplimiento del auto por parte de dichas entidades, la Defensoría 
del Pueblo, después de analizarlo, le informó a la Corte Constitucional lo siguiente:
 • Los indicadores reportados fueron calculados con información incompleta, pues cerca 
del 50% de las EPS obligadas a reportar no lo hicieron.
 • La calidad de la información, reportada por las EPS que lo hicieron, es muy deficiente, 
tal como lo manifiesta el mismo informe, razón por la cual los indicadores para estas 
EPS no son ajustados a la realidad.
 • No existe un listado ordenado como tal, ya que los indicadores se presentan de manera 
individual para cada uno de los servicios y no como un modelo que reúna todos los 
indicadores, por lo que no es posible realizar un ordenamiento de las EPS que sirva 
para que los usuarios puedan tomar decisiones en cuanto a la elección de su entidad 
aseguradora.
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La tutela y el derecho a la salud
2011
 • Respecto de las causas por las cuales la Superintendencia sancionó a las EPS, no es posible 
identificar cuál es la práctica más recurrente en cada una de ellas, ya que la información 
es presentada a nivel global. Lo anterior hace que este indicador, tan importante para la 
elaboración de un listado, no se pueda tener en cuenta para cada una de las EPS. 
 • En relación con las medidas adoptadas para garantizar el derecho a la salud de los usuarios, 
no hay un informe concreto de actividades hasta el momento, sino que presentan opciones 
para garantizar este derecho a mediano plazo, como son las redes de controladores, el 
sistema de monitoreo y el registro de negaciones, los cuales, hasta la fecha, no han 
generado resultados, dada la reciente reglamentación de estos procesos.
Por lo anterior, la Defensoría se permitió hacer las siguientes recomendaciones:
 • Para la elaboración del listado ordenado se deben establecer componentes que reúnan 
variables afines.
 • Los indicadores se deben obtener mediante información validada, para lo cual es 
necesario que las EPS inicialmente hagan un filtro de validación de los datos, que 
puedan ser contrastados con información obtenida en trabajo de campo y con las quejas 
reportadas por los usuarios.
 • La información reportada por las EPS no debería ser tomada en cuenta para la 
elaboración del “ranking”, pues está demostrado que la información que reportan no 
se ajusta a la realidad, tal como lo han evidenciado diferentes actores del sistema 
(congresistas, pacientes, entes territoriales, etc.) en distintos escenarios. 
 • El informe que presente la Supersalud respecto de sanciones debe incluir el nombre 
de la EPS, el número de sanciones, el motivo por el cual fueron sancionadas y el tipo 
de sanción, de tal forma que se pueda elaborar un componente que permita hacer un 
ordenamiento de las entidades. 
•  Es necesario que se tomen las medidas respectivas en relación con aquellas entidades 
que no reporten información oportunamente y con la calidad requerida.
Finalmente, la Defensoría del Pueblo le manifestó a la honorable Corte Constitucional que 
estará atenta al desarrollo y cumplimiento del cronograma presentado, con el objetivo de 
que la elaboración del listado de EPS sea una realidad que permita a los usuarios tomar 
decisiones acertadas sobre la escogencia de su entidad aseguradora.
Orden Vigésimo primera.- “Ordenar a la Comisión de Regulación en Salud unificar los 
planes de beneficios para los niños y las niñas del régimen contributivo y del subsidiado, 
medida que deberá adoptarse antes del 1 de octubre de 2009 y deberá tener en cuenta 
los ajustes necesarios a la UPC subsidiada de los niños y las niñas para garantizar la 
financiación de la ampliación en la cobertura. En caso de que para esa fecha no se hayan 

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La tutela y el derecho a la salud
2011
adoptado las medidas necesarias para la unificación del plan de beneficios de los niños 
y las niñas, se entenderá que el plan obligatorio de salud del régimen contributivo cubre 
a los niños y las niñas del régimen contributivo y del régimen subsidiado (…)”.

El concepto de la Defensoría del Pueblo, esta orden se cumplió tal como lo ordenó la 
honorable Corte Constitucional. Para el efecto, la CRES expidió el Acuerdo 004 del 30 de 
septiembre de 2009, donde unificó el POS de los niños del régimen subsidiado al POS 
contributivo, pero sólo a menores de 12 años. Por este motivo, la Defensoría del Pueblo 
le solicitó a la Corte Constitucional, amparada en la normatividad nacional e internacional 
vigente, que dicha unificación se extendiera a los menores de 18 años, por lo que la CRES 
expidió el Acuerdo 11 de 2010 que unificó el POS a menores entre los 12 y 18 años. De 
este modo, quedó cubierta toda la población infantil. 
 Orden Vigésimo segunda.- “Ordenar a la Comisión de Regulación en Salud que adopte 
un programa y un cronograma para la unificación gradual y sostenible de los planes 
de beneficios del régimen contributivo y del régimen subsidiado teniendo en cuenta: (i) 
las prioridades de la población según estudios epidemiológicos, (ii) la sostenibilidad 
financiera de la ampliación de la cobertura y su financiación por la UPC y las demás 
fuentes de financiación previstas por el sistema vigente. (…)”

Al respecto, la Defensoría del Pueblo celebra que la unificación del POS se haya cumplido 
antes de lo previsto, iniciando con la unificación de los menores de 18 años, con las 
personas mayores de 60 y a partir del 1º de julio del año 2012 la unificación del rango 
faltante (19-59 años) quedando así cubierta toda la población.
Orden Vigésimo tercera.- “Ordenar a la Comisión de Regulación en Salud que adopte 
las medidas necesarias para regular el trámite interno que debe adelantar el médico 
tratante para que la respectiva EPS autorice directamente tanto los servicios de salud 
no incluidos en el plan obligatorio de salud (contributivo o subsidiado), diferente a 
un medicamento, como los medicamentos para la atención de las actividades, 
procedimientos e intervenciones explícitamente excluidas del Plan Obligatorio de Salud, 
cuando estas sean ordenados por el médico tratante (…)”.

En concepto de la Defensoría del Pueblo, esta orden no se ha cumplido pese a los esfuerzos 
realizados por la honorable Corte Constitucional para su ejecución. 
En el año 2009, el ministerio informó que expidió la Resolución 3099 de 2008, por la cual 
se reglamentaban los CTC y se establecía el procedimiento para el recobro ante el Fosyga 
por concepto de medicamentos, servicios médicos y prestaciones de salud no incluidos en 
el POS, autorizados por CTC y por fallos de tutelas. Manifestó que, aunque fue expedida 
antes de la notificación de la sentencia, cumplía con lo ordenado por ella, ya que el mismo 
56

La tutela y el derecho a la salud
2011
año había sido ajustada en los puntos a los que se refería la sentencia, para lo cual había 
expedido las Resoluciones 3754 y 5334 de 2008. 
La Defensoría consideró que, como quiera que en la sentencia se establecía que el médico 
tratante podía o no estar adscrito a la red de prestadores, el alcance de la orden debería 
entenderse de manera integral, es decir, que en aquellos casos en que la prescripción la 
hiciera un médico no adscrito a la red pudiera ser considerada por el CTC, estableciendo 
unos requisitos y procedimientos distintos al del médico que sí pertenece. Esta situación no 
se consideró de manera especial en la respuesta dada. Igualmente, la Defensoría consideró 
necesario su aplicación, por cuanto la Resolución 3099 de 2008 excluía la posibilidad de 
que las prescripciones de un médico tratante no adscrito a la red fueran consideradas por 
el CTC (literal a) del artículo 6). 
En el año 2011, previo requerimiento de esta entidad, en relación con el Auto 106 de 
2010, la Defensoría le solicitó al Misterio de la Protección Social que informara sobre las 
evaluaciones o estudios realizados para dar cumplimiento a esta orden y sobre las medidas 
adoptadas para garantizar que las entidades promotoras de salud (EPS) aplicaran las 
reglas vigentes para someter a consideración del Comité Técnico Científico de la entidad la 
aprobación de los medicamentos, actividades, procedimientos e intervenciones no incluidos 
en el POS, dicha entidad no dio respuesta al primer interrogante y respecto del segundo, 
su respuesta se basó en la Resolución 3099 de 2008.
Para la Defensoría del Pueblo, la Resolución 3099 de 2008 continúa sin cumplir lo ordenado 
en la sentencia T-760 de 2008, ya que, como se mencionó, fue expedida con anterioridad 
a la misma y sus modificaciones, incluida la resolución 1089 del 6 de abril de 2011, sólo 
fueron de tipo administrativo, por lo que no cumple algunos de los lineamientos definidos 
en la sentencia: No establece el trámite cuando la orden médica es expedida por el médico 
tratante fuera de la red de servicios y continúa mencionando como requisito para acceder a 
los servicios no POS que “debe existir riesgo inminente para la vida o salud del paciente”, 
omitiendo lo que la Corte ha reiterado en distintas sentencias respecto de la calidad de vida. 
En cuanto al trámite de las solicitudes no POS persiste el hecho de que los usuarios tengan 
que adelantar los trámites administrativos ante los CTC, obligación que le corresponde al 
médico tratante. Igualmente, continúa el incumplimiento de las órdenes médicas que, a 
pesar de ser autorizadas hasta por tres meses, en la práctica, cuando los usuarios van a 
reclamar los servicios, algunas EPS solicitan tramitar de nuevo la solicitud ante el CTC. Por 
lo anterior, la Defensoría considera que no existe reglamentación que cumpla taxativamente 
con lo establecido en la orden 23 de la sentencia y que no se han realizado estudios o 
evaluaciones que permitan su cumplimiento.
En cuanto al informe rendido por la CRES en el mismo año, dicha entidad manifestó 
que entre sus competencias no estaba la de regular el trámite que debían adelantar los 
57

La tutela y el derecho a la salud
2011
médicos tratantes para acceder a servicios y prestaciones excluidos del POS, ya que esta 
competencia le corresponde al Ministerio de la Protección Social. 
El 30 de enero de 2012, la entidad requirió nuevamente al Ministerio de Salud y Protección 
Social, solicitándole informar la reglamentación expedida por dicha entidad con el fin de 
determinar el trámite que deben dar los CTC a las órdenes expedidas por médicos tratantes 
no pertenecientes a la red de servicios. Igualmente, se le solicitó indicar las medidas 
adoptadas para evitar la delegación del trámite administrativo al usuario, el cual, según 
quejas presentadas ante esta entidad, se seguía presentando sobre todo en las solicitudes 
No POS y las medidas adoptadas para que las EPS cumplan con el principio de integralidad 
de que trata la sentencia, cuando aún persiste la fragmentación de los servicios en salud, 
a pesar de ser autorizados. 
Es de resaltar que pese a los requerimientos de esta entidad, hasta la fecha, el ministerio 
no ha dado respuesta a los mismos.
O)rden Vigésimo octava.- “Ordenar al Ministerio de la Protección Social que, si aún no 
lo han hecho, adopte las medidas necesarias para asegurar que al momento de afiliarse 
a una EPS, contributiva o subsidiada, le entreguen a toda persona, en términos sencillos 
y accesibles, la siguiente información. 

(i) Una carta con los derechos del paciente. Esta deberá contener, por lo menos, los 
derechos contemplados en la Declaración de Lisboa de la Asociación Médica Mundial 
(adoptada por la 34 ª Asamblea en 1981) y los contemplados en la parte motiva de esta 
providencia, en especial, en los capítulos 4 y 8. Esta Carta deberá estar acompañada 
de las indicaciones acerca de cuáles son las instituciones que prestan ayuda para exigir 
el cumplimiento de los derechos y cuáles los recursos mediante los cuales se puede 
solicitar y acceder a dicha ayuda. 

(ii) Una carta de desempeño. Este documento deberá contener información básica 
acerca del desempeño y calidad de las diferentes EPS a las que se puede afiliar en el 
respectivo régimen, así como también acerca de las IPS que pertenecen a la red de 
cada EPS. El documento deberá contemplar la información necesaria para poder ejercer 
adecuadamente la libertad de escogencia. (…)”.

Esta orden, en concepto de la Defensoría del Pueblo, tampoco se ha cumplido.
En observancia del Auto 096 de 2010, la Defensoría le solicitó al Ministerio de la Protección 
Social un informe de cumplimiento de esta orden. En su respuesta, dicha entidad manifestó 
que había emitido las resoluciones 1817, 2818 y 4392 de 2009.
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La tutela y el derecho a la salud
2011
Al analizar la información dada, la Defensoría del Pueblo concluyó que no había progreso 
en el cumplimiento de la orden por cuanto no había evaluación de los resultados de la 
implementación de dichas resoluciones y no existía seguimiento de la entrega efectiva de 
la carta de derechos a los usuarios. Sobre la carta de desempeño, la Defensoría del Pueblo 
no tenía conocimiento de que alguna de las EPS la hubiese entregado a los usuarios; de 
igual manera, desconocía el cumplimiento del ministerio en cuanto a su obligación de 
entregar a las EPS la información (indicadores de calidad de la EPS y de las IPS, “ranking”, 
acreditación, comportamiento como pagador y sanciones) para que estas publicaran la 
carta de desempeño tal como lo establecía la Resolución 1817 de 2009. Es decir, para la 
Defensoría no había seguimiento ni control por parte del Ministerio de la Protección Social 
ni de la Superintendencia Nacional de Salud al cumplimiento de las resoluciones emitidas, 
ni tampoco existía pedagogía de divulgación de la carta de derechos y de la carta de 
desempeño por parte de las EPS.
El 30 de enero de 2012, la Defensoría requirió nuevamente al Ministerio de Salud y 
Protección Social para que informara sobre el cumplimiento de esta orden. Al respecto, 
le solicitó informar sobre el proceso de verificación realizado por el ministerio para que 
garantizara que en el momento de la afiliación de un usuario se le hubiese entregado la carta 
de derechos y la carta de desempeño y sobre la información suministrada por ellos a las 
EPS, con el fin de que estas entregaran a los usuarios la carta de desempeño. 
Es de resaltar que, pese a los requerimientos de esta entidad, hasta la fecha, el ministerio 
no ha dado respuesta a los mismos. 
Orden Vigésimo novena.- “Ordenar al Ministerio de Protección Social que adopte las 
medidas necesarias para asegurar la cobertura universal sostenible del Sistema General 
de Seguridad Social en Salud, en la fecha fijada por la Ley –antes de enero de 2010–. 
En caso de que alcanzar esta meta sea imposible, deberán ser explicadas las razones 
del incumplimiento y fijarse una nueva meta, debidamente justificada”.

Esta orden tampoco ha sido cumplida por la entidad obligada. En el año 2011, la Defensoría le 
solicitó al Ministerio de la Protección Social enviar un informe sobre su cumplimiento. Según 
la respuesta del ministerio, se ha emitido la normatividad para la focalización del subsidio a 
la salud en el logro de la cobertura universal. Conforme a lo informado, existen los recursos, 
pero las dificultades para el logro de la cobertura han tenido que ver con la falta de armonía 
con los mandatarios locales, quienes deben proporcionar la información para formar el listado 
nacional de la población elegible mediante búsqueda activa por parte del ente territorial. 
Para la Defensoría del Pueblo, después de analizar la respuesta, el Ministerio de la Protección 
Social no ha logrado la cobertura universal y no ha determinado una nueva fecha para su 
cumplimiento. Sin embargo, reconoce que lo establecido en el artículo 32 de la Ley 1438 de 
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La tutela y el derecho a la salud
2011
2011 garantiza la atención en salud de las personas, aun no estando aseguradas. Además, 
establece la obligación de direccionarla para que proceda a la afiliación en uno de los dos 
regímenes del sistema, previa valoración de su capacidad de pago.
A la Defensoría del Pueblo le preocupa que el Gobierno nacional contempla la cobertura 
universal como un beneficio solo para la población identificada en los niveles 1 y 2 del Sisbén, 
sin generar políticas o incentivos para cubrir el aseguramiento de la franja poblacional de los 
niveles 3 y 4 que, por las características socioeconómicas del país, presentan una pobreza 
coyuntural afectada por el desplazamiento, el desempleo y otros factores. 
En el año 2012, la Defensoría requirió nuevamente al ministerio para que informara sobre 
el cumplimiento de esta orden. Al respecto, le solicitó informar sobre los procesos que ha 
realizado para que las autoridades locales cumplan con la implementación de los listados 
de población elegible, las políticas para incentivar a quienes tienen capacidad de pago sin 
vinculación laboral, para que coticen al régimen contributivo, las medidas para garantizar 
que a las personas que no se encuentran aseguradas conocidas como “vinculados” no se 
les cobre la cuota de recuperación y las medidas para lograr la cobertura universal de los 
niveles 3 y 4 del Sisbén que por las características socioeconómicas del país presentan una 
pobreza coyuntural afectada por el desplazamiento, el desempleo y otros factores. 
Es de resaltar que, pese a los requerimientos de esta entidad, hasta la fecha, el ministerio 
no ha dado respuesta a los mismos. 
Orden Trigésima.- “Ordenar al Ministerio de Protección Social que presente anualmente 
un informe a la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, a la Procuraduría 
General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, en el que mida el número de acciones 
de tutela que resuelven los problemas jurídicos mencionados en esta sentencia y, de no 
haber disminuido, explique las razones de ello. El primer informe deberá ser presentado 
antes del 1° de febrero de 2009”.

Para la Defensoría del Pueblo, esta orden no se ha sido cumplido. En el año 2009, el 
Ministerio de la Protección Social presentó informe de cumplimiento, utilizando datos 
sobre las solicitudes de recobro presentados por las EPS, manifestando que debido a la 
flexibilidad de los requisitos para los recobros, tanto de los ordenados por los CTC como 
por las tutelas, estos últimos aumentaron como también las aprobaciones de los mismos 
debido, en parte, a que fueron aprobados algunos que se encontraban suspendidos por 
requisitos que antes eran exigibles. La Defensoría estuvo de acuerdo en que las tutelas por 
recobro habían aumentado, pero también estas se incrementaron por servicios POS, tal 
como lo demuestran los estudios adelantados por la Defensoría. 
En el año 2010, con ocasión del Auto del 13 de julio de 2009, se le solicitó al Ministerio de 
la Protección Social un informe de cumplimiento de esta orden. Al respecto, dicha entidad 
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La tutela y el derecho a la salud
2011
manifestó que la información más completa y confiable para calcular el número de acciones de 
tutela era la base de datos de recobros, ya que, para ellos, toda EPS a la que le hayan obligado 
a prestar un servicio por tutela recobra. Igualmente, manifestó que contaba con otra fuente 
de información, como eran los procesos judiciales en los cuales hacía parte el ministerio. 
Así mismo, manifestó no poder determinar el eventual incremento de las acciones de tutela 
porque estas no habían aumentado; al contrario, habían decrecido en forma significativa con 
ocasión de la Sentencia T-760 de 2008. 
Para la Defensoría, seguía sin existir progreso, ya que el Ministerio de la Protección Social 
debía realizar un proceso de recolección de información que fuera completo, preciso y 
confiable, tal como lo ordenaba la Corte Constitucional, y dicha entidad persistía en tener 
como mecanismo de medición las bases de datos de recobros, este mecanismo seguía 
sin ser el adecuado, por cuanto las solicitudes de recobro, como factor de medición 
para el número de tutelas, no eran suficiente para su cuantificación, considerando que el 
mecanismo efectivo para medir el número de las acciones era la base de datos que reposa 
en la Corte Constitucional, ya que en ella están registradas todas las tutelas interpuestas a 
nivel nacional, tengan o no recobro ante el Fosyga.
En el año 2012, la Defensoría requirió nuevamente al ministerio para que informara sobre 
el cumplimiento de esta orden. Al respecto, le solicitó enviar los informes de cumplimiento 
correspondientes a los periodos comprendidos entre el 1º de febrero de 2010 y el 31 de 
enero de 2011 y del 1º de febrero de 2011 al 31 de enero de 2012. Igualmente, se le 
solicitó informar, en cumplimiento del Auto 145 de 2010, sobre las medidas, los recursos 
y el personal necesario que dispuso para que estos informes anuales se soportaran en 
criterios o indicadores que permitieran una medición completa, confiable y precisa del 
número de acciones de tutela que resuelven los problemas jurídicos relacionados en la 
Sentencia T-760 de 2008. 
Es de resaltar que, pese a los requerimientos de esta entidad, hasta la fecha, el ministerio 
no ha dado respuesta a los mismos. 
Orden Trigésimo segunda.- “Ordenar a la Secretaría General de esta Corporación remitir 
copia de la presente sentencia al Consejo Superior de la Judicatura para que la divulgue 
entre los jueces de la república”.

Para la Defensoría del Pueblo, esta orden no se ha cumplido, ya que en observancia de lo 
establecido en el Auto 110 de 2010, le solicitó al Consejo Superior de la Judicatura (CSJ) 
informar sobre las acciones realizadas para divulgar esta sentencia entre los jueces de la 
república. Al respecto, dicha entidad informó que desde el 5 de septiembre de 2008 tenía un 
vínculo disponible en la web de la rama judicial con la información de la misma. Igualmente, 
manifestó que había divulgado su contenido por correo electrónico de la rama a todos los 
61

La tutela y el derecho a la salud
2011
jueces de la república y que en el portal de la página web de la misma continuaba publicada, 
así como los autos de seguimiento.
Aunque el CSJ publicó la sentencia y la divulgó por medio de correos electrónicos entre 
los jueces de la república, la Defensoría del Pueblo considera que la divulgación debió 
realizarse a través de un proceso pedagógico regionalizado que permitiera una mayor 
apropiación de la defensa del derecho a la salud, toda vez que algunos jueces han solicitado 
a la entidad capacitación respecto de la misma, labor que debería ser liderada por el CSJ. 
Además, esta entidad consideró que el simple envío de la información no es garantía de que 
hubiese sido leída y estudiada por los destinatarios. Así mismo, la entidad considera que 
falta un programa de capacitación para los jueces que incluya la Sentencia T-760 de 2008 
y el conocimiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
En enero del año 2012, la Defensoría requirió nuevamente al CSJ, solicitándole información 
sobre el número de funcionarios de la rama judicial, la forma y el tiempo en que habían 
sido capacitados respecto de la Sentencia T-760 de 2008, la ejecución, análisis y medición 
de cada una de las actividades adelantadas por el CSJ en su difusión. Igualmente indicaron 
las directrices tomadas por el CSJ para que el proceso de capacitación fuera periódico y 
obligatorio, tal como lo estableció el Auto 144 de 2011, y que enviaran copia del programa 
y cronograma para el cumplimiento de esta orden, el cual debió ser presentado ante la 
Corte Constitucional en cumplimiento del auto mencionado.
El CSJ no dio respuesta a ninguno de los interrogantes planteados y se limitó a informar lo 
mismo de la primera solicitud. 
3.2. OTROS CRITERIOS DECISORIOS 
Con posterioridad a la Sentencia T-760/08, la Corte Constitucional continuó con la 
implementación de criterios de interpretación; en algunos casos, ampliando los ya 
establecidos y, en otros, incorporando nuevos temas, todos con el fin de lograr la protección 
del derecho a la salud. 
3.2.1. 
Protección al recién nacido hijo de un menor de edad
En el caso de las madres menores de edad afiliadas al régimen contributivo como beneficiarias, 
la jurisprudencia ha interpretado que las EPS tienen un deber de acompañamiento con el 
fin de adelantar, en la etapa de gestación, las diligencias pertinentes destinadas a obtener 
la asignación de la entidad prestadora de salud o administradora que asumirá la atención 
del hijo que está por nacer. Si por cualquier motivo dicho deber no pudiera concretarse 
con la asignación de una entidad que asuma la prestación del servicio de salud, dada la 
vulnerabilidad e indefensión del neonato, se ha establecido que el mismo quedará a cargo 
de la EPS del afiliado cotizante. 
62

La tutela y el derecho a la salud
2011
Es por ello que las Entidades Prestadores de Salud, del régimen contributivo y subsidiado, 
están en la obligación de adelantar estrategias con miras a inducir la inscripción del pequeño 
por nacer con el fin de garantizarle una atención oportuna, en especial cuando las condiciones 
de sus padres permiten suponer que al nacer no contará con la asistencia adecuada.
Del mismo modo, resulta necesario indicar que, tratándose de recién nacidos y de las 
patologías a las que están propensos dada la fragilidad de su salud, las EPS que tienen a 
cargo la atención de las madres beneficiarias están en la obligación de garantizar también 
la salud del menor con posterioridad al alumbramiento, cuando se verifique que, a falta 
de la misma, se genera un riesgo o amenaza inminente de los derechos fundamentales 
del neonato. Esta consideración se funda en la necesidad de salvaguardar el derecho a la 
continuidad en la prestación del servicio y de hacer efectiva la protección constitucional 
prevalente de los niños. 
No obstante, cabe precisar que la asignación de esta obligación en cabeza de las EPS 
no releva a la familia del menor de continuar con las gestiones tendientes a definir la 
entidad que habrá de asumir en forma definitiva la prestación del servicio pues el deber 
de solidaridad vincula a todos los integrantes de la sociedad, como tampoco representa 
menoscabo alguno a la posibilidad de que la entidad persiga ante el Fondo de Solidaridad y 
Garantías el cobro de los servicios prestados que no estuvieran a su cargo. 
Sin embargo, en atención a las especiales circunstancias en las que se encuentran los niños 
recién nacidos que son fruto de la relación entre menores de edad, la Corte Constitucional les 
ha reconocido el derecho que tienen a ser integrados al sistema de salud como dependientes de 
sus abuelos, sin que se les exija el pago de una cuota adicional, siempre que estos no cuenten 
con los recursos para cubrirla, y las alternativas de buscar la afiliación del bebé en el régimen 
subsidiado o proveerle la atención médica como participante vinculado resulte inconveniente3.
La anterior disposición también fue ampliada por la Corte Constitucional para el régimen 
de las fuerzas militares, manifestando que la “Dirección General de Sanidad Militar viola el 
derecho fundamental a la salud de un niño o una niña al negarse a afiliarla como beneficiaria 
de sus abuelos cuando quede dependiendo de estos; o cuando el menor y su madre, 
también menor de edad, dependen económicamente de ellos”4.
Igualmente, la Corte ya había establecido que la atención integral en salud del recién nacido 
por cuenta de las instituciones que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en 
Salud (EPS e IPS) no puede condicionarse al cumplimiento de los requisitos relacionados 
con la vinculación directa o indirecta del menor a determinado grupo familiar5.
3  T- 763 de 2011. 
4  T-907 de 2004 y T-625 de 2009.
5  T 1199 de 2005.
63

La tutela y el derecho a la salud
2011
3.2.2. 
El derecho al diagnóstico 
La Corte Constitucional determinó que, para que este derecho se haga efectivo, la entidad 
de aseguramiento debe garantizar, por lo menos, tres aspectos importantes al usuario6: 
•  La práctica de las pruebas, exámenes y estudios médicos ordenados a raíz de los 
síntomas presentados por el paciente. 
•  La calificación, igualmente oportuna y completa, de ellos por parte de la autoridad 
médica correspondiente a la especialidad que requiera el caso, y 
•  La prescripción, por el personal médico tratante, del procedimiento, medicamento 
o implemento que se considere pertinente y adecuado a la luz de las condiciones 
biológicas o médicas del paciente, del desarrollo de la ciencia médica y de los recursos 
disponibles. 
3.2.3. 
El principio de continuidad
Implica que la prestación de un servicio de salud se haga de forma ininterrumpida, 
constante y permanente, sin que sea admisible su interrupción sin la debida justificación 
constitucional. Su prestación garantiza el derecho de los usuarios a recibirlo de manera 
diligente y prohíbe a las entidades responsables realizar actos u omitir obligaciones que 
afecten sus garantías fundamentales.
Obliga a la EPS a prestar el tratamiento que haya prescrito el médico tratante que ya se 
haya iniciado y, en consecuencia, deberá suministrar todos los medicamentos y realizar 
todos los exámenes y procedimientos que se requieran, según lo prescriban los médicos, 
hasta tanto la amenaza cese u otra entidad encargada de prestar el servicio en cuestión 
asuma sus obligaciones legales y continúe efectivamente prestando el servicio. 
Las entidades promotoras de salud, argumentando razones como la pérdida de la calidad 
de beneficiario, la falta de pago de los aportes correspondientes del empleador, la pérdida 
del vínculo laboral y la ausencia de suministro de un servicio que no se había prestado, 
entre otros, suspenden la atención a los usuarios, la Corte ha reconocido la importancia 
que tiene el principio de continuidad, reiterando que, cuando se arguyan ese tipo de razones 
frente a un paciente al que se venía prestando un tratamiento médico poniendo en peligro 
su vida o su integridad física, en virtud de la aplicación de dicho principio la entidad debe 
mantener la asistencia médica y, en caso de no hacerlo, la tutela es el medio idóneo para 
preservar los derechos fundamentales involucrados ya que, como se ha mencionado, el 
servicio público de la salud envuelve los fines del interés general y esta satisfacción no 
puede ser discontinua7.
6  T-047 de 2010
7   T 650 de 2010.
64

La tutela y el derecho a la salud
2011
3.2.4. 
El principio de integralidad
De conformidad con este principio, las entidades que participan en el Sistema de Seguridad 
Social en Salud (SGSSS) deben prestar un tratamiento integral a sus pacientes, con 
independencia de que existan prescripciones médicas que ordenen de manera concreta la 
prestación de un servicio específico. Por eso, los jueces de tutela deben ordenar que se 
garanticen todos los servicios médicos que sean necesarios para concluir un tratamiento8.
La Corte Constitucional ha desarrollado el principio de integralidad como garantía del 
derecho a la salud, bajo las siguientes perspectivas:
•  Integralidad del concepto mismo de salud, que llama la atención sobre las distintas 
dimensiones que proyectan las necesidades de las personas, valga decir requerimientos 
de orden preventivo, educativo, informativo, fisiológico, sicológico, emocional y social, 
para nombrar solo algunos aspectos. 
•  Destacar la necesidad de proteger el derecho constitucional a la salud, de manera tal 
que todas las prestaciones requeridas por una persona, en determinada condición de 
salud, sean garantizadas de modo efectivo.
3.2.5. 
Desafiliación de un beneficiario
Cuando constitucional y legalmente no corresponda a una EPS continuar un tratamiento 
médico, lo que se decida al respecto ha de ser producto de un debido proceso básico, 
precepto desarrollado por el legislador al impedir categóricamente a las EPS desafiliar de 
forma unilateral y caprichosamente a una persona. No puede adoptarse en forma unilateral 
o arbitraria ya que debe garantizarse el debido proceso9. Antes de desafiliar a un usuario, 
las EPS deben tener en cuenta:
 • Haber agotado el debido proceso. 
•  Si un usuario se encuentra en tratamiento médico y por alguna circunstancia no 
puede seguir aportando las cuotas correspondientes, ya sea en calidad de cotizante 
o beneficiario, deberá seguírsele brindando la atención en salud para garantizar los 
principios de continuidad e integralidad hasta que la persona pase a otro régimen. La 
EPS deberá orientar al usuario sobre los trámites pertinentes.
•  En el caso de los cónyuges o compañeros permanentes, se debe verificar, además 
del debido proceso y la continuidad, si subsiste el deber de alimentos10, fundado en el 
principio de reciprocidad.
8   T-574 de 2010.
9   T-035 de 2010.
10  Comprende la prestación del servicio de salud, para lo cual será necesario exigir al cónyuge o compañero permanente cotizante la presentación de 
una prueba idónea que brinde a la EPS la certeza suficiente para proceder a la desvinculación del cónyuge o compañero permanente beneficiario. 
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La tutela y el derecho a la salud
2011
3.2.6. 
La multiafiliación
Cuando una persona se encuentre simultáneamente inscrita en el régimen contributivo 
y en el régimen subsidiado, por regla general, se cancelará la inscripción en el régimen 
subsidiado. Esta solución responde al principio de solidaridad, pues debe presumirse que 
cuando alguien pertenece al régimen contributivo es porque tiene capacidad de pago, lo que 
lo excluye como posible beneficiario del régimen subsidiado.
El Ministerio de la Protección Social, por orden de la Corte, debe establecer la posibilidad 
de que los afiliados, según su condición económica, tengan la posibilidad de moverse de un 
régimen a otro durante los ciclos laborales, permitiendo que las personas que estén en el 
régimen contributivo puedan pasar al subsidiado en los casos en que económicamente lo 
requieran11, sin que los conflictos administrativos constituyan una barrera del goce efectivo del 
derecho a acceder a los servicios de salud con calidad, eficiencia, oportunidad y continuidad12. 
3.2.7. 
Licencias de maternidad
Debido a la constante interposición de acciones de tutela en las que se solicita el pago 
de esta prestación, la Corte Constitucional estableció los siguientes criterios para otorgar 
dicho pago, según corresponda, de manera proporcional o total13: 
 • Se debe realizar pago completo de la licencia de maternidad cuando las mujeres pagaron 
tarde. En este caso se trata de eventos en los que la trabajadora o su empleador han 
efectuado algún pago de la cotización de forma extemporánea y la EPS lo ha recibido. 
Igualmente, procede si ha dejado de cotizar hasta diez semanas.
 • Se debe realizar pago proporcional cuando las mujeres pagaron de forma incompleta. 
Este caso se presenta cuando las trabajadoras han cotizado al sistema durante un 
periodo inferior a la duración de su gestación. Procede si la empleada ha dejado de 
cotizar once o más semanas14, y el pago de la licencia se hará conforme al número de 
semanas cotizadas en relación con la duración del periodo de gestación.
Regla general: si la trabajadora cotiza sobre la base de un salario mínimo o menos de 
este15 y el salario es su única fuente de ingreso, se presume la amenaza al mínimo vital 
de la madre y del recién nacido con el no pago de la licencia de maternidad, por lo que es 
procedente el amparo constitucional a favor de la madre.
Por tanto, en principio, se hace necesario resaltar la obligación de socorro y ayuda que la ley predica de los cónyuges –artículo 176 C. C.–.
11  T-760 de 2008. 
12  T-272 de 2010.
13  T-1223 de 2008.
14  T-115 de 2010.
15   También procede con salarios mayores, siempre que se demuestre la afectación del mínimo vital.
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La tutela y el derecho a la salud
2011
3.2.8. Estabilidad laboral reforzada por estado de gravidez o lactancia en la 
mujer trabajadora
En el desarrollo de un contrato laboral, tanto la normatividad como la jurisprudencia 
constitucional vienen aplicando las siguientes reglas16: 
 • Toda trabajadora en estado de embarazo tiene derecho al pago de una licencia por 
maternidad de 12 semanas17, equivalentes a 84 días, remuneradas con el salario que 
devengue al entrar a disfrutar del descanso durante la época del parto.
 • Sin importar el tipo de vinculación laboral, y siempre que no haya otra circunstancia 
que justificadamente autorice el despido, se proporcionará la protección a las mujeres 
trabajadoras durante el embarazo y el periodo de lactancia (es decir, los tres meses 
siguientes al parto).
 • Para efectos de la licencia por maternidad de la trabajadora que sea madre biológica, 
esta se hará extensiva, en los mismos términos y en cuanto fuere procedente, a la 
madre adoptante, asimilando la fecha del parto con la fecha de entrega oficial del menor 
que se adopta. En igual sentido, la licencia se extenderá al padre adoptante sin cónyuge 
o compañera permanente.
 • En caso de aborto o parto prematuro no viable, la trabajadora tendrá derecho al pago de 
descanso remunerado18 siempre y cuando allegue al empleador los soportes pertinentes.
•  Durante los seis meses posteriores al parto, el empleador estará en la obligación de 
conceder dos descansos de 30 minutos cada uno dentro de la jornada laboral, para 
amamantar a su hijo, sin que por ello se efectúe descuento alguno.
3.2.9. Derecho a permanecer vinculado al sistema de salud de las fuerzas 
militares y de policía a mayores de 18 años
La Corte Constitucional ha tutelado el derecho de jóvenes adultos a permanecer en el 
sistema de las fuerzas militares cuando:
•  Padecen una discapacidad mental, incluso si su condición no implica necesariamente 
una invalidez ‘absoluta’, o 
 • Cuando la incapacidad ha sido establecida después de que la persona cumplió 18 
años19. 
16   T-707 de 2011.
17   Modificado por la Ley 1468 de 30 de junio de 2011, la cual aumentó dos semanas la licencia de maternidad, quedando en catorce (14) semanas.
18   Código Sustantivo del Trabajo, artículo 237. Descanso remunerado en caso de aborto. “(…) La trabajadora que en el curso del embarazo sufra un 
aborto o parto prematuro no viable, tiene derecho a una licencia de dos o cuatro semanas, remunerada con el salario que devengaba en el momento 
de iniciarse el descanso (…)”. 
19   T-1077 de 2007.
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La tutela y el derecho a la salud
2011
3.2.10. Problemas alimentarios y de drogadicción
La bulimia y otros trastornos alimenticios terminan siendo afecciones que impactan 
gravemente la salud y ponen en peligro la vida, por lo que requieren de atención y 
tratamiento no solo inmediato, sino además cualificado, específico e idóneo, con el fin de 
evitar consecuencias o daños irreparables. “Quien sufre de farmacodependencia padece de 
una enfermedad que afecta su autonomía y autodeterminación, pone en riesgo su integridad 
personal y perturba su convivencia familiar, laboral y social, por lo que requiere protección 
especial constitucional20.

3.2.11. Uso de medicina alternativa
El Estado ha aceptado y regulado los tratamientos de medicina alternativa, dejando su 
prestación como potestad de las entidades promotoras de salud. Igualmente, la jurisprudencia 
constitucional la ha reconocido como tal; sin embargo, no ha protegido la prestación de 
estos servicios en el contexto del derecho a la salud, debido a la carencia de elementos que 
comprueben su eficacia científica.
4. ESTUDIOS RELACIONADOS
Son pocos los estudios que se han realizado sobre el análisis de los motivos que llevan 
a los ciudadanos a interponer acciones de tutela para proteger su derecho a la salud. La 
Defensoría del Pueblo, a raíz de la magnitud de quejas allegadas a la entidad buscando la 
protección del derecho a la salud, inició en el año 2004 el análisis exhaustivo del contenido 
de las tutelas para determinar las causas por las cuales los usuarios del sistema de salud 
acudían a dicha acción para acceder a estos servicios.
Con base en la información que reposa en la Corte Constitucional, la Defensoría del Pueblo, 
realizó un estudio descriptivo correspondiente a los años 1999 hasta el primer semestre de 
200321, mediante una muestra representativa de 2.710 tutelas clasificando las pretensiones, 
los hechos narrados por el accionante para identificar las solicitudes más frecuentes.
Hasta ese momento, la tutela era estigmatizada en el sentido de que las acciones eran 
incoadas para acceder a servicios suntuarios, hecho que se desvirtuó con el análisis 
realizado, el cual llegó a las siguientes conclusiones: El 25,7% de las tutelas invocaba 
el derecho a la salud y de estas, el 70% lo hacía por contenidos POS y en muy raras 
ocasiones para reclamación de cosas suntuarias; el crecimiento anual de la tutela fue del 
14,8%, mientras que el de salud fue del 20,8%; las solicitudes más frecuentes fueron 
los exámenes, cirugías, tratamientos y medicamentos, respectivamente; el 79,6% de los 
20   T-094 de 2011.
21   Defensoría del Pueblo. La tutela y el derecho a la salud 1999-2003, Bogotá, 2004.
68

La tutela y el derecho a la salud
2011
exámenes eran POS; el 82% de las cirugías se encontraba en el Plan Obligatorio de Salud; 
el 90,8% de los tratamientos estaba contemplado en el POS; el 53% de medicamentos 
estaba en el POS; el 59,6% de las prótesis, órtesis e insumos eran POS; y el 95,4% eran 
procedimientos POS. Las citas especializadas más solicitadas eran las de oftalmología, 
neurología y cardiología; el “stent” coronario se constituyó en la prótesis más solicitada; 
otras solicitudes frecuentes incluidas en las tutelas eran los traslados de ciudades y cambios 
de aseguradora; el 78,5% de las tutelas fueron concedidas en primera instancia, y fue el 
derecho a la vida el más asociado a la salud; el 73,1% de tutelas que invocaron el derecho 
a la salud se dirigieron contra las EPS del régimen contributivo, y fueron el Seguro Social, 
Cajanal y Saludcoop las entidades con el mayor número recibido. 
En dicho estudio se recomendó fortalecer el mecanismo de tutela del derecho a la salud, 
reglamentar y hacer efectivo un mecanismo de cobertura real de los eventos más costosos, 
para que los siniestros fueran asumidos automáticamente, de modo que la carga financiera 
“súbita” que estos pudieran significar para la empresa de salud no se convirtiera en un acicate 
para la elusión de sus compromisos, lo cual podría sustituirse, o complementarse, con la 
creación de un fondo común de reserva para el pago de eventos de alto costo; hacer del 
Fosyga un instrumento sencillo y ágil que no demorara indefinidamente los reembolsos que se 
le ordenaran; e igualmente se sugirió la creación de la figura del Defensor del Paciente en cada 
una de las entidades aseguradoras, elegido por los usuarios de las EPS, ARS o entidades que 
hicieran sus veces, cuyo costo fuera asumido por la respectiva entidad de aseguramiento, cuyas 
decisiones y recomendaciones deberían tener algún valor vinculante. Por último, se pidió que 
se procediera a la revisión, reajuste y adecuación del contenido del Plan Obligatorio de Salud, 
de tal forma que las actividades, procedimientos y patologías en él incluidos estuvieran tan 
clara y precisamente delimitados que no dieran mayor campo a la interpretación por parte de 
quienes debían proceder a su autorización, así como utilizar instancias de asesoría médica que 
se pronunciaran y asesoraran al juez sobre ciertos tratamientos y su verdadera relación con la 
preservación de la vida y la integridad de los demandantes.
La Defensoría del Pueblo continuó en el año 2007 el análisis de las tutelas y para ello tomó 
la información del periodo 2003 a 200522, de lo cual concluyó lo siguiente:
•  La tutela sigue siendo el mecanismo más utilizado por los ciudadanos para reclamar 
sus derechos: desde el año 1999 hasta el 2005 su crecimiento general fue del 160%, 
mientras que el crecimiento de las tutelas específicas de salud, en el mismo periodo, 
fue del 280%.
•  Los derechos más invocados por acción de tutela son el derecho a la vida, el de petición 
y a la salud, este último invocado en más de la tercera parte de las tutelas.
22   Defensoría del Pueblo. La tutela y el derecho a la salud 2003-2005, Bogotá, 2007.
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La tutela y el derecho a la salud
2011
 • Antioquia genera más de la tercera parte de las tutelas en salud; le siguen Bogotá, 
Valle y Santander. En el caso de Antioquia, se invocan en promedio 47 tutelas por cada 
10.000 habitantes, cada año.
 • Más del 87% de las tutelas en salud favorecen a los accionantes y una gran parte de las 
denegadas obedece a factores distintos del reconocimiento del derecho, como carencia 
de objeto (muerte del accionante) o hecho superado (cuando la entidad aseguradora 
resuelve la petición antes del fallo).
 • El 77% de las tutelas se instauran contra las entidades de aseguramiento del Sistema General 
de Seguridad Social en Salud (SGSSS) que administran el régimen contributivo y subsidiado.
 • En los últimos tres años, el Instituto de Seguros Sociales, con 72 tutelas anuales por 
cada 10.000 afiliados compensados, es la EPS que mayor número de acciones recibe; 
le siguen Salud Colombia, con 41, y Sánitas, con 34. No obstante, en el año 2005 todas 
las entidades tienen el indicador más alto del periodo.
 • El indicador de número de tutelas por cada 10.000 afiliados es más bajo en las EPS que 
prestan servicios en el régimen subsidiado que en aquellas que lo prestan en el contributivo.
 • La falta de cobertura en el aseguramiento y lo limitado del POS subsidiado –entre los 
aspectos más destacados– hacen que el 14,6% de las tutelas en salud se instaure 
contra los entes territoriales.
 • Alrededor de 1.000 tutelas anuales son interpuestas por la población carcelaria para 
acceder a los servicios de salud, especialmente para solicitar cirugías.
•  El 20,1% de las tutelas solicita exámenes paraclínicos, seguido de medicamentos 
(18,4%) y cirugías (17,6%). La solicitud de medicamentos pasó a ser la más reiterada 
en el año 2005.
•  El 56,4% de las solitudes de tutelas en salud contra las entidades de aseguramiento 
corresponden a contenidos del POS, debido en gran parte al permisivo margen de 
interpretación que, de mediar voluntad, habría podido desaparecer con una juiciosa 
reglamentación del Mapipos.
 • Las semanas mínimas de cotización no son factor preponderante para la negación de 
los servicios de salud incluidos en el POS.
 • La inclusión de la carga viral y los antirretrovirales Abacavir, Efavirenz y 
Lopinavir+Ritonavir, incluidos en el Acuerdo 282 de 2004, redujeron el número de 
tutelas interpuestas por los pacientes con VIH/sida.
 • Las solicitudes en las tutelas de exámenes contenidos en el POS (73,7%) van desde 
aquellos básicos, como cuadros hemáticos y glicemias, hasta los más complejos, como 
tomografías axiales computarizadas (TAC) y resonancias magnéticas.
70

La tutela y el derecho a la salud
2011
 • A pesar del alto porcentaje de exámenes contenidos en el POS, algunos de ellos son 
negados porque el medio de contraste requerido no se considera incluido en el mismo.
 • Las EPS no les están dando la importancia necesaria a los programas de promoción 
y prevención, pues siguen apareciendo en las tutelas exámenes para la detección 
temprana de enfermedades (como citologías, mamografías y antígenos prostáticos).
•  Más del 80% de los medicamentos tutelados corresponden a medicamentos no POS, 
y los más reiterados son los de marca, a pesar de que, en algunos casos, el principio 
activo se encuentra dentro del POS.
•  El 89% de las cirugías solicitadas por tutelas están contempladas en el POS y su 
negación se debe principalmente a la no autorización de dispositivos (prótesis, válvulas, 
lente intraocular, grapas etc.) considerados, en algunos casos, por fuera del POS. En 
otros casos su negación se debe a la solicitud de nuevas tecnologías (laparoscopias).
 • El 92,7% de los tratamientos tutelados se encuentran en el POS y corresponden a 
tratamientos integrales de patologías de alto costo (cáncer, angioplastias, reemplazos 
de cadera y diálisis).
 • La negación de prótesis y órtesis se centra en aquellas que requieren mayores 
especificaciones que las contempladas en el POS (stent medicalizado, marcapasos, 
prótesis articuladas y de material determinado).
 • La negación de citas médicas especializadas está asociada a patologías que en el futuro 
pueden ocasionar gastos no solo en el tratamiento, sino en otros insumos relacionados.
 • El 84,1% de los procedimientos se encuentran dentro del POS y corresponde a 
cateterismos, mapeos, litotripcias y terapias neurales, entre los más frecuentes.
•  Los ciudadanos continúan haciendo uso de la tutela para reclamar de su empleador los 
aportes a la seguridad social y el reconocimiento de las prestaciones sociales.
Como producto de los resultados de este segundo estudio, la Defensoría del Pueblo hizo 
las siguientes recomendaciones:
•  Conminar a la Superintendencia Nacional de Salud a que, en desarrollo de sus facultades, 
en especial las conferidas por la Ley 1122 de 2007, ejerza el poder sancionatorio 
de manera ejemplarizante contra las entidades que, de manera reiterada, nieguen 
contenidos del plan de beneficios que administran.
 • Sugerir a las entidades que coadyuvan el acceso efectivo a los servicios de salud y la exigencia 
del derecho a la salud de los ciudadanos que adopten mecanismos o procedimientos de 
gestión directa ante las entidades vulneradoras del derecho, antes de utilizar la tutela como 
medio de protección, con el fin de que este instrumento constitucional no se vicie.
71

La tutela y el derecho a la salud
2011
 • Conminar al Gobierno nacional y al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, 
mientras se conforma y operativiza la Comisión de Regulación en Salud (CRES), a que 
se revise y ajuste el Plan Obligatorio de Salud de ambos regímenes, teniendo en cuenta 
criterios de equidad, costo-efectividad y avances tecnológicos.
 • Recomendar al Gobierno nacional y al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, 
mientras se conforma y operativiza la Comisión de Regulación en Salud (CRES), que 
se tome en cuenta el presente estudio para la inclusión de procedimientos, actividades, 
intervenciones y medicamentos no POS hallados con mayor frecuencia. 
•  Modificar la Resolución 5261 de 1994 (Mapipos), con el fin de lograr un instrumento 
que describa cabalmente los procedimientos y actividades que se encuentran en el POS 
y POS-S, de tal forma que no quede en manos de los funcionarios de las entidades 
aseguradoras la interpretación de su contenido para negar solicitudes que “en su 
concepto” no hacen parte del Plan Obligatorio de Salud.
•  Instar al Gobierno nacional a establecer la obligatoriedad de las entidades de 
aseguramiento para que las actividades consideradas como de promoción y prevención 
estén bien determinadas, de forma tal que casos como el examen de antígeno prostático 
sean considerados una de ellas.
 • Conminar al Gobierno nacional a que modifique el Decreto 1485 de 1994, incluyendo 
dentro de las causales previstas en el artículo 14 sobre prácticas no autorizadas la 
negación de procedimientos, actividades e intervenciones que se encuentren en el Plan 
Obligatorio de Salud y respecto de las cuales el afiliado no se encuentre en periodos 
mínimos de cotización.
 • Conminar al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud a que, de conformidad con 
el fallo SU-819 de 1999, reglamente los procedimientos, actividades e intervenciones 
que no se encuentren contenidos en el POS, para evitar con ello las negaciones a los 
afiliados. Para tal efecto, deberá conformar comités técnicos científicos similares al de 
medicamentos, que permitan efectuar el recobro correspondiente.
 • Recomendar al Gobierno nacional que establezca, dentro del Sistema General de 
Seguridad en Salud, la obligatoriedad de un programa de farmacovigilancia de los 
medicamentos, con el fin de establecer la calidad de los que hacen parte del POS, como 
responsabilidad de los profesionales médicos y el deber de los pacientes de informar a 
su médico los efectos adversos de los medicamentos que consumen.
 • Conminar al Gobierno nacional a que expida la reglamentación de la Ley 972 de 2005, con 
el fin de garantizar su aplicación obligatoria por parte de las entidades de aseguramiento, 
estableciendo el mecanismo para los recobros de aquellos procedimientos que no sean 
POS, sin que el paciente deba acudir a la tutela.
72

La tutela y el derecho a la salud
2011
 • Conminar a la Superintendencia de Salud a vigilar exhaustivamente el cumplimiento –
por parte de las entidades de aseguramiento– del artículo 3º de la Ley 972 de 2005 y 
a ejercer lo dispuesto en materia de sanciones en la citada ley.
 • Recomendar al Gobierno nacional la realización de programas de difusión de derechos 
y deberes de los asegurados y demás ciudadanos, para su protección.
•  Instar a las entidades administradoras de planes de beneficio (EAPB) a que cumplan a 
cabalidad con el compromiso social delegado por el Estado de prestar los servicios de 
salud a los ciudadanos, dentro del marco normativo.
•  Conminar a las entidades de aseguramiento a que diseñen incentivos y campañas para 
garantizar que los afiliados accedan a las actividades de promoción y prevención.
 • Recomendar al Gobierno nacional la expedición de una reglamentación para la atención 
de pacientes que padezcan de las enfermedades clasificadas como huérfanas.
 • Exhortar al Estado a crear una justicia especializada en materia de seguridad social, 
para así mitigar la congestión del sistema judicial por el incremento de la acción de 
tutela como instrumento de protección de los derechos fundamentales; entre estos, la 
salud por conexidad con la vida y los prestacionales cuando afectan el mínimo vital.
En el año 2007, los investigadores Alba L. Vélez, Cecilia Realpe Delgado, Javier Gonzaga 
Valencia y Ana P. Castro Castro hicieron una caracterización de las tutelas23 motivadas por 
acceso a los servicios de salud durante el periodo 2003-2004 en la ciudad de Manizales, 
mediante el análisis de 375 expedientes, y encontraron entre los principales resultados 
que la tutela se había convertido en el medio más efectivo para acceder a los servicios 
de salud; que el 74,7% de los accionantes pertenecían al régimen contributivo y el 14,4% 
al subsidiado. Las motivaciones se sustentaron sobre todo en tratamiento integral, que 
comprende medicamentos, exámenes, cirugías, citas con especialista y realización de 
procedimientos, entre otros aspectos; el 41% de las tutelas instauradas lo fueron por 
productos incluidos en el POS y ocuparon el primer lugar las cirugías, otros tratamientos, 
la consulta con médico especialista y los exámenes paraclínicos. Las tutelas fueron falladas 
en un alto porcentaje en favor de los demandantes; en un 74%, el tiempo transcurrido entre 
la instauración de la tutela y el fallo no superó los 10 días. Las instituciones con más fallos 
en contra fueron ISS EPS-IPS, con el 53%; Salud Total con el 11%; Dirección Territorial de 
Salud con el 10,4%, como entidad única demandada en asocio con una ESE, una ARS o una 
secretaria de salud municipal; y Cafesalud con el 6%. 
Las EPS y ARS dicen que las causas por tutelas de beneficios incluidos en el POS se deben 
a los periodos de carencia, a la falta de infraestructura en diferentes regiones, a problemas 
presupuestales, a los contenidos del POS desactualizados, incompletos, no integrales y no 
23  Revista de salud pública. Volumen 9 Número 2B junio 2007.
73

La tutela y el derecho a la salud
2011
ajustados a los requerimientos reales de la población, y a las fallas de los prestadores de 
servicios de salud. Los prestadores de servicios dicen que se debe, entre otras razones, a 
“el desconocimiento de los funcionarios que autorizan los procedimientos, falta de recursos, 
la demora en el servicio por tanta tramitología y la capacidad de pago por parte de algunos 
usuarios”. Los usuarios opinan que esta situación tiene relación con “el desconocimiento 
de sus usuarios de los derechos y deberes, de lo cual se aprovechan las aseguradoras, la 
negligencia de muchos funcionarios y la negligencia en la atención de las IPS, la falta de 
autonomía administrativa y financiera para tomar decisiones y los presupuestos insuficientes”. 
El estudio demostró tendencias de incremento de la acción de tutela como mecanismo 
para acceder a los servicios de salud. Adicionalmente, menciona que corresponde a los 
diferentes actores velar porque se garantice el derecho a la salud: al gobierno, haciendo lo 
que le corresponde –el seguimiento y control sobre EPS y ARS que con mayor reiteración 
están siendo tuteladas–; a la autoridad sanitaria territorial, como ente rector, ejerciendo un 
liderazgo en términos de conciliar interpretaciones restrictivas y vulneradoras de derechos 
que se presentan en la región y que desembocan irremediablemente en una acción de tutela; 
a los aseguradores, garantizando la prestación de salud; y a los usuarios, exigiendo sus 
derechos con base en mayor información.
En el año 2008 los investigadores Claudia Milena Rodríguez Tejada, Gloria Molina Marín 
y Santiago Alejandro Jiménez, de la Universidad de Antioquia, realizaron un estudio 
descriptivo24, retrospectivo de 384 expedientes, que denominaron “Características de 
las tutelas en salud tramitadas en Medellín, Colombia”, en el que analizaron acciones de 
tutela entre los años 2001 y 2007 a través de un muestreo aleatorio estratificado del cual 
obtuvieron los siguientes resultados: el 79% de las personas que interpusieron acciones 
de tutela están en el régimen contributivo; de ellas, el 88% exigía atenciones en salud, 
medicamentos o insumos y contenidos en el POS. De los afiliados al régimen subsidiado, el 
57% solicitó atenciones y servicios incluidos en el POS. El 62% de las personas solicitaron 
atención integral. Las enfermedades del sistema muscular y osteomuscular llevaron a un 
mayor número de personas a interponer la tutela (19% y 15%, respectivamente). El estudio 
concluye que la mayoría de las personas, sin importar la afiliación al SGSSS, solicitan por 
medio de la acción de tutela atenciones y servicios de salud incluidos en el POS.
La Defensoría del Pueblo continuó en el año 2009 el análisis de las tutelas y elaboró un 
tercer documento25 con la información correspondiente al periodo 2006-2008, en el cual 
concluye lo siguiente:
 • La acción de tutela continúa siendo el mecanismo más efectivo utilizado por los 
colombianos para hacer valer sus derechos.
24  Características de la tutela en salud. www.scielo.org.co.
25  Defensoría del Pueblo. La Tutela y el Derecho a la Salud 2006-2008, Bogotá, 2009.
74

La tutela y el derecho a la salud
2011
 • El 55,1% de las tutelas en general se concentra en Bogotá, Antioquia y Valle del Cauca.
 • El derecho a la salud se constituyó como el más invocado en las tutelas, pues más de 
la tercera parte de estas lo contienen.
•  En dieciséis (16) departamentos el derecho a la salud es el más invocado en las tutelas.
•  Caldas y Antioquia registran más de 60 tutelas en salud por cada 10.000 habitantes.
 • El 86% de las tutelas en salud favorecen a los accionantes. Las denegadas, en su 
mayoría, obedecen a factores distintos del reconocimiento del derecho, como la 
carencia de objeto o hecho superado.
 • El 78,1% de las tutelas en salud se interponen contra las EPS que administran los 
regímenes contributivo y subsidiado, seguido en menor proporción por los entes 
territoriales, los cuales en conjunto alcanzan el 14,3%.
 • En el régimen contributivo, el Seguro Social fue la entidad más tutelada, con una 
participación del 31,5% en el año 2008, seguida de Coomeva, con el 20.3%, y 
Saludcoop, con el 15,1%.
 • Según el número de tutelas por cada 10.000 afiliados, el Seguro Social es la entidad 
más tutelada, al presentar hasta la fecha de funcionamiento 97,6 tutelas, seguida de 
Coomeva y Salud Colpatria, con 55 y 51,4 tutelas, respectivamente.
 • Respecto de las EPS que prestan servicios solamente en el régimen subsidiado, al aplicar 
el indicador de número de tutelas por cada 10.000 afiliados, Comfenalco Quindío fue la 
entidad más tutelada, con 32,6 tutelas, seguida de Comfenalco Santander y Cóndor.
•  En el año 2008, cerca de la mitad de las tutelas interpuestas en contra de las entidades 
del Estado estuvieron dirigidas contra Acción Social.
 • Un promedio de 1.000 tutelas anuales se interponen en contra del Inpec o directamente a las 
penitenciarías para reclamar servicios de salud. Los departamentos de Caldas, Santander y 
Boyacá fueron las regiones donde se instauraron más tutelas por este concepto.
 • El 53,4% de las solicitudes incluidas en las tutelas se refieren a servicios que se 
encuentran en el POS, de las cuales el 85,5% corresponde al régimen contributivo.
 • Las cirugías, los medicamentos y los exámenes paraclínicos, en su orden, fueron los 
servicios más solicitados en las tutelas.
 • El 74,8% de las solicitudes por cirugías están en el POS; de estas, el 88,5% corresponde 
al régimen contributivo. Las principales negaciones surgen en las cirugías que requieren 
insumos o aditamentos adicionales para su realización, tales como la corrección de 
cataratas, los implantes de stent y, en cuanto a ortopedia, las que implican reemplazos 
articulares y material de osteosíntesis.
75

La tutela y el derecho a la salud
2011
 • En medicamentos, el 23,5% de las solicitudes están en el POS; de estas, el 51,6% 
pertenece al régimen contributivo y los más solicitados son el ácido valproico, Losartan, 
Metoprolol y Omeprazol, entre otros. En cuanto a los no POS resaltan medicamentos 
como Clopidogrel, Glucosamina, drogas siquiátricas y antihipertensivos de nueva 
generación, biológicos y, en general, todos los medicamentos de marca.
 • En exámenes paraclínicos, el 62,6% de las solicitudes están relacionadas con exámenes 
incluidos en el POS; de estas, el 87% corresponde al régimen contributivo. Las más 
reiteradas son la resonancia nuclear magnética de cráneo y de columna y los TAC 
abdominales de columna y cerebro. En lo no POS se solicitan las pruebas alergénicas, 
pruebas electrofisiológicas (mapeo y ablación), test de mesa basculante y los cariotipos.
 • El 48,2% de las prótesis y órtesis solicitadas en las tutelas están incluidas en el POS; de 
estas, el 93,7% corresponde al régimen contributivo. Las solicitudes más reiteradas son 
lentes intraoculares, stent básico y reemplazos articulares. En cuanto a lo no POS, las 
negaciones aparecen en aquellas que requieren tecnologías específicas, como el implante 
coclear, prótesis con especificaciones especiales y stent medicalizados, entre otros.
•  El 66,9% de las solicitudes por tratamientos están incluidas en el POS; de estas, el 
86% corresponde al régimen contributivo. Las más solicitadas son las quimioterapias 
y radioterapias, seguidas de las terapias de rehabilitación (fisioterapia, de lenguaje y 
ocupacional). En los no POS se destacan los tratamientos odontológicos.
 • La adopción de las guías de manejo y modelos de atención redujo de manera significativa 
las tutelas sobre VIH/sida y pacientes renales.
 • Para garantizar el tratamiento completo de su enfermedad, los pacientes solicitan en las 
tutelas que se les conceda el tratamiento de manera integral.
 • El 77,7% de las solicitudes por procedimientos están en el POS; de estas, el 91% 
corresponde al régimen contributivo. Las más solicitadas son las biopsias, litotripcias 
extracorpóreas, diálisis peritoneal y hemodiálisis.
 • La falta de recurso humano, la concentración de profesionales en las grandes urbes, la 
falta de oportunidad y el aplazamiento en citas de espera son los principales motivos de 
interposición de tutelas para solicitar citas médicas especializadas.
Como producto de los resultados de este este estudio, la Defensoría del Pueblo hizo las 
siguientes recomendaciones:
 • Urgir al Gobierno nacional para que reasigne los recursos existentes en el sistema y, 
si es necesario, establezca mecanismos para la consecución de nuevos recursos con el 
fin de unificar el POS de tal forma que garantice el cubrimiento de las necesidades de 
los ciudadanos sin menoscabar el contenido actual del plan de beneficios del régimen 
contributivo.
76

La tutela y el derecho a la salud
2011
 • Instar al Ministerio de la Protección Social a que adopte guías de manejo y modelos 
de atención para las diferentes patologías, tal como se hizo con VIH/sida y pacientes 
renales.
 • Conminar al Ministerio de la Protección Social en el sentido de que modifique la 
Resolución 3099 de 2008, por cuanto no se ajusta a lo ordenado por la honorable 
Corte Constitucional en la Sentencia T-760 de 2008 respecto de la garantía de acceso 
a los servicios en salud, lo cual genera negaciones que, en la mayoría de los casos, se 
convierten en tutelas.
•  Instar al Ministerio de la Protección Social a que, en conjunto con el Ministerio de 
Educación, adopte una política nacional que regule y garantice el recurso humano en 
salud en todo el territorio nacional.
•  Conminar a la Superintendencia Nacional de Salud a que, en virtud de sus funciones 
de inspección, vigilancia y control, ejerza sus facultades jurisdiccionales y sancione de 
manera ejemplar a aquellas entidades que de manera reiterada vulneren el derecho a la 
salud, especialmente las que nieguen contenidos del POS.
 • Instar a la Comisión de Regulación en Salud (CRES) a que el plan de beneficios unificado 
no sea inferior a los contenidos del actual plan de beneficios del régimen contributivo, 
en cumplimiento del principio de progresividad de la seguridad social.
 • Solicitar a la CRES que precise el contenido del nuevo plan de beneficios, aplicando el 
principio de integralidad ordenado por la Corte Constitucional.
 • Sugerir a la CRES que tenga en cuenta este informe como herramienta complementaria 
para el ajuste del plan de beneficios.
 • Instar a la CRES a que regule los procedimientos que deben adelantar los médicos tratantes, 
adscritos o no a la red de las EPS, de tal forma que los CTC autoricen los servicios de salud 
requeridos por los pacientes en cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008.
•  Exhortar a las veedurías ciudadanas a que, en cumplimiento de su función legal, ejerzan 
vigilancia en la utilización de los recursos asignados al régimen subsidiado.
 • Solicitar al Congreso de la República que considere en una nueva ley la figura del Defensor 
del Usuario en Salud en cabeza de la Defensoría del Pueblo, de tal forma que su mediación 
entre aseguradoras y usuarios disminuya la interposición de acciones de tutela.
 • Recomendar al Consejo Superior de la Judicatura el diseño de programas de capacitación 
en el Sistema General de Seguridad Social en Salud dirigido a jueces de la república, 
con el fin de darles mayores elementos para emitir sus fallos.
 • Conminar al Instituto Nacional de Salud a que adopte estrategias adecuadas para crear 
en los ciudadanos la cultura de donación de órganos.
77

La tutela y el derecho a la salud
2011
 • Solicitar a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral (Acemi) y a 
Gestarsalud que convoquen a sus afiliados con el fin de comprometerlos en un acuerdo 
de no negación de servicios de salud que se encuentren incluidos en el Plan Obligatorio 
de Salud tanto del régimen contributivo como del subsidiado y los autoricen de manera 
oportuna y sin dilaciones.
La Defensoría del Pueblo continuó en el año 2010 con el cuarto análisis de las tutelas. 
A partir de esta fecha, dada la necesidad de presentar informes oportunos y de verificar 
el efecto de la Sentencia T-760 de 2008, decidió realizar informes anuales. Este cuarto 
informe26 incluye datos del año 2009, con las siguientes conclusiones:
•  En el año 2009, los ciudadanos presentaron un total de 370.640 tutelas, un 7,6% más 
que las del año anterior. La tutela sigue siendo el mecanismo más efectivo utilizado por 
los colombianos para hacer valer sus derechos.
•  Por cada 10.000 habitantes del territorio nacional se interponen 82,41 tutelas por 
vulneración de algún derecho fundamental, un 6,3% más que en el año anterior.
•  Bogotá, Antioquia y Valle del Cauca interpusieron más de la mitad de las tutelas del 
país. Magdalena, Antioquia y Caldas presentan los índices más altos de tutelas por cada 
10.000 habitantes.
•  En el año 2009, el derecho de petición fue el más invocado en las tutelas, seguido del 
derecho a la salud y de otros derechos económicos sociales y culturales.
•  El Seguro Social y el Programa Presidencial Acción Social son las entidades del Estado 
que más vulneran el derecho de petición, lo que conlleva interponer acciones de tutela 
que congestionan los despachos judiciales.
•  Las órdenes impartidas por la honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-760 
de 2008 trajeron como consecuencia la disminución de las tutelas en salud durante el 
último año.
•  En el año 2009, la participación de las tutelas en salud dentro de las tutelas en general 
fue del 27%, la cifra más baja observada desde el año 2001.
•  Más del 50% de las tutelas en salud se instauraron en Antioquia, Valle del Cauca y 
Bogotá.
•  Caldas, Antioquia y Risaralda presentan los índices más altos de número de tutelas en 
salud por cada 10.000 habitantes.
•  El 65,9% de las tutelas en salud se interpusieron contra las EPS que administran los 
regímenes contributivo y subsidiado.
26   Defensoría del Pueblo. La tutela y el derecho a la salud, 2009, Bogotá, 2010.
78

La tutela y el derecho a la salud
2011
 • Las tutelas en salud contra las EPS que administran solamente el régimen contributivo 
disminuyeron en un 52,2% debido a la ampliación de competencias dadas a los comités 
técnicos científicos.
 • Respecto de las EPS que prestan servicios solamente en el régimen contributivo, la 
Nueva EPS, Coomeva y Saludcoop fueron las más tuteladas. La Nueva EPS, Comfenalco 
Valle y Coomeva presentaron los índices más altos de tutelas por cada 10.000 afiliados.
•  Las tutelas en salud contra las EPS que administran solamente el régimen subsidiado 
se incrementaron en un 7% con respecto al año anterior. Caprecom, Asmet Salud y 
Emdisalud, en su orden, son las entidades más tuteladas.
 • Respecto de este mismo grupo, Comfenalco Quindío, Comfenalco Santander y Comfenalco 
Tolima presentaron los índices más altos de tutelas por cada 10.000 afiliados.
 • La solicitud de tratamientos fue la más frecuente en las tutelas, seguida por las de 
medicamentos y cirugías.
 • El 68,2% de las solicitudes en las tutelas se encuentran incluidas dentro del POS. Esta 
cifra es mayor a la observada en el año 2008 (50,7%).
 • Las solicitudes POS en las tutelas fueron mayores en el régimen subsidiado que en el 
contributivo y su participación creció del 16,6% al 56,4%.
 • La falta de oportunidad incrementó las tutelas por solicitudes POS en el régimen subsidiado.
•  Las solicitudes más frecuentes de los contenidos POS en las tutelas son: tratamientos 
(28,2%), cirugías (17,5%) y citas con especialista (16,5%).
•  Las solicitudes más frecuentes en los contenidos no POS son medicamentos (54,4%) 
y prótesis (20,8%).
 • El 86,5% de las solicitudes por tratamientos están incluidas dentro del POS y distribuidas, 
de manera equitativa, entre ambos regímenes. El régimen subsidiado presentó la mayor 
variación en estas negaciones, pasó del 14,5% al 50,2%.
 • En las tutelas lo más solicitado es el tratamiento integral, especialmente en las 
especialidades de neurología, oncología y oftalmología.
 • El 28,2% de medicamentos tutelados hacen parte del POS. Los más solicitados son la 
vacuna del neumococo, el oxígeno, la Carbamazepina y el Metrotexate.
 • Los medicamentos más requeridos, que no se encuentran dentro del POS, son el 
Clopidogrel, las insulinas de nueva generación y el Rituximab.
 • El 87,7% de las cirugías solicitadas por tutela hacen parte del POS, con un incremento 
respecto del año pasado, cuando el régimen subsidiado tuvo mayor incidencia.
79

La tutela y el derecho a la salud
2011
 • Las cirugías POS más solicitadas en ambos regímenes son: cataratas, reemplazos 
articulares y el baipás gástrico. Este último está excluido del POS subsidiado.
 • Las cirugías no POS más solicitadas son las mamoplastias de reducción y los implantes 
cocleares.
•  El 94,6% de las solicitudes de citas médicas están incluidas dentro del POS. Las citas 
por neurología, ginecología, urología y oftalmología son las más requeridas.
•  Las citas médicas más solicitadas que no están incluidas en el POS son las juntas 
laborales, medicina laboral, odontología especializada y neurosicología.
 • El 87,1% de las solicitudes de imágenes diagnósticas están incluidas en el POS. Las 
resonancias, las TAC cerebrales y los estudios electrofisiológicos son los más tutelados.
 • Las imágenes diagnósticas no POS más solicitadas son el test de mesa vasculante y 
los ecocardiogramas de reciente tecnología.
 • El 25,9% de las solicitudes de prótesis y órtesis están incluidas en el plan de beneficios. 
Los lentes intraoculares, los audífonos, los cardiodesfibriladores y las mallas quirúrgicas 
son los más tutelados.
 • En prótesis y órtesis en lo no POS, aparecen los pañales, las bolsas de colostomía y las 
gafas y mallas quirúrgicas con especificaciones especiales.
 • El 89,9% de los exámenes paraclínicos solicitados en las tutelas se encuentran en el POS.
•  Los hemogramas, los perfiles lipídicos, las glicemias y la prueba tiroidea son los más 
requeridos.
 • Los exámenes paraclínicos no POS más requeridos fueron las pruebas alergénicas y 
aquellos con características muy especializadas.
 • El 74,5% de los procedimientos solicitados están incluidos en el POS, y son las biopsias 
y las litrotripcias extracorpóreas los más pedidos.
 • Los procedimientos no POS más requeridos son las inyecciones intravítreas.
 • Los usuarios continúan reclamando, a través de la acción de tutela, que se garantice el 
pago del transporte y el alojamiento del paciente y su acompañante para acceder a los 
servicios de salud.
 • Las EPS siguen negando el pago de la licencia de maternidad cuando se afecta el 
mínimo vital de las madres trabajadoras. De esta manera, se hace caso omiso a las 
reglas establecidas en sus sentencias por la Corte Constitucional.
Teniendo en cuenta los resultados, se hicieron las siguientes recomendaciones:
 • Instar al Gobierno nacional y al Congreso de la República a que protejan la acción de 
tutela como el único mecanismo efectivo que tienen las personas para hacer valer sus 
derechos fundamentales.
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La tutela y el derecho a la salud
2011
 • Apremiar al Ministerio de la Protección Social a que modifique la Resolución 3099 de 
2008, por cuanto no se ajusta a lo ordenado por la honorable Corte Constitucional en 
la Sentencia T-760 de 2008 respecto de la garantía de acceso a los servicios en salud, 
lo cual genera negaciones que, en la mayoría de los casos, se convierten en tutelas.
 • Insistirle al Ministerio de la Protección Social para que, en conjunto con el Ministerio de 
Educación, adopte una política nacional que regule y garantice el recurso humano en 
salud en todo el territorio nacional.
•  Reiterar a la Superintendencia Nacional de Salud que, en virtud de sus funciones de 
inspección, vigilancia y control, ejerza sus facultades jurisdiccionales y sancione de 
manera ejemplar a aquellas entidades que de manera reiterada vulneren el derecho a la 
salud, especialmente a las que nieguen contenidos del POS.
•  Solicitar a la CRES que, en cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008, aclare y 
precise los contenidos del plan de beneficios, con el fin de evitar interpretaciones que 
lleven a negarlos.
 • Exhortar a la CRES a tener en cuenta este informe como herramienta prioritaria para 
actualizar las negaciones no POS más reiteradas, con el fin de que sean incorporadas 
en el Plan de Beneficios.
 • Urgir a la CRES a regular de manera clara el pago de las licencias de maternidad, tal como 
lo ha establecido de manera reiterada la honorable Corte Constitucional en sus sentencias.
 • Instar a las EPS a que adopten estrategias que garanticen la debida oportunidad en 
la prestación de los servicios en salud, en cumplimiento de la Circular 056 de 2009 
emitida por la Superintendencia Nacional de Salud.
 • Apremiar a Acemi, Asocajas y Gestarsalud para que convoquen a sus afiliados, con 
el fin de comprometerlos en un acuerdo de no negación de servicios de salud que se 
encuentren incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, tanto del régimen contributivo 
como del subsidiado, y para que los autoricen de manera oportuna y sin dilaciones.
•  Exhortar al Congreso de la República a que modifique la figura del Defensor del Usuario 
en Salud establecida en la Ley 1122 de 2007, para que quede en cabeza de la Defensoría 
del Pueblo, de tal manera que se aprovechen su infraestructura y experticia en la 
mediación entre aseguradoras y usuarios, de modo que así disminuya la interposición 
de acciones de tutela.
En el año 2011, los investigadores Emanuel Nieto L. y Alejandro Arango, investigadores 
de la Facultad de Salud Pública de la Universidad de Antioquia, realizaron el estudio 
denominado “Costos de los servicios de salud tutelados y del proceso legal de las tutelas 
en Medellín, 2009”, cuyo objetivo fue reconstruir la ruta crítica de la tutela en salud y 
determinar los costos de este proceso y de los servicios de salud, basados en una muestra 
81

La tutela y el derecho a la salud
2011
de 384 tutelas del periodo comprendido entre el 2002 y el 2007, y en el cual llegaron a 
los siguientes resultados: por cada 100 pesos correspondientes a los servicios negados en 
las EPS, el sistema judicial de Medellín gastó 48 pesos en cada tutela. En más del 50%, la 
acción jurídica resultó ser superior al costo de los servicios. El costo medio de una tutela 
en salud, en pesos constantes de 2009, asciende a cerca de $441.512,1 representados 
especialmente en costos de asesoría y fallo.
La investigación identificó una serie de temas que se enmarcan dentro de la denominada 
“crisis de la salud” y requiere de una reforma profunda del sistema, lo que implica un 
cambio del paradigma, que variará de un modelo de rentabilidad económica a uno de 
función social, conforme se ha introducido en otros países del mundo.
El quinto informe27 realizado por la Defensoría del Pueblo en el año 2011 comprende el 
análisis de las tutelas instauradas en el año 2010, con las siguientes conclusiones: 
 • En el año 2010, los ciudadanos presentaron un total de 403.380 tutelas, un 8,83% más 
que en el año anterior. La tutela sigue siendo el mecanismo más efectivo utilizado por 
los colombianos para hacer valer sus derechos.
 • Por cada 10.000 habitantes del territorio nacional se interponen 88,64 tutelas por 
vulneración de algún derecho fundamental, un 7,56% más que en el año anterior.
 • El derecho de petición, con el 40,4%, sigue siendo el derecho más invocado en las tutelas, 
seguido del derecho a la salud y de otros derechos económicos, sociales y culturales.
 • Antioquia, Bogotá, Valle del Cauca y Atlántico interpusieron más de la mitad de las 
tutelas del país. Sucre, Antioquia y Magdalena presentan los índices más altos de tutelas 
por cada 10.000 habitantes, aunque este último departamento tuvo una disminución del 
14% respecto del año 2009.
 • La participación de las tutelas en salud, dentro de las tutelas en general, fue del 23,4%, 
un 6% menos que en el año anterior.
 • Antioquia, Valle del Cauca, Bogotá y Caldas concentran más del 50% de las tutelas en 
salud. Caldas, Antioquia y Risaralda continúan presentando los índices más altos de 
número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes.
 • Los colombianos reconocen cada vez más el derecho a la salud como fundamental, por 
lo que la interposición de la acción de tutela en conexidad con otro derecho fundamental 
disminuyó de manera considerable.
 • El 67,8% de las tutelas en salud se interpuso contra las EPS que administran los 
regímenes contributivo y subsidiado.
27  Defensoría del Pueblo. La tutela y el derecho a la salud 2010, Bogotá, 2011.
82

La tutela y el derecho a la salud
2011
 • Las EPS que administran solo el régimen contributivo tuvieron una participación del 
35% en las tutelas interpuestas por salud. Con respecto al año anterior, hubo una 
disminución del 6,3%.
 • En el año 2010, las EPS Coomeva, Nueva EPS y Saludcoop, que prestan servicios solo 
en el régimen contributivo, fueron las más tuteladas; Coomeva pasó al primer lugar, con 
un incremento del 16,8%. La Nueva EPS, a pesar de presentar reducción en el número 
de tutelas, continúa con el indicador más alto por cada 10.000 afiliados, seguida de 
Coomeva y Comfenalco Valle.
•  Cafesalud, Salud Total y Solsalud fueron las EPS con más número de tutelas entre las 
entidades que prestan servicios conjuntamente en el régimen contributivo y subsidiado. 
Al aplicar el indicador de tutela por cada 10.000 afiliados, Comfenalco Antioquia, 
Saludvida y Humana Vivir presentaron los índices más altos.
•  Respecto de las EPS que administran el régimen subsidiado, las tutelas en salud se 
incrementaron en un 12,9% con respecto al año anterior. Caprecom, Asmet Salud y 
Emdisalud siguen siendo las entidades más tuteladas.
 • En este mismo grupo, Comfenalco Quindío, Comfenalco Tolima y Cóndor presentaron 
los índices más altos de tutelas por cada 10.000 afiliados.
 • Las tutelas contra el Inpec mostraron un incremento del 24,3% en relación con el año 
anterior. A pesar de que la mayoría de la población carcelaria fue asignada a la EPS 
Caprecom, los servicios en salud no mejoraron, y esto se refleja en el incremento del 
grado de insatisfacción.
 • Al igual que en el año 2009, la solicitud de tratamientos fue la más frecuente en las 
tutelas, seguida por las de medicamentos y cirugías.
 • El acceso directo a pediatría para los menores de 18 años está siendo condicionado por 
algunas EPS sin reconocer la definición establecida en la Ley de Infancia y Adolescencia 
y en reiteradas jurisprudencias de la Corte Constitucional.
•  El 65,4% de las solicitudes en las tutelas se encuentran incluidas dentro del POS.
•  Esta cifra, aunque es menor a la observada en el año 2009 (68,2%), sigue siendo alta.
 • Las solicitudes POS en las tutelas fueron mayores en el régimen subsidiado (64,8%) 
que en el contributivo (35,2%).
 • En medicamentos, el 34,9% de las solicitudes se encuentran incluidas en el POS, y 
los más reiterados son el oxígeno, el ácido acetilsalicílico (aspirina), el Omeprazol y la 
Ciclosporina.
 • En cuanto a medicamentos no POS, las solicitudes más frecuentes fueron el Adalimumab, el 
Micofenolato de Mofetilo, la Risperidona, la Pregabalina, la Memantina y la insulina glargina.
83

La tutela y el derecho a la salud
2011
 • El 85,4% de las solicitudes por cirugías están dentro del POS. Las cirugías POS más 
solicitada fueron las de cataratas, histerectomías y, solo en el régimen contributivo, el 
baipás gástrico.
 • Las cirugías no POS más solicitadas fueron las abdominoplastias, las lipectomías, las 
mamoplastias de reducción –posteriores al del baipás gástrico– y los implantes de todo 
tipo de prótesis. Solo en el régimen subsidiado, el baipás gástrico.
•  El 97,1% de las citas médicas están incluidas dentro del POS. En el régimen contributivo, 
las citas por oftalmología, neurología y ortopedia son las más solicitadas. En el régimen 
subsidiado, las más requeridas son las relacionadas con ortopedia, medicina interna y 
ginecoobstetricia.
•  En cuanto a citas médicas no POS contributivo, se destacan la cita con neurosicología. 
En el caso del régimen subsidiado, las más solicitadas son oftalmología y neurosicología.
 • El 85,6% de las solicitudes por imágenes diagnósticas están en el POS, y las más 
solicitadas en el régimen contributivo fueron las diferentes TAC, la resonancia nuclear 
magnética y las electromiografías. En cuanto a lo no POS, el angiograma cerebral y los 
estudios electrofisiológicos.
 • En el régimen subsidiado, las imágenes diagnósticas POS-S más solicitados fueron las 
TAC, las radiografías de tórax y los electrocardiogramas; las dos últimas, para definir 
riesgos quirúrgicos. En lo no POS-S, los más solicitados son los ecocardiogramas con 
estrés, la resonancia magnética de columna lumbosacra y la RNM cerebral contrastada.
 • En cuanto a solicitudes por tratamientos, el 60,6% está dentro del POS y son las 
terapias de neurodesarrollo y las oncológicas las más tuteladas. En lo no POS aparecen 
como más requeridas las equinoterapias, acuaterapias, hidroterapias, musicoterapias, 
rehabilitación neurosicológica y rehabilitación de adicciones.
 • El 19,2% de las solicitudes por prótesis, órtesis e insumos médicos están incluidas 
dentro del POS. Las más tuteladas son los lentes intraoculares, los reemplazos protéticos 
articulares, los audífonos, las mallas quirúrgicas y el material de osteosíntesis.
•  En cuanto a lo no POS, los pañales, los kits de colostomía (bolsas y galletas), las sillas 
de ruedas, kits de glucometría (lancetas, insulina, glucómetro y tirillas), las jeringas, las 
prótesis, órtesis e insumos médicos son los más solicitados.
•  El 96,8% de las solicitudes por exámenes paraclínicos están incluidas en el POS. Las 
más frecuentes fueron los hemogramas, la creatinina, los tiempos de coagulación, el 
nitrógeno ureico y las glicemias pre- y posprandial.
 • Los exámenes paraclínicos no POS más requeridos fueron el careotipo, el test de 
clonidina y de insulina para estudio de la hormona de crecimiento, los hemogramas y 
la escala de Weschler.
84

La tutela y el derecho a la salud
2011
 • El 73,6% de las solicitudes por procedimientos están incluidas en el POS; las más 
solicitadas son las biopsias, resección de lesiones cutáneas, sustituciones de sondas 
nasogástricas o esofagostomía y el examen de colon por enema.
 • Los procedimientos no POS más requeridos fueron las fertilizaciones, la inyección 
intravítrea y la manometría esofágica.
Como resultado de este análisis, se hicieron las siguientes recomendaciones:
 • Exhortar al Gobierno nacional a que haga exigible la directiva presidencial N° 04 del 22 
de mayo de 2009, que establece la forma y los tiempos de respuesta de los derechos 
de petición, ya que su incumplimiento y la omisión de los servidores públicos ha 
ocasionado aumento en las tutelas.
•  Alertar al Ministerio de la Protección Social para que establezca si las EPS le están 
recobrando al Fosyga las solicitudes POS, si se tiene en cuenta el gran número de ellas 
que se encuentran en las tutelas.
•  Apremiar al Ministerio de la Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud 
para que en la reglamentación de la Junta Técnica Científica de Pares se contemple el 
principio de oportunidad, con el fin de evitar la vulneración de los derechos a la salud 
y la vida de los pacientes.
 • Exhortar a la Superintendencia Nacional de Salud a que, en desarrollo de sus facultades 
de inspección, vigilancia y control, adopte medidas ejemplarizantes sobre aquellas 
entidades que, de manera reiterada, vulneren el derecho a la salud, especialmente a las 
que nieguen contenidos del POS.
 • Instar a la Superintendencia Nacional de Salud a que haga exigibles los tiempos de 
oportunidad en la prestación de los servicios en salud establecidos en su Circular 056 
de 2009.
 • Solicitar a la CRES a que, en cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008, aclare y 
precise el Acuerdo 08 de 2009, con el fin de evitar interpretaciones equivocadas que 
lleven a negar servicios incluidos en el Plan de Beneficios.
 • Exhortar a la CRES a que incorpore dentro del Plan de Beneficios las negaciones no POS 
más reiteradas en los resultados de este informe, con base en los criterios técnicos que 
tal entidad tiene establecidos.
•  Instar a la CRES a que incorpore dentro del Plan de Beneficios, tal como lo ha señalado 
la honorable Corte Constitucional en reiteradas sentencias, el servicio del acompañante 
del paciente, previo certificado del médico tratante, cuando sea totalmente dependiente 
de un tercero para su desplazamiento, requiera atención permanente para garantizar su 
85

La tutela y el derecho a la salud
2011
integridad física y el ejercicio adecuado de sus labores cotidianas, y ni él ni su núcleo 
familiar cuenten con los recursos suficientes para financiar dicho traslado.
 • Solicitar a la Contraloría General de la República que establezca si las EPS están 
recobrando del Fosyga las solicitudes POS, si se tiene en cuenta el gran número 
de ellas que se encuentran en las tutelas y, de ser así, adelantar las investigaciones 
correspondientes.
 • Exhortar a las EPS a que cumplan con su obligación legal de garantizar de manera 
oportuna la prestación de los servicios contemplados en el Plan de Beneficio.
En reciente informe, elaborado por la Personería de Bogotá28, se encontró que el 37% de 
las tutelas realizadas por esa entidad correspondían a salud y que la primera causa de 
interposición era la solicitud de medicamentos, procedimientos y tratamientos. Otro motivo 
era la mora en la prestación del servicio por parte de las EPS. 
El informe señala que las EPS del régimen contributivo contra las cuales la Personería realizó 
el mayor número de tutelas fueron: Nueva EPS, Salud Total, Famisanar, Compensar, Cruz 
Blanca y Humana Vivir, y en el régimen subsidiado Humana Vivir, Salud Total, Colsubsidio, 
Solsalud y Caprecom.
Adicionalmente, la Personería de Bogotá encontró que mientras en el año 2008 los 
desacatos elaborados eran del 2% del total de tutelas, en 2009 la cifra ascendió a 2,5%, y 
en 2010 y 2011 al 12,5% y 11,7%, respectivamente. Según la misma entidad, las empresas 
prestadoras de salud más renuentes a cumplir los fallos de tutela fueron, en el 2011, 
ISS-Nueva EPS (71), Humana Vivir (41), Salud Total (23), Solsalud (22), Caprecom (15), 
Famisanar (11) y Compensar (11). En el año 2012, ISS-Nueva EPS (14), Humana Vivir (13), 
Solsalud (7), Famisanar (6), Salud Total (6), Saludcoop (84) y Cafesalud (4).
28  www.personeriabogota.gov.co.
86

La tutela y el derecho a la salud
2011
CAPÍTULO II
LA TUTELA Y EL DERECHO A LA SALUD - 2011
1. OBJETIVOS
1.1. OBJETIVO GENERAL
Verificar el uso de la tutela en los últimos 20 años como el medio más eficaz utilizado por los 
ciudadanos para hacer valer sus derechos y cuantificar su número. Asimismo, determinar 
las negaciones más frecuentes en las acciones invocadas para reclamar servicios de salud 
durante el año 2011. 
1.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
 • Cuantificar el número de tutelas interpuestas en los últimos 20 años.
 • Identificar la tendencia numérica en la interposición de tutelas desde sus inicios. 
 • Determinar los derechos más invocados en las tutelas.
 • Identificar las regiones del país donde más se interponen tutelas.
 • Establecer la participación de las tutelas que invocan el derecho a la salud en el contexto 
de las tutelas en general. 
 • Identificar las entidades contra las cuales se interpone el mayor número de tutelas.
 • Señalar la orientación judicial, en primera instancia, de las tutelas en salud.
 • Identificar las entidades prestadoras de servicios de salud que mayor número de tutelas 
concentran.
 • Identificar el contenido más frecuente de las tutelas que invocan el derecho a la salud.
 • Establecer los contenidos del POS y no Pos incluidos en las tutelas.
2. ASPECTOS METODOLÓGICOS
El análisis de la información comprende datos recopilados por la honorable Corte 
Constitucional desde el año 1992, fecha en la cual los colombianos empezaron a hacer 
87

La tutela y el derecho a la salud
2011
uso, por primera vez, de este mecanismo de protección establecido en el artículo 86 de la 
recién creada Constitución de 1991. La base de datos contiene información de las tutelas 
interpuestas en todos los juzgados del país y que son enviadas a la Corte en cumplimiento 
del artículo 33 del Decreto 2591 de 199129.
El estudio se divide en tres fases: la primera comprende el análisis descriptivo de todas 
las tutelas interpuestas en el país desde el año 1992, para determinar la magnitud del uso 
de la tutela en los 20 años de existencia, con énfasis en el periodo 2010-2011, en el que 
se determinan tendencias en el tiempo, derechos invocados, entidades accionadas y los 
lugares donde se interpusieron las mismas.
La segunda se centra en el universo de tutelas que invocaron el derecho a la salud en los 
últimos dos años, en la cual, además de hacer un análisis de las variables de la primera 
fase, se verifican aspectos relacionados con la orientación de las decisiones de los jueces 
y con las entidades demandadas. 
La última etapa comprende un análisis pormenorizado de los hechos narrados por los 
accionantes en las tutelas que invocaron el derecho a la salud, verificando si cada una 
de las solicitudes de las tutelas estaba o no incluida en el Plan Obligatorio de Salud 
(POS) en el periodo analizado, tanto del régimen contributivo como del subsidiado. Para 
dicha clasificación se tuvo en cuenta la normatividad vigente al 31 de diciembre de 2011, 
así como las pruebas piloto de las ciudades de Cartagena y Barranquilla. El análisis fue 
realizado con base en una muestra representativa de 3.024 tutelas, seleccionadas a través 
del método de muestreo aleatorio estratificado. 
La recolección de la información se hizo directamente sobre los expedientes físicos que 
reposaban en la Corte Constitucional, para lo cual se elaboró una ficha de recolección 
denominada “Reseña esquemática de tutelas”, en la cual se consignó: régimen, edad, 
diagnóstico, exámenes, medicamentos, cirugías, tratamientos, prótesis, órtesis, insumos 
médicos y citas médicas, entre otros datos (Anexo Nº1). Las solicitudes fueron registradas 
tal como aparecían en los hechos, incluyendo marca, gramaje, en caso de medicamentos, 
y especificaciones especiales en las otras solicitudes. 
2.1. CARACTERÍSTICAS DE LA MUESTRA
Marco muestral: tutelas registradas en la base de datos de la Corte Constitucional durante 
el año 2011.
29   Artículo 33. Revisión por la Corte Constitucional. La Corte Constitucional designará dos de sus Magistrados para que seleccionen, sin motivación 
expresa y según su criterio, las sentencias de tutela que habrán de ser revisadas. Cualquier Magistrado de la Corte, o el Defensor del Pueblo, podrá 
solicitar que se revise algún fallo de tutela excluido por éstos cuando considere que la revisión puede aclarar el alcance de un derecho o evitar un 
perjuicio grave. Los casos de tutela que no sean excluidos de revisión dentro de los 30 días siguientes a su recepción, deberán ser decididos en 
el término de tres meses. 
88

La tutela y el derecho a la salud
2011
Población objetivo: tutelas que durante el año 2011 invocaron vulneraciones al derecho a 
la salud.
Modelo de muestreo: tipo aleatorio estratificado por departamento con asignación 
proporcional, un nivel de confianza del 95% y un margen de error del 2.5%. 
Tamaño de la muestra: El número de tutelas seleccionadas para el análisis fue de 3.024, 
lo que incluye un estimado del 1% de “no respuesta”. La distribución selectiva tuvo en 
cuenta el número de tutelas que invocaron el derecho a la salud, por departamento, el cual 
sirvió como ponderador. El análisis crítico de la información condujo a que no se eliminaran 
unidades muestrales.
Unidad de análisis: tutela en la cual el ciudadano invocó el derecho a la salud.
3. RESULTADOS
3.1. EVOLUCIÓN DE LA TUTELA EN COLOMBIA DURANTE LOS 20 AÑOS DE 
EXISTENCIA
A partir de la Constitución de 1991, los colombianos encontraron en la acción de tutela 
el medio más efectivo y expedito para defender sus derechos fundamentales, tal como lo 
demuestran las cifras encontradas en los distintos estudios elaborados por la Defensoría 
del Pueblo a lo largo de este periodo. Sin embargo, solo desde 1992 se interpusieron las 
primeras tutelas y comenzó así una serie de logros de los ciudadanos a lo largo de 20 años.
Son muchos los colombianos beneficiados durante la existencia de la tutela en el país, pero 
sin duda los más agradecidos son aquellos que, gracias a ella, lograron salvar su vida u 
obtener una mejor calidad de vida.
Las estadísticas muestran que durante 20 años de uso efectivo de la tutela (1992-2011), los 
colombianos han interpuesto 3.321.457 acciones para reclamar algún derecho fundamental 
y, aunque las mismas no fueron favorables a los ciudadanos en un 100%, más del 80% 
logró que los jueces de la república accedieran a sus peticiones.
El crecimiento de las tutelas durante este periodo (1992-2011) es del 3677% y aunque el 
ritmo de crecimiento anual ha disminuido, el número de tutelas sigue en aumento, pues 
mientras en el año 1992 tres de cada 10.000 habitantes interponían una tutela, hoy este 
indicador se sitúa en 88. De acuerdo con las cifras, cada año el número de tutelas aumenta 
con respecto al año anterior. Por ello, en el 2011 se registra el mayor número desde la 
existencia de esta acción de amparo en el ordenamiento jurídico colombiano (Tabla N° 1).
89

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 1
REGISTRO DE TUTELAS EN COLOMBIA  
Periodo 1992- 2011
AÑO
Nº Tutelas
Crecimiento anual %
Nº de tutelas por cada 10.000 
Crecimiento 
habitantes
anual %
1992
10.732
3,02
1993
20.181
88,05
5,57
84,48
1994
26.715
32,38
7,25
30,03
1995
29.950
12,11
7,99
10,28
1996
31.248
4,33
8,21
2,70
1997
33.663
7,73
8,71
6,15
1998
38.248
13,62
9,76
12,03
1999
86.313
125,67
21,72
122,56
2000
131.764
52,66
32,70
50,52
2001
133.272
1,14
32,65
-0,14
2002
143.887
7,96
34,82
6,62
2003
149.439
3,86
35,71
2,57
2004
198.125
32,58
46,76
30,95
2005
224.270
13,20
52,29
11,82
2006
256.166
14,22
59,02
12,86
2007
283.637
10,72
64,57
9,41
2008
344.468
21,45
77,50
20,01
2009
370.640
7,60
82,41
6,34
2010
403.380
8,83
88,64
7,56
2011
405.359
0,49
88,04
-0,68
Total
3.321.457
Fuente:Corte Constitucional 
Cálculos: Defensoría del Pueblo
Con la expedición de la Sentencia T-760 de 2008, emitida por la honorable Corte Constitucional 
como resultado de la alta participación que tenían las tutelas en salud, se esperaba que las 
tutelas, a nivel global, empezaran a disminuir. Sin embargo, aunque en los dos años siguientes 
se presentó una leve disminución, estas no fueron suficientes para que se observara en las 
cifras globales, ya que otros grupos poblacionales, como los desplazados y los ciudadanos 
próximos a pensionarse, empezaron a interponer acciones de tutela con el fin de reclamar sus 
derechos. Así, en las cifras del 2011 nuevamente se observa una reactivación de las tutelas 
en salud, a pesar de las medidas tomadas por la Comisión de Regulación en Salud (CRES) y 
por el Ministerio de Salud y Protección Social, en cumplimiento de las órdenes impartidas por 
la Corte Constitucional. Las causas de este comportamiento serán analizadas en el capítulo de 
las tutelas que invocan el derecho a la salud.
3.1.1. 
Revisión de tutelas 
Desde que se instituyó la tutela como el principal mecanismo de protección de los 
derechos fundamentales, la Corte Constitucional ha revisado un total de 14.276 tutelas 
90

La tutela y el derecho a la salud
2011
de las 3.321.457 instauradas en los 20 años, es decir, cerca del 0,5%, con un promedio 
aproximado anual de 713 y uno mensual de 60; sin embargo, los mejores indicadores 
de tutelas revisadas por cada 10.000 tutelas interpuestas se obtuvieron en los primeros 
años (Tabla N° 2).
Como resultado de las acciones revisadas a lo largo de estos 20 años, la Corte 
Constitucional ha fijado reglas jurisprudenciales, destacándose sentencias como la T-025 
de 2004, para la protección de los derechos de los desplazados, y la T-760 de 2008, 
para la protección de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. No 
obstante, las órdenes impartidas por la honorable Corte Constitucional para favorecer a 
estos grupos poblacionales no son cumplidas en su totalidad, por lo cual los usuarios se 
ven en la necesidad de seguir interponiendo tutelas por los mismos motivos, sin que los 
organismos competentes tomen las medidas necesarias para evitarlo. 
tABlA n° 2
TUTELAS REVISADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
Periodo 1992- 2011
AÑO
Nº Tutelas
Tutelas revisadas Nº de tutelas revisadas por cada 
10.000 tutelas interpuestas
Crecimiento anual %
1992
10.732
182
169,59
1993
20.181
394
195,23
15,12
1994
26.715
360
134,76
-30,98
1995
29.950
403
134,56
-0,15
1996
31.248
370
118,41
-12,00
1997
33.663
376
111,70
-5,67
1998
38.248
565
147,72
32,25
1999
86.313
705
81,68
-44,71
2000
131.764
1.340
101,70
24,51
2001
133.272
976
73,23
-27,99
2002
143.887
784
54,49
-25,60
2003
149.439
868
58,08
6,60
2004
198.125
898
45,32
-21,97
2005
224.270
1.061
47,31
4,38
2006
256.166
845
32,99
-30,27
2007
283.637
903
31,84
-3,49
2008
344.468
997
28,94
-9,09
2009
370.640
760
20,51
-29,15
2010
403.380
860
21,32
3,97
2011
405.359
629
15,52
-27,22
Total
3.321.457
14.276
42,98
Fuente:Corte Constitucional 
Cálculos: Defensoría del Pueblo
91




La tutela y el derecho a la salud
2011
3.1.2. 
Los derechos tutelados
Durante el periodo de existencia de la acción de tutela, los derechos de petición, salud, 
otros derechos económicos, sociales y culturales, vida digna y dignidad humana, debido 
proceso y defensa, y el derecho a la vida son los más invocados y desde luego los más 
protegidos en estas sentencias (Gráfica N° 1)
GRÁfiCA n° 1. DERECHOs mÁs inVOCADOs
Derechos más Invocados en las Tutelas Periodo 2003 a 2011 
50%
Petición 
45%
Salud 
as 
40%
35%
 Tutel
30%
DESC 
ón en
Vida 
25%
rticipaci
20%
Debido Proceso 
Pa
15%
10%
Vida Digna y  Dignidad 
5%
Humana 
0%
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Periodo 
En un comienzo, la tendencia fue la interposición de tutelas para proteger derechos 
fundamentales establecidos como tales en la Constitución Política. Posteriormente, las 
acciones se concentraron en la protección del derecho a la educación y a la seguridad social 
(tutelas interpuestas por aquellos ciudadanos que estaban próximos a pensionarse por la 
Caja Nacional de Previsión Social o por el Seguro Social). Más adelante, con la entrada en 
vigencia de la Ley 100 de 1993, el número de tutelas para reclamar los servicios de salud 
empezó a destacarse, y en 1999 cerca del 30% de las tutelas interpuestas incorporaban la 
protección de este derecho, el cual se pedía en conexidad con el derecho a la vida, para 
constituirse como el más invocado hasta el año 2004. Durante esta época, tres derechos 
sobresalieron (vida, petición y salud) y más de la tercera parte de las tutelas contenían el 
derecho a la salud.
A partir de 2006, el derecho a la salud empieza a ser el más tutelado y en el 2008 logra 
su máxima participación, con el 41,5%. Ha sido esta, entre otros motivos, la razón por la 
cual la Corte Constitucional expidió la Sentencia T-760 de 2008, en la que, como ya se dijo, 
estableció órdenes dirigidas a las entidades competentes, destinadas a lograr la efectiva 
protección del derecho a la salud y a frenar la avalancha de tutelas. Se cumplió tal objetivo 
en los años 2009 y 2010, ya que en el año 2011 la interposición de tutelas para reclamar 
servicios de salud nuevamente se reactivó, incrementándose en un 12,11% (Tabla N° 3)
92

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 3
DERECHOS INVOCADOS EN LAS TUTELAS
Periodo 2010 - 2011
2010
2011
Variación 
Nº Tutelas
Part. en 
%
Tutelas %
Nº Tutelas
Part. en 
Tutelas
Petición
162.983
40,21
180.265
44,47
10,60
Salud
94.502
23,31
105.947
26,14
12,11
Otros derechos económicos, sociales y 
culturales
89.227
22,01
101.578
25,06
13,84
Vida digna y dignidad humana
65.184
16,08
59.021
14,56
-9,45
Debido proceso y defensa
51.480
12,70
53.429
13,18
3,79
Vida
41.421
10,22
36.519
9,01
-11,83
Igualdad
20.261
5,00
22.923
5,65
13,14
Trabajo
10.843
2,67
10.219
2,52
-5,75
Libertad de enseñanza, educación, 
investigación
5.022
1,24
5.933
1,46
18,14
Integridad física
3.316
0,82
5.128
1,27
54,64
Intimidad, buen nombre y honra
4.053
1,00
4.212
1,04
3,92
Protección al menor y mujer embarazada
2.361
0,58
3.531
0,87
49,56
Personalidad jurídica
2.809
0,69
2.004
0,49
-28,66
Libertad individual
885
0,22
1.038
0,26
17,29
Libre desarrollo de la personalidad
574
0,14
716
0,18
24,74
Derechos colectivos y del medio 
ambiente
289
0,07
622
0,15
115,22
Libertad de expresión e información
245
0,06
413
0,10
68,57
Libertad de asociación
347
0,09
338
0,08
-2,59
Derechos políticos
306
0,08
338
0,08
10,46
Libertad de locomoción
130
0,03
201
0,05
54,62
Reparación e Indemnización
1.471
0,36
151
0,04
-89,73
Libertad de culto
27
0,01
38
0,01
40,74
Libertad de escoger profesión u oficio
38
0,01
33
0,01
-13,16
Libertad de conciencia
28
0,01
21
0,01
-25,00
Otros
65
0,02
1.015
0,25
1.461,54
TOTAL TUTELAS INTERPUESTAS
403.380
405.359
0,5
A continuación se hace un resumen de los principales derechos invocados (diferentes a 
salud) en las tutelas de 2011.
93

La tutela y el derecho a la salud
2011
3.1.2.1. Derecho de petición
En los últimos tres años es el derecho más invocado en las tutelas, está consagrado 
en el artículo 23 de la Constitución Nacional y es tutelable cuando se hace una petición 
respetuosa a una autoridad y esta no responde dentro de los términos previstos para ello. 
En el año 2009 se expidió la Directiva Presidencial N° 04 del 22 de mayo, la cual les ordenó 
a los servidores públicos cumplir estrictamente con la forma, contenido y oportunidad en 
las respuestas que se dan a las peticiones presentadas por los ciudadanos, en los términos 
establecidos por la ley, sin que ello se dé en la práctica, tal como demuestran las cifras.
En el año 2011, el 44,5% de las tutelas lo contienen y su aumento se debe, como ya se dijo, 
a la poca importancia que dan algunas entidades del Estado a responder oportunamente las 
solicitudes de los ciudadanos. En primera instancia, estas acciones fueron concedidas en el 74,3% 
y solamente el 2,8% fueron revocadas en segunda instancia. Las entidades más tuteladas siguen 
siendo el Seguro Social Pensiones (34,9%), Acción Social (26,1%) y Cajanal-Buen Futuro (3,4%). 
Los departamentos con el mayor número de tutelas que invocan el derecho de petición son 
Antioquia (30%), Bogotá (19,3%) y Valle del Cauca (10%). En 849 municipios se interpuso 
al menos una tutela por este motivo.
3.1.1.2. Otros derechos económicos sociales y culturales
Dentro de los derechos contemplados en este aparte se encuentran el derecho a la seguridad 
social (pensiones), el derecho al mínimo vital, el derecho a una vivienda digna, el derecho a 
la recreación, el derecho a la propiedad privada, el derecho a la unidad familiar y el derecho 
a la ayuda humanitaria. Estos se encuentran invocados en el 25,1% de las tutelas. 
En relación con la decisión, el 65,7% de los casos son concedidos en primera instancia 
y, de estos, solamente el 2,9% son revocados en segunda instancia. Las entidades más 
tuteladas fueron Acción Social (31,1%), Seguro Social Pensiones (9,9%) y Coomeva (8%).
En los departamentos de Antioquia (26,8%), Bogotá (12%) y Valle del Cauca (9%) se 
concentra el mayor número de tutelas que invocan estos derechos. En 754 municipios se 
interpuso al menos una por este motivo.
3.1.2.3. Vida digna y dignidad humana
En el 2011 se constituyó como el cuarto derecho más invocado en las tutelas, con 
una participación del 14,6%. En decisión de primera instancia fueron concedidos a los 
ciudadanos el 73,3% de los casos y su revocación en segunda instancia llegó al 3,5%. 
Las entidades con mayor número de tutelas fueron, en su orden: Acción Social (23,6%), 
Coomeva (8,5%) y las secretarías de Salud (7,8%), aunque las entidades que administran 
el sistema de salud agruparon más del 55%.
94

La tutela y el derecho a la salud
2011
La mayor concentración de tutelas se presentó en Antioquia (26,9%), Valle del Cauca 
(10,2%) y Bogotá (8,8%). En 673 municipios al menos una tutela invocó este derecho. 
3.1.2.4. Debido proceso y defensa 
Los derechos al debido proceso y a la defensa son invocados en la tutela cuando se 
considera que se violaron garantías procesales básicas dentro de cualquier proceso judicial. 
En el 2011, en el 14,3% de las tutelas se encontraron estos derechos. De estas, solamente 
el 29% fueron concedidos en primera instancia, de las cuales fue revocado el 9% en 
segunda instancia, lo que disminuye aún más el porcentaje de tutelas concedidas.
Las entidades con mayor número de tutelas fueron los juzgados (34,7%), seguidos del 
Seguro Social Pensiones (7%), alcaldías municipales (6,8%) y empresas de servicios 
públicos (6,3%). La ciudad y los departamentos en los que más se concentraron las tutelas 
por este motivo fueron Bogotá (30,9%), Antioquia (10,3%) y Valle del Cauca (7%). En 691 
municipios se interpuso al menos una tutela invocando este derecho.
3.1.3. Departamento de origen de las tutelas
Durante los últimos años, los departamentos de Antioquia, Valle del Cauca, Santander y 
Atlántico y la ciudad de Bogotá concentraron más de la mitad de las tutelas. En el año 
2011 el porcentaje acumulado de estos departamentos y ciudad ascendió al 60,75%; los 
departamentos de Guaviare, Sucre y Magdalena redujeron las tutelas a la mitad, mientras 
que Caquetá y Amazonas las aumentaron en más del 50% (Tabla N° 4).
95

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 4
Nº DE TUTELAS EN COLOMBIA, SEGÚN DEPARTAMENTO
Periodo 2010 - 2011
2010
2011
Variación %
Nº Tutelas
Part. %
Nº Tutelas
Part. %
Antioquia
89.129
22,10
98.646
24,34
10,68
Bogotá, D.C
68.469
16,97
69.793
17,22
1,93
Valle del Cauca
36.834
9,13
41.343
10,20
12,24
Santander
16.791
4,16
19.658
4,85
17,07
Atlántico
20.744
5,14
16.796
4,14
-19,03
Caldas
11.945
2,96
14.037
3,46
17,51
Tolima
13.522
3,35
13.695
3,38
1,28
Norte de Santander
10.225
2,53
11.505
2,84
12,52
Bolívar
14.607
3,62
10.974
2,71
-24,87
Risaralda
9.284
2,30
10.415
2,57
12,18
Sucre
20.006
4,96
9.823
2,42
-50,90
Cesar
10.685
2,65
9.702
2,39
-9,20
Huila
8.618
2,14
9.100
2,24
5,59
Cauca
9.417
2,33
7.901
1,95
-16,10
Meta
7.517
1,86
7.880
1,94
4,83
Magdalena
15.446
3,83
7.616
1,88
-50,69
Caquetá
3.787
0,94
6.641
1,64
75,36
Córdoba
5.118
1,27
6.367
1,57
24,40
Boyacá
6.131
1,52
6.360
1,57
3,74
Nariño
7.193
1,78
6.199
1,53
-13,82
Cundinamarca
5.089
1,26
6.128
1,51
20,42
Quindío
4.333
1,07
5.802
1,43
33,90
La Guajira
1.877
0,47
2.340
0,58
24,67
Chocó
2.021
0,50
2.046
0,50
1,24
Casanare
1.225
0,30
1.126
0,28
-8,08
Putumayo
882
0,22
1.100
0,27
24,72
Arauca
932
0,23
972
0,24
4,29
San Andrés
327
0,08
466
0,11
42,51
Guaviare
641
0,16
311
0,08
-51,48
Amazonas
199
0,05
299
0,07
50,25
Vichada
159
0,04
162
0,04
1,89
Guainía
193
0,05
124
0,03
-35,75
Vaupés
34
0,01
32
0,01
-5,88
Total
403.380
100,00
405.359
100,00
0,49
96

La tutela y el derecho a la salud
2011
En Antioquia, Medellín concentra el 79,6% de las tutelas, seguida de Itagüí (2,9%), Apartadó 
(2%), Bello (1,8%) y Rionegro (1,4%). El derecho de petición es el más invocado, pues aparece 
en el 54,8% de las tutelas interpuestas, seguido de otros derechos económicos, sociales y 
culturales (27,3%) y salud (25,1%). Acción Social es la entidad con más acciones de tutela 
(38,3%), seguida de Seguro Social Pensiones (19,4%) y las secretarías de Salud (7,8%). Las 
decisiones en primera instancia favorecen a los ciudadanos en el 78,3% de los casos. 
En Bogotá, el derecho de petición es el más invocado (49,7%), le siguen el derecho al debido 
proceso y defensa (23,7%) y otros derechos económicos sociales y culturales (17,4%). El 
derecho a la salud fue invocado en el 13,7% de los casos. Entre las entidades con más tutelas 
se encuentran el Seguro Social Pensiones (25,4%), juzgados (15,2%) y Acción Social (7,7%). 
En primera instancia, los jueces favorecieron a los tutelantes en el 56,5% de los casos.
En Valle del Cauca, Cali (con el 64,8%) registró el mayor número de acciones, le siguen 
Palmira (10%), Buga (6,2%), Tuluá (5,7%) y Cartago (3%). Los derechos más invocados 
fueron: petición (43,2%), salud (31,3%) y otros derechos económicos sociales y culturales 
(22,2%). El Seguro Social Pensiones fue la entidad con mayor número de acciones (24,8%) 
seguida de Coomeva (8,1%) y Nueva Eps (5,1%). En el 70,5%, las tutelas favorecieron a 
los ciudadanos en decisión de primera instancia.
Al establecer el índice de número de tutelas en relación con el número de habitantes en 
Colombia, se encontró que en el año 2011 se interpusieron 88,04 tutelas por cada 10.000 
habitantes, cifra similar al indicador encontrado el año anterior.
Los departamentos de Antioquia, Caquetá, Caldas, Sucre, Risaralda, Quindío, Cesar, Tolima, 
Santander, Valle del Cauca y Meta y la ciudad de Bogotá presentaron indicadores superiores 
al general, mientras que en Vichada, Cundinamarca y Vaupés, se observaron los índices 
más bajos (Tabla N° 5).
97

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 5. 
Nº DE TUTELAS EN COLOMBIA POR CADA 10.000 HABITANTES, SEGÚN DEPARTAMENTO 
Periodo 2010 - 2011
2010
2011
Aumento / Disminución %
Nº Tutelas
Nº Tutelas
Antioquia
146,94
160,56
9,28
Caquetá
84,58
146,42
73,11
Caldas
122,09
143,19
17,28
Sucre
246,79
119,99
-51,38
Risaralda
100,36
111,93
11,53
Quindío
78,84
105,57
33,91
Cesar
110,56
99,10
-10,37
Tolima
97,45
98,39
0,97
Santander
83,52
97,28
16,48
Bogotá, D.C
92,98
93,46
0,51
Valle del Cauca
84,04
93,36
11,09
Meta
86,32
88,66
2,72
Norte de Santander
78,78
87,88
11,54
Huila
79,56
82,91
4,21
Atlántico
89,63
71,65
-20,06
San Andrés
44,60
63,04
41,34
Magdalena
128,57
62,82
-51,14
Cauca
71,40
59,38
-16,84
Bolívar
73,78
54,80
-25,72
Boyacá
48,37
50,10
3,59
Chocó
42,44
42,55
0,26
Amazonas
27,63
41,04
48,52
Córdoba
32,34
39,61
22,49
Arauca
37,65
38,79
3,03
Nariño
43,87
37,34
-14,88
Casanare
37,62
33,94
-9,78
Putumayo
27,05
33,37
23,39
Guainía
50,35
31,84
-36,78
Guaviare
62,05
29,76
-52,04
La Guajira
22,93
27,64
20,56
Vichada
24,97
24,82
-0,63
Cundinamarca
20,54
24,34
18,49
Vaupés
8,19
7,63
-6,85
Índice General
88,64
88,04
-0,01
Fuente para cálculo: Proyecciones DANE 
Cálculos: Defensoría del Pueblo
98

La tutela y el derecho a la salud
2011
3.1.4. Entidades más demandadas
A pesar de disminuir siete puntos, Acción Social, al igual que en años anteriores, sigue 
siendo la entidad del Estado con más número de acciones en el país, al presentar el 
18,6% de las tutelas interpuestas. En Antioquia se interpone el 50% de estas tutelas y, 
en una menor proporción, le siguen Sucre (8,7%) y Bogotá (7,1%).
En segundo lugar se ubicó el Seguro Social Pensiones, con el 17,1%, y fueron Antioquia, 
Bogotá y Valle del Cauca donde se acumuló el mayor número de acciones, que en 
conjunto acumulan el 67,8% de ellas. Es de anotar que en un alto porcentaje (89,1%) la 
decisión en primera instancia favoreció a los accionantes.
La tercera entidad más tutelada fueron los juzgados y tribunales (5,41%) y resultó Bogotá 
la ciudad con el mayor número de tutelas (48,7%), seguida de Valle del Cauca y Antioquia 
con 7,5% y 7,2%, respectivamente. La decisión en primera instancia solamente favoreció 
al 16,2% de los ciudadanos.
Entre las entidades que prestan servicios de salud, Coomeva (4,2%), Nueva EPS (2,5%) 
y Saludcoop (2,1%), se constituyeron como las EPS más tuteladas de este sector. No 
obstante, las secretarías de salud fueron tuteladas en el 3,3% de los casos. Adicionalmente, 
las empresas que prestan servicios públicos tuvieron el 2% de participación. 
3.1.5. Decisión de las tutelas en los juzgados
Durante el año 2011, en el 66,2% de los casos los fallos de primera instancia favorecieron 
a los accionantes (Tabla N° 6). El mayor porcentaje se dio en los juzgados laborales del 
circuito (79,4%) y en los juzgados de familia (78,8%). La Corte Suprema de Justicia 
(6,6%), el Consejo de Estado (10,6%) y el Consejo Seccional de la Judicatura (27,2%) 
fueron las corporaciones que menos beneficiaron a los tutelantes.
Los juzgados ubicados en los departamentos de Antioquia (78,3%), Quindío (74,4%) 
y Caldas (71,8%) emitieron los fallos más favorables, contrario a lo sucedido en los 
juzgados de Vaupés, Casanare y San Andrés, que fallaron en menos del 50% en favor de 
los accionantes. 
99

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA nº 6 
DECISIÓN DE LAS TUTELAS EN PRIMERA INSTANCIA SEGÚN JUZGADOS
Periodo 2010-2011
2010
2011
Decisión 
Decisión 
Nº de 
favorable 
Nº de 
favorable 
Tutelas
Part. %
en Primera 
Tutelas
Part. %
en Primera 
Instancia %
Instancia %
Juzgado Penal del Circuito
76.207
18,89
76,90
58.683
14,48
75,30
Juzgado Civil del Circuito
68.713
17,03
71,70
56.407
13,92
71,40
Juzgado Civil Municipal
44.877
11,13
56,00
54.430
13,43
59,20
Juzgado Penal Municipal
38.993
9,67
58,30
45.468
11,22
62,00
Juzgados Administrativos
40.670
10,08
66,80
38.889
9,59
75,30
Juzgado Laboral del Circuito
30.751
7,62
79,10
35.707
8,81
79,40
Juzgado Promiscuo Municipal
20.466
5,07
60,50
26.157
6,45
62,30
Tribunal Superior
22.989
5,70
38,10
25.167
6,21
36,30
Juzgado de Familia
13.034
3,23
77,40
15.277
3,77
78,80
Juzgado Penal para adolescentes
6.624
1,64
66,10
11.777
2,91
70,60
Juzgado de Ejecución de penas
7.865
1,95
64,30
9.043
2,23
70,60
Juzgado Promiscuo de familia
9.426
2,34
71,30
8.518
2,10
68,00
Tribunal Administrativo
7.432
1,84
37,60
5.832
1,44
44,10
Corte Suprema de Justicia
4.144
1,03
7,80
4.614
1,14
6,60
Juzgado Promiscuo del Circuito
3.860
0,96
70,20
3.498
0,86
69,30
Consejo Seccional de la Judicatura
2.004
0,50
31,40
1.970
0,49
27,20
Juzgado de Menores
2.999
0,74
75,80
1.930
0,48
71,10
Consejo de Estado
1.049
0,26
9,10
1.255
0,31
10,60
Unidad Judicial Municipal
880
0,22
66,80
466
0,11
53,60
Juzgado familia del circuito
397
0,10
67,00
271
0,07
78,60
Total
403.380
100,00
65,50
405.359
100,00
66,20
3.2. LA TUTELA Y EL DERECHO A LA SALUD
Durante los 20 años del uso efectivo de la tutela, el derecho a la salud es uno de los 
derechos más invocados. Su punto máximo fue el año 2008, cuando se constituyó como el 
derecho más solicitado en estas acciones (41,5%). 
Como ya se mencionó, a lo largo de estos 20 años la acción de tutela es la alternativa más 
efectiva que tienen los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) 
para acceder a los servicios de salud, en un comienzo en conexidad con algún derecho 
fundamental (especialmente el de la vida) y últimamente de manera autónoma, después de 
haber sido así considerado por la jurisprudencia constitucional.
Con el aumento de las obligaciones otorgadas a los Comités Técnicos Científicos de 
las aseguradoras, establecidas en la sentencia T-760 de 2008, se pensaba que en los 
años siguientes a su expedición el número de tutelas disminuyera, lo cual efectivamente 
100

La tutela y el derecho a la salud
2011
se evidenció en los dos años posteriores; sin embargo, en el año 2011 se observó su 
reactivación, causada en gran parte por la negación de los servicios de salud que ya están 
incluidos en el Plan de Beneficios. 
Es de resaltar, como se ha hecho en los últimos estudios, el impacto que ha tenido la sentencia 
T-760 de 2008 no solo entre los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud, 
sino también, en algunos casos, en los actores de los denominados regímenes de excepción. 
3.2.1. 
La tutela en salud dentro del marco de la tutela en general 
Los servicios y atenciones en salud a que tienen derecho los habitantes del territorio nacional 
están regidos por la Ley 100 de 1993, la Ley 1122 de 2007, la Ley 1438 de 2011 y las 
respectivas normas reglamentarias; entre estas, las resoluciones que desarrollan las actividades 
de promoción y prevención, los acuerdos emanados del Consejo Nacional de Seguridad Social 
en Salud (CNSSS) y los acuerdos expedidos por la Comisión de Regulación en Salud (CRES). 
Los afiliados al régimen contributivo, en el periodo que corresponde a esta investigación, 
tienen pleno derecho al Plan Obligatorio de Salud (POS) contemplado en los Acuerdos 08 
de 2009 y 014 de 2010, normas sobre las cuales se basará el análisis de la tercera parte 
de este estudio para establecer los contenidos del POS. 
Los afiliados al régimen subsidiado gozan de un menor plan de beneficios (POS-S) estipulado 
en el Acuerdo 306 de 2005 del CNSSS y el Acuerdo 08 de 2009 emitido por la CRES, el cual 
precisa los servicios a que tiene derecho cada tipo de afiliado, según la clase de subsidio, sea 
pleno o parcial. Los menores de 18 años afiliados a este régimen se rigen por los acuerdos 11 
y 15 de 2010, los cuales unificaron los planes de beneficios entre los regímenes contributivo 
y subsidiado. Además, se tuvieron en cuenta los Acuerdos 12 y 13 de unificación de planes 
pilotos en las ciudades de Barranquilla y Cartagena, y el Acuerdo 27 de 2011, respecto de la 
unificación de los mayores de 60 años, el cual rigió a partir de octubre de ese año.
Los servicios de salud que requieren los afiliados al sistema, no contemplados en el POS-S, 
y los que necesiten el resto de la población pobre sin aseguramiento, normativamente se 
dispone que deben ser cubiertos por el ente territorial donde resida el usuario (Ley 715 
de 2001, Decreto 806 de 1998, Resolución 5334 de 2008). Los afiliados a los regímenes 
de excepción de que trata el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 (Fuerzas militares, 
Policía, magisterio y trabajadores de Ecopetrol) están cubiertos por los planes de beneficios 
propios de cada entidad.
Como se dijo anteriormente, como consecuencia de la sentencia T-760 de 2008, las 
tutelas que invocaron el derecho a la salud en menos de tres años disminuyeron el 33,9%, 
pasasando de 142.957 acciones en el 2008 a 94.502 en el 2010, con una participación del 
23,43%. No obstante, esta tendencia no se mantuvo y en el 2011 nuevamente las acciones 
101

La tutela y el derecho a la salud
2011
de tutela para reclamar servicios de salud se incrementaron a 105.945 (Tabla N° 7), con 
una participación del 26,14% dentro del total de tutelas interpuestas en Colombia durante 
ese año. (Gráfica N° 2).
tABlA n° 7.
PARTICIPACIÓN DE LAS TUTELAS DE SALUD
Periodo 1999- 2011
AÑO
TUTELAS
PARTICIPACIÓN 
SALUD %
TASA DE CRECIMIENTO ANUAL %
TOTAL
SALUD
TOTAL
SALUD
1999
86.313
21.301
24,68
-
-
2000
131.764
24.843
18,85
52,66
16,63
2001
133.272
34.319
25,75
1,14
38,14
2002
143.887
42.734
29,70
7,96
24,52
2003
149.439
51.944
34,76
3,86
21,55
2004
198.125
72.033
36,36
32,58
38,67
2005
224.270
81.017
36,12
13,20
12,47
2006
256.166
96.226
37,56
14,22
18,77
2007
283.637
107.238
37,81
10,72
11,44
2008
344.468
142.957
41,50
21,45
33,31
2009
370.640
100.490
27,11
7,60
-29,71
2010
403.380
94.502
23,43
8,83
-5,96
2011
405.359
105.947
26,14
0,49
12,11
TOTAL
3.130.720
975.551
31,16
Fuente:Corte Constitucional
GRÁfiCA n° 2. EVOluCiÓn DE lAs tutElAs.
Evolución del número de tutelas 
Periodo 1999-2011 
450.000
 
400.000
350.000
as  300.000
tutel 250.000

Total
o de  200.000
Salud
er
úm 150.000

N 100.000
50.000
0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Periodo 
102

La tutela y el derecho a la salud
2011
3.2.1.1. Número de tutelas en salud por departamento
Al igual que en el 2010, Antioquia, Valle del Cauca, Caldas y Santander y la ciudad de Bogotá 
siguen siendo los lugares que concentran el mayor número de tutelas en salud; agrupando 
en conjunto, el 57,24% de las acciones que invocan este derecho. En la gran mayoría de 
departamentos hubo incrementos y fueron Amazonas, San Andrés, Putumayo, Guainía y 
Vaupés los más significativos. Pero cabe mencionar las disminuciones presentadas en los 
departamentos de Sucre, Nariño, Caquetá, Chocó y Cauca (Tabla N° 8).
tABlA nº 8.
TUTELAS EN SALUD, SEGÚN DEPARTAMENTO
Periodo 2010 - 2011
2010
2011
Variación %
Nº Tutelas
Part. %
Nº Tutelas
Part.%
Antioquia
24.758
26,20
24.806
23,41
0,19
Valle del Cauca
10.116
10,70
12.934
12,21
27,86
Bogotá, D.C
9.390
9,94
9.550
9,01
1,70
Caldas
6.449
6,82
7.137
6,74
10,67
Santander
5.351
5,66
6.220
5,87
16,24
Norte de Santander
3.313
3,51
4.674
4,41
41,08
Tolima
3.843
4,07
4.325
4,08
12,54
Risaralda
3.636
3,85
4.090
3,86
12,49
Cauca
3.276
3,47
3.160
2,98
-3,54
Atlántico
2.956
3,13
2.976
2,81
0,68
Bolívar
2.863
3,03
2.892
2,73
1,01
Cesar
2.105
2,23
2.847
2,69
35,25
Quindío
1.591
1,68
2.398
2,26
50,72
Meta
1.511
1,60
2.156
2,03
42,69
Nariño
2.215
2,34
2.090
1,97
-5,64
Córdoba
1.466
1,55
2.041
1,93
39,22
Huila
1.598
1,69
1.937
1,83
21,21
Cundinamarca
1.361
1,44
1.858
1,75
36,52
Magdalena
1.547
1,64
1.801
1,70
16,42
Boyacá
1.387
1,47
1.772
1,67
27,76
Sucre
1.022
1,08
906
0,86
-11,35
La Guajira
478
0,51
661
0,62
38,28
Caquetá
619
0,66
585
0,55
-5,49
Chocó
505
0,53
485
0,46
-3,96
Arauca
353
0,37
413
0,39
17,00
Casanare
252
0,27
336
0,32
33,33
Putumayo
177
0,19
326
0,31
84,18
San Andrés
93
0,10
178
0,17
91,40
Amazonas
62
0,07
143
0,13
130,65
Guaviare
86
0,09
86
0,08
0,00
Guainía
47
0,05
76
0,07
61,70
Vichada
63
0,07
68
0,06
7,94
Vaupés
13
0,01
20
0,02
53,85
Total
94.502
100,00
105.947
100,00
12,11
103



La tutela y el derecho a la salud
2011
El derecho a la salud es el más invocado en los departamentos de Arauca, Amazonas, 
Caldas, Cauca, Guainía, Norte de Santander, Quindío, Risaralda, San Andrés, Vaupés y 
Vichada. En 400 municipios, este derecho fue el más invocado, cifra superior a la observada 
en el 2010, en el cual 200 municipios lo tuvieron como el de mayor frecuencia en sus 
solicitudes (Mapa N° 1)
mAPA n° 1. DERECHO mÁs inVOCADO En CADA muniCiPiO
104

La tutela y el derecho a la salud
2011
En Antioquia, el derecho a la salud fue el tercero más invocado, solo superado por el derecho 
de petición y otros derechos económicos sociales y culturales. En 112 municipios, al menos 
una tutela lo contenía y en 79 de ellos fue el más invocado. Medellín concentró el 59,4% de 
las tutelas en salud, seguida de Itagüí (6,1%), Apartadó (3,5%), Bello (3%) y Rionegro (3%). 
Las secretarías de salud, con el 29,3%, fueron las entidades más tuteladas, seguida de 
Coomeva (13,3%), Comfenalco Antioquia (6,8%), Nueva EPS (5,8%) y Susalud (5,5%). Las 
decisiones en primera instancia favorecieron a los antioqueños en el 86,4% de los casos. 
En Valle del Cauca, la salud fue el segundo derecho más pedido en las tutelas; invocado en 
42 de sus municipios y, de ellos, el más frecuente en 27. Cali, con el 58%, registró el mayor 
número de acciones, le siguen Palmira (12,1%), Tuluá (7,7%), Buga (4,7%) y Cartago 
(3,6%). En cuanto a entidades de aseguramiento, Coomeva fue la entidad más tutelada 
(17,7%), seguida de la Nueva EPS (14,6%), Emssanar (13,2%), Servicio Occidental de 
Salud (9,9%) y Caprecom (5,8%). En el 79,7%, las tutelas favorecieron a los vallecaucanos 
en decisión de primera instancia. 
En Bogotá, el derecho a la salud se ubicó en el cuarto lugar de los más invocados en las 
tutelas. Fue la Nueva EPS la entidad con el mayor número de acciones (9,5%), seguida de la 
Secretaría de Salud (9,4%), Salud Total (7,7%), Famisanar (7,2%) y Humana Vivir (5,6%). 
En primera instancia, los jueces favorecieron a los bogotanos en el 69,5% de los casos. 
En Caldas, salud fue el derecho más invocado en las tutelas durante el 2011. En 26 
municipios al menos una tutela lo contenía y en 21 de ellos fue el más solicitado. Manizales 
concentró el mayor número de tutelas (74,7%) y en una menor proporción estuvieron La 
Dorada (6,8%), Chinchiná (6%), Anserma (2,8%) y Riosucio (2,1%). Las entidades de 
aseguramiento más tuteladas fueron Caprecom (21,3%), secretarías de salud (11,4%), 
Cafesalud (10,8%), Cóndor (8,6%) y Nueva EPS (8%). En primera instancia, el 84,9% de 
las tutelas favorecieron a los caldenses. 
Santander fue el quinto departamento con más tutelas en salud, Bucaramanga y su área 
metropolitana aportaron el 76% de las mismas, seguida de Barrancabermeja (11%), San Gil 
(2,8%), Socorro (1,5%) y Málaga (1,4%). En 61 municipios al menos una tutela lo contenía 
y en 28 de ellos fue el más solicitado. 
Las entidades con más acciones fueron, en su orden, Solsalud (13,3%), Coomeva (11,7%) 
Nueva EPS (9,2%), secretarías de salud (8,5%) y Saludcoop (8,4%). En el 82,2%, las 
tutelas favorecieron a los santandereanos en decisión de primera instancia. 
De acuerdo con el indicador “número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes”, se 
encontró que en el año 2011 se interpusieron en Colombia 23,01 tutelas por cada 10.000 
habitantes, cifra mayor a la del año anterior. En trece departamentos dicho indicador fue 
superior al nacional. Los departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda, Antioquia y Norte de 
Santander presentaron los índices más altos. Por otro lado, los departamentos de Vaupés, 
Cundinamarca, La Guajira, Guaviare y Putumayo registraron las cifras más bajas (Tabla N° 9)
105

La tutela y el derecho a la salud
2011
Al analizar el indicador a escala municipal, 875 municipios tuvieron menos de 10 tutelas, 
115 municipios entre 11 y 20, 52 municipios entre 21 y 30, 34 municipios entre 31 y 40, 
nueve municipios entre 41 y 50 tutelas y 37 municipios más de 50 tutelas en salud por cada 
10.000 habitantes (Mapa N° 2).
tABlA n° 9.
Nº DE TUTELAS EN SALUD POR CADA 10.000 HABITANTES SEGÚN DEPARTAMENTO 
Periodo 2010- 2011
2010
2011
Aumento / 
Nº Tutelas
Nº Tutelas
Disminución %
Caldas
65,92
72,81
10,5
Risaralda
39,30
43,95
11,8
Quindío
28,95
43,39
49,9
Antioquia
40,82
40,38
-1,1
Norte de Santander
25,53
35,70
39,9
Tolima
27,69
31,07
12,2
Santander
26,62
30,78
15,6
Valle del Cauca
23,08
29,21
26,5
Cesar
21,78
29,08
33,5
Meta
17,35
24,26
39,8
San Andrés
12,68
24,08
89,8
Cauca
24,84
23,75
-4,4
Amazonas
8,61
19,63
128,0
Guainía
12,26
19,51
59,1
Huila
14,75
17,65
19,6
Arauca
14,26
16,48
15,6
Magdalena
12,88
14,85
15,4
Bolívar
14,46
14,44
-0,1
Boyacá
10,94
13,96
27,6
Caquetá
13,83
12,90
-6,7
Bogotá, D.C
12,75
12,79
0,3
Córdoba
9,26
12,70
37,1
Atlántico
12,77
12,70
-0,6
Nariño
13,51
12,59
-6,8
Sucre
12,61
11,07
-12,2
Vichada
9,89
10,42
5,3
Casanare
7,74
10,13
30,9
Chocó
10,61
10,09
-4,9
Putumayo
5,43
9,89
82,2
Guaviare
8,32
8,20
-1,5
La Guajira
5,84
7,81
33,7
Cundinamarca
5,49
7,38
34,3
Vaupés
3,13
4,77
52,3
GENERAL PAÍS
20,77
23,01
10,8
Fuente para cálculo: Proyecciones DANE
106



La tutela y el derecho a la salud
2011
mAPA n° 2. tutElAs En sAluD POR CADA 10.000 HABitAntEs.
107

La tutela y el derecho a la salud
2011
3.2.1.2. Decisiones en primera instancia
En las tutelas que invocan el derecho a la salud, el 84,4% de las decisiones judiciales 
fue fallado en primera instancia a favor de los tutelantes. Tal como se ha observado en 
años anteriores, el porcentaje de tutelas denegadas se debe en su gran mayoría a hecho 
superado (cuando la entidad accionada otorga lo requerido antes del fallo), caso en el 
cual el juez niega la tutela, sin que ello indique que el ciudadano no tenía la razón al 
interponerla. 
Los jueces de familia, administrativos y laborales del circuito fueron los que más 
favorecieron a los accionantes (Tabla N° 10). No obstante el alto grado de favorecimiento 
en las tutelas de salud, las entidades demandadas están optando por no cumplirlas 
obligan al ciudadano a interponer incidentes de desacato. 
De acuerdo con las cifras de la Personería de Bogotá30, mientras en el año 2008 los 
desacatos elaborados fueron del 2% del total de tutelas, en 2009 la cifra ascendió 
al 2,5%, y en 2010 y 2011 al 12,5% y 11,7% respectivamente. De acuerdo con el 
Personero Distrital, “en muchos casos por un sólo hecho se elaboran tres, cuatro y 
hasta seis desacatos sin que la EPS cumpliera con el fallo, lo que constituye una burla a 
la orden judicial, un mensaje de impunidad a los afiliados y un desprecio por la salud y 
vida de los pacientes”. 
Según la misma entidad, las empresas prestadoras de salud más 
renuentes a cumplir los fallos de tutela fueron en el 2011: ISS-Nueva EPS (71), Humana 
Vivir (41), Salud Total (23); Solsalud (22), Caprecom (15), Famisanar (11) y Compensar 
(11). En el año 2012: ISS-Nueva EPS (14), Humana Vivir (13), Solsalud (7), Famisanar 
(6), Salud Total (6), Saludcoop (4) y Cafesalud (4).
3.2.1.3. Tutelas en salud tramitadas por juzgados
A diferencia del año anterior, en el 2011 los jueces civiles municipales, con el 22%, 
fueron los que tramitaron el mayor número de tutelas en salud, con 23.358 acciones, 
seguidos por los jueces penales municipales y los penales del circuito, con 22.882 y 
12.071 tutelas, respectivamente (Tabla Nº 10).
30  www.personeriabogota.gov.co
108

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 10 
TUTELAS EN SALUD, SEGÚN JUZGADO
Periodo 2010-2011
2010
2011
Concedidas 
Concedidas 
Nº de Tutelas Part. %
en Primera 
Nº de 
en Primera 
Instancia %
Tutelas
Part. % Instancia %
Juzgado Civil Municipal
19.551
20,69
75,9
23.358
22,05
77,80
Juzgado Penal Municipal
19.740
20,89
75,9
22.882
21,60
78,50
Juzgado Penal del Circuito
13.091
13,85
83,1
12.071
11,39
82,60
Juzgado Civil del Circuito
10.980
11,62
86,0
10.661
10,06
84,50
Juzgado Promiscuo Municipal
7.794
8,25
76,9
10.569
9,98
79,80
Juzgados Administrativos
5.337
5,65
84,9
5.461
5,15
84,90
Juzgado Laboral del Circuito
4.385
4,64
83,4
4.414
4,17
84,60
Juzgado Penal para adolescentes
2.205
2,33
79,0
4.233
4,00
81,10
Juzgado de Familia
3.850
4,07
87,7
3.946
3,72
86,90
Juzgado Promiscuo de familia
2.403
2,54
83,3
2.416
2,28
83,60
Juzgado de Ejecución de penas
1.648
1,74
73,8
1.982
1,87
76,50
Tribunal Superior
988
1,05
61,1
1.596
1,51
64,90
Juzgado Promiscuo del Circuito
980
1,04
81,5
1.037
0,98
83,40
Juzgado de Menores
750
0,79
85,8
486
0,46
84,60
Tribunal Administrativo
397
0,42
69,9
479
0,45
68,10
Consejo Seccional de la Judicatura
151
0,16
57,3
147
0,14
57,10
Juzgado familia del circuito
100
0,11
75,5
98
0,09
83,70
Unidad Judicial Municipal
116
0,12
77,7
76
0,07
76,30
Corte Suprema de Justicia
28
0,03
10,7
21
0,02
0,00
Consejo de Estado
8
0,01
12,5
14
0,01
35,70
Total
94.502
100,0
79,70
105.947
100,0
80,40
3.2.1.4. El derecho a la salud como derecho fundamental y su relación 
con otros derechos del mismo orden
Con la sentencia T-858 de 2003, la Corte concluyó que el derecho a la salud es fundamental 
de manera autónoma cuando se puede concretar en una garantía subjetiva derivada de 
las normas que rigen el derecho a la salud. En tal medida, consideró que siempre que se 
requiera el acceso a un servicio de salud, contemplado en los planes obligatorios, procede 
concederlo por tutela. Sin embargo, también ha dicho que ser un derecho fundamental 
no implica que todos los aspectos cobijados por este sean tutelables, pues dado que los 
derechos no son absolutos, pueden estar restringidos por los criterios de razonabilidad y 
proporcionalidad fijados por la jurisprudencia. 
109

La tutela y el derecho a la salud
2011
Es por ello, que al Estado le corresponde dotarse de los instrumentos necesarios para garantizar 
a los ciudadanos la prestación de la salud en condiciones que lleven consigo la dignidad humana. 
Ante el abandono del Estado y de sus instituciones y siendo latente la amenaza a este derecho, 
el juez debe hacer efectiva su protección mediante la acción de tutela. 
Según la jurisprudencia emitida por la honorable Corte Constitucional a lo largo de estos 
20 años, en especial después de la sentencia T-760 de 2008, los ciudadanos, hoy en día, 
invocan el derecho a la salud de manera autónoma, pues conocen su carácter fundamental. 
Sin embargo, algunos usuarios refuerzan la tutela, asociándola en un alto porcentaje 
(33,5%) al derecho a la vida digna y la dignidad humana y al derecho a la seguridad social 
(29,8%), incluido dentro de los derechos económicos, sociales y culturales (Tabla N° 11).
En reiterada jurisprudencia, la Corte constitucional ha protegido el derecho a la vida digna. 
La sentencia T- 744 de 2009 estableció: “(…)esta Corporación ha sostenido que el derecho 
constitucional fundamental a la vida no significa la simple posibilidad de existir sin tener en 
cuenta las condiciones en que ello se haga, sino que, por el contrario, supone la garantía de una 
existencia digna, que implica para el individuo la mayor posibilidad de despliegue de sus facultades 
corporales y espirituales, de manera que cualquier circunstancia que impida el desarrollo normal 
de la persona, siendo evitable de alguna manera, compromete el derecho consagrado en el 
artículo 11 de la Constitución. Así, no solamente aquellas actuaciones u omisiones que conducen 
a la extinción de la persona como tal, o que la ponen en peligro de desaparecer son contrarias 
a la referida disposición superior, sino también todas las circunstancias que incomodan su 
existencia hasta el punto de hacerla insoportable. Una de ellas, ha dicho la Corte, es el dolor 
cuando puede evitarse o suprimirse, cuya extensión injustificada no amenaza, sino que vulnera 
efectivamente la vida de la persona, entendida como el derecho a una existencia digna. También 
quebranta esta garantía constitucional el someter a un individuo a un estado fuera de lo normal 
con respecto a los demás, cuando puede ser como ellos y la consecución de ese estado se 
encuentra en manos de otros; con más veras cuando ello puede alcanzarlo el Estado, principal 
obligado a establecer condiciones de bienestar para sus asociados (…)”.

Respeto del concepto de dignidad humana, la Corte Constitucional, en la sentencia T-521 
de 1998 determinó: “(…) El reconocimiento superior de la dignidad como principio 
fundante de nuestro ordenamiento constitucional, exige un trato especial para el 
individuo, de tal forma que la persona se constituye en un fin para el Estado que vincula y 
legitima a todos los poderes públicos, en especial al juez, que en su función hermenéutica 
debe convertir este principio en un parámetro interpretativo de todas las normas del 
ordenamiento jurídico. De lo expuesto fluye que cuando el Estado, independientemente de 
cualquier consideración histórica, cultural, política o social, establece normas sustanciales 
o procedimentales dirigidas a regular las libertades, derechos o deberes del individuo, 
sin tener presente el valor superior de la dignidad humana, serán regulaciones lógica y 
sociológicamente inadecuadas a la índole de la condición personal del ser humano y, por 

110

La tutela y el derecho a la salud
2011
contera, contrarias a la Constitución, en la medida en que se afectarían igualmente los 
derechos fundamentales, dado que éstos constituyen condiciones mínimas para la “vida 
digna” del ser humano; en efecto, cuando se alude a los derechos fundamentales se hace 
referencia a aquéllos valores que son anejos a la dignidad humana(...)”.
 Igualmente, la 
sentencia T-227 de 2003, reiterada en la sentencia T-760 de 2008, concluyó que: “(…) 
el concepto de dignidad humana únicamente se explica dentro del sistema axiológico 
de la Constitución y en función del mismo sistema. Así las cosas, la elevación a rango 
constitucional de la “libertad de elección de un plan de vida concreto en el marco de 
las condiciones sociales en las que el individuo se desarrolle” y de “la posibilidad real 
y efectiva de gozar de ciertos bienes y de ciertos servicios que le permiten a todo 
ser humano funcionar en la sociedad según sus especiales condiciones y calidades, 
bajo la lógica de la inclusión y de la posibilidad de desarrollar un papel activo en la 
sociedad”, definen los contornos de lo que se considera esencial, inherente y, por lo 
mismo inalienable para la persona, razón por la cual se traduce en derechos subjetivos 
(entendidos como expectativas positivas (prestaciones) o negativas) cuyos contenidos 
esenciales están sustraídos de las mayorías transitorias… En este orden de ideas, será 
fundamental todo derecho constitucional que funcionalmente esté dirigido a lograr la 
dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo. (…)”.

En relación con la seguridad social, la Corte Constitucional, en la sentencia T-362 de 2011, 
reiteró así la importancia de este derecho: “(…) Es así como la jurisprudencia de la Corte 
ha reconocido que si bien el derecho a la seguridad social no fue consagrado expresamente 
como una garantía fundamental en la Constitución, puede adquirir ese rango cuando según 
las circunstancias concretas de cada caso, su no reconocimiento puede poner en peligro 
otros derechos, que sí tienen la característica de fundamentales como la vida, la dignidad 
humana, el mínimo vital, o cuando están de por medio los derechos de personas de la 
tercera edad, entre otros (…)”.

111

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 11
EL DERECHO A LA SALUD Y SU RELACIÓN CON OTROS DERECHOS
Periodo 2010- 2011
Periodo
2010
2011
Nº Tutelas
% en 
Tutelas
Nº Tutelas
% en 
Tutelas
Salud
94.502
100,00
105.947
100,00
Vida digna y dignidad humana
27.500
29,10
35.502
33,50
Otros derechos económicos, sociales y culturales
6.803
7,20
31.549
29,80
Vida
33.209
35,10
31.153
29,40
Integridad física
2.499
2,60
3.741
3,50
Igualdad
2.269
2,40
3.150
3,00
Petición
1.324
1,40
1.868
1,80
Protección al menor y mujer embarazada
895
0,87
1.508
1,40
Trabajo
666
0,67
877
0,80
Debido proceso y defensa
620
0,70
751
0,70
Libertad de enseñanza, educación, investigación
267
0,29
307
0,30
Derechos colectivos y del medio ambiente
127
0,14
224
0,20
Intimidad, buen nombre y honra
80
0,08
137
0,10
Libre desarrollo de la personalidad
81
0,09
116
0,10
Libertad individual
17
0,02
35
0,00
Libertad de expresión e información
8
0,01
9
0,00
Personalidad jurídica
11
0,01
8
0,00
Libertad de locomoción
7
0,01
7
0,00
Otros
12
0,01
7
0,00
TOTAL TUTELAS INTERPUESTAS
94.502
105.947
3.2.1.5. Tipo de entidad demandada
El Sistema General de Seguridad Social en Salud, en términos generales, es un servicio 
público esencial de carácter obligatorio, dirigido por el Estado. Al estar dirigido por él, 
este tiene la obligación de crear, coordinar y controlar que las entidades pertenecientes al 
sector salud encargadas de prestar los servicios, lo hagan efectivamente para satisfacción 
de todos los usuarios del sistema. 
La Ley 100 de 1993, con sus respectivas modificaciones, regula el Sistema General 
de Seguridad Social en Salud; para su financiamiento y administración señala que 
112

La tutela y el derecho a la salud
2011
coexisten articuladamente dos regímenes: uno contributivo y otro subsidiado. Además, 
la participación en el servicio esencial de salud se hace: i) en la condición de afiliados 
al régimen contributivo o subsidiado, y otros ii) en forma temporal como participantes 
vinculados (personas sin capacidad de pago que mientras logran ser beneficiarios del 
régimen subsidiado tienen derecho a los servicios de atención en salud). 
Las entidades demandadas en las tutelas fueron clasificadas según su condición dentro 
del Sistema de Salud Colombiano. En el aseguramiento se establecieron tres categorías: 
las EPS que solamente administran el régimen contributivo, las que administran 
solamente el régimen subsidiado y las que administran los dos regímenes. Es de aclarar 
que esta última clasificación surgió ante la imposibilidad de determinar, en la base de 
datos suministrada por la honorable Corte Constitucional, el régimen al que pertenecía 
la entidad demandada. 
Las instituciones prestadoras de salud (IPS) fueron clasificadas de manera independiente 
cuando las acciones de tutela estaban dirigidas a ellas, sin establecer la condición 
del usuario respecto del sistema de aseguramiento en salud, ni identificar la entidad 
aseguradora (EPS). 
Por último, para completar la información se hicieron otras clasificaciones, dependiendo 
de los datos en la tutela. Es de anotar que en el caso de que en una misma tutela aparezca 
más de un demandado plenamente identificado, esta se contó de nuevo, razón por la 
cual el número de tutelas del 2011 no coincide con los totales mostrados en los cuadros 
subsiguientes.
Así las cosas, en el 72,5% de los casos, las tutelas se dirigen contra las EPS que 
administran los regímenes contributivo y subsidiado, ya sea de manera conjunta o 
separada. En segundo lugar aparecen los entes territoriales, que comprenden secretarías 
de salud municipales o departamentales, gobernaciones y alcaldías municipales (con el 
13,59%) que, en relación con el año anterior, presentaron una disminución del 17,72%, 
único grupo que lo hizo en el número de tutelas (Tabla N° 12)
113

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 12
TUTELAS EN SALUD, SEGÚN TIPO DE ENTIDAD DEMANDADA
Periodo 2010 - 2011
Periodo
2010
2011
Variación 
Porcentual
Nº de 
Tutelas
Part. %
Nº de 
Tutelas
Part. %
EPS solamente en Régimen Contributivo
33.124
35,05
38.268
35,86
15,53
EPS Solamente en Régimen subsidiado
19.003
20,11
23.158
21,70
21,86
EPS en Régimen contributivo y subsidiado
11.863
12,55
15.907
14,91
34,09
Entes Territoriales
17.626
18,65
14.502
13,59
-17,72
Instituciones Prestadoras de Salud - IPS
3.256
3,45
3.450
3,23
5,96
Otras entidades del Estado
3.131
3,31
3.176
2,98
1,44
Regímenes de excepción
1.337
1,41
1.790
1,68
33,88
Inpec/Penitenciarias
1.225
1,30
1.684
1,58
37,47
Entidades particulares
1.159
1,23
1.505
1,41
29,85
Administradoras de Fondos de Pensiones -AFP
1.289
1,36
1.318
1,23
2,25
Administradoras de Riesgos Profesionales 
-ARP y Aseguradoras
805
0,85
1.141
1,07
41,74
Empresas de Servicios Públicos
491
0,52
602
0,56
22,61
Empresas de Medicina Prepagada
125
0,13
138
0,13
10,40
Empresas adaptadas al Sistema
68
0,07
83
0,08
22,06
Total 
94.502
100,00
106.722
100,00
12,93
A continuación se procede a analizar cada uno de los grupos conformados.
3.2.5.1. Entidades que prestan servicios solamente en el régimen 
contributivo
El régimen contributivo se define como “un conjunto de normas que rigen la vinculación 
de los individuos y las familias al Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando 
tal vinculación se hace a través del pago de una cotización, individual y familiar, o un 
aporte económico previo, financiado directamente por el afiliado o en concurrencia con su 
empleador”31. 
Son afiliados obligatorios a este régimen las personas vinculadas a través de contrato 
de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores 
31   Ley 100 de 1993, Art. 202.
114

La tutela y el derecho a la salud
2011
independientes con capacidad de pago. El aporte a salud debe ser el 12,5% del salario base 
de cotización, porcentaje que asumen en su totalidad los trabajadores independientes y, en 
el caso de los empleados, estos asumen el 4% y el empleador el 8,5%. El empleado escoge 
la EPS que prefiere y se lo comunica al empleador junto con los datos de su familia. En el 
caso de los pensionados, son los fondos de pensiones quienes están obligados a afiliarlos 
junto con sus familias y son responsables de pagar el valor de la cotización mensual a las 
EPS que los pensionados escojan.
La prestación del servicio está a cargo de las Entidades Promotoras de Salud (EPS), por 
delegación del Estado, quienes a su vez están autorizadas para contratar la atención de 
los usuarios con las diferentes Instituciones Prestadoras de Salud (IPS). Las EPS están 
encargadas igualmente de recaudar las cotizaciones obligatorias de los afiliados a este 
régimen por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía, de cuyo monto debe descontar 
el valor de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) por cada usuario, la cual es fijada por 
la CRES y trasladar la diferencia al Fosiga. 
Al afiliarse al régimen contributivo, el cotizante y sus beneficiarios tienen derecho a recibir 
los beneficios del POS. Adicionalmente, el cotizante, tiene derecho a recibir subsidios en 
dinero en caso de incapacidad por enfermedad y licencia de maternidad.
A lo largo de estos 20 años son muchas las entidades que han prestado servicio en el 
régimen contributivo, varias de ellas han cambiado de razón social o han sido liquidadas 
por la Superintendencia Nacional de Salud o simplemente se han retirado del sistema. 
Actualmente, existen 20 EPS32 que prestan servicios en este régimen; sin embargo, muchos 
opinan que son demasiadas y que deberían permanecer solamente aquellas que tengan un 
número mínimo de afiliados, cuenten con una buena solvencia económica que garantice 
su sostenibilidad y tengan buenos indicadores de calidad de servicios, gestión de riesgo y 
programas de promoción y prevención. 
De las entidades de aseguramiento que hacen parte de este grupo, Coomeva, Nueva EPS y 
Saludcoop, al igual que el año anterior, continúan siendo las tres EPS con mayor número 
de tutelas: suman el 76,21% de las mismas. Contrario al año 2010, la mayoría de EPS 
aumentaron el número de tutelas en salud, con excepción de la Nueva EPS, Comfenalco 
Valle y Compensar, que tuvieron disminuciones significativas. (Tabla N° 13).
32   Las EPS Red Salud y Salud Colombia, en la actualidad no prestan servicios.
115

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 13
TUTELAS EN ENTIDADES QUE PRESTAN EXCLUSIVAMENTE SERVICIO EN RÉGIMEN 
CONTRIBUTIVO
Periodo
Variación 
2010
2011
Porcentual
Nº Tutelas
Part. %
Nº Tutelas
Part. %
Coomeva
10.853
32,76
13.120
34,28
20,89
Nueva EPS 
9.621
29,05
8.952
23,39
-6,95
Saludcoop
4.644
14,02
7.091
18,53
52,69
Servicio Occidental de 
Salud S.O.S
1.577
4,76
2.362
6,17
49,78
Susalud
1.598
4,82
1.781
4,65
11,45
Sánitas
1.124
3,39
1.127
2,95
0,27
Famisanar
921
2,78
1.047
2,74
13,68
Comfenalco Valle
878
2,65
672
1,76
-23,46
Colmédica
520
1,57
631
1,65
21,35
Cruz Blanca
417
1,26
529
1,38
26,86
Compensar
571
1,72
426
1,11
-25,39
Red Salud
245
0,74
256
0,67
4,49
Golden Group EPS
8
0,02
76
0,20
850,00
Salud Colpatria
68
0,21
71
0,19
4,41
Salud Colombia EPS
57
0,17
69
0,18
21,05
Multimédica EPS
22
0,07
58
0,15
163,64
Total
33.124
100,00
38.268
100,00
15,53
Las cifras anteriores muestran el número de tutelas interpuestas contra cada una de las entidades, 
pero están asociadas igualmente al número de afiliados, por lo que es necesario establecer 
un índice que permita hacer comparaciones verdaderas. Debido a lo anterior, con base en la 
información suministrada por el Ministerio de Salud y Protección Social sobre el número de 
afiliados por EPS con corte a diciembre de 2011, se estableció el indicador “Número de tutelas 
por cada 10.000 afiliados” el cual permite hacer comparaciones más cercanas a la realidad.
De acuerdo con este indicador, Multimédica EPS, Salud Colombia y Coomeva son las tres 
EPS que presentan los índices más altos. Al comparar con el año anterior, Multimédica EPS, 
Golden Group EPS, Salud Colombia, Servicio Occidental de Salud y Saludcoop, presentaron 
los incrementos más significativos. Por su parte, Compensar, Sánitas, Comfenalco Valle y 
Nueva EPS disminuyeron sus indicadores. Hay que anotar que el menor número de tutelas 
por cada 10.000 afiliados lo tiene Compensar, con 5,4. (Tabla N° 14)
116

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 14
NÚMERO DE TUTELAS POR CADA 10.000 AFILIADOS ENTIDADES QUE PRESTAN  
EXCLUSIVAMENTE SERVICIO EN RÉGIMEN CONTRIBUTIVO ORDENADO POR AÑO 2011
Periodo
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Multimédica EPS
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4,7 428,4
Salud Colombia EPS*
-
-
-
- 17,8 32,5 71,6 83,0 47,3 46,2 11,2 17,9
97,1
Coomeva
-
-
-
-
-
- 29,4 34,7 36,9 55,0 33,7 37,8
44,3
Nueva Eps**
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5,3 47,2 41,2
38,2
Servicio Occidental de 
Salud SOS
2,1
3,4
5,5 10,1 11,8 15,3 25,1 31,1 30,0 48,2 23,6 14,6
29,0
Comfenalco Valle
3,4
2,6
4,1
5,6
8,6 13,6 17,1 24,8 28,5 42,5 38,1 30,0
21,6
Colmédica
4,5
8,1
6,9 13,3 17,6 21,7 32,8 32,3 32,8 47,8 15,0 15,4
18,4
Saludcoop
3,4
3,0
5,6
8,1 12,4 22,1 27,6 31,9 30,7 33,0 13,0 12,6
17,3
Susalud- Sura
3,5 5,x5
9,3 13,2 14,3 17,6 24,9 30,0 34,7 50,1 15,7 12,3
12,2
Sanitas
2,8
3,4
5,5 10,1 12,0 33,9 56,4 54,0 46,6 49,1 19,6 18,2
11,7
Salud Colpatria
1,3
4,1 17,6 17,0 20,9 26,9 32,7 42,7 43,3 51,4 18,8 10,3
10,8
Golden Group EPS
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1,8
10,4
Cruz Blanca
1,9
2,2
3,7
6,3 11,3 20,2 23,5 28,0 27,7 23,8
8,8
7,3
8,6
Famisanar
1,5
2,2
3,1
5,6
7,2
7,8 13,0 18,8 20,7 23,6 10,6
7,1
7,4
Compensar
1,4
1,9
2,2
4,5
7,1 10,1 14,0 19,0 22,9 23,2 11,3
8,1
5,4
Red Salud*
-
-
-
- 16,3 22,7 29,3 24,6 29,2 35,5 20,5 26,5
-
Instituto de Seguros 
Sociales*
17,2 29,9 41,9 57,5 63,1 74,8 77,3 86,0 79,9 97,6
-
-
-
*   EPS liquidada 
** Desde Agosto de 2008
3.2.1.5.2. Entidades que prestan servicios conjuntamente en los 
regímenes contributivo y subsidiado
Tal como se mencionó, esta clasificación se da debido a la falta de identificación, en la base 
de datos analizada, del régimen al cual pertenece la EPS demandada en el caso de aquellas 
entidades que prestan servicios en los dos regímenes. En total hay seis EPS que pertenecen 
a este grupo, aunque vale la pena mencionar que recientemente Comfenalco Antioquia se 
convirtió exclusivamente en EPS contributiva y no continuó con la prestación de servicios 
en el régimen subsidiado.
En esta categoría, con excepción de Salud Vida, todas las EPS presentaron incrementos 
significativos en el número de tutelas en relación con las presentadas en el año 2010 y 
fueron Cafesalud y Salud Total las de mayor variación (Tabla N° 15). 
117

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 15
TUTELAS EN ENTIDADES QUE PRESTAN SERVICIO EN LOS REGÍMENES CONTRIBUTIVO  
Y SUBSIDIADO SIMULTÁNEAMENTE
Periodo
Variación 
2010
2011
Porcentual
Nº Tutelas
Part. %
Nº Tutelas
Part. %
Cafesalud
2.848
24,01
4.820
30,30
69,24
Salud Total
2.494
21,02
3.517
22,11
41,02
Solsalud
2.075
17,49
2.549
16,02
22,84
Comfenalco Antioquia
1.469
12,38
1.873
11,77
27,50
Saludvida
1.792
15,11
1.696
10,66
-5,36
Humana Vivir
1.185
9,99
1.452
9,13
22,53
Total
11.863
100,00
15.907
100,00
34,09
Al aplicar el indicador de número de tutelas por cada 10.000 afiliados, Humana Vivir, con 
23,9 tutelas, ocupa el primer lugar, seguido de Cafesalud y Comfenalco Antioquia, con 
23,8 y 22,9 respectivamente. Hay que anotar que, con excepción de Salud Vida, todas 
las EPS de esta categoría mostraron incremento en el indicador en relación con el año 
2010 (Tabla N° 16).
tABlA n° 16 
NÚMERO DE TUTELAS POR CADA 10.000 AFILIADOS EN ENTIDADES QUE PRESTAN 
SERVICIO EN RÉGIMEN CONTRIBUTIVO Y SUBSIDIADO SIMULTÁNEAMENTE 
ORDENADO POR AÑO 2011
Periodo
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Humana Vivir
10,1
12,1
20,0
19,6
22,4
30,5
28,8
19,3
23,9
Cafesalud
18,3
23,4
24,2
25,3
27,9
27,8
15,5
14,5
23,8
Comfenalco 
Antioquia
13,3
14,4
15,7
16,6
19,2
27,5
32,3
21,5
22,9
Solsalud
5,8
10,2
12,7
13,3
15,1
19,8
14,0
14,7
19,7
Saludvida
5,5
8,7
10,1
10,0
9,8
16,2
23,1
19,8
19,1
Salud Total
12,1
15,9
19,8
22,0
24,9
31,6
14,5
12,1
15,8
118

La tutela y el derecho a la salud
2011
3.2.1.5.3.   Entidades que prestan servicios solamente en el régimen 
subsidiado 
El régimen subsidiado se define como “un conjunto de normas que rigen la vinculación de 
los individuos al Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando tal vinculación se 
hace a través del pago de una cotización subsidiada, total o parcialmente, con recursos 
fiscales o de solidaridad de que trata la presente ley”33. Mediante este régimen se financia 
la atención en salud de las personas más pobres y vulnerables y a sus grupos familiares 
sin capacidad de pago.
La administración de este régimen corresponde a las direcciones distritales, municipales y 
departamentales de salud, las cuales están autorizadas para celebrar contratos de esa índole 
con las denominadas EPS del régimen subsidiado, que pueden ser públicas o privadas y a 
las cuales les corresponde manejar los recursos, afiliar a los beneficiarios y prestar directa 
o indirectamente los servicios de salud contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del 
Régimen Subsidiado POS-S.
Las personas afiliadas al régimen subsidiado se vinculan a través del pago de una cotización 
subsidiada, total o parcialmente, con recursos fiscales o de solidaridad. Los recursos del 
régimen subsidiado de salud son de origen público, pues ellos provienen del Sistema 
General de Participaciones, de los recursos de cofinanciación derivados de la Subcuenta 
del Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) y de recursos propios del ente territorial.
Las personas que ingresan al régimen subsidiado son escogidas por cada uno de los 
municipios o distritos, teniendo en cuenta criterios de priorización, como:
 • Recién nacidos.
 • Menores desvinculados del conflicto armado, bajo la protección del Instituto Colombiano 
de Bienestar Familiar (ICBF).
 • La población del área rural y del área urbana de bajos recursos.
 • Población indígena, entre otros.
La selección y asignación de subsidios la hacen las entidades ejecutoras de programas 
sociales del Estado a partir de la información de la base consolidada y certificada por el 
Departamento Nacional de Planeación (DNP) y los otros instrumentos de focalización que 
utiliza el respectivo programa. Cada municipio identifica la población potencial a través de 
la aplicación de la «encuesta Sisbén» o Sistema de selección de beneficiarios a programas 
sociales, el listado censal de las comunidades indígenas, la certificación de la población 
33   Ley 100 de 1993, Art. 211.
119

La tutela y el derecho a la salud
2011
infantil abandonada expedida por el ICBF o mediante la identificación de la población 
indigente en los formatos establecidos o en los instrumentos que hagan sus veces.
Son muchas las EPS que han entrado a prestar servicios en este régimen; sin embargo, 
muchas se han retirado por múltiples razones y actualmente se encuentran activas 
aproximadamente 35 EPS subsidiadas. Al igual que las EPS del régimen contributivo, según 
el criterio de muchos actores, son demasiadas y sólo deben permanecer aquellas que 
tengan un número mínimo de afiliados, cuenten con una buena solvencia económica que 
garantice su sostenibilidad y tengan buenos indicadores de calidad de servicios, gestión 
de riesgo y programas de promoción y prevención. Es de anotar que la información sobre 
las tutelas del régimen subsidiado es limitada, por cuanto en la mayoría de ellas aparece 
tutelada la secretaría de salud departamental o distrital, sin señalar la EPS del régimen 
subsidiado obligada a prestar los servicios.
De las EPS que pertenecen a este régimen, un porcentaje alto de ellas tuvo incremento 
en el número de tutelas con respecto al año 2010. Sin embargo, hay que mencionar que 
varias se encuentran en proceso de liquidación y algunas se retiraron de la prestación de 
servicios. Caprecom acumula el 30,95% de las acciones de tutela, seguida de Emssanar y 
Asmet Salud, con una participación de 10,07%, y 8,17%, respectivamente (Tabla N° 17).
Los crecimientos más altos se aprecian en Asociación Indígena del Cauca, Comfamiliar 
Cartagena, Cafaba, Comfamiliar Huila y Emssanar, cuyas variaciones superaron el 70%.
120

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 17
tutElAs En EntiDADEs quE PREstAn ÚniCAmEntE  
sERViCiO En RÉGimEn suBsiDiADO
Periodo
2010
2011
Variación 
Porcentual
Nº Tutelas
Part. %
Nº Tutelas
Part. %
Caprecom
5.733
30,17
7.168
30,95
25,03
Emssanar
1.361
7,16
2.331
10,07
71,27
Asociación Mutual La Esperanza “Asmet Salud”
1.732
9,11
1.891
8,17
9,18
Emdis Salud
1.390
7,31
1.390
6,00
0,00
Comparta
813
4,28
1.172
5,06
44,16
Condor
983
5,17
1.164
5,03
18,41
Comfama
734
3,86
1.077
4,65
46,73
Coosalud
728
3,83
1.012
4,37
39,01
Empresa Cooperativa Solidaria de Salud “Ecoopsos”
669
3,52
794
3,43
18,68
Asociación Mutual ser
448
2,36
463
2,00
3,35
Comfamiliar Huila
257
1,35
444
1,92
72,76
Cajacopi
374
1,97
429
1,85
14,71
Comfenalco Tolima
354
1,86
402
1,74
13,56
Selvasalud
387
2,04
357
1,54
-7,75
Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó
257
1,35
336
1,45
30,74
Comfanorte/Famisalud
244
1,28
324
1,40
32,79
Convida
179
0,94
286
1,23
59,78
Colsubsidio/Comfenalco
187
0,98
256
1,11
36,90
ComfaOriente
158
0,83
240
1,04
51,90
Comfacor
158
0,83
231
1,00
46,20
Mallamas EPSI
201
1,06
132
0,57
-34,33
Cafam
82
0,43
125
0,54
52,44
Comfamiliar de Nariño
130
0,68
124
0,54
-4,62
Comfaboy
74
0,39
116
0,50
56,76
Comfenalco Santander
92
0,48
96
0,41
4,35
Cafaba
46
0,24
81
0,35
76,09
Asociación Indígena del Cauca
36
0,19
78
0,34
116,67
Unicajas/Comfacundi
48
0,25
76
0,33
58,33
Comfamiliar Cartagena
39
0,21
74
0,32
89,74
Capresoca
48
0,25
70
0,30
45,83
Asociación de Cabildos Indígenas del Cesar “Dasakawi”
46
0,24
64
0,28
39,13
Comfamiliar Camacol
116
0,61
52
0,22
-55,17
Cajasan
64
0,34
49
0,21
-23,44
Salud Capital
0
0,00
47
0,20
-
PijaoSalud EPSI
30
0,16
46
0,20
53,33
Comfasucre
33
0,17
41
0,18
24,24
Comfachocó
25
0,13
40
0,17
60,00
Manexka
21
0,11
24
0,10
14,29
Caja de Compensación del Caquetá
46
0,24
19
0,08
-58,70
Comfamiliar de La Guajira
17
0,09
18
0,08
5,88
Anas Wayuu EPS indígena
10
0,05
9
0,04
-10,00
Calisalud
616
3,24
8
0,03
-98,70
Comfenalco Quindío
26
0,14
2
0,01
-92,31
Otras
11
0,06
0
0,00
-100,00
Total
19.003
100,00
23.158
100,00
21,86
121

La tutela y el derecho a la salud
2011
Al aplicar el indicador de número de tutelas por cada 10.000 afiliados, se observa un indicador 
elevado en aquellas entidades que están en proceso de liquidación (Tabla N° 18), especialmente 
por la disminución del número de afiliados y dificultades en los traslados. Adicionalmente, hay 
que mencionar que el menor número de tutelas por cada 10.000 afiliados lo presentan las EPS 
Anas Wayuu, Manexka y Comfamiliar de la Guajira (Gráfica Nº 3).
tABlA nº 18 
nÚmERO DE tutElAs POR CADA 10.000 AfiliADOs EntiDADEs quE PREstAn ÚniCAmEntE  
sERViCiO En RÉGimEn suBsiDiADO ORDEnADO POR AÑO 2011
Periodo
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Caja de Compensación del Caquetá
-
-
0,2
0,0
1,4
3,7
8,4
6,7 12667,0
Comfamiliar Camacol
9,9 38,1
4,8
5,7 11,0 13,8
19,0 12,1
278,4
Calisalud
4,3
6,7
8,4
7,4
8,7 16,4
18,2 423,4
139,4
Cóndor
2,5
2,1
5,1
5,3 10,4 22,7
13,7 23,9
32,7
Comfenalco Tolima
5,4 10,2 11,1 10,6 15,1 15,7
21,5 24,4
25,0
Caprecom
-
-
-
5,5
5,4
8,2
14,1 19,7
23,7
Comfenalco Santander
14,1 14,2
8,4
8,9 14,6 25,9
28,5 19,7
21,5
ComfaOriente
-
-
2,2 10,1
6,5
7,3
5,7 12,8
19,6
Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud de Nariño E.S.S
2,7
2,9
3,1
3,6
6,7 11,1
8,9 10,6
17,6
Comfama
5,7
6,5
9,7
9,3 14,3 18,8
21,1 15,2
17,5
Comfanorte
-
-
2,2
5,3
5,8
6,9
10,7 12,9
16,6
Comfenalco Quindío
8,8 12,6 18,1 22,7 18,3 32,6
42,8 31,0
15,7
Empresa Cooperativa Solidaria de Salud “Ecoopsos”
2,5
3,4
5,5
5,4
9,3 13,6
15,8 12,4
15,3
Emdis Salud
1,0
1,0
1,6
2,4
4,8 11,7
14,2 14,5
15,3
Asociación Mutual La Esperanza “Asmet Salud”
1,7
3,3
3,7
5,5 10,8 13,0
15,7 13,8
14,1
Cajasan
-
-
0,5
3,6
9,5 16,7
12,5 17,2
13,7
Comfaboy
-
-
0,2
0,8
2,9
5,2
8,8
8,2
10,3
Cajacopi
1,4
0,0
2,4
3,3
3,2
5,3
3,8
9,5
10,0
Colsubsidio
-
-
0,3
3,2
5,7
6,0
7,1
7,2
9,9
Comfamiliar de Nariño
-
-
0,4
1,1
2,9
6,0
9,6 11,7
9,4
Comfamiliar Huila
-
-
0,3
1,3
2,9
5,4
5,3
6,0
9,3
Comfacundi-Unicajas
-
-
0,3
1,9
3,2
6,2
6,7
4,7
8,6
Selvasalud
0,8
1,0
1,6
2,3
4,3
5,3
7,1 10,1
8,6
Comparta
1,1
1,3
1,7
1,8
2,5
4,3
6,4
5,8
8,1
Coosalud
2,5
2,9
4,2
3,8
5,7
8,0
7,8
5,9
8,0
Convida
0,6
0,5
1,9
1,5
2,3
3,7
4,8
4,8
7,8
Cafam
1,0
2,1
2,0
2,4 11,4
4,8
6,1
5,1
7,6
Cafaba
1,8
0,7
1,5
1,9
1,8
3,9
7,2
4,0
7,5
PijaoSalud EPSI
0,0
1,0
1,5
5,2
5,7
7,7
4,9
4,9
6,7
Comfacor
1,0
2,4
2,6
3,1
2,8
6,6
7,0
5,1
6,4
Comfachocó
-
-
1,9
3,2
5,6 13,2
11,4
4,8
6,1
Mallamas EPSI
1,5
0,9
1,2
1,1
4,5
6,6
7,1
7,3
5,8
Capresoca
-
-
-
0,9
0,8
1,2
1,3
3,3
5,1
Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó
0,9
0,8
1,1
0,9
1,2
1,5
3,7
4,2
4,9
Asociación Mutual Ser
0,6
1,2
1,4
1,4
2,3
4,6
7,3
5,3
4,9
Comfasucre
-
-
0,6
0,3
2,7
1,7
3,4
3,5
4,2
Comfamiliar Cartagena
0,6
1,0
0,7
0,6
2,5
3,8
4,3
2,0
3,5
Asociación de Cabildos Indígenas del Cesar “Dasakawi”
0,1
0,1
0,1
0,6
0,6
1,2
2,1
2,3
3,0
Asociación Indígena del Cauca
0,1
0,3
0,2
0,9
1,4
1,3
0,9
1,3
2,2
Comfamiliar de La Guajira
-
-
0,1
0,1
1,1
1,2
1,7
1,8
1,8
Manexka
0,3
1,1
2,7
0,3
0,5
1,6
1,5
1,0
1,1
Anas Wayuu EPS indígena
0,0
0,4
0,8
0,5
0,9
0,7
0,4
0,9
0,9
122




La tutela y el derecho a la salud
2011
GRÁfiCA n° 3. n° DE tutElAs POR CADA 10.000 AfiliADOs En CADA EPs 
2011 
Salud Colombia EPS
97,1 
Coomeva
44,3 
Nueva Eps
38,2 
Cóndor
32,7 
S.O.S
29,0 
Comfenalco Tolima
25,0 
Humana Vivir
23,9 
Cafesalud
23,8 
Caprecom
23,7 
Comfenalco Antioquia
22,9 
Comfenalco Val e
21,6 
Comfenalco Santander
21,5 
Solsalud
19,7 
ComfaOriente
19,6 
Saludvida
19,1 
Colmédica
18,4 
Emssanar
17,6 
Comfama
17,5 
Saludcoop
17,3 
Comfanorte
16,6 
Salud Total
15,8 
Comfenalco Quindío
15,7 
Ecoopsos
15,3 
Emdis Salud
15,3 
Asmet Salud
14,1 
Cajasan
13,7 
Susalud- Sura
12,2 
Sanitas
11,7 
Salud Colpatria
10,8 
Golden Group EPS
10,4 
Comfaboy
10,3 
Cajacopi
10,0 
Colsubsidio
9,9 
Comfamiliar de Nariño
9,4 
Comfamiliar Huila
9,3 
Selvasalud
8,6 
Cruz Blanca
8,6 
Comfacundi-Unicajas
8,6 
Comparta
8,1 
Coosalud
8,0 
Convida
7,8 
Cafam
7,6 
Cafaba
7,5 
Famisanar
7,4 
PijaoSalud EPSI
6,7 
Comfacor
6,4 
Comfachocó
6,1 
Mallamas EPSI
5,8 
Compensar
5,4 
Capresoca
5,1 
Asociación Mutual Ser
4,9 
Barrios Unidos de Quibdó
4,9 
Comfasucre
4,2 
Comfamiliar Cartagena
3,5 
Dusakawi
3,0 
Asociación Indígena del Cauca
2,2 
Comfamiliar de la Guajira
1,8 
Manexka
1,1 
Anas Wayuu EPS indígena
0,9 
3.2.1.5.4. Entes territoriales
Durante el 2011, las tutelas en salud contra entes territoriales disminuyeron un 17,72%, 
sobre todo las interpuestas contra las secretarías de salud, a pesar de que continúan siendo 
las más tuteladas en este grupo. Es de resaltar el incremento de las acciones que invocan el 
derecho a la salud interpuestas contra las secretarías de educación, las cuales aumentaron 
en 40,35% en relación con el año anterior (Tabla N° 19).
123

La tutela y el derecho a la salud
2011
La Secretaría de Salud de Medellín fue la que mayor número de tutelas registró, con el 
32,5%, seguida de las secretarías de Bogotá, Itagüí, Manizales y Bucaramanga. En este 
grupo, la decisión en primera instancia favoreció a los tutelantes en el 90% de los casos. 
tABlA n° 19
TUTELAS EN SALUD CONTRA ENTES TERRITORIALES
Periodo
Variación 
2010
2011
Porcentual
Nº Tutelas
Part. %
Nº Tutelas
Part. %
Secretarías de Salud/Direcciones de salud
16.142
91,58
12.915
89,06
-19,99
Alcaldías
870
4,94
900
6,21
3,45
Gobernaciones
443
2,51
447
3,08
0,90
Secretarías de Educación
171
0,97
240
1,65
40,35
Total
17.626
100,00
14.502
100,00
-17,72
3.2.1.5.5. Instituciones Prestadoras de Salud (IPS)
Al igual que el año anterior, las IPS (clínicas, hospitales y centros de salud) más 
tuteladas fueron Cosmitet, Fundación Médico Preventiva y la Clínica General del Norte, con 
participaciones del 15,36%, 9,77% y 5,88%, respectivamente (Tabla N° 20). En relación 
con las decisiones de primera instancia, el 73,5% favorecieron a los accionantes.
124

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 20
TUTELAS CONTRA CLÍNICAS, HOSPITALES Y OTRAS IPS
Periodo
Variación 
2010
2011
Porcentual
Nº Tutelas
Part. %
Nº Tutelas
Part. %
Cosmitet
487
14,96
530
15,36
8,83
Fundación Médico Preventiva
299
9,18
337
9,77
12,71
Clínica General del Norte/Unión Temporal del Norte
200
6,14
203
5,88
1,50
Hospital Universitario del Valle
136
4,18
99
2,87
-27,21
Servimédicos
27
0,83
97
2,81
259,26
Hospital Erasmo Meoz
56
1,72
93
2,70
66,07
Médicos Asociados
99
3,04
84
2,43
-15,15
Hospital Universitario de Santander
72
2,21
84
2,43
16,67
Emcosalud
48
1,47
79
2,29
64,58
Hospital Militar
70
2,15
64
1,86
-8,57
Hospital San Jorge de Pereira
156
4,79
62
1,80
-60,26
Avanzar Médico
44
1,35
62
1,80
40,91
Colombiana de Salud
41
1,26
53
1,54
29,27
Hospital Federico Lleras Acosta
67
2,06
53
1,54
-20,90
Hospital Departamental de Villavicencio
13
0,40
39
1,13
200,00
Hospital Santa Sofía de Caldas
15
0,46
38
1,10
153,33
Proinsalud
33
1,01
35
1,01
6,06
Instituto Nacional de Cancerología
26
0,80
33
0,96
26,92
Hospital Hernando Moncaleano
29
0,89
32
0,93
10,34
Comfandi
36
1,11
32
0,93
-11,11
Hospital de Kennedy
29
0,89
28
0,81
-3,45
Otras IPS
1.273
39,10
1.313
38,06
3,14
Total
3.256
100,00
3.450
100,00
5,96
3.2.1.5.6. Otras entidades del Estado
Durante el año 2011, la participación de las tutelas en salud contra otras entidades del 
Estado fue similar a la observada en el 2010, un 3% del total. Dentro de esta categoría, 
Acción Social continúa siendo la entidad más tutelada, con un 42,2%, seguida de los 
ministerios, con un 22,7%, y el Fosyga, con 10,3%. En primera instancia, los jueces 
favorecieron a los accionantes en un 63,5%.
Con el Decreto 4155 de 2011, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la 
Cooperación Internacional (Acción Social), se transformó en el Departamento Administrativo 
para la Prosperidad Social, perteneciente al Sector Administrativo de Inclusión Social y 
Reconciliación, al cual se encuentran adscritas la Agencia Nacional para la Superación de 
la Pobreza Extrema (ANSPE), la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la 
Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial, el Instituto Colombiano de 
Bienestar Familiar (ICBF) y el Centro de Memoria Histórica. 
125

La tutela y el derecho a la salud
2011
Su objeto es formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar las políticas, planes generales, 
programas y proyectos para la superación de la pobreza, la inclusión social, la reconciliación, 
la recuperación de territorios, la atención a grupos vulnerables, población discapacitada, la 
reintegración social y económica y la atención y reparación a víctimas de la violencia a las 
que se refiere el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011, las cuales desarrollará directamente o 
a través de sus entidades adscritas o vinculadas, en coordinación con las demás entidades 
u organismos competentes.
Con esta reestructuración, la Defensoría del Pueblo espera que la población a la cual 
protege este departamento administrativo tenga una mayor garantía de sus derechos, de tal 
forma que no se vean obligados a interponer acciones de tutela para reclamarlos.
3.2.1.5.7. INPEC/ Penitenciarias
El mayor número de tutelas en salud contra el INPEC, se presentó en el departamento 
del Cesar, en particular contra la Penitenciaría Nacional de Valledupar. Le siguieron las 
penitenciarías ubicadas en Antioquia (Bellavista y Puerto Triunfo), Cauca (San Isidro), 
Boyacá (Barne y Cómbita) y Meta (Acacías) (Tabla Nº 21).
Es de resaltar que, en este capítulo, las tutelas que se enuncian son las dirigidas contra el 
INPEC de manera directa, sin hacer referencia a Caprecom, EPS que administra algunos 
servicios de esta población.
126

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 21
TUTELAS EN SALUD CONTRA EL INPEC Y PENITENCIARÍAS SEGÚN DEPARTAMENTO
Periodo
2010
2011
Variación Porcentual
Nº Tutelas
Part. %
Nº Tutelas
Part. %
Cesar
102
8,33
192
11,40
88,24
Antioquia
115
9,39
188
11,16
63,48
Cauca
115
9,39
154
9,14
33,91
Boyacá
128
10,45
153
9,09
19,53
Meta
116
9,47
145
8,61
25,00
Bogotá, D. C.
131
10,69
132
7,84
0,76
Norte de Santander
63
5,14
115
6,83
82,54
Santander
111
9,06
114
6,77
2,70
Tolima
52
4,24
114
6,77
119,23
Caldas
127
10,37
106
6,29
-16,54
Valle del Cauca
54
4,41
94
5,58
74,07
Caquetá
5
0,41
31
1,84
520,00
Cundinamarca
22
1,80
27
1,60
22,73
Huila
24
1,96
23
1,37
-4,17
Quindío
21
1,71
21
1,25
0,00
Risaralda
10
0,82
18
1,07
80,00
Casanare
-
-
18
1,07
-
Nariño
4
0,33
9
0,53
125,00
Chocó
-
-
8
0,48
-
Bolívar
5
0,41
5
0,30
0,00
Magdalena
4
0,33
4
0,24
0,00
Atlántico
6
0,49
3
0,18
-50,00
Otros
10
0,82
10
0,59
0,00
Total
1.225
100,00
1.684
100,00
37,47
3.2.1.5.8. Regímenes de excepción
Hacen parte del régimen de excepción aquellos grupos establecidos en el artículo 279 de 
la Ley 100 de 1993, y son: los miembros de las fuerzas militares y la policía nacional, los 
civiles del Ministerio de Defensa y la policía vinculados antes de la vigencia de la ley 100 de 
1993, los afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, los servidores 
públicos de Ecopetrol y los pensionados de la misma y los miembros no remunerados de las 
corporaciones públicas. 
En los regímenes de excepción, con el fin de evitar el pago doble de cobertura y la desviación 
de recursos, las personas afiliadas a él no pueden utilizar al mismo tiempo los servicios del 
Sistema General de Seguridad Social en Salud como cotizantes o beneficiarios.
Para el presente estudio, como regímenes de excepción, sólo se tomó en cuenta a los 
servidores públicos de Ecopetrol y a los integrantes de las fuerzas militares y de policía.
127

La tutela y el derecho a la salud
2011
Cabe señalar que el magisterio no se incluyó en este grupo por cuanto la mayoría de las 
tutelas que interponen los docentes van dirigidas a las IPS que están contratadas para 
prestar directamente los servicios de salud, tales como Cosmitet y la Fundación Médica 
Preventiva, entre otras.
Las fuerzas militares y de la policía siguen concentrando el mayor número de tutelas en este 
grupo, con una participación del 97,71% y un incremento del 35,37% en relación con el año 
2010 (Tabla N° 22). La mayoría de las quejas en este grupo se presentan por la dificultad 
que tienen sus usuarios de acceder a los servicios médicos y por la falta de continuidad en 
los tratamientos. El 70,5% de las acciones favorece a los accionantes en primera instancia.
tABlA n° 22
TUTELAS EN SALUD CONTRA ENTIDADES CON RÉGIMEN ESPECIAL*
Periodo
Variación 
2010
2011
Porcentual
Nº Tutelas
Part. %
Nº Tutelas
Part. %
Fuerzas Militares y de Policía
1.292
96,63
1.749
97,71
35,37
Ecopetrol
45
3,37
41
2,29
-8,89
Total
1.337
100,00
1.790
100,00
33,88
* No se incluye al Magisterio
3.2.1.5.9.   Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP) y 
compañías de seguros
En general, el número de tutelas de este grupo se incrementó en 41,74% respecto del año 
anterior. La ARP Positiva sigue siendo la entidad más demandada, con una participación del 
46,01%, que aumentó el número de acciones en 51,3%, le siguen Sura/Suratep (12,27%) 
y Seguros de Vida Colpatria (9,64%) (Tabla N° 23)
Los motivos que arguyen los usuarios son, entre otros, las reclamaciones que tienen que 
ver con pensiones de invalidez, exclusiones de pólizas, complementación de los servicios 
SOAT y evaluación de incapacidades de origen laboral que, finalmente, repercuten en 
servicios de salud. En primera instancia, los jueces favorecieron a los accionantes en el 
63,9% de los casos.
128

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 23
TUTELAS EN SALUD CONTRA ARP Y COMPAÑIAS DE SEGUROS
Periodo
Variación 
2010
2011
Porcentual
Nº Tutelas
Part. %
Nº Tutelas
Part. %
ARP Positiva
347
43,11
525
46,01
51,30
Sura/Suratep
103
12,80
140
12,27
35,92
Seguros de Vida Colpatria
75
9,32
110
9,64
46,67
Compañía de Seguros Colmena
72
8,94
104
9,11
44,44
La Equidad Seguros de Vida
53
6,58
44
3,86
-16,98
Compañía de Seguros Bolívar
34
4,22
43
3,77
26,47
Liberty Seguros
38
4,72
39
3,42
2,63
Maphre Seguros
0
0,00
27
2,37
-
QBE Seguros
25
3,11
26
2,28
4,00
Aseguradora Colseguros
13
1,61
22
1,93
69,23
La Previsora Vida S.A.
9
1,12
16
1,40
77,78
Seguros del Estado S.A.
11
1,37
15
1,31
36,36
Otras compañías de seguros
25
3,11
30
2,63
20,00
Total
805
100,00
1.141
100,00
41,74
3.2.1.5.10. Administradoras de fondos de pensiones
Un total de 1.318 tutelas que invocaron el derecho a la salud fueron interpuestas contra entidades 
que administran los fondos de pensiones, y fue el Seguro Social Pensiones la que mayor número 
de ellas presentó (72,69%), seguida por Cajanal (10,39%) y Colfondos, con el 3,64% (Tabla N° 
24)
. En el 68% de los casos, las acciones favorecieron a los ciudadanos en primera instancia. 
tABlA n° 24
TUTELAS EN SALUD CONTRA ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE PENSIONES
Periodo
Variación 
2010
2011
Porcentual
Nº Tutelas
Part. %
Nº Tutelas
Part. %
Seguro Social Pensiones
993
77,04
958
72,69
-3,52
Cajanal/Buen Futuro
92
7,14
137
10,39
48,91
Colfondos-Citi
27
2,09
48
3,64
77,78
Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir
43
3,34
43
3,26
0,00
Horizonte Pensiones y Cesantías
25
1,94
42
3,19
68,00
Fondo de Previsión del Magisterio
47
3,65
27
2,05
-42,55
Fondo de Pensiones y Cesantías Protección
25
1,94
26
1,97
4,00
Fondo de Pensiones y Cesantías ING
19
1,47
17
1,29
-10,53
Fondo de Pensiones Públicas FOPEP,FONCEP/ 
Fondos territoriales/
15
1,16
17
1,29
13,33
Fondo de Pensiones Skandia
2
0,16
1
0,08
-50,00
Otras Administradoras de fondos de pensiones
1
0,08
2
0,15
100,00
Total
1.289
100,00
1.318
100,00
2,25
129

La tutela y el derecho a la salud
2011
3.2.1.5.11. Otras entidades demandadas
En este grupo hay que mencionar el incremento de las tutelas contra las empresas 
de servicios públicos, sobre todo aquellas que prestan el servicios de acueducto y 
alcantarillado, las cuales tuvieron un incremento del 22,61% en el último año; sin embargo 
el favorecimiento a los usuarios en primera instancia solamente fue del 46%. Igualmente 
hay que mencionar incrementos significativos en tutelas contra empresas de medicina 
prepagada, donde Coomeva y Colmédica tienen el mayor número de acciones.
3.2.2. 
Análisis de los hechos de la tutela en salud del año 2011
Esta sección del estudio comprende el análisis de 3.024 tutelas que invocaron el derecho a 
la salud durante el año 2011, seleccionadas a través de una muestra aleatoria estratificada 
por departamento. Los resultados se presentan, utilizando un factor de expansión en función 
de la misma variable.
El análisis se centró en los hechos narrados por los accionantes en cada una de las tutelas 
seleccionadas, con la clasificación de las pretensiones más recurrentes de los mismos, según su 
requerimiento. La cuantificación se hizo de acuerdo con las solicitudes en cada una de las tutelas.
Para la clasificación de las solicitudes en POS y No POS, solamente se tuvieron en cuenta 
las tutelas de los regímenes contributivo y subsidiado. Se analizaron cada una de las 
tecnologías en salud incluidas en las tutelas, de acuerdo con la normatividad vigente al 31 
de diciembre de 2011: 
 • Acuerdos emitidos por el CNSS y la CRES:
 • Acuerdo 306 del 16 de agosto de 2005. Por el cual se define el Plan Obligatorio de 
Salud del Régimen Subsidiado.
 • Acuerdo 04 del 30 de septiembre de 2009. Por el cual se da cumplimiento a la Sentencia 
T-760 de 2008 en la unificación POS de niños y niñas hasta los 12 años. 
 • Acuerdo 08 del 29 de diciembre 2009. Por el cual se aclaran y actualizan integralmente 
los Planes Obligatorios de Salud de los regímenes contributivo y subsidiado del POS 
actualizado, y sus respectivos anexos 1 y 2. 
 • Acuerdo 011 del 29 de enero de 2010. Por el cual se da cumplimiento al Auto 342 de la 
honorable Corte Constitucional en la unificación POS de niños y niñas hasta los 18 años. 
 • Acuerdo 012 del 29 de enero de 2010. Por el cual se fija la Unidad de Pago por 
Capitación para adelantar la prueba piloto de unificación de los regímenes contributivo 
y subsidiado del Distrito de Barranquilla. 
 • Acuerdo 013 del 30 de marzo de 2010. Por el cual se fija la Unidad de Pago por 
Capitación para adelantar la prueba piloto de unificación de los regímenes contributivo 
y subsidiado del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena.
130

La tutela y el derecho a la salud
2011
 • Acuerdo 14 del 8 de abril de 2010. Por el cual se corrigen algunos yerros en el Acuerdo 
008 de 2009.
 • Acuerdo 15 del 6 de mayo de 2010. Por el cual se interpreta el alcance del Acuerdo 
011 de 2010.
•  Acuerdo 021 del 15 de febrero de 2011. Por el cual se amplían unas concentraciones 
de algunos medicamentos contenidos en el Plan Obligatorio de Salud dispuesto por el 
Acuerdo 008 de 2009 de la CRES.
 • Acuerdo 025 del 24 de mayo de 2011. Por el cual se incluyen en el Plan Obligatorio de Salud 
de los Regímenes Contributivo y Subsidiado los medicamentos alendronato y clopidogrel.
 • Acuerdo 027 del 11 de octubre de 2011. Por medio del cual se unifican los Planes 
Obligatorios de Salud de los Regímenes Contributivo y Subsidiado a nivel nacional, para 
las personas de sesenta (60) y más años de edad.
Acciones para la promoción de la salud y prevención de la enfermedad:
 • Resolución 412 del 25 de febrero de 2000 expedida por el Ministerio de Salud. Por la 
cual se establecen las actividades, procedimientos e intervenciones de demanda inducida 
y obligatorio cumplimiento y se adoptan las normas técnicas y guías de atención para el 
desarrollo de las acciones de protección específica y detección temprana y la atención 
de enfermedades de interés en salud pública.
 • Resolución 3442 del 22 de septiembre de 2006 expedida por el Ministerio de la Protección 
Social. Por la cual se adoptan las Guías de Práctica Clínica basadas en evidencia para la 
prevención, diagnóstico y tratamiento de pacientes con VIH/SIDA y Enfermedad Renal 
Crónica y las recomendaciones de los Modelos de Gestión Programática en VIH/SIDA y 
de Prevención y Control de la Enfermedad Renal Crónica.
 • Resolución 1745 del 5 de diciembre de 2000 expedida por el Ministerio de Salud. 
Por la cual se modifica la fecha de entrada en vigencia de la Resolución 412 de 2000 
que establece las actividades, procedimientos e intervenciones de demanda inducida 
y obligatorio cumplimiento y adopta las Normas Técnicas y Guías de Atención para el 
desarrollo de las acciones de protección específica y detección temprana y la atención 
de enfermedades de interés en salud pública.
 • Resolución 3384 del 29 de diciembre de 2000 expedida por el Ministerio de Salud. Por 
la cual se Modifican Parcialmente las Resoluciones 412 y 1745 de 2000 y se deroga la 
Resolución 1078 de 2000.
3.2.2.1. Contenidos más frecuentes en las tutelas interpuestas
Revisadas todas las pretensiones de los accionantes en cada una de las tutelas de salud, 
se observó que en una sola acción se pueden encontrar más de una solicitud, bien sea de 
131

La tutela y el derecho a la salud
2011
medicamentos, cirugías, exámenes, etc. En promedio, en una misma tutela se hacen 2,14 
solicitudes, y son los exámenes paraclínicos los servicios con la media más alta (3,68). 
El 40,6% de las solicitudes corresponde al régimen contributivo, el 53,9% al régimen 
subsidiado y el 5,5% otros.
En el 2011, las solicitudes se incrementaron en un 10,17%. Las más frecuentes fueron 
las solicitudes por tratamientos, los cuales constituyen el 24,35% del total, seguida de 
medicamentos (19,34%) y cirugías (11,91%) (Tabla N° 25)(Gráfica N° 4)
tABlA n° 25
SOLICITUDES MÁS FRECUENTES EN LAS TUTELAS INTERPUESTAS DERECHO A LA SALUD
Periodo
2010
2011
Variación 
Porcentual
Nº 
Part % en 
Nº 
Part. % en 
Solicitudes
Solictudes
Solicitudes Solicitudes 
Tratamientos
50.795
24,68
55.213
24,35
8,70
Medicamentos
43.692
21,23
43.858
19,34
0,38
Cirugías
24.545
11,93
27.014
11,91
10,06
Citas médicas
22.724
11,04
24.504
10,81
7,83
Imágenes Diagnósticas
18.378
8,93
17.260
7,61
-6,08
Prótesis y órtesis
13.145
6,39
14.177
6,25
7,85
Exámenes paraclínicos
11.234
5,46
16.271
7,18
44,84
Procedimientos
2.355
1,14
2.289
1,01
-2,80
Otras relacionadas con el sistema
17.029
8,27
22.375
9,87
31,39
Otras  
1.912
0,93
3.786
1,67
98,01
TOTAL TUTELAS EN SALUD
94.502
105.947
12,11
132


La tutela y el derecho a la salud
2011
GRÁfiCA n° 4. COntEniDO DE lAs tutElAs En sAluD
25%
20%
15%
10%
5%
0%
2010
2011
Tratamientos
Medicamentos
Cirugías
Citas médicas
Imágenes Diagnósticas
Prótesis y órtesis
Exámenes paraclínicos
Procedimientos
Otras relacionadas con el sistema
Otras
En relación con el 2010, los incrementos más altos se observan en las solicitudes de 
cirugías, exámenes paraclínicos, otras relacionadas con salud y otras solicitudes diferentes 
de salud. Sin embargo, el 84,6% de estas últimas corresponde a regímenes distintos al 
contributivo y subsidiado. 
3.2.2.1.1.   Contenidos más frecuentes en las tutelas interpuestas por 
tratamientos
Los tratamientos fueron las solicitudes más frecuentes en las tutelas, de los cuales, el 42,21% 
corresponde al régimen contributivo, el 54,9% al régimen subsidiado y el 2,88% a otros. El 
tratamiento integral fue considerado como una solicitud independiente, ya que la mayoría de 
tutelas así lo menciona y los usuarios, al requerirlo, buscan la garantía de todo lo que en 
materia de salud llegaren a necesitar para superar su enfermedad, evitando futuras negaciones 
que ocasionen la interposición de nuevas tutelas.
En concordancia con lo mencionado, es de resaltar que la Corte Constitucional ha 
manifestado en múltiples ocasiones que la atención en salud debe ser integral y, por 
ello, comprende todo cuidado, suministro de medicamentos, intervenciones quirúrgicas, 
prácticas de rehabilitación, exámenes de diagnóstico y seguimiento de los tratamientos 
iniciados, así como todo otro componente que los médicos valoren como necesario 
para el restablecimiento de la salud del paciente.
El principio de integralidad es uno de los criterios aplicados por la Corte Constitucional para 
decidir sobre asuntos referidos a la protección del derecho constitucional a la salud. De 
conformidad con él, las entidades que participan en el Sistema General de Seguridad Social 
en Salud (SGSSS) deben prestar un tratamiento integral a sus pacientes, con independencia 
133

La tutela y el derecho a la salud
2011
de que existan prescripciones médicas que ordenen de manera concreta la prestación de 
un servicio específico. Es por ello que los jueces de tutela deben ordenar que se garanticen 
todos los servicios médicos que sean necesarios para concluir un tratamiento34. 
Analizados los resultados, en el año 2011 se presentaron 55.213 solicitudes de tratamientos 
en 43.300 tutelas. Las principales solicitudes tuvieron que ver con las especialidades 
relacionadas con neurología, oncología, ortopedia, oftalmología y neurocirugía (Tabla 
N° 26)
. En relación con el año anterior, las especialidades que tuvieron incrementos 
significativos fueron neurocirugía, vascular, VIH/sida, oncología y endocrinología, mientras 
que hematología, medicina interna, odontología, neumología y cirugía plástica disminuyeron.
tABlA n° 26.
ESPECIALIDADES EN LAS QUE SOLICITAN TRATAMIENTOS
Periodo
Variación 
2010
2011
Porcentual 
Part.
Tutelas
Part. %
Tutelas
Part. %
Neurología
5.846
14,29
5.988
13,83
2,43
Oncología
3.105
7,59
4.521
10,44
45,60
Ortopedia
2.633
6,43
3.155
7,29
19,83
Oftalmología/Retinología
3.022
7,38
2.910
6,72
-3,71
Neurocirugía
1.509
3,69
2.522
5,82
67,13
Cardiología
1.841
4,50
2.156
4,98
17,11
Nefrología
1.830
4,47
2.063
4,76
12,73
Otorrinolaringología
1.490
3,64
1.913
4,42
28,39
Gastroenterología
2.034
4,97
1.800
4,16
-11,50
Gineco-obstetricia
1.705
4,17
1.771
4,09
3,87
Siquiatría
1.602
3,91
1.767
4,08
10,30
Endocrinología
1.338
3,27
1.755
4,05
31,17
Urología
1.203
2,94
1.576
3,64
31,01
Cirugía general
1.481
3,62
1.353
3,12
-8,64
Medicina interna
2.275
5,56
1.260
2,91
-44,62
Reumatología
1.406
3,44
1.130
2,61
-19,63
Vascular
592
1,45
978
2,26
65,20
Neumología
1.286
3,14
872
2,01
-32,19
Odontología
986
2,41
659
1,52
-33,16
Vih/Sida
389
0,95
623
1,44
60,15
Dermatología
625
1,53
575
1,33
-8,00
Hematología
672
1,64
363
0,84
-45,98
Cirugía plástica
457
1,12
346
0,80
-24,29
Pediatría
332
0,81
264
0,61
-20,48
Nutricionista
127
0,31
148
0,34
16,54
Sicología
609
1,49
0
0,00
-100,00
Otras/No específicas
527
1,29
832
1,92
57,87
Total
40.922
100,00
43.300
100,00
5,81
34   Sentencia T-576 de 2008.
134

La tutela y el derecho a la salud
2011
3.2.2.1.2   Contenidos más frecuentes en las tutelas interpuestas por  
medicamentos
Los medicamentos fueron las segundas solicitudes más frecuentes en las tutelas, de las cuales, el 
47,21% le corresponde al régimen contributivo, el 50,9% al régimen subsidiado y el 2,3% a otros.
En este aspecto, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que un afiliado podrá solicitar, 
ante su entidad aseguradora, el suministro de un medicamento excluido del plan de beneficios 
siempre y cuando se requiera por tratarse de un servicio indispensable para conservar la 
salud, en especial aquellos que comprometan la vida digna y la integridad personal.
En 22.245 tutelas se presentaron 43.858 solicitudes de medicamentos. Las más frecuentes 
tuvieron que ver con las especialidades relacionadas con neurología, endocrinología, 
reumatología, medicina interna y oncología (Tabla N° 27)
En relación con el año anterior, las especialidades que mostraron incrementos significativos 
fueron urología, cirugía general, VIH/sida, otorrinolaringología y neurocirugía, mientras que 
disminuyeron hematología, vascular, pediatría, oncología y oftalmología.
tABlA n° 27.
ESPECIALIDADES EN LAS QUE SOLICITAN MEDICAMENTOS
Periodo
Variación 
2010
2011
Porcentual 
Part.
Tutelas
Part. %
Tutelas
Part. %
Neurología
3.600
15,73
4.453
18,37
23,69
Endocrinología
1.456
6,36
2.037
8,40
39,90
Reumatología
1.566
6,84
1.829
7,54
16,79
Medicina interna
2.078
9,08
1.722
7,10
-17,13
Oncología
2.147
9,38
1.538
6,34
-28,37
Cardiología
1.059
4,63
1.523
6,28
43,81
Siquiatría/Sicología
1.175
5,14
1.376
5,68
17,11
Oftalmología/Retinologia
1.489
6,51
1.147
4,73
-22,97
Neumología
1.391
6,08
1.144
4,72
-17,76
Neurocirugía
655
2,86
1.065
4,39
62,60
Nefrología
891
3,89
858
3,54
-3,70
Gastroenterología
742
3,24
670
2,76
-9,70
Dermatología
788
3,44
649
2,68
-17,64
Ortopedia
775
3,39
638
2,63
-17,68
Urología
295
1,29
606
2,50
105,42
Vih/Sida
329
1,44
563
2,32
71,12
Otorrinolaringología
329
1,44
537
2,21
63,22
Gineco-obstetricia
427
1,87
435
1,79
1,87
Cirugía general
158
0,69
291
1,20
84,18
Hematología
571
2,50
286
1,18
-49,91
Pediatría
444
1,94
286
1,18
-35,59
Vascular
292
1,28
150
0,62
-48,63
Otras/No específicas
222
0,97
442
1,82
99,10
Total
22.879
100,00
24.245
100,00
5,97
135

La tutela y el derecho a la salud
2011
3.2.2.1.3.   Contenidos más frecuentes en las tutelas interpuestas por 
cirugías
En tercer lugar se ubicaron las solicitudes de cirugías, el 43,42% corresponde al régimen 
contributivo, el 54,34% al régimen subsidiado y el 4,24% a otros. En 22.981 tutelas hubo 
27.014 solicitudes de cirugías. Las principales solicitudes en el año 2011 tuvieron que 
ver con las especialidades relacionadas con ortopedia, oftalmología, gineco-obstetricia, 
gastroenterología y cirugía general (Tabla N° 28)
Respecto del año anterior, las especialidades que presentaron incrementos significativos 
fueron gineco-obstetricia, neurología, neurocirugía y oncología, mientras que disminuyeron 
nefrología, medicina interna, dermatología y reumatología. 
En relación con solicitudes de cirugías en las tutelas, la Corte Constitucional ha manifestado 
que los procedimientos quirúrgicos ordenados no pueden ser aplazados, cancelados o 
suspendidos, sino con base en claros y precisos conceptos médicos porque, de lo contrario, 
ello constituiría una clara violación del derecho a la salud de quien lo requiere. 
tABlA n° 28 
ESPECIALIDADES EN LAS QUE SOLICITAN CIRUGÍAS
Periodo
Variación 
2010
2011
Porcentual  
Part.
Tutelas
Part. %
Tutelas
Part. %
Ortopedia
2.895
14,13
3.231
14,06
11,61
Oftalmología/Retinología
3.079
15,03
3.126
13,60
1,53
Gineco-obstetricia
1.288
6,29
2.561
11,14
98,84
Gastroenterología
2.695
13,16
2.462
10,71
-8,65
Cirugía general
1.398
6,83
1.885
8,20
34,84
Cardiología
1.010
4,93
1.269
5,52
25,64
Otorrinolaringología
1.046
5,11
1.259
5,48
20,36
Oncología
929
4,54
1.255
5,46
35,09
Urología
857
4,18
1.057
4,60
23,34
Neurocirugía
555
2,71
920
4,00
65,77
Odontología
663
3,24
574
2,50
-13,42
Cirugía plástica
450
2,20
572
2,49
27,11
Neurología
266
1,30
503
2,19
89,10
Endocrinología
433
2,11
461
2,01
6,47
Vascular
400
1,95
452
1,97
13,00
Nefrología
1.024
5,00
439
1,91
-57,13
Neumología
250
1,22
242
1,05
-3,20
Reumatología
282
1,38
177
0,77
-37,23
Medicina interna
339
1,66
164
0,71
-51,62
Dermatología
140
0,68
82
0,36
-41,43
Otras/No específicas
483
2,36
290
1,26
-39,96
Total
20.482
100,00
22.981
100,00
12,20
136

La tutela y el derecho a la salud
2011
3.2.2.1.4. Contenidos más frecuentes en las tutelas interpuestas por 
citas médicas
Las citas médicas especializadas fueron la cuarta solicitud más frecuente en las tutelas, 
con una participación del 10,81%. El mayor porcentaje pertenece al régimen subsidiado 
(67,38%), mientras que el 26,52% corresponde al régimen contributivo y el 6,11% a otros. 
En 19.931 tutelas se presentaron 24.504 solicitudes por citas médicas especializadas. Las 
principales solicitudes en el año 2011 tuvieron que ver con neurología, ortopedia, medicina 
interna, oftalmología y otorrinolaringología (Tabla N° 29). En relación con el año 2010, hubo 
incrementos significativos en citas con siquiatría, neumología y cirugía vascular, en tanto 
que nefrología, dermatología y oftalmología disminuyeron.
Uno de los motivos por el cual se siguen interponiendo estas acciones es la falta de 
personal especializado, lo que hace que las citas se demoren hasta cuatro (4) meses y 
se pierda la oportunidad y continuidad del tratamiento; adicionalmente, el escaso recurso 
humano especializado se concentra en las grandes capitales. Cabe mencionar la disminución 
presentada en citas por oftalmología, que en el año 2010 fue la principal solicitud invocada 
en las tutelas, en gran parte, debido a las campañas realizadas por algunas EPS para 
evacuar citas y cirugías represadas.
137

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 29 
CITAS SOLICITADAS EN LAS TUTELAS
Periodo
Variación 
2010
2011
Porcentual 
Part.
Solicitudes
Part. %
Solicitudes
Part. %
Neurología
1.998
8,79
2.629
10,73
31,58
Ortopedia
1.767
7,78
1.894
7,73
7,19
Medicina Interna
1.716
7,55
1.804
7,36
5,13
Oftalmología
2.450
10,78
1.515
6,18
-38,16
Otorrinolaringología
1.053
4,63
1.327
5,42
26,02
Urología
1.306
5,75
1.310
5,35
0,31
Cirugía general
1.049
4,62
1.300
5,31
23,93
Gineco-obstetricia
1.263
5,56
1.007
4,11
-20,27
Oncología
723
3,18
866
3,53
19,78
Siquiatría
279
1,23
809
3,30
189,96
Cardiología
1.019
4,48
777
3,17
-23,75
Gastroenterología
893
3,93
683
2,79
-23,52
Odontología
566
2,49
649
2,65
14,66
Vascular
356
1,57
621
2,53
74,44
Neurocirugía
585
2,57
606
2,47
3,59
Reumatología
555
2,44
579
2,36
4,32
Neumología
204
0,90
517
2,11
153,43
Nutricionista
320
1,41
459
1,87
43,44
Endocrinología
541
2,38
436
1,78
-19,41
Dermatología
703
3,09
371
1,51
-47,23
Anestesiología
297
1,31
358
1,46
20,54
Nefrología
668
2,94
348
1,42
-47,90
Sicología
321
1,41
348
1,42
8,41
Fisiatría
372
1,64
325
1,33
-12,63
Pediatría
400
1,76
309
1,26
-22,75
Cirugía plástica
302
1,33
235
0,96
-22,19
Hematología
205
0,90
233
0,95
13,66
Otras/No específicas
813
3,58
2.189
8,93
169,25
Total
22.724
100,00
24.504
100,00
7,83
3.2.2.1.5.   Contenidos más frecuentes en las tutelas interpuestas por  
imágenes diagnósticas
La mayoría de solicitudes por imágenes diagnósticas se concentra en el régimen subsidiado, 
con el 71,95%, seguida del régimen contributivo (25,16%) y de otros, con el 2,89%.
En 12.752 tutelas se presentaron 17.260 solicitudes y las especialidades en las cuales hubo 
mayor número de ellas fueron neurología, oncología, neurocirugía, ortopedia y oftalmología 
(Tabla N° 30)
138

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 30
ESPECIALIDADES EN LAS QUE SOLICITAN IMÁGENES DIAGNÓSTICAS
2010
2011
Variación 
Porcentual
Tutelas
Part.
Tutelas
Part. %
Neurología
1.564
11,81
1.826
14,32
16,75
Oncología
801
6,05
1.470
11,53
83,52
Neurocirugía
882
6,66
1.188
9,32
34,69
Ortopedia
1.199
9,05
1.094
8,58
-8,76
Oftalmología/Retinología
870
6,57
889
6,97
2,18
Cardiología
1.081
8,16
741
5,81
-31,45
Medicina interna
551
4,16
643
5,04
16,70
Otorrinolaringología
661
4,99
637
5,00
-3,63
Gineco-obtetricia
1.023
7,72
573
4,49
-43,99
Endocrinología
318
2,40
553
4,34
73,90
Gastroenterología
779
5,88
486
3,81
-37,61
Urología
383
2,89
476
3,73
24,28
Cirugía general
747
5,64
468
3,67
-37,35
Vascular
316
2,39
407
3,19
28,80
Nefrología
447
3,38
360
2,82
-19,46
Siquiatría
145
1,09
145
1,14
0,00
Neumología
366
2,76
139
1,09
-62,02
Reumatología
297
2,24
119
0,93
-59,93
Odontología
54
0,41
80
0,63
48,15
Vih/sida
35
0,26
73
0,57
108,57
Dermatología
16
0,12
71
0,56
343,75
Hematología
325
2,45
71
0,56
-78,15
Cirugía plástica
47
0,35
10
0,08
-78,72
Otras/No específicas
336
2,54
233
1,83
-30,65
Total
13.243
100,00
12.752
100,00
-3,71
3.2.2.1.6.   Contenidos más frecuentes en las tutelas interpuestas por 
prótesis, órtesis y dispositivos médicos
Las solicitudes por prótesis, órtesis y dispositivos médicos en cada uno de los regímenes 
contributivo y subsidiado, oscilan en un 48% y el mayor número de ellas se relacionan con las 
especialidades de neurología, oftalmología, ortopedia, neurocirugía y otorrinolaringología. 
Los mayores incrementos se presentan en neurocirugía, gastroenterología y oncología 
(Tabla N° 31).
139

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 31
ESPECIALIDADES EN LAS QUE SOLICITAN PRÓTESIS, ÓRTESIS E INSUMOS MÉDICOS
Periodo
Variación 
Porcentual
2010
2011
Tutelas
Part. %
Tutelas
Part. %
Part.
Neurología
1.483
16,98
1.942
18,60
30,95
Oftalmología/Retinología
1.400
16,03
1.488
14,25
6,29
Ortopedia
1.073
12,28
1.470
14,08
37,00
Neurocirugía
485
5,55
1.182
11,32
143,71
Otorrinolaringología
611
6,99
939
8,99
53,68
Oncología
388
4,44
725
6,94
86,86
Urología
339
3,88
566
5,42
66,96
Endocrinología
261
2,99
315
3,02
20,69
Odontología
318
3,64
228
2,18
-28,30
Gastroenterología
91
1,04
210
2,01
130,77
Reumatología
118
1,35
182
1,74
54,24
Medicina interna
532
6,09
180
1,72
-66,17
Nefrología
83
0,95
149
1,43
79,52
Neumología
225
2,58
146
1,40
-35,11
Cardiología
184
2,11
138
1,32
-25,00
Cirugía general
268
3,07
96
0,92
-64,18
Vascular
143
1,64
70
0,67
-51,05
Hematología
74
0,85
34
0,33
-54,05
Gineco-obstetricia
46
0,53
32
0,31
-30,43
Siquiatría
62
0,71
31
0,30
-50,00
Otras/No específicas
552
6,32
320
3,06
-42,03
Total
8.736
100,00
10.443
100,00
1,95
3.2.2.1.7.   Contenidos más frecuentes en las tutelas interpuestas por  
exámenes paraclínicos
En el caso de los exámenes paraclínicos, las solicitudes estuvieron asociadas a la realización 
de exámenes en oncología, oftalmología, neurología, endocrinología y urología, donde 
hubo aumentos significativos (Tabla N° 32). El mayor porcentaje se observó en el régimen 
subsidiado (72,97%), mientras que en el régimen contributivo el porcentaje llegó al 21,17%. 
Hay que anotar que a pesar de que se solicitaron exámenes especializados, en algunos casos 
las solicitudes fueron sobre exámenes pre quirúrgicos básicos incluidos en el POS.
140

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 32
ESPECIALIDADES EN LAS QUE SOLICITAN EXÁMENES
Periodo
Variación Porcentual
2010
2011
Tutelas
Part. %
Tutelas
Part. %
Part.
Oncología
324
8,01
583
13,17
79,94
Oftalmología
244
6,03
417
9,42
70,90
Neurología
365
9,02
414
9,35
13,42
Endocrinología
258
6,38
385
8,70
49,22
Urología
208
5,14
309
6,98
48,56
Gineco-obstetricia
338
8,35
296
6,69
-12,43
Reumatología
185
4,57
283
6,39
52,97
Nefrología
259
6,40
231
5,22
-10,81
Medicina interna
351
8,68
230
5,20
-34,47
Cirugía general
54
1,33
184
4,16
240,74
Ortopedia
167
4,13
162
3,66
-2,99
Cardiología
92
2,27
149
3,37
61,96
Gastroenterología
159
3,93
137
3,10
-13,84
Neurocirugía
80
1,98
123
2,78
53,75
Neumología
86
2,13
107
2,42
24,42
Otorrinolaringología
256
6,33
82
1,85
-67,97
Hematología
211
5,22
69
1,56
-67,30
Otras/No específicas
409
10,11
265
5,99
-35,21
Total
4.046
100,00
4.426
100,00
9,39
3.2.2.1.8.   Contenidos más frecuentes en las tutelas interpuestas por  
procedimientos
Las solicitudes por procedimientos solamente constituyen el 1% del total, y están 
principalmente relacionadas con las especialidades de oncología, nefrología, gineco-
obstetricia y urología; el 40,5% corresponde al régimen contributivo y el 56% al régimen 
subsidiado (Tabla N° 33).
141

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 33
ESPECIALIDADES EN LAS QUE SOLICITAN PROCEDIMIENTOS
Periodo
Variación 
2010
2011
Porcentual
Tutelas
Part. %
Tutelas
Part. %
Part.
Oncología
142
6,20
368
17,11
159,15
Nefrología
146
6,37
271
12,60
85,62
Gineco-obstetricia
306
13,35
237
11,02
-22,55
Urología
37
1,61
218
10,13
489,19
Odontología
175
7,64
186
8,65
6,29
Neurología
122
5,32
117
5,44
-4,10
Cardiología
32
1,40
104
4,83
225,00
Dermatología
285
12,43
82
3,81
-71,23
Neurocirugía
102
4,45
82
3,81
-19,61
Ortopedia
102
4,45
73
3,39
-28,43
Otorrinolaringología
68
2,97
41
1,91
-39,71
Gastroenterología
334
14,57
37
1,72
-88,92
Otras/No especificas
441
19,24
335
15,57
-24,04
Total
2.292
100,00
2.151
100,00
-6,15
3.2.2.1.9.   Contenidos más frecuentes de las tutelas interpuestas por 
otras solicitudes relacionadas con el sistema
Incluye aquellas solicitudes que de alguna forma impiden a los usuarios tener acceso a 
los servicios en salud. La principal solicitud continúa siendo la autorización de transporte 
y alojamiento, en la cual los tutelantes solicitaron el pago de viáticos que en la mayoría de 
los casos fue para el paciente y su acompañante. Le siguieron las solicitudes por atención 
médica y por pago de incapacidades. 
Respecto de las solicitudes en las tutelas por transporte y alojamiento, las entidades de 
aseguramiento las siguen negando, a pesar de estar incluidas en el Acuerdo 08 de 2009, 
por lo que el usuario continúa interponiendo tutelas para que se le garantice esta prestación 
y pueda acceder al servicio de salud que requiere. 
En cuanto a las tutelas por atención médica, se presentan cuando los usuarios llevan 
demasiado tiempo solicitando servicios en salud sin que sean autorizados por las entidades 
de aseguramiento. En estos casos, no discriminan el servicio que requieren.
En lo que hace referencia a las acciones por pago de incapacidades, la Corte Constitucional 
ha reiterado que cuando la única fuente de ingreso del trabajador es su salario y este 
no se puede devengar de forma ordinaria, ya sea porque se encuentra incapacitado por 
142

La tutela y el derecho a la salud
2011
enfermedad general o por enfermedad profesional, debe presumirse que la ausencia del 
pago oportuno de las incapacidades vulnera el mínimo vital y, por tanto, es procedente la 
acción de tutela. 
Otra de las solicitudes frecuentes en las tutelas es la exoneración del pago de cuotas 
moderadoras y copagos. Al respecto, la Corte Constitucional ha manifestado de manera 
reiterativa que estos no se pueden convertir en barreras de acceso. No obstante, la Defensoría 
del Pueblo ha recibido denuncias de algunos pacientes con enfermedades de alto costo, 
en el sentido de que las EPS les cobran cuotas moderadas durante su tratamiento, lo que 
ocasiona su demora o, en el peor de los casos, la interrupción de los mismos. Así mismo, 
se han recibido quejas de los usuarios del régimen subsidiado por barreras de acceso a los 
servicios de salud, al exigírseles el pago del valor de las cuotas de recuperación.
Por este motivo, la Defensoría del Pueblo le ha solicitado, en varias ocasiones, al Ministerio 
de Salud y de la Protección Social, hacer extensiva la exoneración de que trata el literal 
g) del artículo 14 de la Ley 1122 de 2007, para todos los servicios requeridos por los 
usuarios clasificados en el nivel I del Sisbén, sin que hasta la fecha se haya obtenido 
respuesta alguna, pese a los reiterados requerimientos. Igualmente, en el caso del régimen 
contributivo, en virtud del principio de equidad, se ha solicitado a la CRES que fije más 
categorías para el pago de las cuotas moderadoras, las cuales deben ser de manera 
proporcional a la capacidad de pago de los cotizantes. Lo anterior, con ocasión de las 
quejas allegadas a esta entidad sobre dificultad de acceso a los servicios de salud debido 
a la amplitud de los rangos (ingresos de 5 smlmv pagan el mismo valor que quien tiene 
ingresos superiores a 10 o hasta 20 smlmv). 
Adicionalmente, hay que mencionar el aumento significativo de las solicitudes que buscan ajustar 
la base de datos del sistema, ya que los ciudadanos no pueden acceder a los servicios, por 
doble afiliación o por retiro injustificado. Igualmente, se presentan aumentos en solicitudes para 
atención en centros especializados y reintegro por pagos médicos (Tabla N° 34).
De estas solicitudes, el 62% corresponde al régimen contributivo, el 29,3% al régimen 
subsidiado y el 8,4% a otros.
143

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 34 
OTRAS SOLICITUDES RELACIONADAS CON EL SISTEMA
Periodo
Variación 
2010
2011
Porcentual
Solicitudes
Part. %
Solicitudes
Part. %
Transporte y alojamiento
5.204
30,56
6.603
29,51
26,88
Atención médica
3.498
20,54
4.265
19,06
21,93
Pago de incapacidades
2.085
12,24
3.076
13,75
47,53
Afiliaciones/retiros
740
4,35
2.291
10,24
209,59
Exoneración de copagos o cuotas moderadoras
1.002
5,88
1.690
7,55
68,66
Cambio de EPS/IPS
1.129
6,63
1.026
4,59
-9,12
Servicio de ambulancia
670
3,93
947
4,23
41,34
Pago de licencia de maternidad
1.505
8,84
768
3,43
-48,97
Reintegro por pagos médicos
322
1,89
551
2,46
71,12
Multiafiliación
361
2,12
502
2,24
39,06
Atención domiciliaria
116
0,68
184
0,82
58,62
Atención en centro especializado
98
0,58
182
0,81
85,71
Pago de aportes a salud
181
1,06
113
0,51
-37,57
Otros
118
0,69
177
0,79
50,00
Total
17.029
100,00
22.375
100,00
31,39
3.2.2.1.10. Contenidos más frecuentes en las tutelas interpuestas por 
otras solicitudes diferentes a salud
Estas solicitudes no involucran de manera directa la prestación de un servicio de salud; sin 
embargo, al hacer estas peticiones, entre otras, los ciudadanos invocan la vulneración de 
este derecho. Solamente el 10,12% pertenece a usuarios del régimen contributivo, 2,93% 
al régimen subsidiado y el 86,95% a otros. La ayuda humanitaria es la principal causa 
de reclamación, en particular por las personas desplazadas, seguidas de solicitudes por 
reconocimiento de pensiones y pago de indemnizaciones (Tabla N° 35).
En cuanto a la ayuda humanitaria, la Corte Constitucional ha dicho que “(…) Este 
Tribunal ha reconocido en su jurisprudencia que existen obligaciones específicas respecto 
a las personas desplazadas por la violencia debido a sus particulares circunstancias y 
que es deber de las autoridades (i) reubicar a las personas desplazadas que, debido al 
desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar 
a estas personas soluciones de vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles 
el acceso a otras de carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que 
no basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a 
los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas (...)”.35

35   Sentencia 606 de 2011.
144

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 35
OTRAS SOLICITUDES DIFERENTES A SALUD
Periodo
2010
2011
Solicitudes
Part. %
Solicitudes
Part. %
Ayuda humanitaria
842
44,04
679
17,93
Reconocimiento de pensión
342
17,89
489
12,92
Pago de prestaciones económicas
91
4,76
487
12,86
Calificación de invalidez
116
6,07
381
10,06
Reintegro laboral
73
3,82
326
8,61
Servicios públicos
287
15,01
262
6,92
Medio ambiente y salubridad pública
0
0,00
248
6,55
Respuesta a derecho de petición
0
0,00
183
4,83
Traslado laboral
103
5,39
122
3,22
Otros
58
3,03
609
16,09
Total
1.912
100,00
3.786
100,00
3.2.2.2. 
Tutelas para exigir contenidos POS y No POS en los 
regímenes contributivo y subsidiado 

El Plan Obligatorio de Salud (POS) es el conjunto de tecnologías en salud a que tiene 
derecho, en caso de necesitarlo, todo afiliado al Sistema General de Seguridad Social 
en Salud y cuya prestación debe ser garantizada por las entidades promotoras de salud. 
Igualmente, el POS constituye un instrumento para el goce efectivo del derecho a la salud y 
la atención en la prestación de las tecnologías que cada una de estas entidades garantizará 
a los afiliados a través de su red de prestadores dentro del territorio nacional y en las 
condiciones de calidad establecidas por la normatividad vigente36. 
Las tecnologías en salud contempladas en el POS están previamente financiadas por la 
unidad de pago por capitación (UPC) tanto para el régimen contributivo como para el 
subsidiado.
La UPC es el valor que anualmente reciben las EPS por cada uno de sus afiliados, el cual es 
definido por la CRES y otorga el derecho a los usuarios de recibir del sistema la atención en 
salud que requiera, dentro de los parámetros del POS, independientemente de su capacidad 
económica y de su aporte al sistema. 
Es por ello que se entendería que ningún colombiano tiene que interponer tutelas por 
tecnologías en salud que se encuentran en el POS tanto del régimen contributivo como 
36   Acuerdo 29 de 2011. Arts. 1º y 2º.
145

La tutela y el derecho a la salud
2011
del subsidiado, hoy en día unificado. Sin embargo, la realidad es otra y de acuerdo con 
el seguimiento que la Defensoría del Pueblo viene realizando en sus distintos informes de 
tutela desde el año 1999, las EPS ponen barreras de acceso a los usuarios para reclamar 
estos beneficios.
Es así como, a pesar de que el POS se ha actualizado en los últimos años incluyendo 
más tecnologías en salud como consecuencia de la orden emitida por la honorable Corte 
Constitucional en su sentencia T-760 de 2008, también es cierto que han aumentado las 
solicitudes en las tutelas por estos contenidos.
Al observar la tabla Nº 36 se encuentra que en el régimen contributivo el porcentaje POS 
solicitado en las tutelas durante el 2011 fue el más alto de los últimos cinco años. Respecto 
del régimen subsidiado, aunque no se presentó incremento respecto del año anterior, 
sí se puede ver que las solicitudes POS son mayores que las del régimen contributivo, 
contrastando con la unificación que se ha venido realizando durante los últimos años en 
algunas franjas de la población (menores de 18 años y mayores de 60).
Es de anotar el incremento en el régimen contributivo de las solicitudes POS en el año 
2011, al pasar de 54% a 64,16%; así mismo, en el régimen subsidiado se observa una leve 
disminución de 3,54 puntos, no obstante que en los tres últimos años ha habido el mayor 
número de solicitudes POS.
tABlA n° 36
PORCENTAJE DE NEGACIONES POS
PORCENTAJE DE SOLICITUDES POS EN CADA RÉGIMEN
Periodo 2003-2011
AÑO
Contributivo
Subsidiado
General
2003
55,46%
62,35%
56,00%
2004
59,73%
67,43%
60,40%
2005
52,22%
60,82%
53,10%
2006
67,37%
39,26%
60,90%
2007
54,30%
33,26%
50,70%
2008
54,85%
32,71%
49,30%
2009
59,90%
76,50%
68,20%
2010
54,00%
73,80%
65,40%
2011
64,16%
70,26%
67,81%
En este análisis solamente se tuvieron en cuenta las solicitudes que estaban directamente 
relacionadas con el servicio de salud para los regímenes contributivo y subsidiado. Cada una 
de ellas fue contada y clasificada de manera independiente, considerando si los servicios 
requeridos se encontraban o no en el POS, de conformidad con la normatividad vigente, al 
31 de diciembre de 2011, la cual fue enunciada con anterioridad. 
146


La tutela y el derecho a la salud
2011
En el año 2011, las solicitudes aumentaron en un 40,83% con respecto al año anterior, 
siendo mayor el incremento en las solicitudes POS. Hay que advertir que este se debe a la 
cuantificación y clasificación de los tratamientos integrales, dada la posibilidad ofrecida en 
el Acuerdo 08 de 2009 expedido por la CRES, por el principio de integralidad establecido en 
su artículo 9º.
De esta manera, en el año 2011 se encontró que el 67,81% de las solicitudes requeridas 
en los dos regímenes se encuentra dentro del POS (Tabla N° 37), mayor en 2,37 puntos al 
observado en el 2010 (Gráfica Nº 5).
tABlA nº 37 
SOLICITUDES EN TUTELAS DE SALUD  ( POS Y NO POS)   EN LOS REGIMENES 
CONTRIBUTIVO Y SUBSIDIADO
2010
2011
VARIACIÓN %
Solicitudes
Part. %
Solicitudes
Part. %
Pos
89.762
65,40
131.077
67,81
46,03
No Pos
47.498
34,60
62.225
32,19
31,01
Total
137.260
100,00
193.302
100,00
40,83
GRÁfiCA n° 5. COntEniDOs POs En lAs tutElAs
147

La tutela y el derecho a la salud
2011
Al observar todas las solicitudes por tecnologías en salud incluidas en el POS durante el 
2011, el mayor número de estas se presenta en el régimen subsidiado (62,02%) (Tabla Nº 
38)
. A pesar de que las solicitudes POS están cubiertas por las UPC de cada uno de los 
regímenes, estas son mayores a las no POS.
tABlA nº 38
SOLICITUDES EN TUTELAS DE SALUD SEGÚN RÉGIMEN   
Periodo 2011
Régimen
Total
Contributivo
Subsidiado
Solicitudes Part. V %
Part 
H %
Solicitudes Part. V % Part H % Solicitudes Part. V % Part H %
Pos
49.841
64,16
38,02
81.236
70,26
61,98
131.077
67,81
100,00
No Pos
27.842
35,84
44,74
34.383
29,74
55,26
62.225
32,19
100,00
Total
77683 100,00 40,19
115619 100,00
59,81
193.302 100,00 100,00
En relación con los contenidos de las tutelas, las solicitudes más frecuentes fueron las de 
tratamientos, seguida de medicamentos, cirugías, citas médicas especializadas e imágenes 
diagnósticas.
Las solicitudes incluidas en el POS de los dos regímenes fueron mayoritarias, con excepción 
de medicamentos y de prótesis, órtesis e insumos médicos (Tabla Nº 39).
tABlA n° 39
SOLICITUDES MAS FRECUENTE EN LAS TUTELAS INTERPUESTAS 
RÉGIMEN CONTRIBUTIVO Y SUBSIDIADO
AÑO 2011
CONTRIBUTIVO
SUBSIDIADO
TOTAL
Pos
Part. 
%
No Pos Part. 
%
Subtotal Pos
Part.  
%
No Pos Part.  
%
Subtotal Pos Part. % No Pos Part. % TOTAL
Tratamientos
20.683
88,76
2.620
11,24
23.303
26.817
88,46
3.500
11,54
30.317
47.500
88,59
6.120
11,41
53.620
Medicamentos
4.610
22,26
16.096
77,74
20.706
10.665
48,17
11.477
51,83
22.142
15.275
35,65
27.573
64,35
42.848
Cirugías
9.499
80,99
2.230
19,01
11.729
11.341
80,21
2.799
19,79
14.140
20.840
80,56
5.029
19,44
25.869
Citas médicas
6.498
100,00
0
0,00
6.498
11.617
70,36
4.893
29,64
16.510
18.115
78,73
4.893
21,27
23.008
Imágenes diagnósticas
3.801
87,52
542
12,48
4.343
7.513
60,50
4.906
39,50
12.419
11.314
67,50
5.448
32,50
16.762
Exámenes paraclínicos
3.238
93,99
207
6,01
3.445
10.483
88,29
1.390
11,71
11.873
13.721
89,57
1.597
10,43
15.318
Prótesis y órtesis
774
11,50
5.958
88,50
6.732
1.647
23,74
5.291
76,26
6.938
2.421
17,71
11.249
82,29
13.670
Procedimientos
738
79,61
189
20,39
927
1.153
90,08
127
9,92
1.280
1.891
85,68
316
14,32
2.207
Total
49.841
64,16
27.842
35,84
77.683
81.236
70,26
34.383
29,74
115.619 131.077
67,81
62.225
32,19 193.302
A continuación se hace un análisis de cada uno de los contenidos en las tutelas y sus 
solicitudes POS y No Pos.
3.2.2.2.1. Contenidos POS y No POS en tratamientos
En virtud del concepto de integralidad establecido en el Acuerdo 08 de 2009, a diferencia 
del estudio anterior, los tratamientos fueron clasificados en POS y No POS, por lo que hubo 
altas variaciones entre los dos periodos.
148

La tutela y el derecho a la salud
2011
No obstante, al observar la composición de las solicitudes en los dos años, el 2011 presenta 
el 88,58% de solicitudes POS (Tabla Nº 40), porcentaje superior al observado en el 2010 
(60,58%).
tABlA n° 40 
CONTENIDO DE LAS TUTELAS POR TRATAMIENTOS  
(POS Y NO POS) EN LOS REGIMENES CONTRIBUTIVO Y SUBSIDIADO
2010
2011
VARIACIÓN %
Solicitudes
Part. %
Solicitudes
Part. %
Pos
9.002
60,58
47.480
88,58
427,44
No Pos
5.858
39,42
6.120
11,42
4,47
Total
14.860
100,00
53.600
100,00
260,70
De las solicitudes POS, el 43,52% corresponde al régimen contributivo, mientras que el 
restante 56,48% corresponde al subsidiado (Tabla Nº 41)  (Gráfica N° 6). Sin embargo, 
la composición en cada uno de los regímenes presenta participaciones similares de las 
solicitudes POS. Los tratamientos integrales son las solicitudes más frecuentes, originado 
ello en la necesidad de los usuarios del sistema de que su enfermedad sea atendida sin 
ningún tipo de restricción, hasta su culminación. 
tABlA n° 41
TUTELAS POR TRATAMIENTOS  SEGÚN RÉGIMEN   
Periodo 2011
Régimen
Total
Contributivo
Subsidiado
Solicitudes Part. V % Part H % Solicitudes Part. V % Part H % Solicitudes
Part. 
V %
Part H %
Pos
20.663
88,75
43,52
26.817
88,46
56,48
47.480
88,58
100,00
No Pos
2.620
11,25
42,81
3.500
11,54
57,19
6.120
11,42
100,00
Total
23.283
100,00
43,44
30.317
100,00
56,56
53.600 100,00
100,00
En el régimen contributivo, donde las solicitudes POS son del 88,75%, la gran mayoría 
corresponde a tratamientos integrales, seguidos por tratamientos de fonoaudiología, fisioterapia, 
tratamiento sicológico y atención domiciliaria, especialmente por enfermería. Respecto 
de los tratamientos No POS, los más solicitados fueron los de ortodoncia y periodoncia, 
musicoterapia, rehabilitación de farmacodependencia, equinoterapia e hidroterapia.
En el régimen subsidiado, donde las solicitudes POS corresponden al 88,46%, la gran 
mayoría fueron por tratamientos integrales, seguidos por fisioterapias, fonoaudiología, 
149


La tutela y el derecho a la salud
2011
tratamiento sicológico y terapia ocupacional. En relación con los tratamientos No POS, 
los más solicitados fueron equinoterapia, acuaterapia, integración sensorio-motriz, 
musicoterapia y rehabilitación de farmacodependencia. 
Respecto de la rehabilitación de farmacodependencia, es de anotar que fue incluido en el 
POS a partir del 1º de enero de 2012 mediante el Acuerdo 29 de diciembre de 2011.
En cuanto a las atenciones domiciliarias, se sigue tutelando la prestación de estos servicios, 
que van desde la solicitud de médico general hasta las diferentes terapias (fisioterapia, 
terapia ocupacional, respiratoria, etc.), a pesar de que el anexo 2 del Acuerdo 08 de 2009 
aclaró que están incluidas dentro del POS.
GRÁfiCA n° 6. COntEniDOs POs En tRAtAmiEntOs
3.2.2.2.2. Contenidos POS y No POS en medicamentos
En el 2011, los medicamentos fueron las segundas solicitudes más frecuentes en las tutelas 
en los dos regímenes. En relación con el año 2010, estas solicitudes se incrementaron en 
el 11,75%. (Tabla N° 42).
150

La tutela y el derecho a la salud
2011
En el caso de las solicitudes No Pos (64,35%), la gran mayoría fueron prescripciones de 
marcas determinadas o presentaciones farmacéuticas diferentes a las especificadas en el 
anexo 01 del Acuerdo 08 de 2009. 
tABlA n° 42
CONTENIDO DE LAS TUTELAS POR MEDICAMENTOS (POS Y NO POS) EN LOS 
REGÍMENES CONTRIBUTIVO Y SUBSIDIADO
2010
2011
VARIACIÓN %
Solicitudes
Part.%
Solicitudes
Part.%
Pos
13.388
34,92
15.275
35,65
14,09
No Pos
24.954
65,08
27.573
64,35
10,50
Total
38.342
100,00
42.848
100,00
11,75
Al analizar las solicitudes POS, el mayor número se encuentra en el régimen subsidiado 
(69,82%) (Tabla Nº 43) (Gráfica N° 7), con un incremento significativo respecto del año 
2010. En este régimen, los 10 medicamentos POS más solicitados durante el 2011 
fueron, en su orden: oxígeno, enalapril, acetaminofén, omeprazol, bromuro de ipratopio, 
prednisolona, clopidogrel, furosemida, lovastatina y ácido acetil salicílico (aspirina). En 
cuanto a medicamentos No POS, los 10 más solicitados fueron los suplementos alimenticios, 
micofenolato de mofetilo, palivizumab, risperidona, toxina botulínica, gabapentina, 
levitaceram, enoxaparina, timolol+dorzolamida, y montelukast. 
Respecto del régimen contributivo, las solicitudes POS tuvieron una disminución, al pasar 
del 26,6% al 22,28%, y los 10 medicamentos más solicitados fueron oxígeno, clopidogrel, 
carbamazepina, ondansetron, metoprolol, omeprazol, vacunas contra streptococo, ácido 
valpróico, abacavir y espironolactona. Así mismo, los medicamentos No POS más solicitados 
en este régimen fueron los suplementos alimenticios, somatropina, micofenolato de mofetilo, 
plavix, adalimumab, memantina, tegretol, insulina glargina, gabapentina y rivotril. 
Es preocupante que el oxígeno sea el medicamento más tutelado en ambos regímenes, 
debido en gran medida a la necesidad de los pacientes de garantizar la continuidad en 
el suministro. De igual manera, preocupa el hecho que se congestionen los despachos 
judiciales porque continúan las solicitudes de medicamentos básicos en ciertas patologías, 
y poco costosos, como son las aspirinas, acetaminofén, enalapril y omeprazol, entre otros. 
Igualmente, de los medicamentos considerados No POS, algunos, cuyo principio activo se 
encuentra dentro del plan de beneficios, se siguen tutelando por marca, como es el caso 
del plavix y el tegretol.
Es de resaltar que con la expedición del Acuerdo 29 de 2011, emitido por la CRES, se 
incluyeron los siguientes medicamentos: insulina, glargina y el micofenolato de mofetilo.
151


La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 43
TUTELAS POR MEDICAMENTOS  SEGÚN RÉGIMEN   
AÑO 2011
Régimen
Total
Contributivo
Subsidiado
Solicitudes Part. V % Part H % Solicitudes Part. V % Part H % Solicitudes Part. V % Part H %
Pos
4.610
22,26
30,18
10.665
48,17
69,82
15.275
35,65
100,00
No Pos
16.096
77,74
58,38
11.477
51,83
41,62
27.573
64,35
100,00
Total
20.706
100,00
48,32
22.142
100,00
51,68
42.848
100,00
100,00
GRÁfiCA n° 7. COntEniDOs POs En mEDiCAmEntOs
3.2.2.2.3. Contenidos POS y No POS en cirugías 
En comparación con el año 2010, las solicitudes por cirugías se incrementaron en el 
18,63%, sobre todo en cirugías no incluidas en el POS (Tabla N° 44). No obstante, durante 
el 2011 las solicitudes de cirugías POS corresponden al 80,56% del total.
152

La tutela y el derecho a la salud
2011
tABlA n° 44
CONTENIDO DE LAS TUTELAS POR CIRUGÍAS ( POS Y NO POS) EN LOS REGIMENES 
CONTRIBUTIVO Y SUBSIDIADO
2010
2011
VARIACIÓN %
Solicitudes
Part. %
Solicitudes
Part. %
Pos
18.517
84,92
20.840
80,56
12,55
No Pos
3.289
15,08
5.029
19,44
52,90
Total
21.806
100,00
25.869
100,00
18,63
Al analizar las solicitudes POS, el 54,42% corresponde al régimen subsidiado (Tabla 
Nº 45) (Gráfica N° 8)
, cifra similar a la observada en el año 2010. En este régimen, las 
cirugías POS más solicitadas en las tutelas fueron las colecistectomías, herniorrafías e 
histerectomías, contempladas en el artículo 61 2F del Acuerdo 08 de 2009, seguidas de 
las de ortopedia y traumatología, contempladas en el artículo 61 2C del mismo acuerdo. 
Igualmente, hubo solicitudes en cirugías de cardiología contempladas en el artículo 61 
3A así como cirugías de cataratas. Respecto de cirugías No POS, encontramos como 
más solicitadas la bariátrica/bypass gástrico, mamoplastias bilaterales, implante coclear, 
resección de pterigios y balón gástrico. 
tABlA n° 45
TUTELAS EN CIRUGÍAS SEGÚN RÉGIMEN   
Periodo 2011
Régimen
Total
Contributivo
Subsidiado
Solicitudes
Part.  
Part  
Part  
Part  
V %
H %
Solicitudes
Part.  
V %
H %
Solicitudes
Part.  
V %
H %
Pos
9.499
80,99
45,58
11.341
80,21
54,42
20.840
80,56
100,00
No Pos
2.230
19,01
44,34
2.799
19,79
55,66
5.029
19,44
100,00
Total
11.729 100,00
45,34
14.140 100,00
54,66
25.869
100,00
100,00
En cuanto al régimen contributivo, las solicitudes POS mostraron una leve disminución, al 
pasar del 47,9% al 45,58%. Las más solicitadas fueron bariátrica/bypass gástrico, cataratas, 
histerectomía abdominal, reemplazo total de rodilla y reemplazo total de cadera. En cuanto 
a lo No POS, encontramos las mamoplastias, cirugía ortognática, plástica de cualquier tipo, 
mastopexia con implante y la abdominoplastia. Es de resaltar que las solicitudes No POS se 
derivan, en su gran mayoría, de cirugías bariátricas/bypass gástricos. 
153


La tutela y el derecho a la salud
2011
GRÁfiCA n° 8. COntEniDOs POs En CiRuGíAs
3.2.2.2.4. Contenidos POS y No POS en citas médicas 
Las solicitudes por citas médicas durante el 2011 se incrementaron en el 9,79% en relación 
con el año anterior, especialmente en citas médicas especializadas no contenidas en el POS 
del régimen subsidiado (Tabla Nº 46)
tABlA n° 46
CONTENIDO DE LAS TUTELAS POR CITAS (POS Y NO POS) EN LOS REGÍMENES 
CONTRIBUTIVO Y SUBSIDIADO
2010
2011
VARIACIÓN %
Solicitudes
Part. %
Solicitudes
Part. %
Pos
20.341
97,07
18.115
78,73
-10,94
No Pos
615
2,93
4.893
21,27
695,61
Total
20.956
100,00
23.008
100,00
9,79
Al analizar el cuadro anterior, el 78,73% del total de citas especializadas se encuentra 
dentro del POS, la mayoría en el régimen subsidiado (Gráfica Nº 9) (Tabla Nº 47) y las 
154

La tutela y el derecho a la salud
2011
más requeridas fueron las de ortopedia, medicina interna, cirugía general, ginecobstetricia 
y oftalmología. En cuanto a las citas por especialidades No POS, fueron oftalmología, 
neurología, urología, otorrinolaringología y gastroenterología, cuya inclusión depende de 
los rangos de edades y de los grupos poblacionales. 
En el régimen contributivo, el 100% corresponde a solicitudes de citas especializadas que 
se encuentran dentro del POS. Las más solicitadas fueron las de neurología, ortopedia, 
medicina interna, oncología y reumatología. Valga anotar que aunque las citas con 
odontología no son consideradas como citas médicas, se observa que estas son la tercera 
solicitud más frecuente dentro de esta clasificación. 
A pesar de que todas las citas especializadas están incluidas en el POS, se sigue 
observando que la falta de oportunidad es la principal causa de su interposición, 
originada, entre otros motivos, porque no hay profesionales suficientes para evitar, 
nuevos eventos. Es de recordar que en el caso de pediatría su acceso es directo para 
los menores de edad, aunque, según quejas allegadas a la Defensoría del Pueblo, 
algunas EPS solo lo hacen efectivo para menores entre cero y seis años e ignoran 
el resto de la población infantil (hasta los 18 años), como lo ordena la normatividad 
vigente. 
tABlA n° 47
TUTELAS POR CITAS MÉDICAS SEGÚN RÉGIMEN  
AÑO 2011
Régimen
Total
Contributivo
Subsidiado
Solicitudes Part. 
Part 
V%
H%
Solicitudes Part. V%
Part 
H%
Solicitudes
Part. 
V%
Part H%
Pos
6.498 100,00
35,87
11.617
70,36
64,13
18.115
78,73
100,00
No Pos
0
0,00
0,00
4.893
29,64 100,00
4.893
21,27
100,00
Total
6.498 100,00
28,24
16.510
100,00
71,76
23.008 100,00
100,00
155


La tutela y el derecho a la salud
2011
GRÁfiCA n° 9. COntEniDOs POs En CitAs mÉDiCAs.
3.2.2.2.5. Contenidos POS y No POS en imágenes diagnósticas
Las solicitudes por imágenes diagnósticas se mantuvieron en los mismos niveles del año 
2010, a pesar de presentarse una disminución del 21,76% en los servicios POS, contrario 
a lo observado en lo No POS en donde las solicitudes se duplicaron (Tabla N° 48).
tABlA n° 48 
CONTENIDO DE LAS TUTELAS POR IMÁGENES (POS Y NO POS) EN LOS REGÍMENES 
CONTRIBUTIVO Y SUBSIDIADO
2010
2011
VARIACIÓN %
Solicitudes
Part. %
Solicitudes
Part. %
Pos
14.461
85,65
11.314
67,50
-21,76
No Pos
2.423
14,35
5.448
32,50
124,85
Total
16.884
100,00
16.762
100,00
-0,72
De acuerdo con la tabla anterior, las solicitudes POS durante el año 2011 corresponden 
al 67,5% (Gráfica Nº 10), y fue mayoritaria la participación en el régimen subsidiado 
156

La tutela y el derecho a la salud
2011
(66,4%), donde las imágenes más solicitadas se encuentran contempladas en el artículo 
61 3F37 que incluyen los estudios para diagnóstico inicial, complementar el diagnóstico y 
control de pacientes con cáncer art. 61 3F; seguida por el electrocardiograma, radiografía 
de tórax y las imágenes necesarias para la rehabilitación funcional del sistema muscular 
esquelético para pacientes de cualquier edad con deficiencia, discapacidad y/o minusvalía 
que contempla el artículo 61 2G38, y resonancia magnética nuclear cerebral. En el caso de 
las solicitudes No POS, las más destacadas fueron resonancia nuclear magnética cervical, 
TAC cerebral, resonancia magnética cerebral y electroencefalogramas.
En el régimen contributivo, las solicitudes POS alcanzaron el 87,52% del total de las 
solicitudes  (Tabla Nº 49); las más solicitadas fueron, la resonancia nuclear magnética 
cerebral, radiografía de tórax, TAC de abdomen total, endoscopia y ecografías de tiroides. 
Dentro de las solicitudes No POS de este régimen encontramos la videotelemetría y estudios 
electrofisiológicos. 
tABlA n° 49
TUTELAS POR IMÁGENES DIAGNÓSTICAS  SEGÚN RÉGIMEN   
AÑO 2011
Régimen
Total
Contributivo
Subsidiado
Solicitudes
Part.  
Part  
Part  
Part  
V %
H %
Solicitudes
Part.  
V %
H %
Solicitudes
Part.  
V %
H %
Pos
3.801
87,52
33,60
7.513
60,50
66,40
11.314
67,50
100,00
No Pos
542
12,48
9,95
4.906
39,50
90,05
5.448
32,50
100,00
Total
4.343 100,00
25,91
12.419
100,00
74,09
16.762
100,00
100,00
37  Comisión de Regulación en Salud. Acuerdo 08 de 2009.
38  Comisión de Regulación en Salud. Acuerdo 08 de 2009.
157


La tutela y el derecho a la salud
2011
GRÁfiCA n° 10. COntEniDOs POs En imÁGEnEs DiAGnÓstiCAs 
3.2.2.2.6. Contenidos POS y No POS en prótesis, órtesis e insumos 
médicos
Durante el año 2011, las solicitudes por prótesis, órtesis e insumos médicos aumentaron 
un 16,8% en relación con el año 2010, sobre todo en aquellas no incluidas en el POS 
(Tabla N° 50). En total, las solicitudes POS durante el año 2011 constituyeron el 17,71%, 
mayoritariamente en el régimen subsidiado (Tabla Nº51)
tABlA n° 50
CONTENIDO DE LAS TUTELAS POR PRÓTESIS,ÓRTESIS E INSUMOS MÉDICOS  
(POS Y NO POS) EN LOS REGÍMENES CONTRIBUTIVO Y SUBSIDIADO
2010
2011
VARIACIÓN %
Solicitudes
Part. %
Solicitudes
Part. %
Pos
2.248
19,21
2.421
17,71
7,70
No Pos
9.456
80,79
11.249
82,29
18,96
Total
11.704
100,00
13.670
100,00
16,80
158


La tutela y el derecho a la salud
2011
En el régimen contributivo, las solicitudes POS más incluidas en las tutelas fueron los 
implantes de lente intraocular, mientras que las solicitudes No POS más recurrentes fueron 
pañales, sillas de ruedas, bolsas de colostomía y pañitos húmedos. 
tABlA nº 51 
TUTELAS POR PRÓTESIS, ÓRTESIS E INSUMOS MÉDICOS SEGÚN RÉGIMEN   
AÑO 2011
Régimen
Total
Contributivo
Subsidiado
Solicitudes Part. V % Part H %
Solicitudes
Part. 
Part 
V %
H %
Solicitudes Part. V % Part H %
Pos
774
11,50
31,97
1.647
23,74
68,03
2.421
17,71
100,00
No Pos
5.958
88,50
52,96
5.291
76,26
47,04
11.249
82,29
100,00
Total
6.732 100,00
49,25
6.938 100,00
50,75
13.670
100,00
100,00
Respecto del régimen subsidiado, las solicitudes POS más frecuentes fueron el lente intraocular, 
audífonos y las prótesis de rodilla y cadera. En cuanto a lo No POS, los pañales, sillas de ruedas, 
bolsas de colostomía, audífonos con algunas especificaciones, prótesis dentales y pañitos. Es de 
resaltar que con el Acuerdo 29 de 2011 entró al POS el kit de colostomía. 
GRÁfiCA n° 11. COntEniDOs POs En PRÓtEsis, ÓRtEsis E insumOs mÉDiCOs.
159

La tutela y el derecho a la salud
2011
3.2.2.2.7. Contenidos POS y No POS en exámenes paraclínicos
Durante el 2011, las solicitudes por exámenes paraclínicos presentaron un incremento del 
44,82% (Tabla N° 52). En total, las solicitudes POS durante el año 2011 fueron del 89,57%, 
cifra inferior a la observada en el año anterior.
tABlA n° 52
CONTENIDO DE LAS TUTELAS POR EXÁMENES (POS Y NO POS) EN LOS REGÍMENES 
CONTRIBUTIVO Y SUBSIDIADO
2010
2011
VARIACIÓN %
Solicitudes
Part. %
Solicitudes
Part. %
Pos
10.237
96,79
13.721
89,57
34,03
No Pos
340
3,21
1.597
10,43
369,71
Total
10.577
100,00
15.318
100,00
44,82
De acuerdo con el régimen, en el subsidiado se presenta el mayor número de solicitudes, 
especialmente en solicitudes POS (Tabla Nº 53), y los más requeridos fueron el hemograma 
I, los exámenes paraclínicos para pacientes renales (art. 61 3C)39, exámenes para pacientes 
con cáncer (art. 61 3F)40, pruebas de coagulación, gases arteriales, creatinina 24 horas, 
TSH (hormona estimulante de tiroides), colesterol, parcial de orina y triglicéridos.
Los exámenes No POS más solicitados fueron el anas y los anticuerpos antinucleares.
tABlA n° 53 
TUTELAS EN EXÁMENES  SEGÚN RÉGIMEN   
AÑO 2011
Régimen
Total
Contributivo
Subsidiado
Solicitudes Part. V % Part H % Solicitudes Part. V % Part H % Solicitudes Part. V % Part H %
Pos
3.238
93,99
23,60
10.483
88,29
76,40
13.721
89,57
100,00
No Pos
207
6,01
12,96
1.390
11,71
87,04
1.597
10,43
100,00
Total
3.445
100,00
22,49
11.873
100,00
77,51
15.318
100,00
100,00
En el régimen contributivo, el número de solicitudes de exámenes fue inferior y los más 
solicitados POS fueron los hemogramas I, creatina, colesterol, TSH, nitrógeno ureico, 
gases arteriales, toxoplasma, tiempos de coagulación y parcial de orina. 
39  Comisión de Regulación en Salud. Acuerdo 08 de 2009.
40  Comisión de Regulación en Salud. Acuerdo 08 de 2009. 
160


La tutela y el derecho a la salud
2011
GRÁfiCA n° 12. COntEniDOs POs En EXÁmEnEs PARAClíniCOs. 
3.2.2.2.8. Contenidos POS y No POS en procedimientos
Los procedimientos fueron las solicitudes que menos aparecieron en las tutelas, aunque 
se incrementaron en un 3,57% en comparación con el 2010. El 85,68% de las solicitudes 
están incluidas en el POS (Tabla N° 54). De estas, el 39,03% corresponde al régimen 
contributivo (Tabla Nº 55) (Gráfica N° 12), y las más frecuentes fueron el alisado radicular 
y biopsias (riñón, próstata, aspiración de medula ósea), mientras que en las solicitudes No 
POS se presentan algunas por fertilizaciones in vitro y lipoinyección en mejilla.
tABlA n° 54
CONTENIDO DE LAS TUTELAS POR PROCEDIMIENTOS (POS Y NO POS)  
EN LOS REGIMENES CONTRIBUTIVO Y SUBSIDIADO
2010
2011
VARIACIÓN %
Solicitudes
Part. %
Solicitudes
Part. %
Pos
1.568
73,58
1.891
85,68
20,60
No Pos
563
26,42
316
14,32
-43,87
Total
2.131
100,00
2.207
100,00
3,57
161


La tutela y el derecho a la salud
2011
En el régimen subsidiado, el 90% corresponde a solicitudes POS. Las más frecuentes 
fueron las biopsias, especialmente de próstata, la extracción o reemplazo de sonda uretral, 
la conización, litrotripcias extracorpóreas y otras biopsias.
tABlA n° 55. 
TUTELAS POR PROCEDIMIENTOS  SEGÚN RÉGIMEN   
AÑO 2011
Régimen
Total
Contributivo
Subsidiado
Solicitudes Part. V % Part H % Solicitudes
Part. 
V %
Part H % Solicitudes Part. V % Part H %
Pos
738
79,61
39,03
1.153
90,08
60,97
1.891
85,68
100,00
No Pos
189
20,39
59,81
127
9,92
40,19
316
14,32
100,00
Total
927
100,00
42,00
1.280 100,00
58,00
2.207
100,00
100,00
GRÁfiCA n° 13. COntEniDOs POs En PROCEDimiEntOs.
162

La tutela y el derecho a la salud
2011
CONCLUSIONES
La tutela sigue siendo el mecanismo más efectivo utilizado por los colombianos para hacer 
valer sus derechos.
En los 20 años del uso efectivo de la tutela se interpusieron 3.321.457 acciones, con un 
crecimiento del 3377%.  
El número de tutelas por cada 10.000 habitantes en 1992 fue de tres (3) acciones, 
aumentado a 88 acciones en el 2011.
El mayor número de tutelas desde la existencia de esta acción judicial se registró en el año 
2011, con 405.659, un 0,49% más que el año anterior.
Los derechos de petición, salud, otros derechos económicos sociales y culturales, vida 
digna y dignidad humana, debido proceso y defensa, y el derecho a la vida, en su orden, 
son los más invocados en las tutelas.
Los departamentos de Antioquia, Valle del Cauca, Santander y Atlántico y la ciudad de 
Bogotá concentraron más de la mitad de las tutelas interpuestas en el país.
Acción Social, Seguro Social Pensiones y juzgados y tribunales son las entidades con el 
mayor número de tutelas en Colombia.
A nivel general, Coomeva (4,2%), Nueva Eps (2,5%) y Saludcoop (2,1%) se constituyeron 
en las entidades más tuteladas del sector salud.
La sentencia T-760 de 2008 sólo tuvo efecto en los dos (2) primeros años,  en el 2011 las 
tutelas en salud aumentaron  en un 12,11%.
Las tutelas que invocan el derecho a la salud corresponden a más de la cuarta parte del 
total de las tutelas (26,14%).
Antioquia, Valle del Cauca, Caldas y Santander y la ciudad de Bogotá siguen siendo los 
lugares que concentran el mayor número de tutelas en salud. En 400 municipios del país, 
el derecho a la salud es el más invocado en las tutelas.
En Colombia se interponen 23,01 tutelas en salud por cada 10.000 habitantes y en 
13 departamentos este indicador fue superior. Los departamentos de Caldas, Quindío, 
Risaralda, Antioquia y Norte de Santander presentaron los índices más altos.
163

La tutela y el derecho a la salud
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El 84,4% de las decisiones judiciales en primera instancia favorecen a los tutelantes que 
invocan el derecho a la salud; los jueces de familia, administrativos y laborales del circuito 
son los que más favorecen a los usuarios de salud en  esta instancia.
A partir de la sentencia T-760 de 2008, cada vez invocan menos los ciudadanos en la tutela 
el derecho a la salud en conexidad con otros derechos fundamentales, ya que reconocen su 
carácter fundamental autónomo.
El 72,5% de las tutelas en salud se dirigen contra las EPS que administran los regímenes 
contributivo y subsidiado.
Coomeva, Nueva EPS y Saludcoop son las EPS del régimen contributivo con el mayor 
número de tutelas.
Multimédica EPS, Salud Colombia y Coomeva son las EPS del régimen contributivo con el 
indicador más alto de tutelas en salud por cada 10.000 afiliados. Por su parte, Compensar, 
Famisanar y Cruz Blanca  presentan los indicadores más bajos.
Cafesalud, Salud Total y Solsalud son las más tuteladas de las EPS que prestan servicios 
en ambos regímenes.  A su vez, Humana Vivir, Cafesalud y Comfenalco Antioquia tienen los 
indicadores más altos de tutelas en salud por cada 10.000 afiliados.
Caprecom, Emssanar y Asmet Salud son las EPS del régimen subsidiado que tienen el 
mayor número de tutelas.  La Caja de Compensación del Caquetá, Comfamiliar Camacol y 
Calisalud presentan los indicadores más altos por cada 10.000 afiliados.
Las tutelas en salud contra el INPEC mostraron un incremento del 37,47% en relación con 
el año anterior. 
El número de tutelas en salud contra las administradoras de riesgos profesionales (ARP) 
se incrementó en el 41,74%. La ARP Positiva fue la entidad con el mayor número de ellas.
En promedio, en una misma tutela se hacen 2,14 solicitudes, y son los exámenes paraclínicos 
los servicios con la media más alta (3,68).
Las solicitudes más frecuentes en las tutelas son, en su orden: tratamientos, medicamentos, 
cirugías y citas médicas especializadas.
La unificación del POS de los regímenes contributivo y subsidiado no es garantía de la 
disminución de las tutelas por servicios POS.
El 67,81% de las solicitudes en las tutelas en salud se encuentra incluido dentro del POS,  
y es el régimen subsidiado el que presenta el mayor número de ellas.  
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En tratamientos, el 88,58% de las solicitudes se encuentra incluido en el POS, y es mayor 
en el régimen subsidiado.  
Los tratamientos POS más solicitados en el régimen contributivo son los tratamientos 
integrales, seguidos por fonoaudiología, fisioterapia, tratamiento sicológico y atención 
domiciliaria, especialmente por enfermería.  Respecto de los tratamientos No POS, los 
más solicitados fueron los de ortodoncia y periodoncia, musicoterapia, rehabilitación de 
farmacodependencia, equinoterapia e hidroterapia.
Los tratamientos POS más solicitados en el régimen subsidiado fueron los integrales, 
fisioterapias, fonoaudiología, sicológico y terapia ocupacional.  Respecto  de los tratamientos 
No POS, los más  pedidos fueron equinoterapia, acuaterapia, integración sensorio-motriz, 
musicoterapia y rehabilitación de farmacodependencia.
En medicamentos, el 35,65% de las solicitudes se encuentra incluido en el POS,  y son 
mayoritarias en el régimen subsidiado.
Los medicamentos POS más requeridos en el régimen contributivo fueron el oxígeno, 
clopidogrel, carbamazepina, ondansetron, metoprolol, omeprazol, vacunas contra 
streptococo, ácido valpróico, abacavir y espironolactona.  Así mismo, los medicamentos No 
POS más solicitados fueron los suplementos alimenticios,  somatropina, micofenolato de 
mofetilo, plavix, adalimumab, memantina, tegretol, insulina glargina, gabapentina y rivotril.
En el régimen subsidiado, los medicamentos POS más frecuentes  resultaron ser oxígeno, 
enalapril, acetaminofén, omeprazol, bromuro de ipratopio, prednisolona, clopidogrel, 
furosemida, lovastatina y ácido acetil salicílico (aspirina). En cuanto a medicamentos 
No POS, los 10 más solicitados fueron los suplementos alimenticios, micofenolato de 
mofetilo, palivizumab, risperidona, toxina botulínica, gabapentina, levitaceram, enoxaparina, 
timolol+dorzolamida y  montelukast. 
El 80,56% de las solicitudes por cirugías está dentro del POS, de las cuales el 54,42% 
corresponde al régimen subsidiado.  
En el régimen contributivo, las cirugías POS más solicitadas son bariátrica/bypass gástrico, 
cataratas, histerectomía abdominal, reemplazo total de rodilla y reemplazo total de cadera. 
Respecto de lo No POS, encontramos las mamoplastias, cirugía ortognática, plástica de 
cualquier tipo, mastopexia con implante y abdominoplastia. 
Las cirugías POS más solicitadas en el régimen subsidiado fueron colecistectomías, 
herniorrafias e histerectomías, seguidas de las de ortopedia y traumatología, cirugías de 
cardiología y cataratas.  En cuanto a cirugías No POS, encontramos como más solicitadas 
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la bariátrica/bypass gástrico, mamoplastias bilaterales, implante coclear, resección de 
pterigios y balón gástrico. 
En citas médicas, el 78,73% de las solicitudes se encuentra incluido en el POS,  y es mayor 
en el régimen subsidiado.
En el régimen contributivo, el 100% corresponde a solicitudes de citas especializadas que 
se encuentran dentro del POS.  Las más solicitadas fueron neurología, ortopedia, medicina 
interna, oncología y reumatología.
En el régimen subsidiado, las citas POS más requeridas fueron las de ortopedia, medicina 
interna, cirugía general, ginecobstetricia y oftalmología. En cuanto a las citas especializadas 
No POS, las más requeridas fueron oftalmología, neurología, urología, otorrinolaringología 
y gastroenterología.
El 67,5% de las solicitudes por imágenes diagnósticas está en el POS,  y son mayoritarias 
en el régimen subsidiado.
Las imágenes diagnósticas incluidas en el POS más solicitadas en el régimen contributivo 
fueron la resonancia nuclear magnética cerebral, radiografía de tórax, TAC de abdomen 
total, endoscopia y ecografías de tiroides. Dentro de las solicitudes No POS encontramos 
la videotelemetría y los estudios electrofisiológicos.
En el régimen subsidiado, las imágenes diagnósticas incluidas en el POS más solicitadas 
fueron los estudios para diagnóstico inicial, para complementar el diagnóstico y para 
control de pacientes con cáncer, seguidas por el electrocardiograma, radiografía de 
tórax, resonancia magnética nuclear cerebral e imágenes necesarias para la rehabilitación 
funcional del sistema muscular esquelético para pacientes de cualquier edad con deficiencia, 
discapacidad y/o minusvalía. En el caso de las solicitudes No POS, las más destacadas 
fueron resonancia nuclear magnética cervical, TAC cerebral, resonancia magnética cerebral 
y electroencefalogramas.
El 17,71% de las solicitudes por prótesis, órtesis e insumos médicos está incluido dentro 
del POS, de las cuales el 68,03% corresponde al régimen subsidiado. 
Las  prótesis, órtesis e insumos médicos incluidos en el POS más solicitadas en el régimen 
contributivo fueron los lentes intraoculares, mientras que las solicitudes No POS fueron 
pañales, sillas de ruedas, bolsas de colostomía y pañitos húmedos.
Respecto del régimen subsidiado, las solicitudes POS más frecuentes  resultaron ser los 
lentes intraoculares, audífonos y prótesis de rodilla y cadera.  En cuanto a lo No POS, los 
pañales, sillas de ruedas, bolsas de colostomía, audífonos con algunas especificaciones, 
prótesis dentales y pañitos.
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El 89,57% de las solicitudes por exámenes paraclínicos está incluido dentro del POS, de 
los cuales el 76,40% corresponde al régimen subsidiado.
En el régimen contributivo, las solicitudes POS fueron los hemogramas I, creatina, 
colesterol, TSH, nitrógeno ureico, gases arteriales, toxoplasma, tiempos de coagulación y 
parcial de orina. 
Los exámenes paraclínicos incluidos en el POS más requeridos en el régimen subsidiado 
son hemograma I, exámenes paraclínicos para pacientes renales y con cáncer, pruebas de 
coagulación, gases arteriales, creatinina 24 horas, TSH (hormona estimulante de tiroides), 
colesterol, parcial de orina y triglicéridos. Los exámenes No POS más solicitados fueron 
anas y los anticuerpos antinucleares.
El 85,68% de las solicitudes por procedimientos está incluido dentro del POS, de los cuales 
el 79,61% corresponde al régimen contributivo.
Los procedimientos POS más solicitados del régimen contributivo fueron el alisado radicular 
y biopsias (riñón, próstata, aspiración de medula ósea), mientras que en las solicitudes No 
POS lo fueron las fertilizaciones in vitro y lipoinyección en mejilla.
En el régimen subsidiado, los procedimientos POS más frecuentes fueron las biopsias, 
especialmente de próstata, la extracción o reemplazo de sonda uretral, la conización, 
litrotripcias extracorpóreas y otras biopsias.
La falta de depuración de las bases de datos de usuarios BDUA  sigue siendo motivo para 
la interposición de tutelas por parte de los usuarios, ya que no pueden acceder a servicios 
de salud por doble afiliación o por retiro injustificado.
Las cuotas moderadoras y copagos continúan siendo barreras de acceso a los servicios 
de salud.  
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RECOMENDACIONES
Exhortar al Seguro Social Pensiones y al Departamento Administrativo para la Prosperidad 
Social dar respuesta de fondo a los derechos de petición interpuestos por los ciudadanos 
para evitar el aumento de tutelas.
Apremiar al Congreso de la República que reglamente el incidente de desacato, de tal forma que 
se incluyan sanciones más severas con el fin de evitar el incumplimiento de los fallos de tutela.
Instar al Gobierno nacional a que fortalezca a la Superintendencia Nacional de Salud para 
hacer seguimiento a la unificación del POS, de tal manera que no se incrementen las tutelas 
por este motivo.
Solicitar al Gobierno nacional que estudie la posibilidad de dar independencia a la 
Superintendencia Nacional de Salud, separándola del Ministerio de Salud y Protección Social. 
Urgir al Ministerio de Salud y Protección Social para que diseñe un sistema de información 
que permita actualizar las bases de datos del BDUA de manera automática, con el fin de 
evitar duplicidades.
Exhortar al Ministerio de Salud y Protección Social para que haga extensiva la exoneración 
de copagos y cuotas moderadoras a los vinculados, tal como está establecido para los 
usuarios clasificados en el nivel I del Sisbén del régimen subsidiado, con el fin de preservar 
la equidad  en lo relativo a las personas en situación de vulnerabilidad. 
Apremiar al Ministerio de Salud y Protección Social para que agilice la reglamentación de 
la Ley 1438 de 2011 con el fin de evitar negaciones en el acceso a los servicios de salud. 
Solicitar a la Contraloría General de la República  que establezca si las EPS están recobrando 
del FOSYGA las solicitudes POS, si se tiene en cuenta el gran número de ellas que se 
encuentran en las tutelas y, de ser así, adelantar las investigaciones correspondientes.
Exhortar a la Superintendencia Nacional de Salud a que, en desarrollo de sus facultades 
de inspección, vigilancia y control, adopte medidas ejemplarizantes  respecto de aquellas 
entidades que, de manera reiterada, vulneren el derecho a la salud, especialmente las que 
nieguen contenidos del POS.
Instar a la Superintendencia Nacional de Salud para que de cumplimiento al artículo 42 de 
la Ley 1122 de 2007 respecto a la reglamentación de la figura del Defensor del Usuario 
en Salud.
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Solicitar al Consejo Superior de la Judicatura y a la Procuraduría General de la Nación, 
según sus competencias, que investiguen a los jueces que  no le hagan seguimiento a los 
fallos de tutela y a los incidentes de desacato.
Exhortar a la CRES que incorpore dentro del Plan de Beneficios las negaciones No POS 
más reiteradas en los resultados de este informe, con base en los criterios técnicos que tal 
entidad tiene establecidos.
Solicitar a la CRES que, en virtud del principio de equidad, fije más categorías para el pago 
de las cuotas moderadoras y copagos, de manera proporcional a la capacidad de pago de 
los cotizantes.
Exhortar a las EPS a que cumplan con su obligación legal de garantizar de manera oportuna 
la prestación de los servicios contemplados en el Plan de Beneficios.
Instar a las EPS para que cumplan con lo establecido en el Decreto Ley antitrámites respecto 
de la oportunidad en el otorgamiento de citas médicas.
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ANEXO
REsEÑA EsquEmÁtiCA  DE tutElAs
1. Expediente Número:
2. Ciudad:
3. Departamento:
4. Recibo en Corte Constitucional:
5: Juez de Primera Instancia:
6. Juez de Segunda Instancia:
7. Demandante:
8. Demandado:
9. Derechos invocados:
10. Decisión en primera instancia:
11. Decisión en segunda instancia:
Régimen al que pertenece el demandante ________________________________ Edad _____________
12. HECHOS
Diagnóstico  _______________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
Nombre de los exámenes _____________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
Nombre de los medicamentos__________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
Nombre de las cirugías _______________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
Nombre de los tratamientos ___________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
Nombre de las prótesis y órtesis _______________________________________________________
_________________________________________________________________________________
Nombre de los insumos médicos _______________________________________________________
_________________________________________________________________________________
Nombre de los procedimientos _________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
Nombre de las citas médicas solicitadas_  ________________________________________________
_________________________________________________________________________________
Descripción de otras solicitudes ________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
13.Resumen de fallo en primera instancia  ________________________________________________
_________________________________________________________________________________
14. Resumen de fallo en segunda instancia _______________________________________________
_________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
15. Observaciones  __________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
Diligenciado por: ____________________________ Fecha:   _________________________________
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